B3 onderzoek diftar ipr normag

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

23/50

eerder (2003) besloten om geen diftar te voeren, maar is inmiddels besloten om dit alsnog in 2021 wel te doen. In de gemeente Zwolle (125.000 inwoners) is in de afgelopen (wel 20) jaren regelmatig gesproken over de invoering van diftar. Inmiddels stuurt een meerderheid van de gemeenteraad aan op de invoering van verschillende afvaltarieven in Zwolle per 2022.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

24/50

4 EFFECT VAN DIFTAR OP AANBIEDGEDRAG VAN AFVAL Dit hoofdstuk geeft inzicht in de effecten van de invoering van diftar op afvalscheiding gedrag en afvalscheiding resultaten. Dit betreft zowel de kwantitatieve effecten zoals ‘minder restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen’, als ook de effecten op de kwaliteit van de ingezamelde recyclebare grondstoffen. Naast de gewenste effecten van diftar c.q. de bijdrage aan het bewerkstelligen van de zogenaamde VANG-ambities, kan de toepassing van diftar ook ongewenste (gedrags)effecten tot gevolg hebben. Daarvoor wordt inzicht gegeven in de omvang van en factoren voor ontwijkgedrag door diftar zoals zwerfafval, bijplaatsen, afvaldumpingen en afvaltoerisme. En wat gemeenten met diftar doen om deze onbedoelde effecten te mitigeren?

4.1

Restafvalreductie Diftar blijkt effectief in de reductie van restafval. Een geïsoleerd effect is echter lastig aan te tonen Empirische onderzoeken naar de effectiviteit van diftar zijn wereldwijd uitgevoerd, ook op landelijk niveau. De onderzoeken tonen aan dat diftar een succesvol instrument is om de hoeveelheid restafval te verminderen en (zie paragraaf 4.2) meer gescheiden recyclebare grondstoffen in te zamelen. De landelijke afvalcijfers van Nederlandse gemeenten spreken voor zich: in 2019 hebben inwoners in niet-diftar gemeenten gemiddeld circa 182 kg fijn huishoudelijk restafval (CBS, 2020) per persoon ingezameld, en inwoners in diftar gemeenten gemiddeld circa 94 kg per persoon. Dit is een verschil van 88 kg. Het genoemde verschil is niet in zijn geheel toe te schrijven aan het beprijzen van het restafval. Het toepassen van een diftar-systeem wordt vaak gedaan als onderdeel van integraal afvalbeheerbeleid: een set aan maatregelen die gemeenten toepassen voor het behalen van hun VANG-doelstellingen. Gemeenten waar al meer aan afvalscheiding wordt gedaan, zijn daarbij sneller geneigd om ook diftar (als de volgende stap richting de VANG-ambities) in te voeren. Er zijn hierdoor meer gemeenten in de groep ‘diftar-gemeenten’ met al goede afvalscheiding en een bedreven maatregelenpakket voor restafvalreductie dan in de groep ‘nietdiftar gemeenten’.

Maar, het effect van het beprijzen van afval en restafvalreductie is ook te zien in de trendbreuk van de jaarlijkse hoeveelheid restafval die veel gemeenten zien na de invoering van het diftarsysteem. Uit een analyse onder 45 gemeenten is gebleken dat de hoeveelheid restafval gemiddeld 89 kg per inwoner per jaar afneemt in het 1 e of 2e jaar na de invoering van diftar (JMA,2019). Ook hierbij is een direct causaal verband met het beprijzen van afval niet zomaar te leggen. De prijsprikkel raakt enerzijds de prijsgevoeligheid van mensen, maar alleen al de informa-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

25/50

tieprikkel die daarbij gepaard gaat (en daarmee bereikt bewustzijn) leidt mogelijk ook tot gedragswijziging. Bij het invoeren van diftar wordt bovendien in veel gemeenten de voorzieningen voor grondstoffenscheiding verbeterd en wordt ook extra ingezet op communicatie en handhaving. Maar, voor het succes van diftar is het voorwaardelijk dat de voorzieningen en het gemak voor het beter scheiden van recyclebare grondstoffen voor de inwoners op orde zijn. Bijeffecten door het toepassen van een container-management systeem Om diftar toe te kunnen passen moeten huishoudens en hun gebruik van de inzamelvoorzieningen correct geadministreerd worden. Dit heet een container-management systeem (CMS). De containers waarmee huishoudelijk afval mag worden aangeboden krijgen een chip (niet gechipte containers worden niet geleegd), en (ondergrondse) containers zijn alleen toegankelijk voor de gebruikers die daarvoor een pasje van de gemeente ontvangen. Door de invoering van een adres gebonden informatiesysteem ontstaat het positieve bijeffect dat het adressen- en containerbestand opgeschoond wordt. Onterechte gebruikers van de inzamelvoorzieningen voor huishoudelijk afval, of illegale minicontainers die worden aangeboden, kunnen zodoende wordt geweerd.

Er zijn voorbeelden bekend van gemeenten waarbij alleen al de implementatie van een container management systeem (met gechipte minicontainers en toegangspasjes voor ondergrondse containers in de wijk) tot een flinke afname van het restafval leidde. Er is bovendien nog een extra bijvangst: ook de adressen die geen container of pasjes toegewezen krijgen zullen zelf aan de bel gaan trekken. Deze adressen produceren immers afval waar ze vanaf willen. Door het ontstaan van een ‘nieuw’ adres genereert een gemeente belastinginkomsten die voorheen misgelopen werden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de afvalstoffenheffing, rioolheffing en de onroerende zaakbelasting (OZB). Diftar om de transitie naar een circulaire economie te versnellen Het zuivere geïsoleerde effect van diftar (het causaal verband tussen diftar en de reductie van restafval) is dus niet altijd even scherp vast te stellen. Toch geeft de brondata van afval uit de Nederlandse gemeenten weer dat diftar zorgt voor verregaande restafvalreductie, meer dan wat wordt bereikt met een bedreven maatregelenpakket zónder diftar. Zo laten de openbare afvalcijfers zien dat van de circa 60 gemeenten die in 2019 onder of nabij de VANG-doelstelling van 100 kg restafval per inwoner per jaar zijn gekomen, er maar één gemeente is die dit zonder diftar heeft bereikt (CBS,2020 en Rijkswaterstaat, 2019).

Terwijl er veel gemeenten zijn die zonder het toepassen van diftar een hoog voorzieningsniveau voor inwoners hebben gerealiseerd voor het beter scheiden van recyclebare grondstoffen. De gesprekken met de gemeenten en inzamelaars kleuren dit verder in. Een aantal gemeenten geeft aan dat met eerder toegepaste maatregelen het aanbiedgedrag van restafval niet snel genoeg verbeterde en dat dat een belangrijke beweegreden voor het invoeren van diftar is geweest. Daarbij wordt echter ook benoemd dat restafval geen doel op zichzelf moet zijn

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

26/50

en dat aandacht voor kwaliteit van ingezamelde grondstofstromen en voor afvalpreventie ook nodig is. Welke vorm van diftar leidt tot de meeste restafvalreductie? De ‘dure zak’ is de meest effectieve vorm van diftar voor verminderen van restafval. Gemiddeld is in deze gemeenten in 2019 circa 50 kg fijn restafval per inwoner ingezameld. Het toepassen van deze vorm van diftar wordt echter door veel gemeenten als ongewenst en een stap terug in de tijd gezien. Het inzamelen van huishoudelijk restafval door middel van zakken sluit vaak niet aan op de logistieke inzamelprocessen, de inzamelvoertuigen en arbeidsorganisatie (inzamelen van zakken is fysiek belastend). Van de circa 60 gemeenten die in 2019 onder of nabij de VANG-doelstelling van 100 kg restafval per inwoner per jaar zijn gekomen heeft de helft de vorm ‘dure zak’ toegepast, een drietal gemeenten op basis van gewicht en frequentie, en de overige gemeenten op basis van volume en frequentie. Tabel 3 Gemiddelde hoeveelheid restafval per systeem 20194 Diftar systeem

Gem kg/inw fijn restafval

Volume

157

Volume & frequentie

94

Dure zak

49

Dure zak & aantal personen

51

Gewicht

106

Gewicht & frequentie

105

Gewicht, frequentie & aantal personen

106

Volume, frequentie & aantal personen

114

Bron: CBS kerncijfers, RWS ASH 2019 bewerkt IPR Normag.

