Belangenafweging_Kernrapport
Tekst van het document
Belangenafweging gemeenteraad Onderzoek naar de belangenafweging door de gemeenteraad Veldhoven
april 2025
Rekenkamer Veldhoven
AANLEIDING Vaak zijn bij raadsvoorstellen, waarover de gemeenteraad besluit, veel belangen in het geding. Het is juist de gemeenteraad, die in deze (soms strijdige) belangen van verschillende groepen inwoners, bedrijven en organisaties de afweging moet maken. Het vormt één van de belangrijkste taken van de gemeenteraad. In het overleg met de raadsfracties - in het kader van de voorbereiding van het onderzoeksprogramma 2023-2024 - zijn aspecten van dit thema vaak naar voren gekomen. Gelet hierop en op het belang van het onderwerp heeft de Rekenkamer voor dit onderwerp gekozen.
HOOFDVRAAG EN DEELVRAGEN Op welke wijze wordt de gemeenteraad door het college van B&W in positie gebracht om tot een afweging van belangen te komen en hoe gaat de gemeenteraad daar vervolgens mee om bij de behandeling van raadsvoorstellen? De hoofdvraag wordt uitgewerkt aan de hand van de volgende deelvragen: 1 Welke afspraken zijn er over de opzet en inrichting van raadsvoorstellen en de te hanteren werkwijze hierbij? 2 Welke activiteiten worden ondernomen om deze afspraken ook daadwerkelijk te realiseren? 3 Zijn de verschillende belangen en invalshoeken in de raadsvoorstellen inzichtelijk gemaakt? 4 Op welke wijze en met welke informatie is dit gebeurd? 5 Op welke wijze komt de gemeenteraad tot afweging van de verschillende belangen bij de behandeling van de raadsvoorstellen? Welke lessen kunnen worden getrokken uit de beantwoording van voorgaande vragen?
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
2
AANPAK ONDERZOEK Het onderzoek is via de volgende stappen uitgevoerd: 1 Documentenanalyse (okt-nov 2024) Na een eerste oriënterend overleg met de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek is gestart met een verkenning van de literatuur over de afweging van belangen door de gemeenteraad. Daarna is ingezoomd op de Veldhovense situatie aan de hand van documenten over de afspraken over de inrichting en behandeling van raadsvoorstellen. Vervolgens is een aantal raadsvoorstellen uit de afgelopen twee jaren geselecteerd, die als cases worden beschouwd. Bij de selectie is uitgegaan van dossiers uit de afgelopen twee jaren en gelet op een spreiding over verschillende beleidsdomeinen. De volgende onderwerpen zijn gekozen: • Integraal Maatschappelijk Beheerkader Openbare ruimte (IMBK) (3-9-2024) • Masterplan city centrum (19-3-2024) • Mobiliteitsvisie (12-12-2023) • Woon(zorg)visie (18-4-2023) • Strategisch beleidskader opvang en huisvesting vluchtelingen (18-4-2023). Naast een analyse van deze raadsvoorstellen zijn ook audiobestanden beluisterd over de behandelingen in de raad. Tevens is in deze fase het normenkader opgesteld. 2 Interviews (nov-dec 2024) In deze fase zijn interviews gehouden om de bevindingen van de eerste fase te toetsen en verder te duiden.
Daarvoor zijn in eerste instantie benaderd: de bestuursadviseur, de griffier, de stellers van en inhoudelijke betrokkenen bij de geselecteerde cases. Vervolgens zijn ook gesprekken gevoerd met alle collegeleden (als bestuurlijk betrokkenen bij de cases). 3 Werksessie met raadsleden e.a. (jan 2025) In de werksessie zijn de eerste bevindingen uit de documentenanalyse en de interviews gepresenteerd. Op basis daarvan heeft een discussie plaatsgevonden over thema’s als: herkenning van het beeld, mogelijkheden voor verbetering, e.d. 4 Conceptrapport en wederhoor (febr-april 2025) Op basis van de informatie uit voorgaande fases is de concept rapportage opgesteld. Aan het presidium en aan het college van B&W is de conceptrapportage voorgelegd. Daarbij is gevraagd naar een check op de feiten, naar een inhoudelijke reactie en naar de mogelijkheden voor uitvoering van de aanbevelingen. 5 Eindrapport en raadsbehandeling (juni 2025) De resultaten van de reactie van het college en het presidium zijn verwerkt in het eindrapport (een Kernrapport en een Bevindenrapportage). Dit is vervolgens aangeboden ter behandeling in de raad (oordeelsvormend en besluitvormend).
