RIB2023.46 Kaderbrief 2024

Geachte leden van de gemeenteraad Veenendaal,

1.

INLEIDING

Op de avond van 29 maart j.l. heeft het college aan de toen aanwezige raadsleden het proces op weg naar een kadernota en een begroting 2024 geschetst. Er is in één van de presentaties die avond o.a. uitvoerig stilgestaan bij het onzekere financieel perspectief voor de komende jaren. Anders dan gebruikelijk in voorgaande jaren had het kabinet eind maart nog geen duidelijkheid gegeven over diverse onderdelen van het gemeentefonds waardoor de structurele inkomsten van onze gemeente erg onduidelijk zijn. In de presentatie op 29 maart j.l. zijn vanwege de onduidelijkheden en onzekerheden over de inkomsten voor onze gemeenten drie inkomstenscenario’s geschetst. Zoals u mogelijk recent uit de diverse media hebt opgemaakt, heeft het kabinet met name in de nieuwe voorjaarsnota eind april maatregelen aangekondigd met een positieve invloed op de omvang van het gemeentefonds. De details van deze maatregelen zijn echter nog niet geheel duidelijk en ook de exacte effecten op de uitkering uit het gemeentefonds voor onze gemeente zijn nog niet helder. Bovendien moet de parlementaire behandeling van de voorjaarnota nog plaatsvinden en is er ook nog geen meicirculaire waarin de financiële gevolgen van de recente beslissingen voor de gemeenten zijn uitgewerkt en toegelicht.

Daarnaast heeft de VNG laten weten nog niet in te kunnen stemmen met de voornemens van het kabinet over de wijzigingen in het gemeentefonds. Naar het oordeel van de VNG is er na de voorstellen in de voorjaarsrapportage nog steeds sprake van een structureel tekort in het gemeentefonds van circa 2 miljard euro. Hoewel er dus sinds kort iets meer duidelijk is over de omvang van het gemeentefonds op lange termijn, is het effect voor de uitkering uit dit fonds voor onze gemeente op z’n vroegst pas geheel duidelijk na het verschijnen van de meicirculaire. Deze circulaire wordt in de loop van de maand juni verwacht. We hopen dat de meicirculaire de nodige duidelijkheid zal geven. Op de avond van 29 maart is al de mogelijkheid geopperd om de integrale afweging van alle inkomsten en uitgaven van onze gemeente te verschuiven van de kadernota – waarbij deze afweging gewoonlijk plaatsvindt – naar de begroting later dit jaar. Nu het kabinet pas recent de plannen voor het gemeentefonds bekend heeft gemaakt en de vertaling hiervan in de meicirculaire op zich laat wachten, ziet het college zich genoodzaakt dit jaar een kaderbrief uit te brengen en aan de raad voor te stellen het inhoudelijke debat en de besluitvorming over de financiën van onze gemeente te verschuiven naar de behandeling van de begroting 2024 later dit jaar.

In deze kaderbrief schets het college de nu te verwachten inkomsten uit het gemeentefonds voor de begroting 2024 en de meerjarenbegroting (paragraaf 2). Vervolgens benoemt het college meerdere mogelijke maatregelen die bij kunnen dragen aan het verkleinen van het geprognotiseerde tekort de komende jaren. Deze maatregelen kunnen de komende maanden in aanloop naar de begroting 2024 nader worden uitgewerkt (paragraaf 3). Tenslotte geeft het college op hoofdlijnen de gedachten weer over het proces richting de behandeling van de begroting in de raadsvergadering van 2 november a.s. (paragraaf 4). De nadruk in deze kaderbrief ligt op de financiële ruimte voor onze gemeente in de komende jaren. 1

Uiteraard gaat het in de afweging ook om wat we met het geld willen doen, waarvoor we het geld nodig hebben. Het debat hierover, de confrontatie tussen (financiële) mogelijkheden en inhoudelijke wensen, vindt ook plaats bij de behandeling van de begroting. Het college blijft zich inzetten voor het zo veel mogelijk realiseren van de ambities zoals deze zijn verwoord in het raadsakkoord. De financiële ruimte is daarbij een belangrijk kader. Daarom zet het college ook vol in op het vergroten van de financiële ruimte. Het college biedt u deze kaderbrief ter consultatie aan en heeft hierbij de volgende consultatievragen: 1. Wij vernemen graag uw reflectie op de geschetste financiële situatie en op de betekenis daarvan voor de ambities en financiën van onze gemeente. 2. Welke accenten wilt u aanbrengen in het vervolgproces naar de behandeling van de begroting? 2.