Stedelijkheidsklasse en restafval diftar gemeenten/niet-diftar gemeenten In elke stedelijkheidsklasse is een verschil te zien van de hoeveelheid restafval bij diftar gemeenten en gemeenten zonder diftar. Het grootste verschil is te zien bij stedelijkheidsklasse 1 en 5. Dat kan te maken hebben met dat er in stedelijkheidsklasse 1 meer winst te behalen valt; in de overige klassen komen naar verhouding bij niet-diftar gemeenten meer gemeenten voor die zich actief en gedreven inzetten voor restafvalreductie. Daarnaast is een mogelijke verklaring dat naarmate de stedelijkheid afneemt, het aandeel (ongewenst) bedrijfsafval in het huishoudelijk afval toeneemt, wat bij diftar gemeenten juist wordt tegengegaan door het containermanagementsysteem. Hierover is echter geen openbare data beschikbaar waaruit dit kan worden vastgesteld. Nader onderzoek kan de verschillen verder in kaart brengen. 4

Er is gerekend met een ongewogen gemiddelde omdat gemeenten als entiteit worden benaderd, en niet de Nederlandse inwoners. Ook in de hierop volgende tabellen wordt op deze wijze gerekend.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

27/50

Tabel 4 Gemiddelde aanbod fijn huishoudelijk restafval (kg per inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

114

227

-113

2

sterk stedelijk

122

181

-58

3

matig stedelijk

103

162

-60

4

weinig stedelijk

82

166

-84

5

niet stedelijk

93

213

-120

94

182

-88

Gemiddeld per gemeente

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

De volgende tabel toont het aanbod van grofvuil en verbouwingsrestafval in gemeenten met en zonder diftar in de vijf onderscheiden stedelijkheidsklassen. In diftar-gemeenten wordt in het algemeen een restrictief beleid gevoerd voor het aan huis laten ophalen van grofvuil en het wegbrengen van ongesorteerd grofvuil naar een milieustraat. Veelal moet daarvoor worden betaald5. In gemeenten in elke stedelijkheidsklasse wordt minder grof- en verbouwingsrestafval ingezameld. Gemiddeld aanbod grof en verbouwingsrestafval 2019 (kg/inwoner)

Tabel 5 Gemiddeld aanbod grof en verbouwingsrestafval (kg/inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

32

41

-10

2

sterk stedelijk

29

32

-3

3

matig stedelijk

25

32

-6

4

weinig stedelijk

25

28

-4

5

niet stedelijk

22

66

-44

Gemiddeld per gemeente

25

37

-12

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Het landelijk gebied (SHK5) toont daarentegen weer een groter verschil. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat in deze gebieden wonen en werken meer gemengd is (veel aan huis gebonden bedrijven) en door het diftar-systeem meer restafval met bedrijfsafval wordt gemengd. Andersom is het daarbij mogelijk dat bedrijfsafval bij niet-diftar gemeenten juist meer bij het huishoudelijk restafval wordt gemengd. Ook hiervoor geldt dat de oorzaken niet zijn onderzocht. Bij deze cijfers moet wel een nuancering worden gegeven. Er kan sprake zijn van zogenaamde autocorrelatie (Allers & Hoeben 2009), waarbij gemeenten die al een actief afvalbeheerbeleid voeren en daardoor al goede afvalbeheerprestaties realiseren ook eerder de keuze maken om diftar toe te passen. Echter indien daarop wordt gecorrigeerd is nog steeds sprake van een verschil waarbij gemeenten met diftar minder huishoudelijk restafval (en meer gescheiden grondstoffen) tonen dan gemeenten zonder diftar. Zie ook de toelichtingen over het ‘geïsoleerd effect van diftar’ in het begin van deze paragraaf.

5

Indien niet betaald dan ontstaat een ongewenste ontwijkroute voor regulier huishoudelijk restafval.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

28/50

4.2

Relatie diftar met hoeveelheid en kwaliteit grondstoffen In gemeenten met een diftar-systeem worden meer grondstoffen aan de bron gescheiden. De CBS Statline data tonen aan dat de gemiddelde grondstoffenscheiding in gemeenten met diftar 78% is, en in gemeenten zonder diftar 61% (CBS,2020). Van de gemeenten die in 2019 al de VANG-doelstelling van 75% afvalscheiding in 2020 hebben behaald is ruim 90% een diftar gemeente. In de volgende paragrafen wordt per grondstofstroom gekeken naar de hoeveelheid en kwaliteit van de ingezamelde grondstofstromen in relatie tot diftar. Hiermee wordt zowel de vraag wat de gevolgen zijn op afvalscheiding verder beantwoord, als ook ingegaan op de vraag wat de gevolgen zijn op de kwaliteit en samenstelling van de ingezamelde deelstromen. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld PMD In diftar gemeenten waar PMD inzameling plaats vindt is in 2019 gemiddeld circa 30 kg per inwoner ingezameld tegenover circa 18 kg per inwoner in gemeenten zonder diftar. Net zoals bij restafval, is dit verschil ook onder andere toe te schrijven aan overige maatregelen die vaak samen met diftar worden doorgevoerd. Gemiddeld aanbod pmd 2019 (kg/inwoner)

Tabel 6 Gemiddeld aanbod PMD (kg/inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

33

7

26

2

sterk stedelijk

29

17

12

3

matig stedelijk

29

21

8

4

weinig stedelijk

31

21

10

5

niet stedelijk

28

19

9

30

18

11

Gemiddeld per gemeente

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Onderzoek uit 2018 in opdracht van het Learning Center Kunststof Verpakkingsafval (LCKV) naar samenstelling ingezameld kunststof/PMD onder 48 gemeenten laat zien dat er niet meer vervuiling optreedt in ingezameld PMD bij de onderzochte diftar gemeenten ten opzichte van de onderzochte gemeenten zonder diftar (Witteveen+Bos en de Afvalspiegel, 2018). Diftar gemeenten presteren over het geheel genomen net iets beter. Ook onderzoek van Eureco, op basis van hun sorteercijfers uit 2016 tot en met 2018, toont niet aan dat er minder zuiverheid is van PMD van gemeenten met diftar (Eureco, 2018). Bovenstaande onderzoeken geven wel een goed beeld. Dit beeld zou verder onderbouwd kunnen worden door onderzoek te doen naar het verschil van de PMD zuiverheid bij gemeenten voor en na de invoering van diftar. Maar, in de interviews met beleidsambtenaren van diverse gemeenten waar diftar wordt toegepast komt ook het algemene beeld naar voren dat er geen grotere problemen zijn ontstaan met betrekking tot de kwaliteit van PMD. In een aantal gemeenten is de kwaliteit van het PMD in de gemeente wel een aandachtspunt, maar niet direct of enkel te relateren aan

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

29/50

diftar. Veel gemeenten hebben extra maatregelen genomen om de kwaliteit van het PMD in stand te houden of te verbeteren. Er is bijvoorbeeld extra communicatie en handhaving ingezet. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld oud papier en karton (OPK) In diftar gemeenten is in 2019 gemiddeld circa 59 kg oud papier en karton per inwoner ingezameld tegenover circa 54 kg in gemeenten zonder diftar. Tabel 7 Gemiddeld oud papier en karton (kg/inwoner) 2019 Gemiddeld aanbod opkaanbod 2019 (kg/inwoner) Stedelijkheidsklasse 1 zeer sterk stedelijk