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
3
ONDERZOEKSVRAGEN EN CONCLUSIES
Onderzoeksvraag 1 en 2: • Welke afspraken zijn er over de opzet en inrichting van raadsvoorstellen en de te hanteren werkwijze hierbij? • Welke activiteiten worden ondernomen om deze afspraken ook daadwerkelijk te realiseren? Conclusies: • • • • •
Er is een overzichtelijk format beschikbaar voor het opstellen van raadsvoorstellen. Deze wordt op meerdere wijzen onder de aandacht gebracht van medewerk(st)ers in de ambtelijke organisatie. Er vinden meerdere acties plaats om tot een goede invulling van deze format te komen. Reflectie op ervaringen met bepaalde raadsvoorstellen vindt niet plaats. Mogelijk zouden hieruit leerpunten voor de toekomst kunnen voortkomen. In de gehanteerde format kunnen de onderdelen ‘argumenten’ en ‘kanttekeningen’ worden gezien als de belangrijkste plaatsen waar de afweging van verschillende belangen plaatsvindt. In het totale proces van het opstellen van raadsvoorstellen spelen – naast de steller - de bestuursadviseur, collegeleden en teamleiders een belangrijke rol.
Onderzoeksvragen 3 en 4: • Zijn de verschillende belangen en invalshoeken in de raadsvoorstellen inzichtelijk gemaakt? • Op welke wijze en met welke informatie is dit gebeurd? Conclusies: • • •
In de documenten worden de verschillende belangen en invalshoeken toegelicht en wordt de beleidsopgave meestal duidelijk omschreven, gevoed vanuit een gedegen en integrale analyse van de huidige situatie en trends en ontwikkelingen. De gemeente heeft daarbij de laatste jaren duidelijk stappen gezet naar een meer integrale aanpak. Hoewel er in de meeste gevallen wel belangengroepen worden genoemd is er geen sprake van een herkenbare systematische verkenning, die ook expliciet wordt gemotiveerd. Er is bij de bestudeerde cases veelal sprake van een uitgebreid participatieproces. Maar op welke wijze de resultaten van de participatie doorwerken in en richting geven aan de uiteindelijke voorstellen is lastig te traceren. De Participatievisie (maart 2024) vormt de leidraad voor participatieprocessen bij grotere opgaven en vast te stellen visies.
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
4
•
•
• • •
De raad wordt op diverse manieren betrokken in het voorbereidingsproces. Raadsleden laten zich daarbij vooral informeren en geven in beperkte mate inhoudelijke input mee, terwijl dit wel de momenten zijn waarop de raad invloed kan uitoefenen op te maken keuzes en mede de richting kan bepalen. De momenten en de wijze waarop raadsleden worden betrokken mogen in de voorbereiding nog scherper bij de start van het proces worden weggezet. Het werken met bestuursopdrachten bij majeure opgaven biedt een mogelijkheid om de raad eerder te betrekken. Hiermee kunnen verwachtingen over proces en inhoud van visies aan de voorkant worden vastgelegd. Dit gebeurt nu nog niet, waardoor visies niet altijd voldoen aan de verwachtingen dan wel dat de raad in de voorbereiding niet goed zijn rol heeft kunnen pakken t.a.v. het bepalen van de richting die een visie op moet gaan. In de voorstellen worden geen alternatieve oplossingen voorgelegd. Dit wordt vanwege de integraliteit van beleidsopgave ook als lastig ervaren. Ook ligt bij een groot deel van de beleidsopgaven veel al vast. Het is belangrijk om bij de raad aan te geven wat al vastligt of eerder is besloten. Zodat zij weten waar nog de speelruimte zit wat betreft keuzes.
