B2 Onderzoek IPR Normag, diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer.pdf

Rijkswaterstaat

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek naar de toepassing van geïndividualiseerde gedifferentieerde tarieven bij de gescheiden inzameling van afval- en grondstoffen van huishoudens

25 januari 2021

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 bn Haarlem POSTADRES: postbus 2016, 2002 ca Haarlem

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

In opdracht van:

Rijkswaterstaat

Opsteller(s):

Drs. ing. P.M.J. de Bruin (Paul) R.H.F. Oldenhof MSc. (Ruben) E. Nijmeijer MSc. (Eline)

Projectnummer IPR Normag:

101228

Aantal pagina’s:

50

Status Conceptrapport Conceptrapport Concept eindrapport

Datum 23 november 2020 14 december 2020 11 januari 2021

Eindrapport

25 januari 2021

Toegestuurd naar Contactpersonen Rijkswaterstaat Contactpersonen Rijkswaterstaat Contactpersonen Rijkswaterstaat en Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Contactpersonen Rijkswaterstaat Leefomgeving Afdeling Afval en Circulair

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk januari 2021 2/50 gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm ofafvalbeheer op enige wijze, hetzij 25 elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat opnamen, of enig andere manier, zonder expliciete bronvermelding.

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1 Inleiding

12

1.1 Achtergrond ...................................................................................................................... 12 1.2 Doelstelling ........................................................................................................................ 12 1.3 Leeswijzer en onderzoekbare deelvragen ..................................................................... 13 2 Landelijke ontwikkelingen diftar

14

2.1 Definitie van diftar ........................................................................................................... 14 2.2 Vormen van diftar in Nederlandse gemeenten ............................................................ 14 2.3 Hoeveel en welke gemeenten passen diftar toe? .......................................................... 16 3 Doelstellingen en overwegingen 3.1 3.2 3.3 3.4

18

Diftar als onderdeel van het beleidsinstrumentarium................................................. 18 Beweegredenen en doelstellingen om te kiezen voor diftar ....................................... 19 Factoren die de overweging voor diftar beïnvloeden ................................................. 21 Diftar technisch mogelijk, lokale situatie bepaalt complexiteit .................................. 23

4 Effect van diftar op aanbiedgedrag van afval 4.1 4.2 4.3 4.4

25

Restafvalreductie .............................................................................................................. 25 Relatie diftar met hoeveelheid en kwaliteit grondstoffen ........................................... 29 Ontwijkgedrag .................................................................................................................. 32 Tot slot ................................................................................................................................ 35

5 De financiële aspecten van diftar

36

5.1 Tariefstelling ...................................................................................................................... 36 5.2 Lagere kosten afvalbeheer door diftar ........................................................................... 39 5.3 Het effect van prijsprikkels: structureel of eenmalig ................................................... 40

Bijlagen bijlage 1 bijlage 2 bijlage 3 bijlage 4 bijlage 5 bijlage 6

42 Bronnenlijst .......................................................................................................... 43 Lijst van gesprekspartners ................................................................................. 45 Onderzoeksopdracht en aanpak ....................................................................... 46 Voor- en nadelen van de verschillende vormen van diftar ........................... 48 Verantwoording kwantitatieve analyses ......................................................... 49 Figuur ontwikkeling diftar 1999-2019 .............................................................. 50

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

3/50

SAMENVATTING Onderzoek naar diftar als instrument bij het behalen van VANG-ambities In de afgelopen jaren zien we een trendmatige toename van het aantal gemeenten dat gedifferentieerde tarieven oftewel “diftar” in het huishoudelijk afvalbeheer toepast. Is daarmee gezegd dat diftar altijd een gepast instrument voor gemeenten is dat bijdraagt aan het behalen van VANG-ambities en beheersbare kosten in het afvalbeheer? Het ligt minder zwart wit. Gezien de discussie die diftar in de maatschappij en politiek (lokaal en landelijk) los blijkt te maken, is er behoefte aan een onafhankelijk onderzoek naar de voor- en nadelen van diftar. Het doel van dit rapport is om een zo compleet mogelijk en actueel beeld te schetsen van de toepassing van geïndividualiseerde gedifferentieerde tarieven bij de gescheiden inzameling van afval- en grondstoffen van huishoudens. Dit ‘beschrijvend’ onderzoek is uitgevoerd door IPR Normag op basis van beschikbare onderzoeken en documentaties over diftar en interviews met beleidsmedewerkers in gemeenten, sleutelfunctionarissen van overheidsgedomineerde inzamelorganisaties en brancheorganisaties. Wat is diftar? Diftar staat voor gedifferentieerde tarieven waarbij per huishouden de hoeveelheid aangeboden afval- en grondstoffen individueel (dus per huishouden) afgerekend wordt.

Hoe meer afval wordt aangeboden des te hoger de afvalstoffenheffing voor dit huishouden. De bekostiging van de inzameling en verwerking van afval- en grondstoffen door inwoners is – via de afvalstoffenheffing - dus geïndividualiseerd. Althans voor een deel. Met diftar bestaat de afvalstoffenheffing uit een vast deel (collectief) en een variabel deel (geïndividualiseerd). Welke vormen van diftar worden in Nederland toegepast en in hoeveel gemeenten In Nederland zijn de meest voorkomende vormen van diftar:  Diftar op basis van volume en frequentie. Het tarief dat een inwoner moet betalen is afhankelijk van het aantal ledigingen en het volume van de container van het aangeboden afval.  Diftar op basis van een ‘betaalde zak’ ook wel ‘dure zak’ genaamd. Inwoners mogen hun restafval alleen aanbieden in speciale afvalzakken die zij daarvoor moeten kopen.  Diftar op basis van gewicht (en frequentie). Het tarief dat een inwoner moet betalen is afhankelijk van het gewicht van het aangeboden restafval en (indien van toepassing) het aantal keer dat het aangeboden wordt.  Diftar op basis van volume. Inwoners kunnen kiezen tussen een kleine of grote minicontainer voor het huishoudelijk restafval dat aan huis wordt opgehaald. Hoe kleiner het volume van de gekozen restafvalcontainers, des te lager het (vaste) tarief dat de gemeente daarvoor per jaar in rekening brengt.

Het aantal gemeenten dat diftar toepast is in de afgelopen jaren toegenomen. In 2003 was dit nog 27% en in 2020 past 48% van de Nederlandse gemeenten één van de hiervoor genoemde vormen van diftar toe.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

4/50

In de meeste gemeenten die diftar toepassen wordt alleen het aanbieden van huishoudelijk restafval variabel beprijsd en het gescheiden aanbieden van recyclebare grondstoffen niet. Met deze negatieve prijsprikkel worden mensen in hun gedrag gestimuleerd om het ontstaan van restafval zo veel mogelijk te voorkomen en door recyclebare grondstoffen meer en beter te scheiden. Onderzoek naar de zogenaamde ‘determinanten van diftar-gemeenten’ wijst uit dat vooral gemeenten met een a. weinig stedelijk karakter, b. een lager gemiddeld inkomen, c. met minder ouderen en weinig jonge kinderen en d. met minder grote huishoudens, diftar hebben ingevoerd. Ook wordt diftar vooral ingevoerd door gemeenten die, vaak samen met andere gemeenten in hun regio, de inzameling laten uitvoeren door ‘hun’ overheidsgedomineerde inzamelorganisatie. Deze gemeenten kunnen zich aan elkaar optrekken, dagen elkaar uit. Het overheidsgedomineerde bedrijf fungeert als platform en katalysator: brengt gemeenten bij elkaar, zorgt voor uitwisseling van kennis en ervaringen op bestuurlijk en ambtelijk niveau. En deze overheidsgedomineerde organisaties beschikken vaak over steeds meer ervaring met de invoering van diftar en hebben de benodigde technische informatiesystemen op orde en beschikbaar.

