1. Evaluatie Raadsakkoord Velsen.pdf

Lessen in samenspel Overdrachtsdocument en adviezen voor de gemeenteraad van de bestuursperiode 2022-2026

Lessen in samenspel

Lessen in samenspel Evaluatie van het werken met een raadsakkoord

Deze rapportage werd opgesteld door het Periklesinstituut in opdracht van de gemeenteraad van Velsen

Auteurs Ruurd Palstra (raadsgrif er Velsen) John Bijl (Periklesinstituut)

Leden Regiegroep Ben Hendriks, Bas Koppes, Robert van Koten, Bas de Ruig en Kitty Wolfs

© Periklesinstituut / Gemeente Velsen 2021

fi

Pagina 2 van 38

Voorwoord

5

Inleiding

7

Samenvatting en conclusies

10

Wat is een raadsakkoord?

11

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

15

Het evaluatieproces

23

Hoe werkte het raadsakkoord?

25

Aanbevelingen

31

Bijlage: commissieverslag

35

Pagina 3 van 38

Pagina 4 van 38

Voorwoord Ik heb het vaker gezegd: Velsen is als het ware Nederland in het klein. Door alles wat je hier vindt, de samenstelling van de fysieke ruimte, de gemeenschap die we samen vormen en ook onze economie.

D

it maakt onze gemeente geschikt om ‘proeftuin’ te zijn van nieuwe ontwikkelingen. Het raadsakkoord 2018 waarvan u nu de evaluatie voor u heeft liggen, is zo’n proeftuin. De eerlijkheid gebiedt te zeggen: toen wij met dit fenomeen aan de slag gingen, was het niet volledig nieuw. Vier jaar eerder waren ruim twintig gemeenten al met een raadsbreed programma gaan werken. Toch was het nog pionieren toen wij er aan begonnen. Mede omdat wij er op onze eigen manier invulling aan gegeven hebben. We hebben gezocht om bestuurlijke samenwerking in onze gemeente op een nieuwe manier vorm te geven. Ik kijk hier nu, begin 2022, met een goed gevoel op terug. Het is geen appeltjeeitje-verhaal geweest, zeker niet. Samenwerking is een mooi maar tegelijk gevaarlijk woord. Want als je er geen structuur aan weet te geven, geen handen en voeten, dan kan het hol blijven. Met ons raadsakkoord hebben wij dat weten te tackelen. We hebben vernieuwing van de bestuurlijke samenwerking stevig gemaakt en daar ben ik enorm tevreden over. En sprak ik in de afgelopen periode met collega-burgemeesters, dan vertelde ik hier met enthousiasme over. Daarbij bespeurde ik zeker nieuwsgierigheid naar – en soms zelfs wel enige jaloezie op – het opereren van onze gemeenteraad. Onze ervaring met het raadsakkoord is het dan ook meer dan waard om te delen. Deze evaluatie is hier een goed middel voor.

Wij leren hier van en hopelijk anderen ook. Ik wens u veel leesplezier. En onze nieuwe raad waarvan ik na de verkiezingen in maart opnieuw voorzitter mag zijn, wens ik veel wijsheid en inspiratie toe.

Frank Dales, burgemeester gemeente Velsen

Voorwoord

Pagina 5 van 38

Pagina 6 van 38

Inleiding Deze bestuursperiode heeft de gemeenteraad van Velsen op een andere manier gewerkt: met een zogeheten raadsakkoord. Zo’n akkoord is een convenant of overeenkomst tussen alle leden van de raad. Het bevat punten van inhoudelijke overeenstemming, bijvoorbeeld zaken waarvan de raad als geheel vindt dat het prioriteit heeft. Maar ook politieke kwesties waarvan alle leden stellen dat ze deze bestuursperiode op de agenda van de raad moeten staan, maar het nog niet eens is over de oplossing, kunnen in het akkoord een plaats krijgen. Om de behandeling van deze punten in goede banen te leiden, bevat een raadsakkoord meestal ook werkafspraken, bijvoorbeeld over de voorgenomen raadsbehandeling, hoe de samenleving te betrekken en hoe de samenwerking in het gemeentebestuur wordt georganiseerd. Dat heeft betrekking op de samenwerking van raad en college, maar heeft ook betrekking ook op hoe de raad zelf werkt. Hoe organiseren we de raadsbrede besluitvorming? Hoe houden we grip op de agendering en informatiepositie? Wat is de rol van de agendacommissie daarin? Welke andere organisatorische commissies kent de raad en wat is hun verantwoordelijkheid? Hoewel deze manier van samenwerking niet aan moderniteit gebonden is, zijn recente ervaringen schaars.

In de raadsperiode 2018 - 2022 startte naar een telling van de Tilburg University 58 van de toen nog 380 gemeenten met een raadsakkoord. Ook voor deze gemeenten was de aanpak vaak nieuw. In 2014 werkten nog maar 11 gemeenten met een raadsbreed programma. Het werken met een raadsakkoord is ongeoefend en de kennis erover moet nog worden verzameld. Reeds verzamelde ervaringen van andere gemeenten is ook maar beperkt bruikbaar. Een gemeenteraad kent een eigen cultuur (de zogeheten parlementaire cultuur) en er zijn gewoontes over de verhoudingen en de manier van werken in het gemeentebestuur, tussen raad en college en hoe de ambtelijke organisatie dit ondersteunt (de bestuurscultuur). Daarnaast is er de zogeheten politieke cultuur, ofwel invloeden van buitenaf: de mate van (inhoudelijke) betrokkenheid van de samenleving, de manier waarop de pers verslag doet van het politieke proces, de samenwerking met andere gemeenten in samenwerkingsverbanden en er zijn informele regionale verschillen in omgangsvormen. Elke gemeente en soms zelfs elk gebied, elke kern of buurschap heeft zijn eigen manier van ‘hoe de dingen gedaan worden’. Elke gemeente is al anders en heeft elke raad zo z’n eigen speci eke geschiedenis. Daarnaast blijkt uit inventarisaties dat de ontstaansgeschiedenis van het werken met een akkoord nogal uitmaakt voor de ervaringen.

Sommige gemeenteraden kozen voor het raadsbrede akkoord, omdat men vond dat er geen andere mogelijke stabiele vorm van werken was, het raadsakkoord werd als een ‘moetje ervaren. Andere gemeenten kozen uit meer intrinsieke overwegingen voor deze manier van werken. Bijvoorbeeld om de samenwerking binnen het gemeentebestuur te verfrissen of om op enigerlei de samenleving beter te betrekken. Het mag

Pagina 7 van 38

fi

Inleiding

worden aangenomen dat dit verschil in ambitie (en wellicht enthousiasme) en het uitzicht op alternatieven de ervaringen heeft gekleurd. Het maakt dat ervaringen van andere gemeenten zich meestal slechts laten vertalen tot algemene uitgangspunten die een raad zich eigen moet maken om ze toe te kunnen passen. Met dit document wil de g e m e e n t e r a a d va n Ve l s e n d e e i g e n ervaringen vastleggen. Voor het nageslacht, om te beginnen met de gemeentebestuurders van de volgende bestuursperiode. Net als voor veel andere gemeenten, was de start van het werken met een raadsakkoord voor de gemeenteraad van Velsen een onzeker pad. De keuze te gaan werken met het brede akkoord is welbewust en doordacht gemaakt, toch bleek het een sprong in het duister waarin steeds moest worden geleerd hoe die werkwijze kan worden gebruikt. Het heeft veel ervaringen opgeleverd. Die kennis wenst de gemeenteraad met dit document te bundelen. Als eerste is deze bestemd voor de rechtsopvolgers van de huidige gemeente-raad. Na de verkiezingen van 16 maart 2022 treed er een nieuwe raad aan. Ongetwijfeld zullen er leden van de raad prolongeren, maar er zullen ook nieuwe raadsleden aantreden. En kort erna: wellicht nieuwe wethouders. Dit document moet ervoor zorgen dat ieder lid van het gemeente-bestuur kan putten uit de ervaringen.