Diftar

Geen diftar

Verschil

56

33

23

2

sterk stedelijk

50

46

4

3

matig stedelijk

56

55

1

4

weinig stedelijk

62

55

6

5

niet stedelijk

62

75

-13

Gemiddeld per gemeente

59

54

5

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Stichting Papier Recycling Nederland (PRN) doet sinds 2001 periodiek onderzoek naar product vervreemde vervuiling in huishoudelijk papier en karton. Deze vervuiling bestaat uit materialen die niet geschikt zijn voor de productie van nieuw papier en karton en papier en karton dat niet schoon en/of droog is. Dit zijn onder andere kunststoffen, etensresten en drankkartons, maar ook geplastificeerd papier of tissues. Over het algemeen is het ingezameld OPK in Nederland van goede kwaliteit. Wel maakt de branche zich zorgen over de kwaliteit van de toekomst, vanwege de druk op minder restafval bij gemeenten met daarbij hogere kwaliteitseisen bij verwerkers. Tot nu toe blijft de vervuiling binnen de toegestane marges. Binnen de toegestane marges hebben verschuivingen in verontreiniging vooral financiële gevolgen, maar indien de marges worden overschreden dan wordt het OPK ongeschikt voor recycling voor veel toepassingen. Naast het kijken naar de vervuiling bij verschillende inzamelmethodieken, wordt er in het onderzoek ook specifiek gekeken naar het verschil tussen diftar gemeenten en niet diftar gemeenten. Sinds 2014 zijn de uitkomsten uit deze onderzoeken dat het aandeel productvreemde vervuiling bij gemeenten zonder diftar door de jaren heen structureel lager is dan bij gemeenten met diftar (PRN 2019).

In het interview met PRN is aangegeven dat voor 2019-2020 het onderzoek is uitgevoerd bij circa 40 gemeenten waarvan meer diftar gemeenten dan voorgaande jaren. Ook dit jaar laat het onderzoek een klein verschil zien tussen diftar en niet diftar gemeenten. Het verschil is circa 0,5 procentpunt. Maar, omdat veel andere factoren een rol spelen, is verder en breder onderzoek gewenst om het verband tussen diftar en toenemende vervuiling goed te kunnen duiden. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld gft-afval De volgende tabel toont de hoeveelheid gescheiden ingezameld gft-afval in gemeenten met en zonder diftar in de vijf onderscheiden stedelijkheidsklassen. In diftar gemeenten is in

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

30/50

2019 gemiddeld circa 125 kg gft-afval per inwoner ingezameld tegenover circa 110 kg in gemeenten zonder diftar. Tabel 8 Gemiddeld gft-afval (kg/inwoner) 2019 Gemiddeld aanbod gft aanbod 2019 (kg/inwoner) Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

92

38

54

2

sterk stedelijk

104

82

22

3

matig stedelijk

109

110

-1

4

weinig stedelijk

132

138

-7

5

niet stedelijk

141

147

-5

Gemiddeld per gemeente

125

110

15

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Hoewel gft-afval een kwetsbare stroom is voor verontreiniging, is er weinig onderzoek gedaan naar de omvang van verontreiniging en de oorzaken ervan. Door gebrek aan onderzoek en representatieve data is daarom niet eenduidig vast te stellen dat diftar de kwaliteit van ingezameld gft-afval beïnvloed. Wel geven de verwerkers aan dat de verontreiniging in de stroom toeneemt. Volgens verschillende verwerkers (Rijkswaterstaat 2018B) is diftar in mindere mate een probleem en heeft het vooral te maken met het verlaagde serviceniveau voor restafval, zoals laag frequent inzamelen of restafval op afstand. In de interviews wordt gemeld dat de (diftar) gemeenten geen problemen hebben met de kwaliteit van het gft-afval, hoewel men bij het controleren van aangeboden gft-afval ook wel vervuiling wordt aangetroffen. Maar dit vormt kennelijk voor de gft-afvalverwerker – en met de huidige kwaliteitseisen - geen probleem. In andere interviews met beleidsambtenaren in diftargemeenten wordt juist gewezen op een hogere kwaliteit gft-afval dan gemiddeld in Nederland. In een van de geïnterviewde overheidsgedomineerde inzamelorganisaties, waarvan 7 van de 8 deelnemende gemeenten diftar toepast, wordt de kwaliteit van het ingezameld gft-afval periodiek gemonitord door de verwerker. Daarbij is sprake van een staffel waarbij meer vervuiling (0 tot 5%) een lagere financiële waardering betekent.

De vervuiling ligt gemiddeld tussen 2% en 3%, wat ten opzichte van de landelijke cijfers laag genoemd kan worden6. Bovendien blijkt in deze organisatie de vervuiling van het gft-afval in de niet-diftar gemeente niet af te wijken van de wel-diftar gemeenten. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld textiel In diftar gemeenten is in 2019 gemiddeld circa 5,8 kg textiel per inwoner ingezameld tegenover circa 4,5 kg in gemeenten zonder diftar.

6

In het rapport Verkenning kwaliteit deelstromen gft-afval, papier, glas en textiel uit huishoudens, RWS, 2018, noemen verwerkers percentages verontreiniging in het ingezamelde gft-afval van 3% tot 15%.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

31/50

Tabel 9 Gemiddeld aanbod textiel (kg/inwoner) 2019 Gemiddeld aanbod textiel 2019 (kg/inwoner) Stedelijkheidsklasse 1 zeer sterk stedelijk

Diftar

Geen diftar

Verschil

4,2

3,8

0,4

2

sterk stedelijk

4,9

4,6

0,3

3

matig stedelijk

5,7

5,1

0,7

4

weinig stedelijk

5,8

4,5

1,3

5

niet stedelijk

6,2

4,2

2,0

Gemiddeld per gemeente

5,8

4,5

1,2

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Uit de textielherwinningsbranche wordt gemeld dat de verontreiniging in het algemeen toe is genomen de afgelopen jaren (Rijkswaterstaat 2018,B). Volgens de branche heeft dit te maken met de veranderde manieren van het inzamelen van textiel zelf, zoals brengvoorzieningen in plaats van inzameling middels zakken aan de straat. Maar het heeft volgens de branche ook te maken met diftar: de textielcontainers in de wijk of op de milieustraat zijn voor een deel van de inwoners een makkelijke manier om gratis van het restafval af te komen. Ook voor deze stroom is er gebrek aan openbaar beschikbare, representatieve onderzoeken over de daadwerkelijke omvang en de aard van de verontreiniging.

4.3

Ontwijkgedrag Ontwijkgedrag is een belangrijk thema in de discussies over diftar. Het gaat over de vervuiling van de deelstromen zoals besproken in de vorige paragraaf, maar ook over andere ongewenste neveneffecten zoals bijplaatsingen, zwerfafval, afvaldumping en huishoudelijk afval dat via alternatieve routes, zoals via bedrijfsafval, wordt afgezet. Reductie totale hoeveelheid afval In een onderzoek van JMA ( op verzoek van Rijkswaterstaat) naar de ontwikkeling restafval en de totale hoeveelheid afval in de periode kort voor en kort na de invoering van diftar in 45 gemeenten komt naar voren dat restafval afneemt met gemiddeld 89 kg per inwoner, maar de totale hoeveelheid afval ook afneemt met gemiddeld 59 kg per inwoner. De reductie van het restafval komt dus niet geheel als gescheiden afval terug in het systeem. Dit beeld wordt bevestigd door landelijke cijfers uit het CBS. Niet-diftar gemeenten hebben gemiddeld circa 561 kg huishoudelijk afval per inwoner ingezameld in 2019. Diftar gemeenten in totaal 494 kg. Tabel 10 Gemiddeld aanbod huishoudelijk afval- en grondstoffen (kg/inwoner) Gemiddeld aanbod totaal afval 2019 (kg/inwoner) Stedelijkheidsklasse 1 zeer sterk stedelijk