Waarom kiezen gemeenten voor diftar? Gemeenten maken voor het bewerkstelligen van hun VANG-ambities vaak onderscheid in drie hoofddoelstellingen: het bieden van goede service voor de inwoners (het mogelijk maken om afval kwijt te kunnen en te scheiden), beheersbare (en bij voorkeur zo laag mogelijke) kosten, en verhogen milieuprestaties (voorkomen van afval en verspilling van grondstoffen, reductie restafval, meer en beter recyclebare grondstoffen). De figuur illustreert vier ‘gedragsbeinvloedende’ instrumenten voor integraal huishoudelijk afvalbeleid en het bewerkstelligen van de VANG-ambities. Het sturen met prijsprikkels, waaronder diftar, is één van deze instrumenten. De doelstellingen die worden beoogd zijn grofweg terug te brengen in drie redeneringen: 1. Gedragsbeïnvloeding zodat minder restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen worden aangeboden; 2. Een rechtvaardig tariefsysteem. Het wordt als eerlijk gezien om huishoudens die weinig (rest)afval aanbieden minder te laten betalen voor het gemeentelijk afvalbeheer; 3. Kosten efficiëntie. Het toepassen van diftar draagt bij aan de kostenefficiëntie van het gemeentelijk huishoudelijk afvalbeheer.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

5/50

Elke gemeente geeft hierbij een eigen gewicht aan deze drie redeneringen. Uit de interviewronde komt het beeld naar voren dat in het verleden de nadruk vooral lag op het ‘rechtvaardig tariefsysteem’. Tegenwoordig ligt de nadruk in gemeenten die kiezen voor diftar voornamelijk op de gedragsbeïnvloeding en kostenefficiëntie: restafvalreductie en recycling bevorderen is het hoofddoel en de prijsprikkel een middel om dit te bereiken. Waarom kiezen gemeenten (nog) niet voor diftar? De keuze voor het toepassen van diftar wordt zelden zonder slag of stoot gemaakt. In sommige gemeenten wordt al jaren diftar overwogen, maar is het nog niet tot een besluit tot invoering gekomen. Argumenten om diftar niet toe te passen zijn divers, zoals:  Politieke principes. Het principe van algehele solidariteit voor de gemeentelijke afvalstoffenheffing: geen tarifering naar gebruik, maar een uniform tarief. De overtuiging dat een financiële prikkel een uiterste maatregel is. Eerst moeten de andere instrumenten zoals communicatie en service verder worden ingezet. De overtuiging dat de overheid terughoudend dient te zijn met gedragsbeïnvloeding door fiscale maatregelen.  Verwachte onbeheersbare neveneffecten.

De verwachting dat inwoners (op grote schaal) ontwijkgedrag gaan vertonen door het afval te dumpen in de openbare ruimte of te vermengen met andere grondstofstromen die zij wel gratis kunnen aanbieden.  Ongeschiktheid van delen van de eigen gemeenten. Door bijvoorbeeld een diverse bevolkingssamenstelling en/of grote doorloop is het te moeilijk om het systeem en de motivatie erachter goed uit te leggen aan de inwoners. Of omdat inwoners klein behuisd zijn en daardoor minder ruimte hebben om afval gescheiden op te slaan. Variabele tarieven voor restafval treffen deze bewoners extra hard.  Technisch en logistiek. De inzamelstructuur of eigen administratie is (nog) niet geschikt om een individuele heffing te berekenen. Dit vergt te grote investeringen waar geen financiële ruimte of draagvlak voor is.  Overige politieke context. Er zijn overige politiek-, bestuurlijke onderwerpen (al dan niet gerelateerd aan afval) die besluitvormers belet een systeemwijziging door te voeren. Uit de interviews en bestudeerde onderzoeksrapporten blijkt dat in de meeste gemeenten de keuze voor diftar een sterk politieke afweging tussen de hierboven genoemde motivaties betreft. Financiële- en milieueffecten zijn bij voldoende en steeds meer beschikbare referentiedata redelijk goed en objectief te ramen.

De politieke weging van de verschillende waarden en principes kan per gemeente en per partij verschillen. Wat is het effect op afvalscheiding gedrag en de resultaten? Empirische onderzoeken naar de effectiviteit van diftar zijn wereldwijd uitgevoerd, ook op landelijk niveau. De onderzoeken tonen aan dat diftar een succesvol instrument is om de hoeveelheid restafval te verminderen. Op basis van analyse van de afvalbeheerprestaties van gemeenten in Nederland blijkt diftar effectief in de reductie van restafval en een toename van de hoeveelheid ingezamelde recyclebare grondstoffen. De landelijke afvalcijfers van

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

6/50

Nederlandse gemeenten spreken voor zich: in 2019 hebben inwoners in niet-diftar gemeenten gemiddeld 182 kg fijn huishoudelijk restafval (CBS Statline 2020) per persoon ingezameld, en inwoners in diftar gemeenten gemiddeld 94 kg fijn huishoudelijk restafval per persoon. Dit is een verschil van bijna 88 kg per persoon. In gemeenten met een diftar systeem worden ook meer grondstoffen aan de bron gescheiden. De CBS Statline data tonen aan dat de gemiddelde grondstoffenscheiding in gemeenten met diftar 78% is en in gemeenten zonder diftar 61%. Van de gemeenten die in 2019 al de VANG-doelstelling van 75% afvalscheiding in 2020 hebben behaald is ruim 90% een diftar gemeente. De volgende tabel presenteert de hoeveelheid gescheiden ingezamelde grondstoffen in diftar en niet-diftar gemeenten. Gemiddeld aanbod recyclebare grondstoffen 2019 (kg per inwoner per jaar) PMD GFT OPK Glas Textiel

Diftar

Geen diftar

Verschil

30 125 59 24 6

18 110 54 23 5

11 15 5 1 1

62% 14% 10% 5% 27%

Bij deze cijfers moet een nuancering worden gegeven. Er kan sprake zijn van zogenaamde autocorrelatie (Allers en Hoeben, 2009) waarbij gemeenten die al een actief afvalbeheerbeleid voeren en daardoor al goede afvalbeheerprestaties realiseren ook eerder de keuze maken om diftar toe te passen. Echter, indien daarop wordt gecorrigeerd is er nog steeds sprake van een verschil waarbij gemeenten met diftar minder huishoudelijk restafval (en meer gescheiden grondstoffen) tonen dan gemeenten zonder diftar. Het zuivere geïsoleerde effect van diftar (het causaal verband tussen diftar en de reductie van restafval) is dus niet altijd even scherp vast te stellen. Toch geeft de brondata van afval uit de Nederlandse gemeenten weer dat diftar zorgt voor verregaande restafvalreductie, meer dan wordt bereikt met een bedreven maatregelenpakket zónder diftar. De gesprekken met de gemeenten en inzamelaars kleuren dit verder in. Een aantal gemeenten geven aan dat met eerder toegepaste maatregelen het aanbiedgedrag van restafval niet snel genoeg verbeterde. Dit is een belangrijke beweegreden geweest voor het invoeren van diftar. Wat is het effect op de totale hoeveelheid afval? Uit een onderzoek naar 45 gemeenten blijft dat de hoeveelheid huishoudelijk afval in de periode kort voor en kort na de invoering van diftar is afgenomen.

