RIB2024.67 Raadsinformatiebrief indexering na meicirculaire 2024

RAADSINFORMATIEBRIEF Documentnummer Aan Gemeenteraad Van College van burgemeester en wethouders Datum Onderwerp

2 juli 2024 Indexering na meicirculaire 2024

Naar aanleiding van de meicirculaire hebben wij u geïnformeerd over een dilemma rond de te hanteren indexering systematiek in de meerjarenbegroting. We hebben u toegezegd u voor de bespreking van de kadernota op 9 juli te informeren over de keuze die we daar als college in maken. Wij hebben inmiddels besloten als systematiek voor indexatie uit te gaan van het gepresenteerde ingroeimodel: uitgaan van de CPB indexatie t/m 2026 en met ingang van 2027 de indexatie van het pbbp te hanteren. Daarnaast zullen we nader onderzoeken: - Wat het effect is bij 1 jaar eerdere invoering van de indexatie van het pbbp; - Wat het effect is van de systematiek volgens constante prijs; De resultaten uit de onderzoeken uiterlijk voor de begroting 2026 te presenteren. Navolgend lichten wij u een en ander toe. Tevens presenteren we u het (daarmee) geactualiseerde financiële perspectief zoals u ook toegezegd.

Inleiding De op 27 mei 2024 verschenen meicirculaire bevat informatie over de actualisatie van het accres op basis van de voorjaarsnota 2024. De meicirculaire heeft informatie gegeven over de nieuwe financieringssystematiek rondom loon- en prijsontwikkeling vanaf 2024. Gemeente Veenendaal hanteert tot op heden de systematiek om het meerjarenperspectief te indexeren volgens het CPB (Centraal Planbureau). Het Rijk hanteert een nieuwe systematiek gebaseerd op de prijs bruto binnenlands product (pbbp). Om de impact van de indexen tussen de huidige gemeentelijke en nieuwe Rijkssystematiek te bepalen is aan de hand van onderstaande vragen een uiteenzetting opgesteld. 1. Wat zijn de risico’s per systematiek? 2. Wat zijn eventueel te nemen maatregelen? 3. Hoe gaan anderen partijen (VNG, gemeenten, BZK en provincie) om met de gewijzigde systematiek? Uitkomsten meicirculaire De uitkomsten van de meicirculaire 2024 leveren voor de gemeente Veenendaal het volgende beeld op:

De gekozen systematiek voor de loon- en prijsontwikkeling (LPO) heeft geen invloed op de effecten van de meicirculaire.

1

Ontwikkeling stelpost LPO Conform CPB indexatie Als gemeente hanteren we de systematiek om de stelpost voor LPO meerjarig te indexeren conform CPB. Tegelijk met de meicirculaire hebben we actuele cijfers van het CPB bezien. De actualisatie van de index zou leiden tot aanpassing bij het meerjarenperspectief met een negatief effect zoals hieronder weergegeven. Waardoor een tekort ontstaat van €4 miljoen vanaf 2027. Tabel 1 Financieel effect inclusief ontwikkeling stelpost LPO op basis van CPB index:

in % Bron indexatie Prijs meicirculaire 2024 Loon meicirculaire 2024 sociaal domein meicirculaire 2024

2025

2026

2027

2028

CPB CPB CPB CPB 2,80% 2,40% 2,30% 2,30% 4,40% 3,80% 4,80% 4,00% 4,24% 3,66% 4,55% 3,83%

Onder tabel 1 zijn de cijfers van de CPB index opgenomen. Conform pbbp indexatie Zoals bij eerdere circulaires aangekondigd wijzigt de systematiek van het Rijk. In de gewijzigde systematiek in deze meicirculaire hanteert het Rijk ook een indexatie. Ook voert het Rijk de gewijzigde systematiek eerder in dan eerder aangekondigd, namelijk al in 2025. Bovendien wijkt deze indexatie af van de indexatie van het CPB. Als de gemeente Veenendaal de indexatie in deze meicirculaire zou volgen, zou dat leiden tot het navolgende beeld. Tabel 2 Financieel effect inclusief ontwikkeling stelpost LPO op basis pbbp per 2025 (bedragen x € 1.000)