Wat heeft u buiten Velsen aan deze rapportage? Deze rapportage is ten eerste bestemd voor het nieuwe gemeentebestuur van de gemeente Velsen. To c h h o p e n w e d a t a n d e r e gemeente-besturen deze evaluatie als zinvol beschouwen en onze ervaringen kunnen gebruiken om hun-bestuurlijke organisatie helder en ordentelijk in te richten. Tot slot hopen we ook dat de samenwerkende partners van het gemeentebestuur er lering uit trekken. Een gemeente besturen is toch, in verschillende gradaties, het ordenen van de samenleving. Al is de gemeenteraad het hoogste orgaan en spreekt hij namens alle inwoners van de gemeente, besturen doe je nooit alleen. Het bij de start van een nieuwe bestuursperiode goed afspraken maken over de weder-zijdse verwachtingen en het op orde brengen van verantwoordelijkheden, komt daarom niet alleen het gemeente-bestuur maar de hele gemeenschap ten goede.

Natuurlijk is het aan de nieuwe gemeenteraad om eigenstandig de keuze te maken of er in de bestuursperiode 2022 - 2026 ook met een raadsakkoord wordt gewerkt. Dit document stelt de raad in staat daar een weloverwogen keuze in te maken. Mocht de raad er toe besluiten dat een raadsakkoord de komende bestuursperiode het politiek besturen helpt, hoopt dit document aanbevelingen te leveren hoe tot het akkoord te komen en hoe het werken ermee gaat.

Pagina 8 van 38

Ook wanneer de raad anders besluit en voor het anders inrichten van de bestuurlijke werkwijze kiest dan met raadsakkoord, verwachten we dat dit document de raad en de rest van het gemeentebestuur helpt. Ook zonder een raadsakkoord is er in elke gemeente een raad met meerdere fracties, die als hoogste orgaan het politiek gezag heeft. Er is een college van wethouders en een burgemeester. En er zal moeten worden samengewerkt met burgers, instellingen, organisaties en andere overheden. We verwachten dat de ervaringen die deze periode daarover zijn opgedaan ook van toepassing zijn op andere vormen van bestuurlijke organisatie.

Opzet van dit document Met een raadsakkoord organiseert de gemeenteraad een brede samenwerking. Die kan op verschillende manieren ontstaan en betrekking hebben op verschillende soorten van samenwerking. Daarnaast is de term ‘raadsbreed’ niet perse synoniem aan ‘unaniem’. Om alle termen goed te de niëren begint dit rapport met de nitievorming over de term raadsakkoord. In het tweede deel leest u meer over de geschiedenis van de totstandkoming van het akkoord. Alleen al daar blijkt dat het werken met het akkoord het denken erover heeft veranderd. De de nitie die de raad bij de start van deze bestuursperiode aan de term ‘raadsakkoord' gaf, is een andere dan hoe men het nu zou formuleren. Voor deze rapportage konden we gebruikmaken van de aantekeningen die grif er Ruurd Palstra maakte. Hij was als ondersteuner en penvoerder betrokken bij het opstellen van het akkoord. Het derde hoofdstuk beschrijft de aanpak van de evaluatie zelf. Hierin beschrijven we ook de hoofdthema’s van de terugblik: de rol van de Regiegroep, het samenspel met het college en de zes bestuurlijke thema’s die de raad zelf bepaalde voor de verdere evaluatie. Dit geeft direct een idee over de verschillende onderdelen waaraan deze evaluatie verder wordt uitgewerkt.

In dit deel introduceren we ook de door de raad ingestelde Regiegroep Raadsakkoord, die de afgelopen periode het op zich heeft genomen het proces van het werken met een raadsakkoord te bespreken en er op bij te sturen. De evaluatie en dit overdrachtsdocument zijn onder verantwoording van deze Regiegroep opgesteld. In het laatste deel van deze rapportage beschrijven we per bestuurlijk thema de ervaringen van deze raad. Elk deel sluit af met aanbevelingen. En korte schets van de opzet van de evaluatie sluit dit document af. De evaluatie besloeg meerdere fasen waarvan de Regiegroep steeds heeft beoogd de raad met enquêtes en gezamenlijke bijeenkomsten de gehele raad en de leden van het college zoveel mogelijk te betrekken.

fi

Pagina 9 van 38

fi

fi

fi

Inleiding

Samenvatting en conclusies Het werken met een raadsakkoord heeft van het gemeentebestuur meer gevraagd dan alleen afspraken maken over politieke inhoud. Het bestaan van het raadsakkoord zette vooral de werkverhoudingen tussen raad en college op de agenda. et is een voordeel gebleken dat de raad met de installatie van de zogeheten Werkgroep Raadsakkoord en met raadsbijeenkomsten het leervermogen van het gemeentebestuur heeft georganiseerd. Het heeft knelpunten geadresseerd en voorkomen. Ermee ontstond ook re ectie — niet alleen op het proces, maar ook op houding, vaardigheden en gedrag. Juist dit leervermogen is bepalend geweest voor het(hoewel wellicht relatief) succesvol uitvoeren van deze bestuursperiode.

H

Hiermee blijkt ook dat het raadsakkoord vooral een symbolische werking had. Het waren niet de inhoudelijk afspraken over bijvoorbeeld klimaat, participatie en positie in de regio die de maat bepaalde maner de veranderde en veranderende manieren over het samenspel in het gemeentebestuur. Juist bij het organiseren van de inhoud merkte raad en college hoezeer de inrichting van het beleid- en besluitvormingsproces – van raad tot ambtelijke organisatie – de effectiviteit bepaalt. Heldere politieke prioritering én de bijbehorende inrichting van beleidsprocessen maar ook heldere afspraken en verwachtingen over rollen van elk van de organen van het gemeentebestuur zijn noodzakelijk en moeten opnieuw worden ingericht. Het werken met het raadsakkoord heeft raad en college, maar ook ambtelijke organisatie hernieuwd gewezen op verantwoordelijkheden en de mogelijkheid geboden de invulling te herzien. En vooral, beter op elkaar af te stemmen.

Aanbevelingen • Behoud de taken van de Regiegroep • Organiseer bestuurlijke re ectie • Organiseer sessies ter ondersteuning van het beleidsvormingsproces • Kies politieke thema’s en prioriteer deze

fi

fl

fl

• Geef het college een politieke opdracht mee en stel een pro el op

Wat is een raadsakkoord? Na de verkiezingen heeft de raad als eerste een prominente taak op tafel: het benoemen van de nieuwe wethouders. Pas daarna is het gemeentebestuur compleet en kan de bestuursperiode echt beginnen. oor het vormen van het college is geen echt script. De Gemeentewet geeft eigenlijk maar één richting aan: de raad benoemt de wethouders. Wie dat moeten worden of hoe die moeten worden aangezocht, vertelt de wet niet. De meeste formaties zijn dan ook gestoeld op traditie. Zoals de vuistregel dat de grootste fractie als eerste het initiatief neemt. In de meeste van de 352 gemeenten is dat het uitgangspunt terwijl het nergens is verplicht.

V

Een andere traditie is dat het college gesteund moet worden door een coalitie van raadsfracties. Natuurlijk moeten de wethouders zich gesteund voelen door de raad, maar eigenlijk is het vreemd te denken dat het steeds slechts een meerderheid moet zijn. Laat staan dat het steeds dezelfde meerderheid ‘de coalitie’ moet zijn. Lange tijd was dat ook niet het geval. Na de invoering van het algemeen kiesrecht in 1848 en de nieuwe gemeentewet in 1851 was het gebruikelijk dat de raadsleden uit hun midden wethouders aanwezen zonder dat daar een echt ‘regeerakkoord’ voor werd gesloten. Na de Tweede Wereldoorlog werd er in steeds meer in partijstructuren gedacht. Vooral in Den Haag, waar de Tweede Kamer steeds meer in coalities ging denken. Mede door dit voorbeeld veranderde de manier van collegevorming ook bij gemeenten. Niet overal, tot in de jaren ’70 was het in veel gemeenten gewoon dat er een raadsbrede coalitie werd gesloten. Maar langzaam weden gemeenten ook een ‘coalitie-land’. Fracties sloten overeenkomsten om de uit hun gelederen benoemde bewindspersonen een opdracht te geven en te steunen. In de jaren ‘80 van de 21e eeuw werd in nagenoeg iedere gemeente een coalitieakkoord gesloten. De laatste jaren lijken gemeenten weer op onderzoek te zijn het anders te doen.