De hoeveelheid restafval nam op jaar basis af met gemiddeld 89 kg per inwoner, en ook de totale hoeveelheid afval nam af met 59 kg per inwoner. Deze reductie van het restafval komt dus niet geheel als gescheiden grondstofstromen terug in het systeem. Naar de specifieke oorzaken en verklaringen is geen onderzoek beschikbaar. Een deel van de verklaring kan zijn dat de inzet van communicatie voor bewustwording resulteert in bewuster gebruik en hergebruik van producten. Meer via kringloopwinkels, thuiscompostering, opslag thuis en bewustere manier van boodschappen doen.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

7/50

Ook kan een deel van de verklaring gelegen zijn in het – voorafgaand aan de invoering van diftar noodzakelijke - opschonen van het containerbestand en de implementatie van een containermanagement systeem (met gechipte minicontainers en toegangspasjes voor ondergrondse containers in de wijk). Hierdoor neemt bijvoorbeeld het aandeel bedrijfsafval dat onterecht met het huishoudelijk afval meeging, aanzienlijk af. Tot slot ligt een deel van de verklaring bij (ongewenste) alternatieve routes die inwoners kiezen om niet te hoeven betalen voor restafval. Bijvoorbeeld dat het restafval terecht komt bij de overige stromen of bijplaatsingen, zwerfafval, afvaldumping en huishoudelijk afval dat via alternatieve routes, zoals via bedrijfsafval, wordt afgezet. Neemt de kwaliteit van de gescheiden grondstoffen af bij diftar? De vraag is of er gevolgen zijn voor de kwaliteit en/of samenstelling van de ingezamelde deelstromen. Voor de hiervoor beschreven grondstofstromen zijn in beperkte mate onderzoeken en (monitoring) gegevens beschikbaar. Over het geheel kan worden gesteld dat de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde grondstoffenstroom niet wezenlijk afwijkt in gemeenten met en zonder diftar. PMD is zelfs iets zuiverder in gemeenten met diftar. In het oud papier en karton is iets meer vervuiling. De vervuiling blijft bij de genoemde stromen over het geheel binnen de toegestane marges.

Leidt diftar tot meer ontwijkgedrag zoals afvaldumpingen of zwerfafval? Hoewel harde cijfers ontbreken blijkt dat over het geheel de omvang van deze ongewenste ontwijkroutes relatief beperkt is. De angst blijkt vaak groter dan hoe het in werkelijkheid uitpakt. Er zijn ook maatregelen die vooraf getroffen of voorbereid kunnen worden waarmee ongewenst ontwijkgedrag zo veel mogelijk wordt voorkomen. Ook kunnen de problemen worden beperkt door de inzet van communicatie en handhaving. Soms moet er (vaak tijdelijk en op enkele kwetsbare locaties) extra reiniging werkzaamheden worden uitgevoerd. Komen bijplaatsingen meer voor in diftar gemeenten? De ervaring in de praktijk is dat bijplaatsingen in een aantal gemeenten wel toegenomen is. Dit zijn vooral gemeenten in de hogere stedelijkheidsklassen. Door extra inzet op communicatie, handhaving en specifieke locaties dagelijks te controleren en schoon te maken blijft het beheersbaar. De ervaring is dat het meer goed dan fout gaat, en als bijplaatsingen voorkomen, het om enkele kwetsbare locaties binnen de gemeente gaat. Dit gaat om locaties waar er bijvoorbeeld een barrière is voor goede communicatie, zoals wijken met inwoners van veel verschillende nationaliteiten, internationale studenten, en/of wijken waar veel doorstroom is van inwoners.

Uit interviews blijkt dat kort na de invoering van diftar een toename van bijplaatsing werd waargenomen, maar dat met flankerende maatregelen (goede communicatie en extra handhaving) na enige tijd (we hebben het eerder over maanden dan over jaren) het oude niveau wordt bereikt.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

8/50

In gemeenten waar het afvalbeleid en de keuze voor diftar in de publieke belangstelling staat kan het aantal bijplaatsingen in absolute zin gering zijn, maar in de publieke perceptie omvangrijk. Zwerfafval Net zoals bij bijplaatsingen speelt ook de angst dat een toename van zwerfafval door diftar de buurt vervuilt. Ook hierover zijn geen harde cijfers beschikbaar die de aard en omvang aan kunnen duiden. Met extra (vaak tijdelijke) maatregelen zoals extra handhaving en reiniging houden gemeenten de situatie onder controle. Is er meer sprake van dumpingen in de natuur in diftar gemeenten? Het wordt vaak in discussies benoemd dat dumpingen in de natuur en zwerfafval toeneemt na de invoering van diftar. In een verkennend onderzoek van Alterra in 2007 komt naar voren dat de meeste dumpingen in Nederland (naar schatting) grof afval betreft, waarvoor op de milieustraat (of commercieel) betaald moet worden. Dumpingen van fijn restafval komt (naar schatting) weinig voor en als het voorkomt na de invoering van diftar is het van geringe omvang en een tijdelijk verschijnsel. Op langere termijn neemt het weer af tot het oorspronkelijke niveau.

De door IPR Normag in dit onderzoek geïnterviewde gemeenten geven ook aan dat het probleem van dumpingen voornamelijk grof afval (verbouwingsafval) of illegale stort (zoals drugsafval) betreft en dat het niet een groter of onbeheersbaarder probleem is geworden sinds de invoering van diftar op het fijn huishoudelijk afval. De angst is vaak groter gebleken dan hoe het in werkelijkheid uitpakt. Met welke financiële aspecten hebben we te maken? Voor een diftar-systeem zijn investeringen nodig in de inzamelstructuur: containermanagement (registratie, pasjes), administratie, aanpassing van inzamelvoorzieningen. Ook de kosten van handhaving en communicatie stijgen om goed grip te houden op eventuele (tijdelijke) neveneffecten van diftar. Toch zijn de algehele afvalbeheerkosten lager in diftar gemeenten. De volgende figuur laat dit duidelijk zien. Diftar gemeenten hebben doorgaans naast minder restafval, gemiddeld gezien ook een lagere afvalstoffenheffing. Bijvoorbeeld door de reductie van het restafval (vermeden verwerkingskosten en Afvalstoffenbelasting) en meer scheiding van recyclebare grondstoffen. In meerpersoonshuishoudens is dit verschil gemiddeld € 64 per jaar.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

9/50

Bron: Coelo Afvalstoffenheffing meerpersoonshuishouden 2019, CBS Statline afvalhoeveelheden 2019, bewerking door IPR IPR Normag

Toch kunnen gemeenten met diftar ook te maken krijgen met het noodzakelijkerwijs moeten verhogen van de afvalstoffenheffing. Door een algehele kostenstijging van het afvalbeheer (bijvoorbeeld door fiscale maatregelen door het Rijk, of verslechterde omstandigheden op de markten voor secundaire grondstoffen) kan ondanks beter scheidingsgedrag toch de totale heffing stijgen, hetzij minder dan in de situatie met slecht scheidingsgedrag. Hierdoor kan de belofte van een lagere heffing niet worden ingelost. In de praktijk wordt dit effect ook wel de diftar-paradox genoemd. In de door IPR Normag gevoerde interviews wordt dan ook gewezen op een valkuil in de communicatie en besluitvorming over diftar. Dit betreft de uitspraak “door diftar wordt het afvalbeheer voor iedereen goedkoper”. Wellicht dat op macroniveau de kosten lager worden (door betere scheiding), maar op huishoudens-niveau zal bijvoorbeeld 70% minder gaan betalen (doen hun best, of uiterste best) en 30% meer. Een ander effect dat met de diftar-paradox wordt geduid betreft de noodzaak om of het variabele tarief en/of vaste tarief te verhogen indien de hoeveelheid restafval steeds verder afneemt. Door het succes van diftar, veel minder restafval, moet het vaste en/of het variabele tarief van de afvalstoffenheffing stijgen.