In de gesprekken is erop gewezen dat als er wordt gewerkt met alternatieve oplossingsrichtingen het beter is om deze afweging van alternatieven al in het voorbereidingsproces te doen en niet pas bij de oordeelsvormende vergadering. Door de vaak abstracte visies te voorzien van een verdere concretisering op uitvoeringsniveau wordt de impact en uitvoerbaarheid van een voorstel meer voorstelbaar. Duidelijker wordt dan ook waar echt voor wordt gekozen en welke prioriteiten in de aanpak daarbij horen.
Onderzoeksvraag 5: • Op welke wijze komt de gemeenteraad tot afweging van de verschillende belangen bij de behandeling van de raadsvoorstellen? Conclusies: • • • •
De discussie over de verschillende belangen en invalshoeken wordt vooral in de oordeelsvormende vergadering gevoerd en in de besluitvormende vergadering wordt daarnaar verwezen. Daarmee heeft de oordeelsvormende vergadering een belangrijke functie in de belangenafweging. De raad is zijn rol als belangenafweger de afgelopen jaren steeds beter en professioneler gaan vervullen. Er wordt meer gekeken naar het algemene belang en de verschillende deelbelangen in plaats van dat zij een besluit laten afhangen van de inbreng van enkele insprekers op het laatste moment. Bij de discussie over belangen en invalshoeken wordt door raadsleden in beperkte mate gebruik gemaakt van de informatie die is opgehaald in de vaak uitgebreide participatietrajecten. Bij abstracte visies is het voor de raad moeilijk om tot een belangenafweging te komen. Een verdere uitwerking en prioriteringen in de aanpak kunnen in dat opzicht helpen.
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
5
Essentie Een wezenlijke rol van de raad is het afwegen van (vaak strijdige) belangen. Via raadsvoorstellen kan de raad aan die rol inhoud geven. De gemeente Veldhoven beschikt over een helder format voor het opstellen van raadsvoorstellen. In de onderdelen ‘argumenten’ en ‘kanttekeningen’ wordt vooral de ruimte gezien om in te gaan op de verschillende belangen. Minstens zo belangrijk als het beschikken over een goede format is de daadwerkelijke invulling daarvan. Uit het onderzoek komt naar voren dat daaraan serieus aandacht wordt besteed; bijvoorbeeld door het aanreiken van een duidelijke toelichting, training van nieuwe medewerk(st)ers en een actieve informatie-uitwisseling bij de vulling van deze format. Uit de geanalyseerde cases is gebleken dat de aanpak van belangrijke opgaven steeds meer een integraal karakter krijgt, waardoor de verschillende belangen en invalshoeken van het begin af aan worden ingebouwd in de beleidsformulering. Met deze meer integrale benadering wordt de mogelijkheid om te werken met alternatieven echter wel beperkter. Bij de afweging van belangen vormen de resultaten van participatieprocessen een belangrijke informatiebron. Deze participatie krijgt steeds uitdrukkelijker aandacht via uitgebreide participatietrajecten.
Door een overzichtelijke presentatie van de resultaten uit deze participatietrajecten toe te voegen, waarbij zichtbaar is hoe de inbreng in het voorstel is gewogen en verwerkt, kan de rol van de raad als afweger van belangen worden vergemakkelijkt. De praktijk op dit moment is dat sprake is van een summiere samenvatting van de uitkomst van het participatietraject in de adviesnota en een stapeling van bijlagen over het participatietraject. Hetgeen niet erg overzichtelijk is. De afweging van belangen vindt vooral plaats in de oordeelsvormende vergaderingen. In de besluitvormende vergaderingen wordt daar vaak naar verwezen. De rol van de raad als belangenafweger komt daarmee vaak pas laat in het proces naar voren. Waar er steeds meer inhoudelijke ruimte voor de participatie komt en de betekenis van zorgvuldige participatietrajecten groter wordt, is het zaak dat de raad aan de voorkant van deze processen ook zijn rol pakt.