Diftar

Geen diftar

447

430

17

2

sterk stedelijk

470

498

-28

3

matig stedelijk

487

534

-48

4

weinig stedelijk

494

575

-81

5

niet stedelijk

518

753

-235

494

561

-67

Gemiddeld per gemeente

Verschil

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

32/50

Of deze afname van het totaal huishoudelijk afval specifiek het effect is van diftar is weinig onderzoek naar bekend. Een deel van de verklaring kan zijn dat huishoudens kritischer zijn bij het inkopen van consumptiegoederen op de gebruikte verpakkingen en op de hoeveelheid voedingsmiddelen (preventiegedrag). Ook kan de inzet op communicatie resulteren in bewuster hergebruik van producten; inwoners gebruiken andere routes dan de gemeentelijke routes zoals kringloopwinkels en thuiscompostering. Ook kan een deel van de verklaring gelegen zijn in het – voorafgaand aan de invoering van diftar noodzakelijke - opschonen van het containerbestand en de implementatie van het container management systeem (met gechipte minicontainers en toegangspasjes voor ondergrondse containers in de wijk) dat voor een flinke afname zorgt van het bedrijfsafval dat onterecht met het huishoudelijk afval meegaat. Zie onze eerdere opmerkingen in paragraaf 4.1. Tot slot kan een deel van de verklaring gelegen zijn in (ongewenst) ontwijkgedrag. Door de prijsprikkel verkiezen sommige inwoners een daar niet voor bedoelde alternatieve route: via bedrijfsafval, openbare afvalbakken, vrienden en familie in buurgemeenten, dump in buurgemeenten of natuur. Een indicatie voor gemeenten zijn de door het containermanagement systeem geregistreerde zogenaamde nul-aanbieders.

Dit zijn huishoudens in diftargemeenten die per jaar geheel geen huishoudelijk restafval aanbieden. In het kleinschalig onderzoek naar nul-aanbieders (JMA,2019) komt naar voren dat het aandeel nul-aanbieders lijkt toe te nemen naarmate afval zeer goed gescheiden wordt. De onderzoekers stellen dat het niet vastgesteld kan worden in welke verhouding (wenselijke) preventie en (ongewenst) ontwijkgedrag optreden. Hiervoor is er een gebrek aan (toegang tot) gegevens. De wet algemene verordening gegevensbescherming speelt hierbij een rol. In de interviews over de ervaringen in de praktijk komt vooral naar voren dat niet alleen meer afval verdwijnt via ongewenste alternatieve routes. Er zijn ook meer goede afvalscheiders die nagenoeg geen restafval produceren en dat daarmee het aantal nul-aanbieders relatief hoog ligt. Het beetje restafval dat deze mensen produceren wordt dan op alternatieve wijze afgezet. Mensen delen bijvoorbeeld een container met de buren. Komen bijplaatsingen meer voor in diftar gemeenten? Een schrikbeeld voor inwoners is een toename van bijplaatsingen van afval bij ondergrondse containers of containerparkjes. Dit heeft effect op de ervaren kwaliteit van de leefomgeving. Er zijn over bijplaatsingen geen exacte landelijke cijfers bekend, dus ook niet of het toeneemt na de invoering van diftar en de aard en de omvang ervan.

De ervaring in de praktijk is dat bijplaatsingen in een aantal gemeenten wel toegenomen is, dit zijn vooral gemeenten in de hogere stedelijkheidsklassen. Door extra inzet op communicatie, handhaving en specifieke locaties dagelijks te controleren en schoon te maken blijft het beheersbaar. De ervaring is dat het meer goed dan fout gaat, en dat als bijplaatsing voor-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

33/50

komt, het om enkele kwetsbare locaties binnen de gemeente gaat. Dit gaat om locaties waar er bijvoorbeeld een barrière is voor goede communicatie, zoals wijken met inwoners van veel verschillende nationaliteiten, internationale studenten, en of wijken waar er veel doorstroom is van inwoners. Uit interviews blijkt dat kort na de invoering van diftar een toename van bijplaatsing werd waargenomen, maar dat met flankerende maatregelen (goede communicatie en extra handhaving) dat na enige tijd (we hebben het eerder over maanden dan over jaren) het oude niveau wordt bereikt. In gemeenten waar het afvalbeleid en de keuze voor diftar in de publieke belangstelling staat kan het aantal bijplaatsingen in absolute zin gering zijn, maar in de publieke perceptie omvangrijk. Zwerfafval Net zoals bijplaatsingen speelt de angst ook dat een toename van zwerfafval door diftar de buurt vervuilt. Ook hierover zijn geen harde cijfers beschikbaar die de aard en omvang kunnen aanduiden. Is er meer sprake van dumpingen in de natuur in diftar gemeenten? Het wordt vaak in discussies benoemd dat dumpingen in de natuur en zwerfafval toeneemt na de invoering van diftar. In een verkennend onderzoek van Alterra (Alterra 2007) komt naar voren dat de meeste dumpingen in Nederland (naar schatting) grof afval betreft, waarvoor op de milieustraat (of commercieel) betaald moet worden.

Dumpingen van fijn restafval komt (naar schatting) weinig voor en als het voorkomt na de invoering van diftar is het van geringe omvang en een tijdelijk verschijnsel. Op langere termijn neemt het weer af tot het oorspronkelijk niveau. De door IPR Normag geïnterviewde gemeenten in dit onderzoek geven ook aan dat het probleem van dumpingen voornamelijk grof afval of illegale stort (zoals drugsafval) betreft en dat het niet een groter of minder beheersbaar probleem is geworden sinds de invoering van diftar op het fijn huishoudelijk afval. De angst is vaak groter gebleken dan hoe het in werkelijkheid uitpakt. De gesprekspartners geven ook aan dat dumpingen door tegenstanders van het systeem gebruikt kunnen worden als argument tegen diftar en om doormiddel van framing in communicatiekanalen het draagvlak voor diftar in de rest van de gemeente te verlagen. Zo worden grof afval of afval van onwettige activiteiten soms onterecht aan de invoering van diftar gelinkt. Er is daarom wel behoefte aan duidelijke landelijke feiten en cijfers over de omvang van dumpingen in relatie tot diftar. Wat doen gemeenten om ongewenste neveneffecten te mitigeren? De meeste gemeenten hebben gedegen voorbereiding getroffen voor de daadwerkelijke invoering van diftar. Dit om draagvlak bij de bewoners te creëren, voorzieningen op orde te hebben voor het aanbieden van de gescheiden grondstofstromen.

Ook worden de risico’s voor ontwijkroutes in kaart gebracht om met gerichte oplossingen deze mogelijkheden te

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

34/50

dichten. Ten tijde van de invoering zetten gemeenten extra in op communicatie en handhaving. Dat laatste vaak specifiek op gevoelige locaties.

4.4

Tot slot Hoewel de beschikbare data en onderzoeken voldoende in beeld brengen dat diftar tot restafvalreductie leidt, is nader onderzoek nuttig om een completer beeld te krijgen van de meebepalende factoren voor de effecten van diftar. Welke effecten zijn toe te schrijven aan het toepassen van prijsprikkels en welke effecten aan de inzet van extra communicatie, het verlagen van het serviceniveau voor inzameling van restafval, en verbeteren van de service voor het scheiden van grondstoffen? De prikkel op het gedrag is er in ieder geval. Het laat mensen in positieve en negatieve zin niet onberoerd. Er zijn geen uitgebreide onderzoeken naar het geïsoleerde effect van diftar (los van flankerend effect). Toch is het aannemelijk dat restafvalreductie niet alleen door communicatie en extra handhaving plaatsvindt. Er zijn namelijk gemeenten die dat alleen doen, zonder de restafvalreductie. Ook zijn de interessante ervaringen in de praktijk die het effect van diftar (en de causaliteit met de afvalprestaties) illustreren. Zoals dit voorbeeld: Gemeente x is de enige gemeente die deelneemt in een overheidsgedomineerde inzamelorganisatie zonder diftar.