In interviews – voornamelijk met gemeenten die al langere tijd diftar hebben ingevoerd – wordt er op gewezen dat indien men goede prognoses maakt van de verwachte aanbiedingen (aanbiedfrequentie en hoeveelheden restafval) dit veel minder een rol speelt. Voorzichtig begroten loont in ieder geval. De prijsstelling van het variabele tarief wordt daarbij in de praktijk puur als prijsprikkel benaderd, zonder vaste relatie met de werkelijke kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk restafval. Zijn de effecten van diftar tijdelijk of structureel? Diftar kan gezien worden als een sterke gedrag-beïnvloedende prikkel. Inwoners lijken een variabel tarief – dat afhankelijk is van het door hen zelf aangeboden afval - anders te bele-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

10/50

ven dan een jaarlijks te betalen vast bedrag c.q. een generieke afvalstoffenheffing. Een variabel tarief heeft een hoge ‘gevoelswaarde’. De ervaring is dat een hoog variabel tarief zowel sterke positieve als negatieve effecten veroorzaakt. Tegelijkertijd raken mensen er ook aan gewend. In gemeenten die al jaren diftar toepassen zijn de afvalprestaties (reductie restafval, meer gescheiden recyclebare grondstoffen) in het algemeen wel blijvend verbeterd. Het effect van diftar is dus daarmee structureel. Dit hoeft echter niet te beteken dat de afvalprestaties zonder verdere maatregelen structureel verder blijven verbeteren. Gemeenten die zien dat de afvalprestaties op het zelfde peil blijven, kunnen hun ‘mix van beleidsinstrumenten’ zoals communicatie, meer/minder service, meer/minder handhaving daarop aanpassen. Is diftar als instrument voor huishoudelijk afvalbeheer in elke gemeente altijd mogelijk? Diftar is technisch vaak wel mogelijk, maar de lokale situatie bepaalt complexiteit en het primaat voor de keuze voor het toepassen van diftar in een gemeente. Dit ligt bij de lokale politiek c.q. de gemeenteraad. Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval, maar bepalen daarbij autonoom de invulling van het gemeentelijk afvalbeheerbeleid.

De balans tussen politiek-bestuurlijke standpunten (omrent bijvoorbeeld collectieve voorzieningen, solidariteit en individualiteit) met duurzaamheidsdoelen en financieel-economische aspecten wordt lokaal per gemeente opgemaakt. Technisch gezien kan worden gesteld dat een diftar-systeem in principe in elke gemeente uitvoerbaar is. In alle gemeenten zijn (inzamel)voorzieningen beschikbaar voor het aanbieden van huishoudelijk restafval en de gescheiden inzameling van recyclebare grondstoffen. De techniek om het aanbieden van huishoudelijk restafval te registeren en te beprijzen per gebruiker is beschikbaar. Toch kan niet gesteld worden dat diftar daarmee in alle gemeenten een gewenst instrument is voor het behalen van de lokale duurzaamheidsdoelen en financieel-economische doelen. De lokale context van een gemeente bepaalt de complexiteit voor het beheersbaar maken en houden van een diftar-systeem. Dit betreft voornamelijk de complexiteit van (sterk) stedelijke gemeenten waarbij sprake is van veel verschillende nationaliteiten (mensen moeten het systeem kunnen begrijpen, waarbij taal en communicatie een issue en een aanzienlijke uitdaging is) of relatief grote doorstroming (bijvoorbeeld expats, studenten) waardoor het complex is om (nieuwe) inwoners uit te leggen hoe een diftar-systeem werkt en wat van hen wordt verwacht.

Tot slot kan het technisch moeilijk zijn om ontwijkroutes te dichten. We zien dat het aantal grote verstedelijkte gemeenten dat diftar toepast in de loop van de jaren ook verder is toegenomen. En in een aantal grote verstedelijkte gemeenten (met 150.000 tot 200.000 inwoners) de besluitvorming over diftar in een vergevorderd stadium verkeert. -0-0-0-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

11/50

1 INLEIDING 1.1

Achtergrond In de afgelopen jaren zien we een trendmatige toename van het aantal gemeenten dat gedifferentieerde tarieven oftewel “diftar” in het huishoudelijk afvalbeheerbeleid toepast. Met diftar zorgt de gemeente voor een prijsprikkel richting de inwoner: inwoners kunnen geld besparen op hun afvalstoffenheffing door minder (rest)afval aan te bieden door meer recyclebare grondstoffen te scheiden. Een registratiesysteem legt per huishouden vast hoeveel restafval1 wordt aangeboden en op basis hiervan wordt een afrekening gemaakt. Veel gemeenten met diftar presteren goed op het gebied van afvalscheiding en de afvalbeheerkosten. Daarbij stimuleert het VANG (Van Afval Naar Grondstof)-programma gemeenten om grote stappen te zetten in hun afvalbeheerbeleid. Hierdoor is diftar als instrument ter verbetering van het afvalscheidingsgedrag steeds interessanter voor gemeenten. Is daarmee gezegd dat diftar altijd een gepast instrument voor gemeenten is dat bijdraagt aan het behalen van de VANG-ambities en beheersbare kosten in het afvalbeheer? Het ligt minder zwart wit. Het invoeren van diftar is voor de ene gemeente meer complex dan voor de andere. Vooral deze complexiteit kan voor een gemeente dan ook een reden zijn om af te zien van diftar. Tegelijkertijd heeft diftar een negatieve bijklank wanneer het ter discussie staat.

Het gaat al snel over bijplaatsingen, dumpingen en vermindering van kwaliteit van de deelstromen als mogelijke gevolgen. Het is lastig voor gemeenten om deze berichten te controleren en daarmee besluitvorming en politieke weging op basis van volledige en juiste informaties te laten plaatsvinden.

1.2

Doelstelling Gezien de discussie die diftar in de maatschappij en politiek (lokaal en landelijk) los blijkt te maken, is er behoefte aan een onafhankelijk onderzoek naar de voor- en nadelen van diftar. Het doel van dit rapport is om een zo compleet mogelijk en actueel beeld te schetsen van de toepassing van geïndividualiseerde gedifferentieerde tarieven bij de gescheiden inzameling van afval- en grondstoffen van huishoudens. Dit wordt gedaan aan de hand van een synthese van bestaande onderzoeken en rapporten over diftar, aangevuld door ervaringen uit de praktijk. Hiervoor zijn gesprekken gevoerd met diverse gemeenten, inzamelaars en brancheorganisaties. Waar voor het beantwoorden van de onderzoekvragen hiaten in beschikbare data of secundaire onderzoeksresultaten worden geconstateerd, worden deze benoemd. Zie voor een nadere toelichting op de onderzoeksopdracht en aanpak in bijlage 3. Het rapport biedt gemeenten en inzamelaars handvatten voor het beantwoorden van de

1

In een aantal gemeenten is ook het tarief voor groente-,fruit- en tuinafval (gft) geïndividualiseerd.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

12/50

vraag “wat zijn de voor- en nadelen van diftar en wat bepaalt de mate van geschiktheid van diftar als instrument voor een gemeente of inzamelaar?”.

1.3

Leeswijzer en onderzoekbare deelvragen Het voorliggende rapport presenteert de beantwoording op de geformuleerde onderzoeksvragen. Hoofdstuk 2 licht het principe van diftar toe en geeft antwoord op de vraag welke vormen van diftar in Nederland toegepast worden bij het gemeentelijk afvalbeleid, hoeveel gemeenten diftar toepassen en wat deze gemeenten kenmerkt. In het derde hoofdstuk staat de vraag centraal wat de doelstellingen en (politiekbestuurlijke) overwegingen zijn voor gemeenten om diftar wel of juist niet in te voeren. Daarbij worden ook factoren benoemd die de overwegingen voor het wel of niet toepassen van diftar kunnen beïnvloeden. In hoofdstuk 4 wordt inzicht gegeven in de effecten van de invoering van diftar op afvalscheidingsgedrag en afvalscheidingsresultaten. Dit betreft zowel de kwantitatieve effecten zoals ‘minder restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen’, als ook de effecten op de kwaliteit van de ingezamelde recyclebare grondstoffen. Naast de gewenste effecten van diftar c.q. de bijdrage aan het bewerkstelligen van de zogenaamde VANG-ambities, kan de toepassing van diftar ook ongewenste (gedrags)effecten tot gevolg hebben. Daarvoor wordt inzicht gegeven in de omvang van en factoren voor ontwijkgedrag door diftar zoals zwerfafval, bijplaatsing, afvaldumpingen en afvaltoerisme.