Het toenemend aantal politieke verenigingen en een steeds kritischer wordende kiezer zorgt voor een groeiend aantal fracties. Daarnaast zijn ‘grote’ fracties geslonken. Waar het voorheen niet vreemd was wanneer ‘de grootste’ bij de verkiezingen een derde van het aantal raadszetels won, is tegenwoordig 20 procent een uitzondering. Maar er is ook een intrinsieke wens. De ambitie om formaties op een andere manier vorm te geven, komt er ook uit behoefte aan meer transparante politiek voort. ‘Coalitiepolitiek’ leidde er wel toe dat de precieze politieke afweging minder zichtbaar werd. Argumenten werden uitgewisseld in coalitiebesprekingen in plaats van het openbaar debat. Soms leidend tot concessies of compromissen. Degelijke processen gaan ten kostte van de legitimiteit van politieke besluiten; de gemaakte afweging is immers minder zichtbaar. Ten tweede zien gemeenteraden de laatste jaren vaker gezamenlijk een verantwoordelijkheid om een dossier op te pakken. Vaak zijn dit grote projecten of de (economische) positie van de

Wat is een raadsakkoord?

Pagina 11 van 38

gemeente in de regio. Ook de toenemende behoefte van de samenleving om op enigerlei te participeren in de politieke besluitvorming of de uitvoering zelf ter hand te nemen, is een reden geweest waarop gemeenteraden de laatste jaren besloten ‘het anders te doen’. Dat ‘anders’ leidde deze afgelopen periode inderdaad tot een andere manier van inrichten van de bestuursperiode. Maar liefst 57 gemeenten startte deze bestuursperiode met een zogeheten raadsakkoord. Feitelijk is een ‘raadsakkoord’ een overeenkomst tussen alle fracties in de raad, maar in de praktijk blijkt die de nitie te strak. Lianne van Kalken van de Erasmus Universiteit deed met collega’s onderzoek naar de gesloten akkoorden1. Ze keek naar de documenten die door de raad zelf een raadsakkoord werden genoemd en maakte een nieuwe, meer passende, de nitie. Het kenmerk van raadsakkoord is dat het door een bredere vertegenwoordiging van fracties wordt gesteund dan alleen een benodigde meerderheid, maar vooral dat de steun niet perse overeenkomt met de opdracht aan of de steun voor de benoemde wethouders. De vergelijkingen houden daar wel op. Er zijn akkoorden gesloten door de gehele raad naast akkoorden waar bijvoorbeeld één fractie er niet de handtekeningen zette. Daarnaast zijn er gemeenten die naast het akkoord op enkele onderwerpen ook een meer ‘traditioneel’ coalitieakkoord de bestuursperiode ingingen.

Wethouders kwamen volledig van buiten de politiek, buiten de gemeente of ‘gewoon’ uit de fracties. Om het overzicht te bewaren, komt Van Kalken tot vier typologieën (waar variaties op mogelijk zijn). Met haar taxonomie maakte ze het volgende model. Het kent twee assen.

Vormen van bestuurlijke inrichting (naar Van Kalken, Boogaard, e.a.)

1 Een routekaart voor raadsakkoorden. Van Kalken, Boogaard e.a. (2018)

Hoofdstuk 2

fi

fi

Pagina 12 van 38

In dit model verenigt Van Kalken twee vragen die met het raadsakkoord zouden moeten worden beantwoord: wat willen we bereiken? En wie gaat dat uitvoeren? Deze vragen staan op de horizontale as. Op de verticale as zette Van Kalken welke meerderheid het antwoord op de vragen steunt: een coalitie of unaniem (of bijna unaniem). Zo is het ‘traditionele coalitieakkoord’ bestuurlijke inrichting alleen georganiseerd hebben in coalitieverband. In het model kleuren alleen de twee bovenste kwadranten (model I). Bij een raadsbreedakkoord en een door de hele raad aangezocht college (bijvoorbeeld een zakencollege, zijn in het model alleen de onderste kwadranten actief (model II). Tussenvormen zijn mogelijk: bijvoorbeeld wanneer er naast een ‘traditioneel’ coalitieakkoord ook een raadsbreedakkoord wordt gesloten. Rotterdam en Roosendaal dienen deze bestuursperiode als voorbeelden. Ook in Velsen bestonden er naast door een coalitie aangetrokken wethouders met een programmatische opdracht raadsbrede afspraken uit het raadsakkoord (model III). Van Kalken kwam in haar onderzoek meer vormen tegen. Bijvoorbeeld wanneer tijdens de raadsperiode een vertrokken wethouder wordt vervangen met een door heel de raad geworven en aangestelde wethouder, zoals eerder in Almelo en Culemborg gebeurde.

Het meest in het oog springende in Van Kalkens model is de scheiding tussen de inhoudelijke overeenstemming over de politieke agenda en de selectie van wethouders. In formaties lopen deze zaken meestal door elkaar. Juist de scheiding ertussen maakt het proces van collegevorming met een raadsakkoord interessant. De raad creëert veel meer de mogelijkheid zelf zijn agenda te bepalen in plaats van deze taak te delegeren aan de te benoemen wethouders. Deze agenda zou niet alleen punten van overeenstemming moeten bevatten. Fracties zijn het na de verkiezingen nog steeds oneens over zaken, dat is inherent aan democratische politiek. Ze kunnen echter wel procesafspraken maken over deze meningsverschillen. Bijvoorbeeld over prioritering, maar ook over de procedure die wordt gevolgd. Uit enkele evaluaties van het werken met raadsakkoorden in deze bestuursperiode blijken gemeenteraden en colleges achteraf deze afspraken te missen. Hierdoor kan het voorkomen dat er tussen raad en college onduidelijkheid bestaat welk van deze bestuursorganen het initiatief neemt in het beleidsvormingsproces of dat er niet goed is ingeregeld op welk niveau de informatievoorziening zich moet afspelen of is afgesproken wanneer deze informatie moet worden verstrekt. Deze afspraken lijken an sich niet met het raadsakkoord zelf te maken te hebben.

In de praktijk bleek echter dat het raadsakkoord van de raad vraagt zelf meer duidelijk te maken welke rol hij wenst te spelen in het beleidsvormingsproces en welke verwachtingen erbij zijn voor het college. Deze voorlopige conclusies sluiten goed aan bij de ervaringen die Velsen heeft opgedaan. Een raadsakkoord bleek voor raad en college deze afgelopen bestuursperiode meer te zijn dan een inhoudelijke overeenstemming, maar telkenmale ook als een praatstuk voor de bestuurscultuur en de inrichting van het beleids- en besluitvormingsproces te functioneren.

Wat is een raadsakkoord?

Pagina 13 van 38

Pagina 14 van 38

Hoofdstuk 3

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord Dat de term raadsakkoord aan het begin van deze bestuursperiode in de gemeente Velsen viel, kan geen verrassing zijn. Al in de periode ervoor van 2014 tot 2018 is er al over een raadsbreed akkoord gesproken. Bij een beknopte evaluatie van die bestuursperiode concludeerde men dat er meer overdenkingen nodig zijn een volgende bestuursperiode in te richten. Men verzocht de grif er al een overzicht te maken van de mogelijke vormen van een bestuursakkoord: van maatschappelijk akkoord tot coalitieakkoord. Het doel was om de raad een betere start te geven en met een duidelijke set afspraken in de raad en tussen raad en college. p 21 maart was de verkiezingsavond in de gemeente Velsen. De burgemeester en grif er waren druk bezig met de presentatie van de uitslagen met een live-uitzending op televisie. In de zaal stonden de winnaars en verliezers van de verkiezingen. Het was een avond waar feest gevierd werd, maar ook even een traan moest worden weggepinkt. Ook al besefte men het niet altijd, die avond is ook het moment van de nieuwe raad. Vanaf dat moment veranderden de verhoudingen; in de raad, bij de grif e en met de organisatie.