Deze gemeente heeft het afvalbeleid in de afgelopen jaren al wel flink geïntensiveerd: veel instrumenten ingezet (veel handelingsperspectief voor inwoners/faciliteren van afvalscheiding, communicatie, etc.), vergelijkbaar met de andere deelnemende gemeenten, die daarbij ook diftar toepassen. Oftewel de condities (en exogene factoren) zijn voor al deze gemeenten gelijk, met uitzondering van het toepassen van diftar in gemeente x. De afvalbeheerprestaties van gemeente x zijn aantoonbaar minder goed.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

35/50

5 DE FINANCIËLE ASPECTEN VAN DIFTAR In dit hoofdstuk worden de financiële aspecten van diftar belicht. Wat zijn de effecten financieel gezien? Hebben gemeenten met een diftar-systeem hogere of lagere afvalbeheerkosten (zowel in de afvalstoffenheffing als overige kosten die niet worden doorgerekend)? Wat zijn verdere aandachtspunten voor gemeentelijke financiën bij het diftar-systeem? Te denken aan kwetsbaarheid door grondslagerosie (diftar-paradox), prijselasticiteit van het tarief en ontwijkgedrag richting buurgemeenten en de daaraan voor hen verbonden kosten.

5.1

Tariefstelling Verhouding vast – variabel tarief De (relatieve) hoogte van het variabele tarief verschilt sterk per gemeente. Op basis van het verwachte aanbiedgedrag wordt een calculatie gemaakt van vaste en variabele tarieven die de totale kosten dekken. Dit is afhankelijk van de totale afvalbeheerkosten in de gemeente. Gemeenten verschillen daarnaast in de motivatie van de hoogte. A. Op basis van geschatte politieke en maatschappelijke aanvaarbaarheid. Een bepaald tarief voor een rolcontainer of afvalzak is ‘gevoelsmatig’ een juist tarief dat voldoende prikkelt maar niet uitnodigt tot ontwijkgedrag. B. Op basis van raming van de daadwerkelijke variabele kosten. Een deel van de gemeenten calculeert de variabele kosten van de gemeenten voor een aangeboden zak of container van restafval (of een andere stroom) en baseert daar het variabele tarief op. Motivatie A redeneert vanuit het vertrekpunt van ‘gedragsbeïnvloeding’, motivatie B meer vanuit een ‘rechtvaardig tariefsysteem’ (zie ook hoofdstuk 3). In veel gevallen wordt een hybride model gekozen: er wordt een gevoelsmatig variabel tarief gehanteerd, maar bij een algehele stijging van de gemeentelijke kosten voor restafvalverwerking, komt dit tot uiting in het variabele tarief voor restafval. In de keuze voor de verhouding vast/variabel heeft de gemeente te maken met diverse afwegingen.

Er is voor de inwoners een hoger gedragseffect in afvalscheiding te verwachten bij een hoog variabel bedrag. Afhankelijk van de prijselasticiteit en maatschappelijke aanvaardbaarheid van het variabele tarief leidt een hoger tarief tot betere afvalscheiding, maar mogelijk ook tot meer ontwijkgedrag. Daarbij leidt een groot aandeel en hoog variabel tarief tot een grotere financiële onzekerheid voor de gemeente. Indien het aantal of de hoeveelheid aangeboden restafval lager uitpakt dat verwacht, dan valt een deel van de dekking weg. Uit data blijkt dat het vaste deel in veel gevallen meer dan 50% van het totale verwachte tarief beslaat.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

36/50

Gemiddelde tarieven vast/variabel per tariefsysteem (2019) Gemiddeld Gemiddelde tarieven vast/variabel per tariefsysteem (2019) Tabel per tariefsysteem (Rijkswaterstaat Systeem11 Gemiddelde tarieven vast/variabel vastrecht Gemiddelde variabele2019) kosten Gemiddeld Gemiddelde kosten Systeem vastrecht Gemiddelde variabele kosten Gemiddelde kosten n.v.t. Gemiddelde tarieven vast/variabel per tariefsysteem (2019) Volume € 245 n.v.t. Gemiddeld Volume €€ 245 n.v.t. n.v.t. Volume & frequentie 207 € 134 € 8,61 / container rest Systeem Gemiddelde variabele kosten Gemiddelde kosten vastrecht Volume & frequentie € 207 € 134 €€ 8,61 0,50 // container container rest gft-afval Volume € 245 n.v.t. n.v.t. € 0,50 / container gft-afval Volume & frequentie & aantal perrsonen € 217 207 € 136 134 (1pers) € 6,42 8,61 / container rest Volume & frequentie & aantal perrsonen € 217 €€ 136 (1pers) €€ 6,42 0,50 // container 179 (meerpers) 0,13 container rest gft-afval Dure zak Volume Dure zak& frequentie & aantal perrsonen

€ 181 € 217 € 181

€€ 179 141 (meerpers) € 136 (1pers) € 141 € 179 (meerpers) € 134 (1pers) € 141 €€ 134 176 (1pers) (meerpers)

Dure zak & aantal personen Dure zak Dure zak & aantal personen

€ 181 € 181 € 181

Gewicht Dure zak & aantal personen Gewicht

€ 220 € 181 € 220

€€ 176 115 (meerpers) € 134 (1pers) € 115 € 176 (meerpers)

Gewicht Gewicht & frequentie Gewicht & frequentie

€ 220 € 213 € 213

€ 115 € 125 € 125

Gewicht & frequentie Gewicht & frequentie & aantal personen Gewicht & frequentie & aantal personen

€ 213 € 215 € 215

€ 125 € 114 (1pers) €€ 114 143 (1pers) (meerpers)

€€ 0,13 1,63 // container zak rest gft-afval € 6,42 / container rest € 1,63 0,01 / zak rest gft-afval 0,13 / container gft-afval €€€ 0,01 1,15 // zak zak gft-afval rest € 1,63 / zak rest €€ 1,15 0,00 // zak zak rest gft-afval € 0,01 / zak gft-afval €€ 0,00 gft-afval 0,29 // zak kg rest € 0,25 1,15 / zakgft-afval rest € 0,29 / kg rest € 0,25 0,00 / kg zakgft-afval gft-afval € 0,29 / kg rest gft-afval € 0,25 / kg rest en € 1,52 / lediging rest € 0,25 / kg rest en € 1,52 / lediging rest € 0,04 / kg gft-afval en € 0,61/ lediging gft-afval € 0,04 € 0,61/ lediging 0,25 / kg gft-afval rest en €en 1,52 / lediging restgft-afval € 0,23 / kg rest en € 2,00 / lediging rest €€ 0,23 en € en 2,00 / lediging restgft-afval 0,04 // kg € 0,61/ lediging gft-afval 0,00 kg rest gft-afval 1,50 / lediging

Gewicht & frequentie & aantal personen

€ 215

€ 143 (meerpers) € 114 (1pers)

€ 0,00 / kg gft-afval en 1,50 / lediging gft-afval € 0,23 / kg rest en € 2,00 / lediging rest

€ 143 (meerpers)

€ 0,00 / kg gft-afval en 1,50 / lediging gft-afval

Zoals te zien in de voorgaande tabel wordt in een aantal gemeenten ook het aanbieden van gft-afval variabel beprijsd. In enkele gemeenten wordt zelfs PMD variabel beprijsd. Dit lijkt tegengesteld aan het uitgangspunt dat gedrag leidend tot minder restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen positief gewaardeerd c.q. beloond zou moeten worden. In de huidige praktijk zien we echter dat deze gemeenten de tariefhoogte fors lager kiezen dan het tarief voor het aanbieden van restafval. Dit relatief lage tarief voor het aanbieden van een – in principe gewenste – recyclebare grondstofstroom is dan vaak bedoeld om inwoners ervan bewust te maken dat het inzamelen hoe dan ook geld kost. Veel gemeenten die voorheen het gft-afval variabel beprijsden hebben dit inmiddels gereduceerd tot een nul-tarief. De hoogte van het variabele tarief De hoogte van het vaste en variabele tarief wordt in veel gevallen jaarlijks herzien. Het verhogen/verlagen van het variabele deel is onderdeel van het ‘dynamisch finetunen’ van de afvalstoffenheffing. Onderzoek naar de prijselasticiteiten in Nederlandse diftargemeenten (Allers & Hoeben 2010; zie ook Dijkgraaf & Gradus 2014) leert dat bij een systeem waarbij afval per eenheid moet worden betaald de hoeveelheid ongesorteerd afval substantieel afneemt.