Dit kan bijvoorbeeld door bij majeure opgaven een bestuursopdracht vast te stellen, waarin vragen worden beantwoord: wie zijn belangrijke belangengroepen en stakeholders? Wat zijn belangrijke randvoorwaarden bij de opgaven? Op welke wijze wordt de participatie vormgegeven en hoe worden de resultaten teruggekoppeld? Hoe ziet de planning en fasering eruit en wat is het benodigde budget? Met een dergelijke door het college en ambtelijke organisatie voorbereide opdracht kan de raad zijn verwachtingen over het op te leveren product en het proces vroegtijdig kenbaar maken. Het vermindert de ruis tijdens of aan het einde van het proces, zoals in de onderzochte cases nog wel eens het geval was. Met een te hoog abstractieniveau van visies is het voor de raad moeilijk om een goede afweging van belangen te maken. Zoals meerdere malen gezegd ‘ je kunt er bijna niet tegen zijn’. Het gaat dan om voorstellen waarvan de impact en de gevolgen voor de verschillende doelgroepen weinig tot uitdrukking worden gebracht. De echte keuzes worden dan pas zichtbaar bij een nadere prioritering richting de uitvoering van het beleid. Dat pleit ervoor om – bij abstracte visies - ook al wat zicht te geven op de uitvoering, zoals bijvoorbeeld gebeurd is bij de Woon(zorg)visie.
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
6
Aanbevelingen AANBEVELINGEN
OVERWEGINGEN EN AANDACHTSPUNTEN
1 Aan de gemeenteraad
•
Ga bij majeure opgaven werken met bestuursopdrachten.
• • • •
2 Aan het college van B&W Geef in de raadsvoorstellen duidelijker aan wat de consequenties zijn van de resultaten uit de participatietrajecten.
• • • •
Met een bestuursopdracht kan de raad richting geven aan het te doorlopen proces bij majeure opgaven. Gelet op de rolverdeling tussen de raad en het college ligt het voor de hand dat de raad dit instrument vooral gebruikt bij majeure opgaven. Welke majeure opgaven worden geselecteerd kan worden bepaald bij de behandeling van de Kadernota of Begroting. De kaderstellende rol van de raad wordt daarmee versterkt. Vanwege het toenemende belang van participatie is er sprake van een toenemend belang van goede sturing op het proces. Een bestuursopdracht kan hierin helpend zijn. Op deze wijze kan de raad zijn rol als belangenafweger bij majeure opgaven al eerder in het proces pakken. Steeds meer wordt waarde gehecht en inhoud gegeven aan de participatie van inwoners, organisaties en bedrijven. In de bestudeerde raadsvoorstellen is het veelal onduidelijk op welke wijze de resultaten vanuit de participatie doorwerken in de voorstellen en de daarbij behorende afwegingen. In de raadsvoorstellen zelf gaat het vaak om een summiere toelichting en wordt een groot aantal bijlagen opgenomen. Met een goede verwerking van de inhoud uit deze bijlagen kan de raad beter worden geïnformeerd. Op die wijze wordt de raad ook beter in positie gebracht om tot een belangenafweging te komen, gelet op de resultaten uit de participatietrajecten.
3 Aan het college van B&W Geef bij de raadsvoorstellen over visies ook zicht op de prioritering in de uitwerking van een dergelijke visie.
• • •
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
Sommige raadsvoorstellen, zoals visies, hebben een hoog abstractieniveau en worden nogal eens gekwalificeerd als ‘hoog over’. Voor de raad is het dan lastig om de consequenties van een dergelijk voorstel goed te doorgronden en tot een afweging van belangen te komen. Meer zicht bieden op de uitvoering van de visie en de prioriteiten daarbij geeft de raad een beter beeld van de consequenties van het voorstel.