O

Twee dagen later werd de verkiezingsuitslag vastgesteld. Eén partij betwistte die uitslag en verzocht om een hertelling. Een risico. Met het indienen was er de mogelijkheid dat de partijen die juist met nipte winst een zetel hadden gekregen deze uitslag prima vonden. Hertelling zou voor hen wel eens negatief kunnen uitpakken. En om die reden tegen de hertelling zouden stemmen. Het voorstel tot hertelling werd unaniem aangenomen. Over rechtmatigheid van de verkiezingsuitslag mag geen twijfel bestaan, redeneerde de raad. Het was een teken van de veranderendere verhoudingen en de gedeelde gezamenlijke verantwoordelijkheid. Winnaars en verliezers van de verkiezingen besloten unaniem tot een hertelling. De raad als één, samen verantwoordelijk voor bestuurlijke hygiëne.

Een balancerende informateur De eerste taak van een nieuw geïnstalleerde raad, is het kiezen van het pad naar het benoemen van wethouders. Daar maakt men in de eerste instantie een traditionele keuze. Op de eerste raadsvergadering na de verkiezing wees de raad, Nathanael Korf, als voorzitter van de grootste fractie in de raad, aan als informateur. Grif er Ruurd Palstra zou op verzoek van Korf als adviseur op gaan treden.

fi

Pagina 15 van 38

fi

fi

fi

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

Als informateur vult Korf zijn opdracht minder conservatief in. Enerzijds zoekt hij naar een traditionele coalitie voor een bestuursakkoord, anderzijds doet hij alle fracties het verzoek open staan voor een raadsakkoord. Het blijkt balanceren tussen twee werkelijkheden: die van het gekende en van stabiliteit en die van het ongekende en vernieuwing. In alle gesprekken blijkt het zoeken naar dat wankel evenwicht en de doorslag kan naar een van beiden worden gemaakt: coalitievorming, maar ook tot een raadsbreed akkoord. Voor iedereen bleken beide opties op tafel te liggen. De formatiefase valt uiteraard samen met de start van het raadswerk. Om elkaar te leren kennen en het bestuurlijk proces aan te vangen kwam de raad bijeen voor een tweedaags starten kennismakingsprogramma. In april betrekt de raad daarvoor het KNVB-hotel in Zeist. In dat decor werd de raad twee dagen ondergedompeld in het ‘raad-zijn’. Het doel van de tweedaagse wat boven de partijen een eenheid, gemeenschappelijke deler te vinden en daar met elkaar afspraken te maken. De bijeenkomst begint niet helemaal onder een gelukkig gesternte. De dag ervoor doet informateur Korf de mededeling dat hij een meerderheid heeft gevonden voor een traditioneel coalitieakkoord. Die boodschap komt hard aan; men was juist bezig gezamenlijkheid te zoeken. Toch lijkt de beperking de raadsbrede samenwerking niet zijn de weg te staan.

En zelfs te vergemakkelijken. Het verduidelijkt dat de balans tussen een coalitieoppositie-verhouding in de raad moet worden gevonden met een raadsbrede samenwerking. Die samenwerking krijgt meer focus en de urgentie ervan wordt verhoogd. Niemand wil terug naar de tijd van blokpolitiek, waar coalitie versus oppositie vier jaar lang het debat bepaald. Tijdens de bijeenkomst vinden de raadsleden elkaar op dat punt. Er is een gemene deler te vinden in hun werk. Alle raadsleden willen meer invulling geven aan betrokkenheid van inwoners. Al bleek dat niet iedereen hetzelfde er onder verstaat. Tijdens een diner pensant, een diner waar ook gedacht wordt, wordt over de de nitie gesproken. Ook nieuwe dilemma’s komen aan de orde. Kan een raadslid wel vrij handelen? Hoe zit dat met werken ‘zonder last’, integriteit, bedreiging en ondermijning? Een gedeeld dilemma waar ieder raadslid in hetzelfde schuitje zit. Ook dit open gesprek creëerde saamhorigheid.

Twee akkoorden Met het bereiken van een coalitieakkoord is dat het hoofdspoor geworden voor de collegevorming. Maar na de raadsbijeenkomst blijkt dat de brede samenwerking erdoor zijspoor is geworden, maar als tweede spoor kan blijven bestaan. Parallel aan de coalitievorming heeft de grif er op verzoek van enkele raadsleden een initiatiefvoorstel opgesteld om tot een raadsakkoord te komen. Er wordt een werkgroep raadsakkoord ingesteld waar alle partijen een deelnemer konden afvaardigen. Het begin is niet gelukkig. Bij de eerste bijeenkomst zijn de coalitiefracties vertegenwoordigd, van de vijf oppositiefracties is er één afgevaardigde van een fractie van twee zetels. Dit raadslid wordt meteen tot voorzitter benoemd. Samen starten ze het proces om tot een

Hoofdstuk 3

fi

fi

Pagina 16 van 38

raadsakkoord te komen. Hun eerste voorstel over het proces om tot een raadsakkoord te komen, wordt bij meerderheid aangenomen, maar niet unaniem. Het besluit leidt tot een strijd achter de schermen. De fracties van coalitie en oppositie kunnen het niet eens worden over de invulling van het proces en de verhouding van een raadsakkoord tot het bestaande coalitieakkoord. In een fractievoorzittersoverleg probeert grif er Palstra tot een vergelijk te komen. Hij heeft de mogelijkheden verkend om uit de impasse te komen en ziet draagvlak op het gebied van burgerparticipatie. Al tijdens het startweekend in Zeist hadden de raadsleden allen aangegeven hier een uitdaging en verantwoordelijkheid voor de hele raad te zien. De kwestie was niet perse óf inwoners betrokken moesten worden, maar ook of de coalitie bereid was om een weeffout in het proces toe te geven, dat er een coalitie en college in vorming was, terwijl het raadsakkoord nog niet af was. De premisse die daaronder lag was dat het raadsakkoord leidend moest zijn voor een collegeprogramma. Juist deze premisse is door de hele raad overgenomen en omarmt. De raad in positie! De raad gaat over het wat, het college over het hoe! College voert onze kaders uit! De raadsleden waren het eens over dat er een raadsakkoord moest komen om de raad in positie te brengen. Het leidt tot een aanpassing van het raadsbesluit.

In het proces om tot een raadsakkoord te komen, wordt nadrukkelijker aangegeven inwoners horen. Het voorstel kan op instemming rekenen en wordt unaniem aangenomen.

Raadsbrede inhoud Nu dit punt is uitgesproken, zien de fracties ruimte voor de onderhandelingen over wát er in een raadsakkoord moet komen te staan. Drie punten wil men terug zien: De belangrijkste gedeelde maatschappelijke opgaven: 1.

Algemene waarden en kaders waarop de raad met de samenleving deze maatschappelijke opgaven op wil gaan pakken

2.

Spelregels en randvoorwaarden voor de wijze waarop de raad met elkaar, met het college en met de organisatie goed gaat samenwerken om samen met elkaar op een slimme wijze inwoners beter te betrekken bij het oppakken van de maatschappelijke opgaven.

3.

Daarnaast is men bewust van het borgen van de eigen rol.

De uitgangspunten van het raadsakkoord worden aangevuld met de volgende punten: In het verlengde van de maatschappelijke opgaven worden er ook ambities van de raad geformuleerd Het proces en de werkwijze bij het raadsakkoord wordt elk jaar geëvalueerd. Tevens worden er ruim voor de verkiezingen aanbevelingen en adviezen voor de nieuwe gemeenteraad op basis van de ervaringen van dit raadsakkoord geformuleerd. Het gesprek hierover bleek nog lastig. Meerdere bijeenkomsten met vertegenwoordig uit alle fracties duurden soms tot diep in de nacht. Over wat er wel in moest staan, maar juist ook

fi

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

Pagina 17 van 38

over wat er niet in het akkoord moest worden opgenomen. Alle fracties moesten zich er voldoende in vinden. Grif er Palstra werd door de fracties als penvoerder aangewezen. Het raadsakkoord is immers een proces van de raad, en dan is het logisch dit door de eerste adviseur van de raad te laten ondersteunen, vond men. Samen met de raadsleden Bas Koppes en Robert van Kooten vormt hij het schrijftteam. Ze blijven proberen om zaken zo te formuleren dat alle partijen zich in het akkoord konden vinden. Het worden lange schrijfdagen, maar met succes. Op 5 juli 2018 stemt de gemeenteraad van Velsen in met het voorlegde raadsakkoord. Unaniem. De kernboodschap luidt: De gemeente Velsen moet zich zo optimaal mogelijk organiseren en open staan voor meer invloed vanuit de samenleving en ondernemers. De gemeenteraad is er om besluiten te nemen als volksvertegenwoordigers, maar wil zoveel mogelijk ruimte bieden aan eigen initiatief vanuit de samenleving. Een gemeente die ruim baan geeft aan ideeën van Velsenaren en ondernemers en werkt aan een dienstverlening die aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van inwoners en ondernemers. We kunnen de blik op de gemeentelijke dienstverlening verbreden door aan de ene kant meer digitaal te doen en aan de andere kant meer persoonlijk in contact te komen met inwoners en ondernemers. Er lag een tekst van een gezamenlijk akkoord.