De gevonden prijselasticiteit voor ongesorteerd afval ligt tussen -0,11% en -0,32 % (Allers & Hoeben 2010). Een eenmalige prijsverhoging van 10 % leidt dus tot een eenmalige afname van de hoeveelheid afval met 1,1 à 3,2 %. De hoge prijselasticiteit is gevonden bij prijsveranderingen in situaties waarbij diftar net is geïntroduceerd. De lage prijselasticiteit geldt in situaties waar al langer per eenheid afval wordt betaald. De beleidsadviseurs in gemeenten of overheidsgedomineerde inzamelorganisaties hanteren geen empirisch of theoretisch onderzoek naar de prijselasticiteit van burgers voor het bepalen van de hoogte van het (variabel) tarief. Dit gebeurt grotendeels op basis van gezond verstand en vooral door te kijken naar de tariefniveaus in andere gemeenten. Het variabele

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

37/50

deel moet niet ‘doorschieten’ zodat ontwijkgedrag te veel wordt ontlokt. Gesprekspartners in gemeenten die al meerdere jaren diftar toepassen, wijzen op een ‘natuurlijk evenwicht’ en een ‘werkbaar niveau’ waarbij het variabel tarief én voldoende prikkelend is én niet leidt tot onbeheersbaar ontwijkgedrag. Negatieve versus positieve prijsprikkels Het variabel beprijzen van het huishoudelijk restafval betekent in de praktijk veelal dat sprake is van een negatieve prijsprikkel. Hoe meer restafval wordt aangeboden, des te hoger is de afvalstoffenheffing voor het betreffende huishouden. In de praktijk komen steeds vaker ook diftar-systemen met een positieve prijsprikkel voor. Alle huishoudens in een gemeente betalen per jaar een gelijke afvalstoffenheffing, maar de huishoudens die aan het eind van het jaar minder restafval hebben aangeboden ontvangen dan een bepaald bedrag retour. Zij worden dus financieel beloond voor hun gedrag. Grondslagerosie en diftar-paradox Bij het belasten van een ‘ongewenste stroom’ met het doel deze stroom te verminderen treedt ‘grondslagerosie’ op. Bij gemeenten waarin na invoering van diftar het restafvalaanbod sterk is verminderd is er bij ongewijzigde tarieven op den duur onvoldoende dekking voor de totale afvalkosten.

Veel kosten van het afvalbeheer, zoals de containerstructuur en de inzameling van overige grondstofstromen blijven op het zelfde niveau. Hierdoor zijn gemeenten genoodzaakt om of het variabele tarief te verhogen (met een kleinere grondslag) of het vaste deel (relatief) te verhogen. Een hoger vast tarief is tegenstrijdig met het diftar principe van het hebben van invloed van inwoners op de heffing. Een hoger variabel tarief komt vaak boven de maatschappelijk aanvaardbaar geachte prijs uit. Dit wordt ook de ‘diftar-paradox’ genoemd. Door het succes van diftar, veel minder restafval, moet het vaste tarief van de afvalstoffenheffing stijgen. In interviews – voornamelijk met gemeenten die al langere tijd diftar hebben ingevoerd – wordt er echter op gewezen dat indien men goede prognoses maakt van het aantal te verwachten aanbiedingen (aanbiedfrequentie en hoeveelheden restafval) dit veel minder een rol speelt. Voorzichtig begroten loont in ieder geval. Een ander aspect van de ‘diftar-paradox’ betreft het stijgen van de kosten voor het huishoudelijk afvalbeheer als gevolg van exogene factoren. Factoren waarop de gemeenten zelf geen of beperkt invloed kan uitoefenen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de fiscale maatregelen van het Rijk (Afvalstoffenbelasting, CO2-heffing voor AVI’s) waardoor de verwerking (verbranding) van huishoudelijk restafval duurder wordt.

Ook marktprijsontwikkelingen op de markt voor secundaire grondstoffen spelen daarbij een rol. Als bijvoorbeeld de marktprijzen c.q. vergoedingen voor oud papier en karton dalen, kan een gemeente genoodzaakt zijn om de afvalstoffenheffing te verhogen. Hierbij is van belang dat de gemeente hierover duidelijk communiceert met de inwoners, zodat men begrijpt dat een prijsverhoging van de afvalstoffenheffing niet het gevolg is van het toepassen van diftar.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

38/50

Kwijtscheldingen De afvalstoffenheffing kan in veel gemeenten worden kwijtgescholden op basis van regelingen voor minima. In diftar gemeenten zijn er diverse regelingen om inwoners tegemoet te komen, bijvoorbeeld kwijtschelding van (een deel van ) het variabele tarief voor inwoners met een medische indicatie omdat deze inwoners hun medisch (rest) afval niet kunnen beperken. Of kwijtschelding van het vaste deel van de afvalstoffenheffing, minima betalen wel het variabele tarief.

5.2

Lagere kosten afvalbeheer door diftar Lagere kosten afvalbeheer door vermijding hoge restafvalkosten Diftar wordt in veel gevallen ingevoerd om het aanbod van restafval sterk terug te dringen. Dit wordt naast milieuoverwegingen sterk gemotiveerd door de hoge kosten van restafvalverwerking. Voor een diftar-systeem zijn investeringen nodig in de inzamelstructuur: chips, administratie, container management. Ook kosten handhaving en communicatie gaan omhoog om goed grip te houden op eventuele (tijdelijk) neveneffecten van diftar. Toch zijn de algehele afvalbeheerkosten doorgaans lager in diftar gemeenten. De volgende figuur laat dit duidelijk zien. De vermeden restafvalkosten wegen zwaarder dan de extra uitgaven aan inzamelstructuur en flankerend beleid. Figuur 1 Restafval (CBS, 2020) en afvalbeheerkosten (Coelo,2019) per gemeente

Bron: Coelo Afvalstoffenheffing meerpersoonshuishouden 2019, CBS Statline afvalhoeveelheden 2019, bewerking door IPR IPR Normag.

COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden) publiceert jaarlijks de ‘atlas van de lokale lasten’. Bij diftar gemeenten wordt op basis van gemeente-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

39/50

specifieke tarieven en calculaties van het afvalaanbod een gemiddelde heffing bepaald. Diftar gemeenten hebben gemiddeld gezien een lagere afvalstoffenheffing. Dit is gerelateerd aan de lagere hoeveelheid restafval: door de lagere hoeveelheid restafval per inwoner bespaart een gemeente op restafvalverwerkingskosten. In meerpersoonshuishoudens is dit verschil gemiddeld € 64 per jaar. Tabel 12 Gemiddelde afvalstoffenheffing bij diftar en niet-diftar gemeenten (vast en variabel deel) Gemiddelde afvalstoffenheffing (vast&variabel) Eenpersoons hh

Meerpersoons hh

Diftar gemeenten

€ 170

€ 212

Niet diftar gemeenten

€ 210

€ 274

Bron: Coelo 2019, RWS 2019 bewerkt IPR Normag

Lagere algehele kosten van het gemeentelijk afvalbeheer door te besparen op restafvalverwerkingskosten blijft een belangrijke aanleiding om diftar in te voeren. In de politiekbestuurlijke context is het aantrekkelijk om diftar te motiveren vanuit kostenbesparing: inwoners krijgen overall een lager tarief door collectief minder restafvalaanbod. Door een algehele kostenstijging van het afvalbeheer (bijvoorbeeld door fiscale maatregelen door het Rijk, of verslechterde omstandigheden op de markten voor secundaire grondstoffen) kan ondanks beter scheidingsgedrag toch de totale heffing stijgen, hetzij minder dan in de situatie met slecht scheidingsgedrag. Hierdoor kan de belofte van een lagere heffing niet worden ingelost. In de door IPR Normag gevoerde interviews wordt dan ook gewezen op een valkuil in de communicatie en besluitvorming over diftar. Dit betreft de uitspraak “door diftar wordt het afvalbeheer voor iedereen goedkoper”. Wellicht dat op macro-niveau de kosten lager worden (door betere scheiding), maar op huishoudensniveau zal bijvoorbeeld 70% minder gaan betalen (doen hun best, of uiterste best) en 30% meer.