2024

2025

2026

2027

2028

Saldo na verwerking Kadernota 2025-2028 *) Saldo meicirculaire 2024 Stelpost mutatie LPO op basis van pbbp

1.109

1.858 -3.537 4.450

-5.310 915 5.600

-3.621 537 5.200

-1.887 633 5.000

Saldo meerjarenperspectief inclusief effect stelpost LPO

1.109

2.771

1.205

2.116

3.746

in %

2025

2026

2027

2028

indexatie PbbP

2,30%

2,60%

2,60%

2,50%

In tabel 2 is het effect opgenomen waarbij per 2025 direct de indices van het pbbp worden verwerkt. Tevens staan onder de tabel de cijfers van de pbbp index. Hierbij dient opgemerkt te worden dat in het vorige collegevoorstel en in de raadsinformatiebrief per abuis de berekening van een variant is opgenomen waarbij de eerste twee jaar nog uitgaat van de CPB index en pas vanaf 2027 de doorwerking van de pbbp index zichtbaar is (het hierna beschreven ingroeimodel). De oploop die te zien is in de jaren 2027 en 2028 komt voort uit de cumulatieve effecten van de doorrekening uit pbbp. De doorvoering van de lagere indexatie in 2025 tov cpb is hiervan de oorzaak. Conform CPB met ingroei naar pbbp Uitgangspunt in de volgende tabel (tabel 3) is dat per 2027 uitgegaan is van indexatie conform pbbp en voor de jaren 2025 en 2026 gebruiken we nog de CPB indexatie. Hierbij groei je in de nieuwe systematiek en is er gelegenheid voor de organisatie en instellingen om zich voor te bereiden op deze wijziging. Bovendien biedt dit de mogelijkheid om op basis van de komende circulaires de ontwikkelingen van de indices (CPB en pbbp) te volgen en te bezien wat de consequenties van die ontwikkelingen zijn. Voor 2025 en deels 2026 is vanuit het Rijk compensatie ontvangen vanwege de vervroegde wijziging van de financieringssystematiek.

2

Tabel 3 Financieel effect inclusief ontwikkeling stelpost LPO op basis CPB in 2025 en 2026 en pbbp indexatie per 2027: (bedragen x € 1.000)

2024

2025

2026

2027

2028

Saldo na verwerking Kadernota 2025-2028 *) Saldo meicirculaire 2024 Stelpost mutatie LPO op basis van pbbp per 2027

1.109

1.858 -3.537 2.001

-5.310 915 1.999

-3.621 537 1.600

-1.887 633 1.400

Saldo meerjarenperspectief inclusief effect stelpost LPO

1.109

322

-2.396

-1.484

146

in % Bron indexatie Prijs meicirculaire 2024 Loon meicirculaire 2024 sociaal domein meicirculaire 2024

2025

2026

2027

2028

CPB CPB pbbp pbbp 2,80% 2,40% 2,60% 2,50% 4,40% 3,80% 2,60% 2,50% 4,24% 3,66% 2,60% 2,50%

Beoogd resultaat De gehanteerde indexatie in de programmabegroting 2025-2028 kunnen verwerken. Argumenten 1.1 Voor een juiste afweging zijn de risico’s per systematiek en de invloed op het financieel meerjarenperspectief in beeld gebracht Indexatie CPB Ramingen zijn per definitie onzeker en de CPB-ramingen, net als de ramingen van andere instituten, onder- of overschatten de economie regelmatig. De ramingen van het CPB kennen diverse onzekerheden, zowel in de raming van de internationale economie als andere exogenen (waaronder beleid en de inschatting van de stand van de conjunctuur) als de doorwerking van binnenlandse en buitenlandse ontwikkelingen op de Nederlandse economie. Hoewel de ramingen niet systematisch te hoog of te laag zijn, worden in afzonderlijke jaren (soms grote) voorspelfouten gemaakt (bron: CPB). Daarnaast speelt de factor tijd een rol, hoe verder weg de ramingen zijn hoe meer onzekerheden in deze ramingen zitten. Het risico van het gebruik van de CPB systematiek in dit geval is dat er gebruik wordt gemaakt van een te hoge verwachte indexatie en dat daardoor nu aanvullende maatregelen/bezuiniging nodig zijn om tot een sluitende begroting te komen in 2027 e.v. Het gevolg kan zijn dat deze maatregelen/bezuiniging achteraf niet nodig waren.