Met het zomerreces in het vooruitzicht voelde raad en grif er de vermoeidheid van het onderhandelen. Maar na de zomer zou het werken met het akkoord pas beginnen.

fi

fi

Pagina 18 van 38

Hoofdstuk 3

Het lerende gemeentebestuur Raad, college en ambtelijke top ontmoeten elkaar op het Forteiland, oud vestingwerk ter verdediging van het Noordzeekanaal voor een informele raadsbijeenkomst in het teken van het werken met een raadsakkoord. In de bunkers van het fort spreken ze over hoe nu verder met de ambities. Het was een geamuseerd gesprek met elkaar, maar er waren ook raadsleden die zich er aan onttrokken. Te nieuw, te ver van hun bed, wat we nu doen is toch goed genoeg? Er wordt wel besloten te blijven onderzoeken hoe het werken met een raadsakkoord verloopt. Daar heeft de raad met het aannemen van het raadsakkoord al een commissie voor ingesteld. In deze zogeheten Regiegroep houdt men het werken met het akkoord in de gaten. Geen inhoudelijke politieke kwesties, maar hoe het raadswerk het best kan worden geregeld, het versterken van het functioneren van de raad, de positie van de raad en ontwikkeling naar meer participatie met inwoners en belangenpartijen.

Blijven leren: uitgangspunten voor de bètaraad • Werken vanuit een open houding is de basis van leren en ontdekken wat wel • • • • • •

kan werken en wat niet; Fouten maken mag, feedback geven dan ook, dat is het leerproces; doe dit in een veilige setting en leer van elkaar Veilige omgeving is moeilijk in de politiek maar wel cruciaal, er moet een basis van vertrouwen zijn Leren heeft het meeste effect als we dat als collectief doen Leren en ontwikkelen door te doen; trial and error Continue checken of iedereen met de veranderingen kan leven De bètaraad is informeel en besloten

De Regiegroep besluit al gauw dat het werken met een raadsakkoord een lerende organisatie vraagt. Als eerste stap besluit de commissie tot het organiseren van de bètaraad, een bijeenkomst zoals op het Forteiland waar men over het hoe van een raadsakkoord sprak. Op deze dagen kunnen raadsleden met elkaar en met college en ambtelijke top en grif e in een veilige omgeving in gesprek gaan over vraag-stukken, die het werken met een raads-akkoord oplevert. Door af te spreken hoe je politiek bedrijft, is het makkelijker om politieke meningsverschillen te agenderen en te bespreken. Tijdens de eerste bètaraad licht de grif er de bedoeling van de bijeenkomst toe. Werken met een raadsakkoord betekent het raads-werk en de samenwerking met het college opnieuw uitvinden, legt hij uit. Dat vraagt re ectie, iets waar je de tijd voor neemt en niet zomaar in het

Pagina 19 van 38

fi

fi

fl

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

verlengde van het raadswerk doet. De bètaraad moet deze bespiegelingen agenderen en het mogelijk maken ze vrijelijk te bespreken. De voorzitter van de regiegroep geeft uitleg gegeven over het voorbereidend proces om het raadsakkoord verder te brengen. Daarin zijn er drie hoofdpunten benoemd: de ontwikkeling van de raad in het vergaderproces, de ontwikkeling van het samenspel tussen raad en college en de ontwikkeling om meer participatie met inwoners vorm te kunnen gaan en welke rol de raad daarbij heeft. Als derde is Marije van den Berg, de Programmamanager Democratische vernieuwing van de gemeente aan het woord. Zij wil met raad en het college aan de slag om gezamenlijk een lijst van criteria voor participatie vast te stellen. Met deze lijst moet duidelijk worden waar volgens de raad inwoners bij betrokken moeten zijn: complexe vraagstukken of bijzonder politieke dossiers. Er moet ook een lijst komen waar inwoners juist niet betrokken moeten raken, zoals bij oplossingen zonder realistische alternatieven of wanneer een thema een heel kort tijdspad heeft. De raadsleden bespreken met elkaar de criteria en pogen al een eerste toepassing ervan op de thema’s. De bijeenkomst sluit af met een korte introductie over de werkvormen die mogelijk kunnen bijdragen aan het samenspel in de raad, tussen raad en college en tussen gemeente en inwoners.

De eerste bètaraad De eerste bètaraad levert op dat men wil blijven evalueren en leren. Tijdens het bespreken en toepassen van de criteria wordt al duidelijk dat de raads- en collegeleden open staan voor een doordachte blik op hun eigen en elkaar rol en re ectie niet schuwen. Men denkt mee en zelfs hardop, om het raadswerk en de bestuurlijke keten beter te maken. Tijdens de eerste bètaraad spreekt men af dat er voor de zomer weer een bijeenkomst wordt georganiseerd om met elkaar verder uit te denken hoe de raad zich ontwikkelt om beter in samenspel met elkaar, college en inwoners te komen. En daarna nog één. In totaal organiseerde de Regiegroep zes bijeenkomsten, waarvan drie over het werken met het raadsakkoord en de bestuurlijke samenwerking in het gemeentebestuur. In al die bijeenkomsten wordt langzamerhand duidelijk dat in de ontwikkeling van het raadsakkoord en de bètaraad de premisse lag dat er eerst voldoende bewustzijn moest zijn van het collectief ‘raad’. Vanuit daar kun je pas spreken over het samenspel ín de raad en mét college en organisatie. Een raad moet eerst een raad zijn om tot een akkoord te komen. Natuurlijk moet er ruimte zijn voor verschillen, verschillen zijn de essentie van democratie, maar in het toeren van een politieke verantwoordelijkheid en voor het politiek besluitvormingsproces moet men als één bestuursorgaan kunnen opereren.

Achteraf gezien startte de raad van Velsen niet volledig uit die positie. De aanleg was er, maar het proces van eenwording was niet voltrokken. Echter, geduld en de ambitie om er toch uit te komen, konden groeien op de voedingsbodem van een omgeving waar men open tegen elkaar kon zijn. Om juist verschillen te bespreken en samen het proces voor een oplossing te ontwerpen.

Hoofdstuk 3

fl

Pagina 20 van 38

Daarnaast startte de raad met een zekere mate van handelingsverlegenheid. De opdrachtgevende rol vereist vaardigheden en, om het zo maar te noemen, bestuurlijke zelfverzekerdheid. In de uiteindelijke producten het akkoord zelf, maar ook de raadsvoorstellen die er uit voortvloeiende is die worsteling niet te herkennen. Maar het mag niet worden vergeten dat ze er wel was. Door de soms nog zoekende raad opstond een open speelveld, een vrije ruimte voor college en in zekere zin voor de ambtelijke organisatie. Het bleek te eenvoudig de bestuurlijke processen doorgang te laten vinden, zonder de rol van de raad, terwijl de volksvertegenwoordiging het juist nodig had aangesproken te worden op de besluit- en debatvaardigheid en rolneming.