5.3

Het effect van prijsprikkels: structureel of eenmalig Diftar kan gezien worden als een sterke gedrag-beïnvloedende prikkel. Inwoners lijken een variabel tarief – afhankelijk van het door hen zelf aangeboden afval - anders te beleven dan een jaarlijks te betalen vast bedrag c.q. een generieke afvalstoffenheffing. Een gesprekspartner typeerde dit door aan te geven dat na het schrappen van een (vrijwel symbolisch) tarief van enkele centen voor gft-afval het aanbod sterk toenam nu het ‘gratis’ kon. Een variabel tarief heeft dus een hoge ‘gevoelswaarde’. Een gesprekspartner geeft aan: de meeste mensen weten niet hoeveel ze in totaal per jaar aan afvalstoffenheffing betalen, hoe hoog het vaste tarief zou zijn zonder diftar en hoe hoog de afvalstoffenheffing in buurgemeenten is. De ervaring is dat een hoog variabel tarief zowel sterke positieve als negatieve effecten veroorzaakt. Tegelijkertijd raken mensen er ook gewend aan. In gemeenten die al jaren diftar

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

40/50

toepassen zijn de afvalprestaties (reductie restafval, meer gescheiden recyclebare grondstoffen) in het algemeen blijvend verbeterd. Het effect van diftar is dus daarmee structureel. Dit hoeft echter niet te beteken dat de afvalprestaties zonder verdere maatregelen structureel blijven verbeteren. Gemeenten die zien dat de afvalprestaties op hetzelfde peil blijven, kunnen hun ‘mix van beleidsinstrumenten’ zoals communicatie, meer/minder service, meer/minder handhaving daarop aanpassen. Ook kan men het diftar-model verder door ontwikkelen, bijvoorbeeld door een diftar-systeem ‘volume –frequentie’ uit te breiden naar ‘gewicht, volume-frequentie’.

-0-0-0-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

41/50

Bijlagen

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

42/50

bijlage 1 Bronnenlijst Allers, M. A., & Hoeben, C. (2009): “Effect diftar is wat kleiner dan gedacht”. In BenG. Allers, M. A., & Hoeben, C. (2009): “Met gedifferentieerd tarief minder afval”. In ESB, 94.4570. Allers, M.A., C. Hoeben, & J.G. de Natris (2020). Atlas van de lokale lasten 2020. COELO. Allers, M. A., & Hoeben, C. (2010). “Effects of unit-based garbage pricing: a differences-indifferences approach”. In: Environmental and Resource Economics, 45.3, pp. 405-428. Alterra (2007) : Afvaldumping in de natuur. Een verkennend onderzoek naar de omvang en achtergronden van afvaldumping in de natuur en een inventarisatie van mogelijke oplossingen. CBS (2020): Huishoudelijk afval per gemeente per inwoner 2019, via opendata.cbs.nl/statline Coelo (2019): Atlas van de totale lasten. CPB (2019): Diftar in Nederland: verschillen tussen oost en west. Centraal Planbureau. Dijkgraaf, E, & Gradus, R.H.J.M. (2004). “Cost savings in unit-based pricing of household waste The case of The Netherlands.” In: Resource and Energy Economics, 26.4, pp. 353–371. Dijkgraaf, E, & Gradus, R.H.J.M (2014) “Waste management in the Netherlands.” In: Kinnaman T, Takeuchi K (eds) Handbook on waste management. Edward Elgar Publishers, Cheltenham (UK), pp 287–315. Eureco (2018). “Sorteeranalyses” PowerPointpresentatie voor NVRD Noord Gradus, R. H.J.M. & Dijkgraaf E.

(2017) “Dutch Municipalities are Becoming Greener: Some Political and Institutional Explanations” In: TI Discussion Paper Series; Vol. 17, No. 086/VIII), Amsterdam: Tinbergen Institute. Gradus, R.H.J.M., & Dijkgraaf, E. (2019). “Poorer and less political fragmented Dutch municipalities take tighter waste reduction decisions”. In: Waste Management, 88, 328-336. Heijnen, P. & Elhorst, J.P. (2018). “The Diffusion of Local Differentiated Waste Disposal Taxes in the Netherlands”. In: De Economist 166.2, pp. 239–258. JMA (2019): Onderzoek 0-aanbod bij diftar, opgesteld op verzoek van Rijkswaterstaat. KPMG (2001): Gedragseffecten van tariefdifferentiatie, in opdracht van Ministerie van VROM. Linderhof, V. et al. (2001). “Weight-based pricing in the collection of household waste: the Oostzaan case”. In: Resource and Energy Economics 23.4, pp. 359–371. Middelkamp, D. (2019). “Diftar, wat is er waar van de paradox?”. In: GRAM #06, augustus 2019, pp. 14-15. NVRD (2020). Handreiking diftar: Afval scheiden loont!. PBL (2014): Opties voor een afvalstoffenbelasting, Planbureau voor de Leefomgeving Rijkswaterstaat (2019): Afvalstoffenheffing 2019. Rijkswaterstaat (2020): Afvalstoffenheffing 2020. Rijkswaterstaat (2018): Afvalmonitor; ingezamelde hoeveelheden en scheidingspercentages van huishoudelijk afval van gemeentes, via afvalmonitor.databank.nl

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

43/50

Rijkswaterstaat (2020): Onderzoek inzamelsystemen PMD Integrale focus op kosten, respons en kwaliteit. Rijkswaterstaat (2018): Verkenning kwaliteit deelstromen gft-afval-afval, papier, glas en textiel uit huishoudens Stichting PRN (2019): Productvreemde vervuiling in huishoudelijk papier 2019. Witteveen+Bos en De Afvalspiegel (2018): Samenstelling ingezameld kunststof/ PMD verpakkingen, opgesteld in opdracht va het Learning Center Kunststof Verpakkingsafval.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

44/50

bijlage 2 Lijst van gesprekspartners

Bas Raeijmaekers, gemeente Roosendaal Clemens Berntsen, gemeente Arnhem Franc Talsma, gemeente Hengelo Hans de Raaff, gemeente Borger Odoorn Harry Dolfing en Arko Marissen, gemeente De Wolden Henny van Eck, gemeente Maastricht Hielke van den Brink, PRN, en Hans Koning, FNOI Jesper Veldhuizen, gemeente Lisse Maarten Goorhuis, NVRD Marieke Oteman, gemeente Laarbeek Martin Niessink, gemeenten Bronckhorst en Lochem Michiel Westerhoff, Circulus Berkel Miriam Hall, gemeente Groningen Ralf Arents, HVC René Huisman, RAD Hoeksche Waard Rob Slaats, gemeente Helmond Wietske Glandorf, gemeente Oostzaan

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

45/50

bijlage 3 Onderzoeksopdracht en aanpak

Onderzoeksopdracht Onderzoek door middel van literatuurstudie en ervaringen uit de praktijk de voor- en nadelen van diftar. Werk de resultaten uit in een zo compleet mogelijk, maar goed leesbare overzichtsrapportage. De rapportage is geschikt voor open publicatie waarbij deze: a. een overzicht biedt van actuele en relevante bronnen over diftar; b. een objectief beeld geeft van de voor- en nadelen van diftar; c. inzicht biedt in hoe gemeenten, samenwerkingsverbanden en inzamelaars in de praktijk met deze voor- en nadelen omgaan; d. en een oordeel vormt over de mate van geschiktheid van diftar als instrument voor gemeenten en inzamelaar voor het behalen van hun VANG-ambities. Wij hebben opdracht vertaalt naar de volgende (sub) onderzoeksvragen: 1. Welke vormen van diftar worden in Nederland toegepast bij het gemeentelijk afvalbeleid? Om hoeveel gemeenten gaat dit? Wat kenmerkt deze gemeenten? 2. Wat zijn de doelstellingen en (politiek-bestuurlijke) overwegingen om diftar wel/niet in te voeren? 3. Zijn er gevolgen van de invoering van diftar op afvalscheidingsgedrag en afvalscheiding resultaten, wat zijn deze en welke factoren spelen hierbij nog meer een rol? 4. Zijn er gevolgen voor de kwaliteit en/of samenstelling van de ingezamelde deelstromen, wat zijn deze en welke factoren spelen hierbij nog meer een rol? 5.