Indexatie pbbp Het prijsdeel bruto binnenlands product is op basis van het geraamde prijspeil bruto binnenlands product (BBP) van het lopende jaar, zoals geraamd met het CEP (Centraal Economisch Plan) in het voorjaar. Het prijsaccres moet prijsstijgingen van de inkoop opvangen en het deel van het stijgen van de lonen voor koopkrachtbehoud (onder andere door inflatie). Het risico van deze systematiek is dat de reële loonstijging hoger is dan de inflatiecorrectie van het gemeentefonds op basis van pbbp. Hierdoor kan het voorkomen dat er onvoldoende gereserveerd is voor de reële loonstijging met als gevolg maatregelen/bezuiniging om tot een sluitende begroting te komen. Daarnaast is er voor de gesubsidieerde instellingen en de bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen bij het hanteren van deze systematiek mogelijk ook onvoldoende compensatie voor de reële loonstijging. Indirect betreft dit dan een bezuiniging voor deze instellingen aangezien de loonontwikkeling niet gecompenseerd zal worden op basis van de reële loonontwikkeling. De systematiek van pbbp brengt ook een risico mee dat de compensatie onvoldoende is voor de ontwikkeling van de tarieven binnen de jeugdzorg en Wmo. Deze worden meestal geïndexeerd op basis van de OVA index (Overheidsbijdrage in de Arbeidskostenontwikkeling) en kunnen hoger zijn,

3

gelet op de AMvB1 en de hantering van reële tarieven voor de jeugdzorg en WMO. Stijging van tarieven in combinatie met minder middelen betekent dat gemeenten minder zorg en ondersteuning kunnen inkopen en daardoor mogelijk niet aan hun zorgplicht kunnen voldoen. Wel is in de meicirculaire 2024 vermeld dat het Rijk en gemeenten werken aan de beheersbaarheid van de uitgaven van gemeenten in relatie tot de wettelijke zorgtaken Wmo. De verwachting is dat in de toekomst, een nader te bepalen deel van de Wmo niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds gaat, maar via een aparte financiering. Conform CPB met ingroei naar pbbp Uitgangspunt is dat per 2027 uitgegaan wordt van indexatie conform pbbp en voor de jaren 2025 en 2026 van de CPB indexatie. Hierbij groeien we in in de nieuwe systematiek en is er gelegenheid voor de organisatie en instellingen om zich voor te bereiden op deze wijziging. Bovendien biedt dit de mogelijkheid om op basis van de komende circulaires de ontwikkelingen van de indices (CPB en pbbp) te volgen en te bezien wat de consequenties van die ontwikkelingen zijn. Deze doorrekening zorgt vanaf 2027 tot een afwijking in indexatie op basis van de CPB cijfers ten opzichte van de pbbp. Zoals in de tabellen 1 en 3 hierboven is weergegeven is voor de jaren 2025 en 2026 geen afwijking te zien op het begrotingssaldo.