Vruchten van samenwerking De hulp wordt geboden door wat de samenwerking oplevert. Dat is al snel. Na het besluit van de gemeenteraad om een raadsakkoord in te stellen, heeft de raad ook afgedwongen dat op basis van dit raadsakkoord een collegeprogramma werd opgesteld. Dit collegeprogramma zou een verdere invulling van het raadsakkoord op diverse thema’s zijn, waarbij de raad met het college over de ‘wat-vraag’ in gesprek wilde gaan en vervolgens vanuit het college voorstellen over het ‘hoe’ zou ontvangen. Het collegeprogramma zou daarmee een heel belangrijke stap zijn in ondersteunen van de agenda van de raad voor de komende periode. Voor de raad was participatie één van de belangrijkste motivaties de raadsbrede samenwerking te zoeken. In één van de bètabijeenkomsten spreken de raadsleden over het belang ervan voor het functioneren van politieke besluitvorming. Men benoemt de ‘waarden van onze democratie’. De raad spreekt uit dat deze waarden van belang zijn voor de toetsing van democratische processen waaronder participatie. Het is een eerste invulling van hoe de raad vanuit het raadsakkoord invulling geeft aan zijn doelstellingen om de samenleving beter te betrekken. Als tweede onderwerp bespreekt men op welke dossier de raad het meest wil letten: de Athema’s van de raad worden ze genoemd.

Op 21 maart 2019, ruim een jaar na de gemeenteraadsverkiezingen, bespreekt de raad ze. Men komt tot drie maatschappelijk en politiek relevante thema’s. De onderwerpen waar inwoners ook een belangrijke rol in moeten krijgen, zijn Visie op Velsen, de Omgevingsvisie en het Klimaatakkoord. ‘Daarmee pakt de raad zelf de rol die hij in het raadsakkoord zo duidelijk heeft beschreven,’ schrijft de raad aan zichzelf. Met deze keuzes kan de raad bepalen over welke onderwerpen hij juist uitgebreid het debat wil aangaan of zelf een participatietraject wil doorlopen. De raad legt zijn rol ermee vast en stelt kaders voor participatie. Met een initiatiefraadsvoorstel, opgesteld door de leden van de regiegroep, worden de thema’s op de agenda van de gemeenteraad geplaatst. De bedoeling is het college de opdracht te geven uitvoering te geven aan deze thema’s. Daarnaast formuleert het raadsvoorstel een concrete bestuursopdracht aan het college, betreft de visie op Velsen, dat samen met de ambtelijke

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

Pagina 21 van 38

organisatie is voorbereid. Beide voorstellen worden unaniem aangenomen. In feite is het raadsakkoord daarmee operationeel geworden.

Pagina 22 van 38

Hoofdstuk 3

Het evaluatieproces “Het was een blijvend experiment,’ zegt één van de deelnemers tijdens de evaluatiebijeenkomst. Het werken met het raadsakkoord was een nieuw begin en onderzoek naar hoe het beter kan was een terugkerend gespreksonderwerp. oor deze evaluatie is direct geput uit verschillende bijeenkomsten. Als eerste zijn er verschillende gesprekken geweest met de leden van de regiegroep. Op hun initiatief zijn verschillende bijeenkomsten georganiseerd. Dat vroeg afstemming over de opzet ervan waar eveneens hun ervaringen werden besproken. Daarnaast zijn alle bijeenkomsten met hen geëvalueerd. Het terugkijken leverde nieuwe inzichten op over hoe de ervaringen van de raad en college te duiden.

V

Een tweede bron is natuurlijk de opbrengst van de raadsbijeenkomsten zelf. Dat zijn er twee. In het voorjaar van 2021 organiseerde de Regiegroep een bijeenkomst over het politieke besluitvormingsproces. De raadsleden werd gevraagd thema’s te noemen die de effectiviteit en de kwaliteit van het politieke beleids- en besluitvormingsproces positief of negatief hebben beïnvloed. In verschillende werkgroepen noemde de deelnemers welke aspecten voor de kwaliteit van de politieke besluitvorming het meest bepalend zijn geweest. Dat bleken de voorbereiding op het politieke proces, heldere rolverhoudingen en verwachtingen voor raad en college en een raad die in staat is de regie te pakken, zijn de beste voorwaarden voor een heldere politieke opbrengst. Deze thema’s zijn gebruikt als opzet voor een tweede evaluatiebijeenkomst in het najaar van 2021. Raadsleden en hun ondersteuners én het college participeerde in deze bijeenkomst. De vier thema’s werden elk in een afzonderlijke deelsessie besproken. In vier fasen: de deelnemers rouleerde de onderwerpen, elke keer met een andere opdracht. Op deze manier heeft iedere deelnemer over alle onderwerpen mee kunnen praten met een verschillende kijk. In een eerste sessie werd de deelnemers gevraagd om bij het thema vragen te bedenken.

Wat is er voor nodig om de rol van de raad te versterken of om de politieke besluitvorming beter te maken? Hiermee werden de deelnemers door de opzet genoodzaakt niet alleen op eigen ervaringen te reageren, maar het proces gezamenlijk te bespreken. De deelnemers mochten alleen vragen formuleren. De volgende groepen mochten vervolgvragen formuleren. Ter toelichting op eerdere vragen, ook konden de volgende groepen, als wildcard, een nieuwe vraag bedenken. De laatste groep mocht antwoorden en ideeën gaan formuleren. Na de laatste sessie werden de vragen en antwoorden in één ruimte opgehangen. De leden mochten er met een kleurensticker een stem op uitbrengen.

De geschiedenis van het Velsens raadsakkoord

Pagina 23 van 38

Groen

Dit idee zou nu al, in deze bestuursperiode, moeten worden uitgevoerd

Oranje

Dit idee is goed voor de volgende bestuursperiode

Rood

Dit is geen goed idee

De sessie sloot af met een eerste terugblik op de uitkomsten. Hoewel er nog geen de nitieve telling kon zijn, sprong bij enkelen van de geformuleerde ideeën direct het aantal stemmen op. De opbrengst van deze bijeenkomst is uitgebreid bestudeerd met de regiegroep en leidde tot bundeling en aanscherping van de aanbevelingen. Na een korte beschouwing van de regiegroep zelf worden deze aanbevelingen in het volgende hoofdstuk gepresenteerd.

De bestickerde ip-overvellen van de bètaraad

Hoofdstuk 3

fi

fl

Pagina 24 van 38

Hoe werkte het raadsakkoord? Een raadsakkoord kan helpen het bedrijven van politiek beter te maken, maar de randvoorwaarden voor het succesvol werken met het akkoord zijn belangrijker dan het akkoord zelf. Kernachtig gezegd, is dat de conclusie van vier jaar raadsakkoord die de raadsleden van Velsen trekken. et akkoord zelf heeft de raad gedwongen naar zijn eigen functioneren te kijken. Onderwerpen, zoals de effectiviteit van de interactie in de raad, de parlementaire en de bestuurlijke cultuur kwamen steeds weer op de agenda. Men moest afspraken maken over het proces, de inrichting van de politieke besluitvorming en de informatieverstrekking.

H

Bij de evaluatie blijkt dat de raad er goed aan heeft gedaan hier ruimte voor te maken en gesprekken over te organiseren. Wellicht onbewust, gaandeweg kwam men tot de ontdekking dat er voor het goed werken met een raadsakkoord meer nodig was dan was georganiseerd. Het voordeel was dat er een exibele organisatie was om aan te passen en de juiste, constructieve en open cultuur om te re ecteren en aan te durven passen. Vooral de plaats en positie van de Regiegroep was hier in cruciaal, evenals de open samenwerking met het college. Als laatste boden de bestuurlijke thema’s waar het akkoord op inwerkte voldoende aanleiding tot gesprekken over effectieve politiek besluitvorming. Op deze onderdelen is het werken met het akkoord verder geëvalueerd.

De regiegroep Aan de start van de bestuursperiode in 2018 besloot de gemeenteraad van Velsen niet alleen tot de inrichting van het akkoord, maar ook tot de installatie van een groep raadsleden die het akkoord zou monitoren: de Regiegroep Raadsakkoord. Deze groep is in beginsel zonder goed gede nieerde opdracht van start gegaan. Achteraf bezien, is dat maar goed ook. De Regiegroep kwam er snel genoeg zelf achter dat het monitoren van het werken met het raadsbrede akkoord zich niet beperkte tot het monitoren van het akkoord of de punten er uit. Juist de zaken die meer cultureel van aard zijn, kwamen op de agenda. De Regiegroep heeft hier mee een soort presidium-achtige functie gekregen. Met als belangrijkste verschil dat in een presidium in den regel actuele politiek punten aan de orde komen. Dit maakt de politieke last op een presidium groter dan de leden van Regiegroep hebben ervaren. Ze konden zich toeleggen op de organisatie, in politieke luwte.