April 2025
7
AANBEVELINGEN
OVERWEGINGEN EN AANDACHTSPUNTEN
4 Aan het college van B&W Geef aan de ambtelijke organisatie een opdracht om periodiek een reflectiesessie te organiseren over de kwaliteit van de raadsvoorstellen.
• • •
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
Aangegeven is dat beschikt wordt over een heldere format. De wijze waarop deze daadwerkelijk ingevuld wordt, is in sterke mate bepalend voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Op dit moment wordt er in de organisatie (met uitzondering van de training voor nieuwe medewerkers) niet op een systematische manier aandacht besteed aan een zo goed mogelijke invulling van de raadsvoorstellen. Aan de hand van een periodieke evaluatie van de raadsvoorstellen in de verschillende beleidsdomeinen kan de aandacht voor de kwaliteit van raadsvoorstellen worden verbeterd.
April 2025
8
REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS De Rekenkamer heeft in maart 2025 het college en het presidium gevraagd te reageren op het conceptrapport. Daarbij is gevraagd naar eventuele feitelijke onjuistheden, een algemene bestuurlijke reactie en naar de wijze en termijn van uitvoering van de aanbevelingen. Het college constateert met genoegen dat de Rekenkamer heeft geconcludeerd dat over een heldere raadsformat wordt beschikt, aan de hand waarvan de gemeenteraad de verschillende belangen en invalshoeken krijgt aangeboden in de beleidsformulering. Met het oog op een voortdurende ontwikkeling en verbetering staat het college positief tegenover de aanbevelingen. Opgemerkt wordt dat er vooral aanbevelingen aan het college zijn gedaan. Aandacht wordt gevraagd voor de rolverdeling tussen gemeenteraad en college. Feitelijke onjuistheden zijn niet geconstateerd. Het presidium heeft zich in zijn reactie beperkt tot de eerste aanbeveling, omdat die aan de raad is gericht. Daarbij wordt gewezen op in 2024 vastgestelde visie op participatie. Daarin is bepaald dat de raad bij majeure projecten een participatieplan vaststelt en op die wijze vroegtijdig sturing geeft aan de participatie. Het werken met een bestuursopdracht, zoals in aanbeveling 1 bedoeld, wordt gezien als een reële optie.
Het is aan de raad als geheel, zo wordt gesteld, om zich hierover uit te laten tijdens de oordeelsvormende raadsbijeenkomst van 10 juni 2025 en de besluitvormende raadsvergadering van 1 juli 2025. De reacties van het college en het presidium zijn integraal opgenomen in het Bevindingenrapport.
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
9
NAWOORD REKENKAMER De Rekenkamer dankt het college en het presidium voor hun reacties. Het is goed te constateren dat er geen feitelijke onjuistheden in het Kernrapport en het Bevindingenrapport zijn aangetroffen en dat in beide reacties een positieve toon doorklinkt. Waar het college wijst op de rolverdeling tussen gemeenteraad en college is het voor de Rekenkamer niet duidelijk waar in de rapportage deze rolverdeling zou worden aangetast. Dat er drie aanbevelingen aan het college zijn gericht komt voort uit het feit dat het college en de ambtelijke organisatie een grote rol spelen om de raad in positie te brengen om tot een goede belangenafweging te komen. De Rekenkamer begrijpt dat het presidium graag de oordeelsvormende vergadering met de gehele raad afwacht om te komen tot een finaal oordeel over de inzet van het instrument bestuursopdracht. Tenslotte wil de Rekenkamer graag dank uitspreken naar de mensen, die via interviews en een werksessie een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan dit onderzoek. Tijdens de interviews met collegeleden en vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie was steeds sprake van een open en constructieve houding. Hetzelfde gold bij de werksessie met raadsleden. Een mooie basis voor verbetering.
Onderzoek belangenafweging gemeenteraad Veldhoven
April 2025
10