En wat gemeenten met diftar doen om deze onbedoelde effecten te mitigeren? Tot slot worden in hoofdstuk 5 de financiële aspecten van diftar belicht. Wat zijn de effecten financieel gezien? Hebben gemeenten met een diftar-systeem hogere of lagere afvalbeheerkosten (zowel in de afvalstoffenheffing als overige kosten die niet worden doorgerekend)? Wat zijn verdere aandachtspunten voor gemeentelijke financiën bij een diftarsysteem? Te denken aan kwetsbaarheid door grondslagerosie (diftar-paradox), prijselasticiteit van het tarief en ontwijkgedrag richting buurgemeenten en de daaraan voor hen verbonden kosten. Met deze inzichten wordt tot slot de vraag beantwoord in hoeverre de effecten van diftar structureel of tijdelijk zijn.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

13/50

2 LANDELIJKE ONTWIKKELINGEN DIFTAR Dit hoofdstuk licht het principe van diftar toe en geeft antwoord op de vraag welke vormen van diftar in Nederland worden toegepast bij het gemeentelijk afvalbeleid, hoeveel gemeenten diftar toepassen en wat deze gemeenten kenmerkt.

2.1

Definitie van diftar Diftar staat voor gedifferentieerde tarieven waarbij per huishouden de hoeveelheid aangeboden afval- en grondstoffen individueel (dus per huishouden) afgerekend wordt. Hoe meer afval wordt aangeboden des te hoger de afvalstoffenheffing voor dit huishouden. De bekostiging van de inzameling en verwerking van afval- en grondstoffen door inwoners is – via de afvalstoffenheffing - dus geïndividualiseerd. Althans voor een deel. Met diftar bestaat de afvalstoffenheffing uit een vast deel en een variabel deel. In dit onderzoek wordt het concept diftar verder gedefinieerd als gedifferentieerd tarief waarbij per huishouden geregistreerd wordt hoeveel afval aangeboden wordt en huishoudens door bewuste keuzes en gedrag invloed hebben op de hoogte van de afvalstoffenheffing. Hoe meer restafval een huishouden aanbiedt, hoe hoger de afvalstoffenheffing zal zijn. Of andersom: hoe beter een huishouden er in slaagt zo min mogelijk restafval aan te bieden (door preventieve maatregelen en betere scheiding van recyclebare grondstoffen) hoe lager de afvalstoffenheffing voor dit huishouden zal zijn. Daarmee vormt diftar een ‘vergroenende prijsprikkel’ waarmee op het afvalaanbod van een huishouden wordt gestuurd. Niet alle variabele tariefsystemen in het huishoudelijk afvalbeheer die door gemeenten worden toegepast vallen onder deze definitie van diftar.

Gemeenten hanteren bijvoorbeeld ook een variabel tarief op basis van huishoudgrootte. Hierop heeft een huishouden weliswaar zelf invloed, maar deze is beperkt tot een situatie bepalende keuze voor een gezinsgrootte. Het gedifferentieerde tarief wordt niet gezien als een prijsprikkel voor gedragskeuzes omtrent het aanbieden van afval en scheiden van recyclebare grondstoffen.

2.2

Vormen van diftar in Nederlandse gemeenten Diftar wordt in 2020 in 48% van de Nederlandse gemeenten toegepast (RWS, 2020). Per gemeente verschilt de exacte invulling van diftar, tarieven kennen een ‘vast’ onderdeel en een variabel deel op basis van (een combinatie van) volume, frequentie of gewicht. De in Nederland meest voorkomende vormen van diftar zijn:  Diftar op basis van volume en frequentie. Het tarief dat een inwoner moet betalen is afhankelijk van het aantal ledigingen en het volume van de container van het aangeboden restafval. Een variatie wordt nog gemaakt op het aantal personen. De vorm volume-frequentie is populair omdat het ook een efficiëntere inzameling bevordert en daarmee lagere inzamelkosten. Bij gebruik van mini-containers worden inwoners gestimuleerd om de restafvalbak alleen aan te bieden als de container goed gevuld is,

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

14/50

waardoor er minder containers hoeven worden geleegd. Daarentegen is de invoering complexer en duurder dan bijvoorbeeld de ‘dure zak’ doordat bijvoorbeeld containers moeten worden gechipt en een nieuw administratiesysteem moet worden opgezet.  Diftar op basis van ‘betaalde zak’, ook wel een ‘dure zak’ genaamd. Inwoners mogen hun restafval alleen aanbieden in speciale afvalzakken die moeten worden aangeschaft tegen een hogere prijs. Deze vorm van diftar is een variant van de vorm volume en frequentie, omdat ook hier geldt dat het tarief dat een inwoner uiteindelijk betaalt afhankelijk is van het aantal aanbiedingen en het volume van het restafval. Een variatie is te maken op het aantal personen. De ‘dure zak' heeft als belangrijk nadeel dat het vanuit Arbo-oogpunt minder gewenst is.  Diftar op basis van gewicht en frequentie. Het tarief dat een inwoner moet betalen is afhankelijk van het gewicht van het aangeboden restafval en het aantal keer dat het aangeboden wordt. Diftar op gewicht wordt ervaren als het meest eerlijke systeem maar is ook het meest kostbaar en complex in de invoering. Ook is de besparing op inzamelkosten beperkter dan bij de vorm volume-frequentie.  Diftar op basis van volume. Inwoners kunnen kiezen tussen een kleine of grote minicontainer voor het huishoudelijk restafval dat aan huis wordt opgehaald.

Vaak kan worden gekozen uit een 140- of een 240-liter minicontainer. Enkele gemeenten bieden nog kleinere volumes als keuzemogelijkheid. Hoe kleiner de gekozen restafvalcontainers, des te lager het (vaste) tarief dat de gemeente daarvoor per jaar in rekening brengt. Tabel 1 presenteert een overzicht van gemeenten per diftar-systeem en de verdeling over gemeenten en huishoudens in 2020. Tabel 1 Hoeveelheid en verdeling gemeenten en huishoudens per diftar-systeem Kerncijfers gemeenten met diftar systeem 2020 (bron RWS 2020) Diftar systeem

varianten

# gemeenten

% gemeenten

huishoudens %

1. Volume

Volume

15

4,3%

4%

2. Volume & frequentie

Volume & frequentie

88

24,9%

18%

Volume, frequentie & aantal personen

17

4,8%

3%

Dure zak

27

7,6%

6%

Dure zak & aantal personen

8

2,3%

2%

3

0,9%

1%

11

3,2%

2%

3. Dure zak

4. Gewicht (en frequentie) Gewicht Gewicht & frequentie Gewicht, frequentie & aantal personen Totaal

1

0,3%

0%

170

48,3%

36%

Veruit de meeste gemeenten kiezen voor een volume-frequentie systeem. Deze vorm van diftar is technisch en praktisch relatief eenvoudig. Een uitgebreide beschrijving en lijst van voor- en nadelen van de verschillende diftar-systemen vindt u in de Handreiking Diftar van de NVRD en een samenvattend overzicht in bijlage 4.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

15/50

In de meeste gemeenten die diftar toepassen wordt alleen het aanbieden van huishoudelijk restafval variabel beprijsd. De ‘negatieve prijsprikkel’ stimuleert dan om zo min mogelijk restafval aan te bieden. In het huishoudelijk restafval bevinden zich vaak nog allerlei recyclebare grondstoffen zoals gft-afval, oud papier, glas, textiel, et cetera. Met deze negatieve prijsprikkel worden mensen in hun gedrag gestimuleerd om het ontstaan van restafval zo veel mogelijk te voorkomen en recyclebare grondstoffen meer en beter te scheiden. Zie paragraaf 5.1 voor een nadere toelichting op negatieve dan wel positieve prijsprikkels bij diftar.