Pagina 25 van 38

fi

fl

fl

Hoe werkte het raadsakkoord?

Toch is er een overlap. Presidium en Regiegroep zouden zich beide bezig houden met de organisatie van het besluitvormingsproces en het onderscheid tussen ‘dagelijkse politiek’ en ‘de organisatie van politieke besluitvorming’ is te vaak kunstmatig veelal vaag. Enerzijds is het nodig de punten die de Regiegroep heeft besproken op de agenda te houden, het raadsakkoord is er een goede aanleiding voor geweest. Anderzijds is de rolverdeling met de presidiumfunctie of een fractievoorzittersoverleg niet helder. De Regiegroep is hier zelf het meest re ectief in, twijfels bij anderen over het mandaat hebben ze niet ervaren, maar ze concluderen wel dat het zuiverder was geweest hun positie ook beter te bespreken. De gezamenlijke zoektocht gaf de Regiegroep wellicht meer ruimte, maar had deze ook nodig om de eigen rol te zoeken. Zou aan de start van deze periode de rol zorgvuldiger (bij gebrek aan een beter woord) zijn ingericht, had men, zo is nu gebleken, essentiële thema’s niet op de agenda gehad. Juist doordat de raad en het college snapten dat men gezamenlijk ‘iets op een nieuwe manier’ ging doen, zorgde voor kwetsbaarheid om dingen ‘maar eens te proberen’ én in de veilige omgeving er op terug te kijken en elkaar van feedback te voorzien. De andere zijde ervan is, dat het berusten van de regiegroeptaken bij een presidium waarschijnlijk niet hetzelfde had opgeleverd.

Dat de Regiegroep er was en op dit evaluatieve niveau kon functioneren, leidde tot een volgend voordeel. Er wérd evaluatief gesproken. In veel gemeenteraden staat evaluatie over het proces nauwelijks op de agenda. Alleen als het uit de hand dreigt te lopen, zet men het proces op de agenda. De gemeenteraad van Velsen heeft er baat bij gehad dit vaker en regelmatiger te bespreken en verbeteringen aan te brengen.

Samenwerking met het college De medewerking van andere raadsleden droeg hieraan bij. Zonder meer is de ondersteuning van de grif e en de medewerking van het college ook van belang geweest. Bij de start van de bestuursperiode heeft de ambitie van de grif er enorm geholpen. Hij steunde de innovatieve manier van werken, stelde de raad daar goede vragen over en zette daarmee re ectie op de agenda. Daarnaast had de Regiegroep pro jt van een college dat graag mee-re ecteerde. Vanuit het college benoemde men één wethouder tot aanspreekpunt voor het werken met het raadsakkoord. Deze wethouder was meermaals te gast bij de Regiegroep om mee te sparren over wat werkt en wat er nodig is. Er werd openlijk gedacht over de benodigde verhoudingen in het gemeentebestuur en de onderlinge verwachtingen over elkaars rol en functie. Hiermee stond ook niet alleen het akkoord op de agenda, maar ook de hele samenwerking in het gemeentebestuur. Hoewel de inhoudelijke gesprekken niet verder reikten dan wat er in het akkoord stond, zijn de overleggen er over constructief en positief gebleken voor ook de andere beleidsvorming; kort gezegd leerde raad en college steeds beter met elkaar werken.

fl

fl

fi

Hoofdstuk 5

fi

fi

fl

Pagina 26 van 38

De rol van het raadsakkoord Achteraf merkt de Regiegroep dat deze gesprekken zinvoller zijn geweest dan het akkoord zelf. Het akkoord is in zekere zin vaak symbolisch gebleken. Het leverde een verheldering van rollen en de mogelijkheid daar elkaar op te kunnen aanspreken. De voordelen van het werken met het raadsakkoord zijn vooral te zien bij het organiseren van de bestuurscultuur. Zaken waar anders geen urgentie voor was gezien, maar wel belangrijk zijn voor de kwaliteit van de besluitvorming, stonden nu met het ‘excuus’ van het raadsakkoord toch op de agenda. De aanbeveling is om een dergelijk akkoord dus ook te voorzien van uitspraken over bestuurlijke samenwerking, rollen en informatiepositie. Het neveneffect is dat er meer aanspraak wordt gedaan op het gezag van de raad. De raad krijgt vaker de mogelijkheid om voorafgaand kaders te stellen en als politiek opdrachtgever op te treden. Mits de raad dit goed invult, vergroot dit op zijn beurt weer het gezag van de raad én versterkt het de rol als volksvertegenwoordiging. Een raadsakkoord is meer dan een set inhoudelijke afspraken tussen raadsfracties wiens bestaansrecht is dat ze met elkaar van mening verschillen. Een tweede aanbeveling is deze elementen van het akkoord ook te monitoren, naast het inhoudelijk bijhouden van de planning voor debat en beleid.

En hiervoor een cultuur van openheid en samenspel in het gemeentebestuur voor te bewaken.

Op zoek naar thema’s Op welke onderdelen van het politieke besluitvormingsproces heeft het raadsakkoord dan invloed? Hoe merk je concreet de veranderende verhoudingen en parlementaire en bestuurscultuur? Om goed in beeld te brengen waar het raadsakkoord het meeste werking op had, organiseerde de Regiegroep en de grif e een bijeenkomst met de gehele raad. De opdracht was om aspecten in beeld te brengen waar de raadsleden de invloed van het raadsakkoord het meest hadden gemerkt en welke gevolgen dit heeft gehad voor deze bestuursperiode. Wat is het beste besluit wat de gemeenteraad deze periode heeft genomen? Met die eenvoudige vraag discussieerde de leden van de gemeenteraad tijdens de raadsbijeenkomst op 31 mei 2021. De gesprekken werden in deelgroepen uitgevoerd, onder leiding van leden van de Regiegroep. Zij interviewde de deelnemers over het door hen genoemde ‘beste besluit’. Welke criteria maakte het beste besluit en welke omstandigheden (in de structuur, aanpak of vaardigheden van de bestuurders) maakte het mogelijk dit ‘kwaliteitsniveau te halen? Samengevat oordeelde de deelnemers dat de voorbereiding van het proces van belang is. Allereerst heeft dat te maken met de informatiepositie van fracties. Het debat wordt effectiever wanneer iedere fractie dezelfde startpositie heeft, zodat iedereen op het zelfde niveau blijft debatteren.

Goede informatievoorziening is belangrijk, elk raadslid heeft het recht gelijke kennis te hebben. Ook moet men kennis (durven) delen. Zeker met een

Pagina 27 van 38

fi

Hoe werkte het raadsakkoord?

raadsakkoord, waar de verantwoordelijkheid van de raad steker naar voren komt, nu het college geen natuurlijk ‘politiek vangnet’ in de raad heeft. Daarnaast zijn er voorwaarden over de rolverhoudingen. Om preciezer te zijn, moeten de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen raad en college helder zijn. Daarbij hoort dat de raad zelf de regie durft te pakken. Én het college deze uit handen durft te geven. Het gevolg is dat het college in een vroeg stadium al openstaat voor de wensen en bedenkingen van de raad. Zo wordt het de raad ook mogelijk en gegund het debat aan te gaan. Er zijn voor de raad ook voorwaardelijke omstandigheden. Binnen de raad moet men respectvol met elkaars mening omgaan, zodat ieder raadslid het proces open in kan gaan. Niet vooraf al een uitgesproken oordeel hebben (ik ben voor of tegen), maar pas aan het eind. Een goed debat is pittig op de inhoud, zonder stokpaardjes. Deze omstandigheden stellen de raad in staat tijdig het debat te voeren. Door al vroeg te bespreken wat men een wenselijke uitkomst vindt van te ontwerpen beleid, kan het college beter inschatten waar de uitgangspunten en marges zitten. De beste besluiten die de leden tijdens deze bijeenkomst noemde, kende allemaal zo’n vroege kaderstelling door de raad. Het maakt het mogelijk dat de opbrengst van het politiek proces duidelijk wordt.