Wat zijn de effecten financieel gezien? Hebben gemeenten met een diftar-systeem hogere of lagere afvalbeheerkosten (zowel in de afvalstoffenheffing als overige kosten die niet worden doorgerekend)? Wat zijn verdere aandachtspunten voor gemeentelijke financiën bij diftar-systeem? Te denken aan kwetsbaarheid door grondslagerosie (diftar-paradox), prijselasticiteit van het tarief en ontwijkgedrag richting buurgemeenten en de daaraan voor hen verbonden kosten. 6. Wat is de indicatie van de omvang van en factoren voor ontwijkgedrag door diftar zoals zwerfafval, dumpingen en afvaltoerisme? Wat kunnen gemeenten doen om deze onbedoelde effecten te mitigeren? 7. In hoeverre zijn de effecten van diftar structureel of tijdelijk? Hoe verhouden de effecten zich op korte en op lange termijn?

Afbakening Het onderzoek bestaat uit een analyse van openbare bronnen en casuïstiek van enkele geselecteerde gemeenten en afvalbedrijven. Als de (onderzoeks)resultaten van deze onderzoeksmethode niet voldoen om voldoende harde conclusies te trekken, of nader onderzoek nodig is, zullen wij dit expliciet aangeven in

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

46/50

de rapportage. Het signaleren en benoemen van de ‘kennislacunes’ zien wij als onderdeel van de doelstellingen van dit onderzoek.

Aanpak Literatuurstudie In deze stap zijn de voor en nadelen van diftar verkent op basis van bureau- en literatuurstudie. Het gaat om het documenteren en analyseren van voornamelijk kwantitatieve bronnen met betrekking tot diftar (zoals openbaar toegankelijke afvalcijfers van het CBS), maar ook voorgaande onderzoeken en rapportages over diftar in het algemeen. De literatuurstudie is algemeen verkennend van aard en gaat in op de gestelde (sub)deelvragen. Daarnaast levert de literatuurstudie een actueel en zo compleet mogelijke lijst van relevante en actuele bronnen met betrekking tot diftar in Nederlandse gemeenten. Als beschikbare informaties uit de literatuurstudie niet voldoen om voldoende harde conclusies te trekken, of nader onderzoek nodig is, zullen wij dit expliciet aangeven in de rapportage. Zoals gezegd zien wij het signaleren en benoemen van de ‘kennislacunes’ als onderdeel van de doelstellingen van dit onderzoek. Interviews met ervaringsdeskundige gemeenten Om het onderzoek te verrijken met ervaringen uit de praktijk zijn gesprekken gevoerd met beleidsambtenaren van verschillende gemeenten met diftar. Er zijn verschillende gemeenten geselecteerd, gemeenten in besluitvorming of start van implementatie, gemeenten met meer dan 10 jaar ervaring, gemeenten met minder dan 10 jaar ervaring, en gemeenten die zijn gestopt met diftar.

Daarnaast zijn contactpersonen benaderd van samenwerkingsverbanden, inzamelaars en brancheorganisaties. Veel van de gesproken gesprekspartners hebben jarenlang ervaring in het werkveld van afval en diftar, niet alleen binnen de grenzen van de eigen organisatie. Integrale analyse en beantwoording onderzoeksvragen De resultaten uit de literatuurstudie en gesprekken met ervaringsdeskundige gemeenten worden samen geïntegreerd in een zo compleet mogelijk, maar goed leesbare overzichtsrapportage, inclusief een managementsamenvatting met de belangrijkste conclusies.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

47/50

bijlage 4 Voor- en nadelen van de verschillende vormen van diftar De voor- en nadelen van verschillende vormen van diftar zijn uitgewerkt in de NVRD Handreiking Diftar, Afval scheiden loont, p. 6 en 7. Hieronder zijn deze voor- en nadelen van de verschillende diftar-systemen in een overzicht geplaatst: Diftar vorm Volumefrequentie

Dure zak' systeem

Gewicht (en frequentie)

Voordelen Huishoudens worden door deze systematiek sterk gestimuleerd om hun grondstoffen optimaal te scheiden. Zowel het formaat (volume) van de container als het aantal keer dat deze aan de weg wordt gezet (frequentie) wordt zo veel mogelijk beperkt.

Nadelen De kans op weerstanden vanuit de bevolking en de gemeenteraad is groter bij deze vorm van diftar, waardoor de invoering ervan politiek gezien soms lastig is . Goede communicatie over de werking van het systeem en de nut en noodzaak ervan is essentieel om draagvlak te creëren.

Doordat bewoners hun container optimaal zullen vullen voor deze aan de straat wordt gezet, zullen de inzamelkosten dalen. Er zullen immers geen halfvolle containers meer worden aangeboden, waardoor routes efficiënter worden.

De kosten om deze systematiek op te zetten zijn relatief hoog: het bechippen van minicontainers, toegangscontrole op ondergrondse containers, inzamelvoertuigen uitrusten met uitleesapparatuur, software, aanpassing belastingsystematiek, etc.

Deze vorm van diftar is al in meer dan 100 gemeenten in Nederland ingevoerd. Dit betekent dat er veel kennis en ervaring beschikbaar is.

Deze vorm van diftar is minder geschikt om te combineren met het nascheiden van PMD.

Aangezien er niet met inzamelmiddelen wordt gewerkt, hoeven deze Voor deze vorm van diftar is het noodzakelijk dat restafval door middel van ook niet te worden gechipt (mincontainers) of van een paslezer zakken wordt ingezameld. Wanneer je als gemeente inzamelmiddelen voor (ondergrondse containers) te worden voorzien. Ook hoeven de restafval hebt die nog niet afgeschreven zijn, is het lastig om over te inzamelwagens niet te worden uitgerust met uitleesapparatuur. stappen op inzameling door middel van zakken. Hierdoor is deze vorm van diftar relatief goedkoop in te voeren en met Een inzameling met zakken lijkt een oplossing die terug gaat naar af, het oog op steeds minder restafval ook toekomstbestendig (geen waardoor de invoering van dit systeem politiek lastig kan zijn. investeringen in inzamelmiddelen nodig).

Er hoeven geen aanpassingen te worden doorgevoerd in het belastingsysteem aangezien de bewoners het variabele deel van de heffing zelf al afrekenen bij aanschaf van de dure zak.

De inzameling van zakken is vanuit arbo-oogpunt minder gewenst.

Dit systeem werkt zeer volume beperkend, waardoor bewoners sterkt worden gestimuleerd hun afval te scheiden. Bovendien passen grote stukken restafval (grof afval) niet in de zakken, waardoor dit ook beter wordt gescheiden. Diftar op gewicht wordt meestal ervaren als een eerlijk systeem. Huishoudens worden immers afgerekend op de hoeveelheid restafval in kilo’s die ze produceren.

De inzamelfrequentie van restafval zal in veel gevallen relatief hoog blijven (elke 2 weken), waardoor hierop niet bespaard kan gaan worden.

Het invoeren van een gewichtssysteem is kostbaar: naast het noodzakelijke bechippen van containers, de aanschaf van software en de aanpassingen in het belastingsysteem, is het installeren van weegapparatuur op de inzamelwagens kostbaar. Voor ondergrondse containers zijn goede oplossingen nog in ontwikkeling.

De combinatie van gewicht en frequentie behaalt goede Diftar op gewicht (zonder frequentie) heeft weinig invloed op de scheidingsresultaten. Huishoudens worden maximaal gestimuleerd om aanbiedfrequentie van containers, waardoor de besparing op de hun restafval zowel in gewicht als in volume te beperken. inzamelkosten beperkter is. Diftar op gewicht (zonder frequentie) is meer geschikt om te combineren met het eventueel nascheiden van PMD.