2.3

Hoeveel en welke gemeenten passen diftar toe? Aantal gemeenten met diftar groeit Sinds eind jaren 90 passen gemeenten in Nederland diftar toe. Sinds die tijd groeit het aantal gemeenten. In 2003 had 27% van de gemeenten een diftar tariefsysteem. Inmiddels heeft bijna de helft (48%) van de gemeenten een diftar tariefsysteem. In 2020 zijn dit 170 gemeenten. Vooral minder stedelijke gemeenten passen diftar toe Vooral gemeenten in de matig stedelijk tot niet stedelijke gebieden hebben een diftar systeem. In Tabel 2 wordt de verdeling weergegeven in het jaar 20192. Vooral in de weinig stedelijke gebieden (SHK4) is het toepassen van diftar populair: 62% van deze gemeenten past hier een vorm van diftar toe, en deze gemeenten zijn samen bijna de helft van alle diftar gemeenten. In 2019 past slechts één zeer stedelijke gemeente diftar toe. Tabel 2 Nederlandse gemeenten per stedelijkheidsklasse en het aandeel diftar (2019) Aantal diftar gemeenten 2019 Stedelijkheidsklasse

Aantal gemeenten 20

aantal diftar

% diftar

1

5%

Stedelijkheidsklasse 2 - sterk stedelijk

73

22

30%

Stedelijkheidsklasse 3 - matig stedelijk

76

31

41%

Stedelijkheidsklasse 4 - weinig stedelijk

126

78

62%

Stedelijkheidsklasse 1 - zeer sterk stedelijk

Stedelijkheidsklasse 5 - niet stedelijk

60

32

53%

Totaal

355

164

46%

Bron: CBS kerncijfers, RWS ASH 2019 bewerkt IPR Normag

2

Ten behoeve van de kwantitatieve analyses is peiljaar 2019 gebruikt omdat ten tijde van dit schrijven zowel de CBS afvalcijfers 2019 als ook de diftar gegevens (aantal gemeenten, hoogte afvalstoffenheffing) beschikbaar zijn en met elkaar gecombineerd kunnen worden. De CBS afvalcijfers 2020 worden pas in september 2021 gepubliceerd. Het aantal gemeenten dat diftar toepast in 2020 is al wel bekend (48% in 2020, 46% in 2019). Zie bijlage 5 voor een uitgebreide verantwoording over de kwalitatieve onderdelen van dit rapport.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

16/50

Diftar wordt veel in het oosten van het land toegepast Vooral gemeenten in het oosten van het land hebben een diftarsysteem. COELO brengt jaarlijks een rapport uit over de afvalstoffenheffing in Nederland en heeft in beeld gebracht hoe het systeem zich heeft verspreid over Nederland. In bijlage 6 zijn enkele van hun beelden geplaatst ter beeldvorming van de ontwikkeling sinds 1999. Op deze beelden is duidelijk te zien de toepassing van diftar zich voornamelijk in het oostelijke deel van Nederland heeft verspreid. Overige kenmerken diftar gemeenten: inkomen, bevolkingssamenstelling, overheidsgedomineerde inzameling Het Centraal Planbureau heeft onderzocht welke gemeenten wel en niet diftar toepassen en welke factoren daarin meespelen (CPB,2019). Naast dat gemeenten met een weinig stedelijk karakter vaker diftar hebben ingevoerd, is inkomen ook een factor. Gemeenten met een hoger gemiddeld inkomen hebben minder vaak diftar ingevoerd. Diftar wordt daarnaast vooral ingevoerd door gemeenten met weinig ouderen, weinig jonge kinderen en grote huishoudens. Ook wordt diftar vooral ingevoerd door gemeenten die, vaak samen met andere gemeenten in hun regio, de inzameling laten uitvoeren door ‘hun’ overheidsgedomineerde inzamelorganisatie.

Deze inzamelorganisaties hebben een faciliterende rol in kennis en voorzieningen en ze zijn vaak betrokken bij de ontwikkeling van gemeentelijk afvalbeleid. De overheidsgedomineerde inzamelorganisatie beschikt over de benodigde (technische, ICT-) systemen en ontwikkelt ervaring met het implementeren en toepassen van diftar. Andere deelnemende gemeenten kunnen hiervan vervolgens gebruik maken. In interviews met sleutelfunctionarissen van overheidsgedomineerde inzamelorganisaties wordt gewezen op de olievlekwerking voor het toepassen van diftar in gemeenten die deelnemen in een dergelijk overheidsgedomineerde inzamelorganisatie. Deze gemeenten kunnen zich aan elkaar optrekken, dagen elkaar uit. Het overheidsgedomineerde bedrijf fungeert als platform en katalysator: brengt gemeenten bij elkaar, zorgt voor uitwisseling van kennis en ervaringen op bestuurlijk en ambtelijk niveau. En zoals gezegd beschikt deze overheidsgedomineerde organisatie over steeds meer ervaring met de invoering van diftar en heeft de benodigde systemen op orde en beschikbaar. In paragraaf 3.3 wordt verder ingegaan op factoren die de overweging voor diftar beïnvloeden.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

17/50

3 DOELSTELLINGEN EN OVERWEGINGEN In dit hoofdstuk staat de vraag centraal wat de doelstellingen en (politiek-bestuurlijke) overwegingen zijn voor gemeenten om diftar wel of juist niet in te voeren. Daarbij worden ook factoren benoemd die de overwegingen voor het wel of niet toepassen van diftar kunnen beïnvloeden.

3.1

Diftar als onderdeel van het beleidsinstrumentarium Gemeenten hebben in het algemeen drie hoofddoelstellingen bij het huishoudelijk afvalbeheer: bieden van service naar de inwoners (het mogelijk maken om afval kwijt te kunnen), beheersbare (en bij voorkeur zo laag mogelijke) kosten, en verhogen milieuprestaties (voorkomen van afval en voorkomen van verspilling van grondstoffen, reductie restafval, meer en beter recyclebare grondstoffen). Het huishoudelijk afvalbeleid in gemeenten gaat over de logistieke inrichting inzamelstructuur en het sturen van gedrag van inwoners om deze doelstellingen te bereiken. Het optimale resultaat is een zo goed mogelijk gescheiden inzameling van grondstofstromen en het minimaliseren van het restafval. Gescheiden inzameling leidt tot hoogwaardiger en meer hergebruik van materialen. Wanneer gft-afval, textiel of OPK met het restafval ingezameld wordt, worden deze stromen onbruikbaar. Alleen voor de afvalstromen plastic, metalen en drinkpakken geldt dat er technische mogelijkheden bestaan voor inzameling via restafval en nascheiden voor hergebruik. Maar naast hergebruik, zijn de kosten voor verwerking een argument voor een gemeente om gescheiden in te zamelen: de verwerkingstarieven zijn lager dan voor restafval en sommige stromen leveren de gemeente zelfs geld op.