Het uitgangspunt in de doorrekening van deze tabellen is dat tot 2026 gebruik gemaakt kan worden van de CPB index vanwege voldoende beschikbare middelen. Daarnaast was de oorspronkelijke ingang van pbbp per 2027. In de meicirculaire 2024 is dit technisch wel door het Rijk naar voren gehaald, maar is het naar voren halen van de pbbp ook (gedeeltelijk) financieel gecompenseerd door het Rijk. 1.2 Voor een juiste afweging zijn de eventuele maatregelen die genomen kunnen worden m.b.t. de nieuwe systematiek In beeld gebracht. Aanvullende reservering Een maatregel die genomen kan worden bij het hanteren van de nieuwe systematiek gebaseerd op pbbp is een aanvullende reservering te doen voor prijsontwikkeling. Uit het prijsdeel moeten de prijsstijgingen worden gedekt en de loonstijging tot het inflatiepercentage. De reële loonstijging, dus de stijging van lonen boven het inflatiepercentage, moet uit het volumedeel of de begrotingsruimte worden gedekt. De indexatie voor inflatie op basis van het pbbp volgt de pbbp van het lopende jaar. Dit is een nieuw risico voor gemeenten wanneer lonen sterker stijgen dan het inflatiepercentage. Risico opnemen weerstandsvermogen Daarnaast kan gedacht worden aan het opvoeren van het risico van de inflatieontwikkeling in het risicoanalysemodel (NARIS).

Daarbijwordt bij de bepaling van het weerstandsvermogen het niet afgedekte risico meegenomen in het weerstandsvermogen.. 1.3 Voor een juiste afweging is geïnventariseerd hoe andere partijen zoals gemeenten, VNG, BZK en provincie ermee omgaan. Om te onderzoeken hoe andere partijen omgaan met de financieringssystematiek is informatie gevraagd bij andere gemeenten, de VNG, Provincie en het BZK. Daarnaast is gebruik gemaakt van verschillende bronnen2.

1

Algemene Maatregel van Bestuur

2

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2024/04/15/afspraken-tussen-rijk-en-medeoverhedenover-stabielere-en-beheersbare-financiering en https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/rijk-

komt-aan-eigen-ambities-met-bezuinigen-gemeenten

4

Gemeenten: Bij het begroten van het gemeentefonds kan de berekening van de LPO ontwikkeling gedaan worden op basis van lopende prijzen of op basis van constante prijzen. Lopende prijzen houdt in dat in de meerjarenraming jaarlijks de uitkeringen verhoogd worden met een indexatie, bij constante prijzen gebeurt dit niet. Indien de ramingen gebaseerd zijn op basis van constante prijzen komt er alleen in het betreffende begrotingsjaar een indexatie bij. De baten en lasten zijn constant voor de opvolgende jaren en zonder verwerking van indexatie. In principe wordt er dan geen gebruik gemaakt van een stelpost voor loonen prijsontwikkelingen. Hierbij wordt ieder jaar opnieuw het budgettaire effect van de indexatie bij de kadernota/programmabegroting meegenomen. Hier moet dan wel de indexatie ook aan de inkomstenkant (de meicirculaire) gecorrigeerd worden. Het uitgangspunt is dat de indexatie voor LPO via het gemeentefonds naar de toekomst toe steeds reëler is. Indien er begroot is op basis van lopende prijzen betekent dit dat de algemene uitkering meerjarig met compensatie voor indexatie is begroot. Deze compensatie is nodig voor toekomstige indexatie ontwikkeling en zal dus aan de lastenkant ook begroot moeten worden. Dit kan eventueel door de lasten meerjarig te verhogen of door gebruik te maken van een stelpost LPO ontwikkeling.

Uit navraag bij verschillende gemeente blijkt dat op basis van zowel constante als lopende prijzen wordt geraamd. Het merendeel van de gemeenten maakt gebruik van constante prijzen. Gezien de complexiteit van een dergelijke aanpak, is dit voor Veenendaal nu niet doorgerekend. Een nadere verkenning/berekening is noodzakelijk als deze aanpak in de toekomst in overweging wordt genomen. Ook blijkt dat enkele gemeenten afwijken van de CPB cijfers door een eigen inschatting te maken van de benodigde indexatie en de daarbij te hanteren indexatie in de meerjarenraming. Zo gebruikt de gemeente Zwolle een afwijkende loonindexatie in 2025 en 2026 van 4% en voor de grotere subsidiepartijen van 3.7% in 2025 en 2026. Vanaf 2027 wordt er geïndexeerd op basis van het pbbp. Bij het ramen op basis van de CPB en de in de algemene uitkering toegekende index (tot 2027 gecombineerde index) is dat deze naar elkaar toe groeien op basis van werkelijkheid. Er ontstaat echter bij de andere gemeenten ook altijd een effect ten aanzien van de LPO-ontwikkeling. Dit komt ook vanwege de lastenstructuur (verdeling materiele budgetten, sociaal domein, loonkosten) van de begroting en de te indexeren posten. Rondvraag bij andere gemeenten levert het volgende beeld op: Gemeente