Het moet helder zijn voor iedereen waarom het besluit is genomen en met welke afwegingen. Een goed besluit hoeft niet unaniem te zijn, er moet wel draagvlak voor zijn en het besluit moet er toe doen. Ook is het belangrijk dat de minderheid betrokken is bij de besluitvorming. En het besluit moet haalbaar en waar te maken zijn. Als laatste ervoer men een duidelijke betrokkenheid van de samenleving als kwaliteitscriterium. Het betrekken van de samenleving bij de besluitvorming is essentieel. Dit kan actief door als raad zelf contact te zoeken met de samenleving of passief, als de samenleving zich meldt of van zich laat horen. Hierbij is het wel belangrijk om participatietrajecten goed in te regelen, kijk goed per onderwerp wat passend is. Met deze conclusies besloot de Regiegroep dat de thema’s samenspel, grip, informatiepositie en politieke interactie nog uitdieping behoefde. Deze thema’s werden geagendeerd voor de raadsbijeenkomst van 31 augustus 2021.

Het doel ‘participatie’ Het thema burgerbetrokkenheid en participatie is niet voor het vervolg opgenomen. Het raadsakkoord zelf heeft weinig directe invloed gehad op het vermogen een participatieve agenda op te bouwen. Indirect is de invloed er wel. Alleen al door de A-thema’s te benoemen en zich uit te spreken over het belang van een participatieve aanpak erbij heeft de raad een duidelijk kader gesteld voor de verdere beleidsontwikkeling en uitvoering. Participatie werd ineens een toetscriterium, verankerd in het kader. Vooral in de Visie op Velsen heeft de raadsbrede aanpak de participatie stevig belegd.

Pagina 28 van 38

Hoofdstuk 5

Hoewel het geen onderdeel van de evaluatie meer uitmaakte, ligt in de lijn der verwachting dat het werken met een raadsakkoord wel heeft laten zien hoe een raad als één bestuursorgaan de samenleving kan benaderen en hen op verschillende momenten besluitvorming kan betrekken. Het is echter moeilijk concreet te maken. Deze bestuursperiode werd ook gevormd door de Covid-pandemie. De maatregelen om besmetting met het coronavirus te voorkomen, waren de gehele tweede helft van deze bestuursperiode van kracht. Raadsvergaderingen vonden plaats in de virtuele ruimte van een videovergaderprogramma of zonder openstelling van de publieke tribunes, waardoor participatieve mogelijkheden beperkt zijn geweest. Bijeenkomsten konden niet worden georganiseerd, werkbezoeken zijn uitgesteld, hoorzittingen of andere vormen van ontmoetingen tussen raad en bewoners en belanghebbenden behoorden vaak niet tot de mogelijkheden. Het betekent geen stilstand. Participatie heeft wel concreet op de agenda gestaan, maar vaak bij andere dossiers. Zeker met de aankomende Wet versterking Participatie, de inrichting van de Omgevingswet en de politiek actualiteit wordt het onderwerp ook op andere momenten besproken.

Hoe werkte het raadsakkoord?

Pagina 29 van 38

Pagina 30 van 38

Hoofdstuk 6

Aanbevelingen Goed politiek bedrijven betekent vooral organisatie van het meningsverschil. Hoe paradoxaal het ook klinkt, een ‘raadsakkoord’ heeft als doelstelling de meningsverschillen tussen fracties beter bespreekbaar te maken. Ook uit eerdere tussenevaluaties blijkt wel dat de raad deze bestuursperiode worstelde met het enerzijds werken vanuit een akkoord en een gezamenlijke inzet op het algemeen belang en anderzijds recht doen aan waar ieder raadslid voor is gekozen: het debat aangaan en ‘gelijk halen’. eze aanbevelingen zijn vanuit het oogpunt geschreven dat de raad juist het debat aan moet gaan en op de belangrijkste politieke dossiers opdrachtgeverschap en leiderschap moet tonen. Met een procedure die er voor kan zorgen dat met elkaar van mening verschillen de start wordt van het politieke proces. En de gezamenlijke afweging van de raad het slot er van wordt.

D

Behoud de taken van de Regiegroep De afgelopen bestuursperiode heeft de gemeenteraad van Velsen met de Regiegroep veelvuldig aandacht besteed aan verantwoordelijkheden in het gemeentebestuur en de (verbetering van de) inrichting van het beleids- en besluitvormingsproces. Deze gesprekken vonden plaats in een veilige omgeving waar de leden van de regiegroep met hun grif er en vaak met een afvaardiging van het college openhartig konden spreken. De inhoud van de gesprekken bleef weg van actuele politiek. De raad beveelt nadrukkelijk aan deze omgeving te behouden. Politiek is het vak van met elkaar van mening verschillen. Het vraagt dat men soms even ‘boven het proces kan uitstijgen’ om te bezien of men nog wel de dingen op de goede manier doet. De Regiegroep vervulde deze bestuursperiode die rol, naast het presidium waar meer persoonskwesties van de politiek konden worden besproken. De distantie die de Regiegroep zich kon permitteren bevordert de mate van kwaliteit in de gesprekken die men voerde over het proces en daarmee de kwaliteit van de besluitvorming zelf. Het is aan de nieuwe raad zelf te bepalen waar deze rol wordt gelegd, in een separate raadsbenoemde commissie, zoals in de afgelopen bestuursperiode het geval was of op andere wijze. Het verdient de aanbeveling de taken naast andere rollen van met name Agendacommissie en Presidium te speci ceren.

Organiseer bestuurlijke re ectie Zoals gezegd, politiek is het vak van mening verschillen. Om dat goed te kunnen doen, is het nodig duidelijkheid te hebben over elkaars verwachtingen, kritisch te zijn op rollen en vaardigheden.

fi

fl

Pagina 31 van 38

fi

Aanbevelingen

Het hoort bij professionele politiek dat dit onderling bespreekbaar is. Een vaardig en op zichzelf re ecterend gemeentebestuur is voor alle inwoners beter. De raad heeft deze periode veel baad gehad bij het re ectieproces in bijvoorbeeld de bètaraad. Het is dan ook de aanbeveling een dergelijke vorm te vinden waar bijvoorbeeld halfjaarlijks naar de manier van werken kan worden gekeken. Het in 2018 opgestelde memo bètaraad (zie bijlage) biedt een goede houvast voor de organisatie ervan. Tijdens deze bijeenkomsten kan worden teruggekeken op de inrichting van het besluitvormingsproces, de vaardigheden waarmee dit is uitgevoerd en op basis daarvan eventueel aanpassingen kunnen worden voorgesteld en besproken en verwachtingen kunnen uitgesproken. Een veilige omgeving waar deelnemers hardop kunnen nadenken, ideeën kunnen toetsen aan anderen en openhartig kunnen zijn, is een cruciale randvoorwaarde, die bij deze bijeenkomsten getoetst moet worden.

Organiseer sessies ter ondersteuning van het beleidsvormingsproces Het oriënterende karakter van de informatieverstrekking vraagt ook dat dagelijks bestuurders in meer informele zin de raad op de hoogte kunnen houden. Even hardop nadenken in een beschermde omgeving kan de beleidsvorming ter dienste staan. Dit zou kunnen gaan om twee soorten sessies. • Bijeenkomsten met een portefeuillehouder en enkele raadsleden om te ‘sparren’ over mogelijke oplossingen (Inhoudelijke sessies) • Sessies waar raadsleden door een beleidsambtenaar wordt bijgepraat over technische details (Technische sessies) Het spreekt voor zich dat elke vorm op een verschillende manier impact heeft op de organisatie van het politieke besluitvormingsproces. Elk van deze sessies heeft daarom op verschillende wijze randvoorwaarden voor een goede organisatie ervan. Dat geldt in beginsel voor de Inhoudelijke sessies. Een informeel karakter ervan schuurt met de eis van openbaarheid van het politieke proces. Daarnaast kan het in vertrouwde omgeving ‘sparren’ over inhoudelijk ogenschijnlijk onoplosbare of onduidelijke kwesties de kwaliteit van een politiek besluitvormingsproces bevorderen. Het risico bestaat dat deze bijeenkomsten een eigen leven gaan leiden en politieke achterkamertjes worden.