Voor het sturen van gedrag beschikt de gemeente over verschillende (beleids)instrumenten.  Inzamelstrategie. De gemeente stuurt door middel van service en het beschikbaar stellen van voorzieningen voor restafval en grondstoffen. Bijvoorbeeld door het zo makkelijk mogelijk maken om grondstoffen gescheiden aan te kunnen bieden, en juist wat meer restrictief voor het aanbieden van restafval. In de inzamelstrategie zijn verschillende keuzes te maken voor de gemeente. Bijvoorbeeld de keuze voor alternerend of laag frequent inzamelen van restafval aan huis. Of niet meer aan huis maar middels verzamelcontainers op loopafstand. Zo zijn er ook diverse keuzes te maken voor de wijze van inzamelen van grondstofstromen, elk met een ander serviceniveau.  Prijs. Het bieden van een prijsprikkel (diftar) is een instrument om het aanbiedgedrag van afval te sturen. Het bieden van prijsprikkels, zoals een beloning of een lagere afvalstoffen-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

18/50

heffing voor het scheiden van grondstoffen, of juist het extra moeten betalen voor het aanbieden van minder gewenste afvalstromen.  Communicatie. Met goede voorlichting worden de inwoners wegwijs gemaakt in de beschikbare inzamelstructuur of over de mogelijkheden om hun afvalaanbod te verminderen. In het verleden was communicatie rond huishoudelijk afval primair gericht op voorlichting over waar en wanneer afval kan worden aangeboden. Inmiddels is communicatie veel meer gericht op gedragsbeïnvloeding, waarbij diverse typen instrumenten en communicatiekanalen kunnen worden ingezet. Gedragswetenschap en marketing gaan daarbij hand in hand. Communicatie omvat naast deze voorlichting ook de bewustwording van inwoners van het belang van duurzaamheid én het bevorderen van de motivatie om bij te willen dragen aan een duurzame samenleving.  Handhaving. Sluitstuk van goede communicatie over afvalscheiding en de geboden service- en prijsprikkels is de handhaving ervan. Het gebruik van prijsprikkels (diftar) is een van de knoppen waar de gemeente aan kan draaien om haar doelstellingen in het gemeentelijk afvalbeheer te bewerkstelligen. De inzet van een prijsprikkel door een deel van de afvalstoffenheffing variabel te maken staat echter nooit op zichzelf. Voor een optimaal resultaat zoekt elke gemeente de optimale balans in combinaties van en gradaties in deze instrumenten.

Mocht nascheiden van de PMD-stroom een optie zijn voor een gemeente dan is een diftarsysteem nog steeds mogelijk. Het ligt echter minder voor de hand om het te combineren met een variabel tarief op volume. De PMD-stroom is namelijk erg volumineus ten opzichte van overig afval. De prijsprikkel wordt op die manier niet meer zuiver ingezet. Wanneer deze stroom bij het restafval blijft wordt met een diftar-systeem op basis van gewicht de inwoner meer gestimuleerd om minder restafval aan te bieden. In een klein aantal gemeenten wordt de combinatie toegepast, maar de ervaring is nog gering.

3.2

Beweegredenen en doelstellingen om te kiezen voor diftar Diftar wordt toegepast met verschillende doelstellingen. Grofweg terug te brengen in drie redeneringen: gedragsbeïnvloeding, een rechtvaardig tariefsysteem en kosten-efficiëntie.  Gedragsbeïnvloeding Door op ongewenste afvalstromen (restafval) een variabel tarief te heffen wordt afvalscheiding bevorderd en groeit de bewustwording over het vele recyclebare afval dat nog in het restafval belandt. Door de prijsprikkels daalt de hoeveelheid restafval, hierdoor worden recyclingdoelstellingen bereikt.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

19/50

 Rechtvaardig tariefsysteem Het wordt als eerlijk gezien om huishoudens die weinig (rest)afval aanbieden minder te laten betalen voor het gemeentelijk afvalbeheer. Hierbij wordt het vaak het principe “de vervuiler betaalt” of “de gebruiker betaalt” aangehaald, waarbij de vergelijking te maken is met de individuele tarieven voor elektriciteit en water. Daarnaast wordt inwoners de mogelijkheid geboden om de gemeentelijke lasten te beperken.  Kostenefficiëntie Door inwoners te stimuleren om beter afval te scheiden dalen de totale kosten van het gemeentelijk afvalbeheer. Restafval is één van de duurste stromen om te verwerken3. Ook inzamelkosten kunnen dalen omdat bij een variabele prijs per container minder halflege containers worden aangeboden. Uit de gevoerde gesprekken komt het beeld naar voren dat bij gemeenten die voor 2010 een diftar-systeem hadden ingevoerd, de nadruk lag op het ‘rechtvaardig tariefsysteem’. Vanuit deze motivatie werd ook vaak een variabel tarief voor gft-afval-afval en overige stromen gehanteerd. De nadruk bij nieuwe diftar gemeenten ligt op de gedragsbeïnvloeding en kostenefficiëntie: restafvalreductie en recycling bevorderen is het hoofddoel en de prijsprikkel een middel om dit te bereiken. Motivaties om (nog) geen variabele tarieven te hanteren De keuze voor het toepassen van diftar wordt zelden zonder slag of stoot gemaakt.

Soms hebben gemeenten er jaren over gedaan om tot de keuze te komen. In andere gemeenten wordt al jaren diftar overwogen, maar is het nog niet tot een besluit tot invoering gekomen. Motivaties om géén variabele tarieven te hanteren zijn divers, zoals:  Politieke principes o Het principe van algehele solidariteit bij gemeentelijke heffingen: geen tarifering naar gebruik maar een uniform tarief. o De overtuiging dat een financiële prikkel een uiterste maatregel is, eerst moeten de andere instrumenten zoals communicatie en service verder worden ingezet. o De overtuiging dat de overheid terughoudend dient te zijn met gedragsbeïnvloeding door fiscale maatregelen.  Verwachte onbeheersbare neveneffecten o De verwachting dat inwoners (op grote schaal) ontwijkgedrag gaan vertonen door het afval te dumpen in de openbare ruimte of te vermengen met andere grondstofstromen die zij wel gratis kunnen aanbieden.

3

Mede als gevolg van de fiscale maatregelen van het Rijk om restafval te ontmoedigen. Zoals de Afvalstoffenbelasting (belasting op het verbranden van restafval) en de CO2-heffing die per 2021 gaat gelden voor de CO2-emissies van afvalverbrandingsinstallaties (AVI's).

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

20/50

 Ongeschiktheid van delen van de eigen gemeenten o Door een diverse bevolkingssamenstelling en/of grote doorloop is het te moeilijk om het systeem en de motivatie erachter goed uit te leggen bij de inwoners. o Inwoners die klein behuisd zijn hebben minder ruimte en gemak om afval gescheiden op te slaan. Variabele tarieven voor restafval treffen deze bewoners extra hard.  Technisch en logistiek o De inzamelstructuur of eigen administratie is (nog) niet geschikt om een individuele heffing te berekenen. Dit vergt te grote investeringen waar geen financiële ruimte of draagvlak voor is.  Overige politieke context o Er zijn overige politiek-bestuurlijke onderwerpen (al dan niet gerelateerd aan afval) die besluitvormers belet om een systeemwijziging door te voeren. Uit de interviews en bestudeerde onderzoeksrapporten blijkt dat in de meeste gemeenten de keuze voor diftar een sterk politieke afweging tussen de hierboven genoemde motivaties betreft. Financiële- en milieueffecten zijn bij voldoende en steeds meer beschikbare referentiedata redelijk goed en objectief te ramen. De politieke weging van de verschillende waarden en principes kan per gemeente en per partij verschillen.