Indexering

Risico’s / Maatregelen

Amersfoort

Constante prijzen waarbij wel naar CPB wordt gekeken en vanaf dit gegeven afgeweken wordt op basis van eigen schatting.

Pbbp wordt als risico gezien omdat deze knelpunt geeft met cao verhogingen en investeringsafspraken die voortgezet worden en dit een (extra) verkapte bezuiniging oplevert. (vanwege verschil)

Voor 2025 gaan ze uit van 3,5%. Jaren 25 en 26 sluitend, 27 en 28 niet. Barneveld

Raming op basis van constante prijzen. Geen problemen nog zichtbaar met indexatie aangezien constant geraamd.

Harderwijk

Raming op basis van constante prijzen, alleen indexatie voor 2025.

Wel voorgesteld een deel te reserveren uit het volumedeel van de circulaire.

5

Zwolle

Constante prijzen. Indexatie op basis van afwijkende percentages. Voor 2025+2026 loon 4% en grote subsidie partijen 3.7% prijsindex 2.6%.

Woudenberg

Constante prijzen.

Houten

Gelijk aan Amersfoort

Rondvraag bij overige partijen geeft onderstaande uitkomsten. VNG: Verschillende activiteiten op de agenda bij VNG (o.a. VNG Congres) zorgen ervoor dat nog geen inhoudelijk contact heeft kunnen plaatsvinden over de systematiek. Mocht dit nog plaatsvinden dan zal deze uitkomst nog gedeeld gaan worden. BZK: Directeur gemeentefonds bericht gestuurd. Provincie: De provincie geeft aan dat de meeste gemeenten in de provincie Utrecht constante prijzen hanteren. Daarnaast geven zij aan dat het stellen van financiële kaders een bevoegdheid is van gemeenten zelf. Deloitte: Zowel de CPB index als de pbbp index in combinatie met de volume index neemt risico’s met zich mee. Bij de huidige CPB index is het risico dat er uitgegaan wordt van een te hoge verwachte indexatie waardoor nu onnodige bezuinigingen/maatregelen worden doorgevoerd. Bij de pbbp index in combinatie met de volume index is het risico dat de reële loonstijging hoger is dan verwacht en er alsnog bezuinigingen/maatregelen doorgevoerd moeten worden. Om niet uit de pas te blijven lopen met het Rijk en de bedoeling van het Rijk (meerjarige stabiliteit in het Gemeentefonds) zou een geleidelijke aanpassing (ingroeimodel) een oplossing kunnen zijn. Dit geeft als bijkomende voordeel dat in 2025 en 2026 de circulaires en indices gevolgd kunnen worden en de consequenties van de overgang naar de Rijkssystematiek kunnen worden bezien.

Overgaan naar constante prijzen, waar veel gemeenten gebruik van maken, vraagt een grotere wijziging in de wijze waarop de organisatie de begroting opstelt. Dat is in feite een stelselwijziging ten aanzien van de begrotingssystematiek. De gemeente is autonoom om te bepalen welke indexcijfers er gehanteerd worden in de meerjarenbegroting. Waarbij wel als kanttekening meegegeven moet worden dat bepaalde (wettelijke) regelingen (CAO’s, reële tarieven zorgcontracten) of specifiek gemaakte afspraken met externen over de indexering (bijv. verbonden partijen) ervoor kunnen zorgen dat toch maatwerk nodig is m.b.t. de te hanteren indexen om begrotingsafwijkingen te voorkomen. Gemeenten gaan dus verschillend om met de nieuwe systematiek van het Rijk. De consequenties van de Rijkssystematiek hangt mede af van de systematiek die door de gemeente tot op heden werd gebruikt. Kanttekeningen Uit de verscheidenheid van uitgangspunten en inventarisatie van risico’s blijkt wel hoe gevoelig e.e.a. is voor veranderingen in de indexatie, waarbij het dan gelijk gaat over grote bedragen. Toekomstig is het dan ook goed dit tijdig te evalueren. Geactualiseerd meerjarenbeeld en algemene reserve Naar aanleiding van uw verzoek om een actueel beeld van het financieel meerjarenbeeld en van de algemene reserve volgt hieronder de actualisatie.

Hierin zijn de uitkomsten van de meicirculaire, de eerste bestuursrapportage en de besluitvorming met betrekking tot de indexeringssystematiek verwerkt.

6

Financieel meerjarenbeeld na besluitvorming index meicirculaire 2024 Saldo Programmabegroting 2024-2027 Effecten septembercirculaire 2023 Amendementen Programmabegroting 2024-2027 Saldo Programmabegroting 2024-2027 Autonome ontwikkelingen 1e bestuursrapportage 2024 Kapitaallasten Majeure projecten (zonder investeringsbesluit) Actualisatie Majeure projecten Prognose saldo Kadernota 2025-2028 incl. Majeure projecten Noodzakelijke uitgaven Intergrale afweging Prognose saldomeerjarenperspectief Kadernota 2025-2028

2024 2025 2026 2027 408 3.844 -8.584 -10.387 -23 -103 -146 2.593 -20 -20 365 3.721 -8.730 -7.794 -1.174 -1.495 -1.495 -5.305 -4.390 -4.629 -4.519 -778 -4.341 823 1.228 -4.940 -1.843 -14.809 -16.921 -2.188 -2.159 -2.159 5.889 11.658 15.459 -4.940 1.858 -5.310 -3.621

Uitkomsten meicirculaire 2024 af/bij: Reservering loon- prijsstijgingen Prognose saldo na verwerking meicirculaire 2024 Dekking AR 1e bestuursrapportage 2024, PB 24 en Meicirc. 2024 Correctie ingerale afweging dekking algemene reserve in kadernota 2025-2028 Maximaal 10% dekking algemene reserve Prognose meerjarensaldo na verwerking maximaal 10% dekking AR

1.109 -3.537 2.001 -3.831 322 3.831 0 0 0 0 0 322

x € 1.000 2028 -10.064 5.112 -4.952 -1.495 -4.519 -6.777 1.236 -16.507 -2.241 16.861 -1.887

915 1.999 -2.396

537 1.600 -1.484

633 1.400 146

-2.050 1.814 -2.632

-1.845 1.368 -1.961

-1.660 1.034 -480

Daar in de integrale afweging gebruik wordt gemaakt van 10% van het surplus van de algemene reserve, is deze maatregel gecorrigeerd op basis van het actuele beeld. Om het surplus (verschil tussen de algemene reserve en risico’s) te berekenen is uitgegaan van de stand van de risico’s in de eerste bestuursrapportage, namelijk 12,4 miljoen. De correctie is in de één- en twee-na-laatste regel opgenomen van bovenstaande tabel. De algemene reserve geeft op basis van de actualisatie het onderstaande overzicht.

Algemene reserve 2024 Stand per 1/1/24 conform jaarrekening2023 33.225 Toevoegingen regulier 20 Onttrekkingen regulier -16 Onttrekkingen/stortingen o.b.v. Programmabegroting 2024-2027 408 Amendement Programmabegroting 2023-2026 -21 Resultaat jaarrekening 2023 818 Resultaat 1e bestuursrapportage 2024 -5.305 Meicirculaire 2024 1.109 Dekking AR tbv meerjarenperspectief max. 10% structureel Dekking nieuw perspectief saldo uit AR incidenteel Prognose stand algemene reserve 30.238

2025 30.238 20 -32

2026 30.548 20 -32

2027 26.090 20 -32

2028 22.749 20 -32

0 322 30.548

-1.814 -2.632 26.090

-1.368 -1.961 22.749

-1.034 -480 21.223

7