3.3

Factoren die de overweging voor diftar beïnvloeden Een aantal wetenschappelijke onderzoeken heeft gekeken naar determinanten voor het invoeren van diftar. Ook uit de door ons gevoerde interviews komt een aantal onderwerpen naar voren die mee hebben gespeeld in de overwegingen en de besluitvorming door gemeenten over diftar. Buurgemeenten en referentiegemeenten met diftar Heijnen en Elhorst (2018) hebben de verspreiding van diftar bestudeerd in de periode 19982005 en zien een mate van aanstekelijkheid van invoering van diftar. De waarschijnlijkheid dat een gemeente diftar invoert wordt aanzienlijk groter wanneer buurgemeenten al diftar hebben ingevoerd met als verklaring dat gemeenten afvaltoerisme willen voorkomen. Die verklaring over afvaltoerisme als beweegreden komt niet terug in de interviews. De gesprekspartners geven aan dat men graag kijkt hoe andere gemeenten het aanpakken en wat de resultaten en effecten zijn, om lessen mee te kunnen nemen in de voorbereiding. Gemeenten zijn erg gevoelig voor ervaringen uit referentiegemeenten. Dit zijn vaak buurgemeenten, maar ook vergelijkbare gemeenten met bijvoorbeeld dezelfde stedelijkheidsklasse elders in het land.

Samenwerking in overheidsgedomineerde afvalinzameling Het Centraal Planbureau (CPB, 2019) heeft daarnaast onderzocht wat de rol van afvalbedrijven is, waarom bepaalde gemeenten wel en andere gemeenten geen diftar toepassen, als mogelijke verklaring voor het verschil tussen gemeenten in Oost- en West-Nederland. Voor-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

21/50

al gemeenten waar de afvalinzameling wordt uitgevoerd door een lokaal of regionaal opererend overheidsgedomineerde inzamelorganisatie hebben diftar ingevoerd. Deze samenwerkingsorganisaties zijn vaker betrokken bij beleid en faciliteren de uitwisseling van kennis en voorzieningen. Ook worden deze organisaties vaak gedeeld met buurgemeenten, waardoor gemeenten makkelijker van elkaars ervaringen kunnen leren en zelfs bepaalde benodigde technische voorzieningen delen. Stedelijkheid Het onderzoek van Van Beukering et al. (2009) laat zien dat de mate van stedelijkheid een belangrijke factor is in Nederland voor het wel of niet invoeren van diftar. Dit wordt ook aangetoond wanneer men de data uit het rapport van Rijkswaterstaat Afvalstoffenheffing verder analyseert aan de hand van Stedelijkheidsklasse gegevens uit CBS (zie paragraaf 2.3). Voor de grote steden in Nederland is het invoeren van diftar complexer door het aandeel hoogbouw, de verschillende nationaliteiten en de grotere doorstroom in bepaalde wijken. Ook is het voor deze gemeenten lastiger om lessen te leren uit ervaringen bij gebrek aan referentiegemeenten. Uit de interviews wordt de complexiteit van sterk stedelijke gemeenten ook genoemd:  Minder sociale cohesie en sociale controle verhoogt de zorg over bijplaatsingen en het ontdoen van restafval in papier- glas- of textielbakken.

 Veel nationaliteiten: mensen moeten het systeem kunnen begrijpen, waarbij taal en communicatie een probleem en een aanzienlijke uitdaging kunnen zijn.  Ook indien sprake is van grote doorstroming (bijvoorbeeld. expats, studenten) is het complex om (nieuwe) inwoners uit te leggen hoe een diftar-systeem werkt en wat van hen wordt verwacht. Bovendien speelt bij grotere doorstroming vaak een groter aantal verhuizingen met meer en ander afvalaanbod zoals grofvuil tot gevolg. Hiervoor moeten voldoende voorzieningen worden geboden.  Het moet technisch mogelijk zijn om ontwijkroutes te dichten, wat in sterk stedelijke omgevingen met veel hoogbouw een complexere opgave is. Lokale politiek en bestuur Gradus en Dijkgraaf (2017 en 2019) hebben onderzocht wat de invloed is van de politieke samenstelling van een gemeenteraad op de keuze voor diftar. Hieruit komt naar voren dat vooral een gefragmenteerde gemeenteraad de kans op invoeren van diftar verminderd. Uit de gesprekken door IPR Normag met (beleids)ambtenaren uit verschillende gemeenten over de ervaringen met de besluitvorming over diftar komt naar voren dat de overweging van invoeren van diftar in sommige gevallen ‘een logische stap’ kan zijn maar in veel gevallen ook een ‘complex politiek en bestuurlijk proces’.

In gemeenten waar het besluitvormingsproces om diftar te gaan toepassen politiek-bestuurlijk complex is geweest, is de uitvoering en het operationeel maken van diftar vaak ook complexer. In een dergelijke situatie

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

22/50

is een gedegen (technische) voorbereiding cruciaal, met het oog op een zo vlekkeloos mogelijke implementatie. Uit onze interviews blijkt dat een gefragmenteerde raad, en daarbij een grote oppositie leidt tot politiek duwen en trekken over diftar. Het thema diftar kan hierdoor sterk gepolitiseerd raken. Als het besluit tot invoeren van diftar dan wel genomen is na een complex bestuurlijk/politiek proces, is in deze gemeenten meer problemen te zien omtrent het maatschappelijk draagvlak dan in gemeenten waar diftar is ingevoerd na een robuust bestuurlijk besluit. Als het maatschappelijk draagvlak wankelt, worden onvolkomenheden in de beginfase van de implementatie snel opgepakt en breed uitgemeten. Ook kunnen inwoners bewust onvolkomenheden veroorzaken om een politiek statement te maken.

3.4

Diftar technisch mogelijk, lokale situatie bepaalt complexiteit Het primaat voor de keuze voor het toepassen van diftar in een gemeente ligt bij de lokale politiek c.q. de gemeenteraad. Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval, maar bepalen daarbij autonoom de invulling van het gemeentelijk afvalbeheerbeleid. De balans tussen politiek-bestuurlijke standpunten (omrent bijvoorbeeld collectieve voorzieningen, solidariteit en individualiteit) met duurzaamheidsdoelen en financieel-economische aspecten wordt lokaal per gemeente opgemaakt. Technisch gezien kan worden gesteld dat een diftar-systeem in principe in elke gemeente uitvoerbaar is. In alle gemeenten zijn (inzamel)voorzieningen beschikbaar voor het aanbieden van huishoudelijk restafval en de gescheiden inzameling van recyclebare grondstoffen. De techniek om het aanbieden van huishoudelijk restafval te registeren en te beprijzen per gebruiker is beschikbaar. Toch kan niet gesteld worden dat diftar daarmee in alle gemeenten een gewenst instrument is voor het behalen van bijvoorbeeld de VANG-ambities. Niet alleen vanwege het primaat van de raad, maar ook vanwege de lokale context van een gemeente die de mate van complexiteit bepaalt voor het beheersbaar maken en houden van een diftar-systeem. Dit geldt voornamelijk voor stedelijke gemeenten.

Maar dit betekent niet dat de punten waardoor het in deze gemeenten complex is (zoals sociale cohesie, communicatie etc.) onoverkomelijk zijn. Er zijn in Nederland stedelijke gemeenten die diftar succesvol toepassen. Voorbeelden van grote gemeenten met diftar: Maastricht (120.000 inwoners), Nijmegen (178.000 inwoners), Apeldoorn (160.000), Enschede (160.000) en Arnhem (150.000). Een gerichte inzet op bijvoorbeeld communicatie maakt dat in deze gemeenten diftar succesvol kan worden toegepast. Ook in het buitenland zijn veel voorbeelden van steden (vaak groter en met compactere wijken met veel hoogbouw) die succesvol gebruik maken van diftar. In geheel Vlaanderen is betalen voor restafval algemeen beleid. Andere voorbeelden zijn Dresden (Duitsland) en Milaan (Italië). Ook is diftar in enkele grote gemeenten ten tijde van dit onderzoek onderwerp van besluitvorming. In de gemeente Groningen (200.000 inwoners) is een uitgebreid voorbereidingstraject voor de invoering van diftar gaande. In de gemeente Zoetermeer (125.000 inwoners) was