TOEKOMSTIGE INKOMSTEN UIT HET GEMEENTEFONDS

Onze gebruikelijke werkwijze is dat de ‘septembercirculaire’ (2022) de basis vormt voor de opstelling van de kadernota 2024. De ‘meicirculaire’ (2023) is vervolgens de basis voor de opstelling van de Programmabegroting 2024. Meestal zijn de verschillen tussen de december- en de meicirculaire niet heel groot zodat het mogelijk is om bij de behandeling van de kadernota net voor het zomerreces al tot een integrale afweging te komen van inkomsten en uitgaven voor de eerstvolgende jaren. De begroting is dan vooral een ‘technische’ verwerking van de raadsbesluiten bij de behandeling van de Kadernota. Zoals hiervoor aangegeven, en geschetst op de avond van 29 maart, is deze werkwijze dit jaar door de onduidelijkheden en onzekerheden rond de ontwikkeling van het gemeentefonds, helaas niet mogelijk. Hierdoor zal een integrale afweging van inkomsten en uitgaven pas mogelijk zijn bij de behandeling van de begroting 2024 en de meerjarenbegroting. In de loop van de komende maanden zal naar verwachting meer duidelijk worden over de toekomstige inkomsten van onze gemeente. Door het uitkomen van de voorjaarsnota is nu al wel duidelijk dat het langetermijnperspectief iets minder negatief is dan eerder – o.a. op de avond van 29 maart jl. – verondersteld, maar nog steeds door de jaren heen sterk negatief.

Door het verschijnen van de voorjaarsrapportage is het niet langer nodig – zoals in de presentatie op 29 maart – om in deze kaderbrief meerdere inkomstenscenario’s uit te werken. Naar aanleiding van het verschijnen van de voorjaarsnota en alle daaropvolgende publicaties wordt in deze kaderbrief nu uitgegaan van een geactualiseerd inkomstenscenario. Dit geactualiseerde scenario is een positieve bijstelling van het op 29 maart geschetste scenario één. Er mag dan met de huidige informatie sprake zijn van een gunstiger beeld van onze inkomsten uit het gemeentefonds, er blijft nog steeds sprake van een aanzienlijke (structurele) terugval van de hoogte van de algemene uitkering vanaf 2026. Zonder maatregelen leidt dit de komende jaren tot een oplopend negatief saldo. In het vervolg van deze paragraaf wordt dit verder uitgewerkt.

2

Het zogenoemde ‘ravijnjaar’ Gelet op de diverse crises steekt het rijk vele miljarden euro’s extra in de economie. Met ingang van het jaar 2026 komen die extra miljarden weer te vervallen: het kabinet wil de fase vanaf 2026 overlaten aan het dan zittende kabinet. Bovendien, zie ook verderop in deze brief, wil het kabinet af van de nu gebruikte systematiek voor het bepalen van de groei van het gemeentefonds. De rijksuitgaven zijn vanaf 2027 niet meer relevant voor de hoogte van het fonds. Deze ontwikkelingen maken dat de gemeenten vanaf 2026 miljoenen euro’s minder ontvangen uit het gemeentefonds. In de vakpers wordt daarom soms gesproken over het ‘ravijnjaar’. Veenendaal heeft de incidentele extra middelen ingezet voor de dekking van incidentele uitgaven en niet voor de dekking van structurele uitgaven. Deze incidentele inkomsten leveren dus geen oplossing voor de structurele tekorten voor de jaren vanaf 2026. In de programmabegroting 2023-2026 is het volgende financieel perspectief geschetst. Hierin is rekening gehouden met alle beleidsvoornemens uit de programmabegroting 2023 en tevens de investeringen zoals opgenomen in het MIP 2023-2026.

Bij deze tabel is toen de volgende opmerking geplaatst: ‘Verwacht mag worden dat het Rijk in het najaar 2022 (september- of decembercirculaire m.b.t. het gemeentefonds) duidelijkheid zal geven of en zo ja in welke mate er compensatie zal plaatsvinden’. Die duidelijkheid is er echter in de beide genoemde circulaires niet gekomen. Pas met het uitbrengen van de voorjaarsrapportage is er enig zicht gekomen op de toekomstige inkomsten voor gemeenten. Zoals eerder in deze brief aangegeven, is echter nog veel onduidelijk. Ook moet er nog een parlementaire behandeling van de voorjaarsrapportage plaatsvinden en is de VNG nog in gesprek met het kabinet om tot een verdere ophoging van het accres/gemeentefonds te komen. Ontwikkelingen gemeentefonds In de voorjaarsnota heeft het kabinet een aantal ontwikkelingen geschetst welke relevant zijn voor de hoogte van het gemeentefonds de komende jaren. Het gaat om de volgende ontwikkelingen: •

Normeringssystematiek: nieuwe berekening voor bepaling van het accres. Met ingang van 2026 stapt het kabinet af van de normeringssystematiek ‘trap op trap af’, waarbij de inkomsten van gemeenten via het gemeentefonds meebewegen met de uitgaven van het Rijk. Deze werkwijze kent een (te) hoge mate van instabiliteit en een beperkte koppeling met de uitgavenontwikkeling bij gemeenten. In de nieuwe systematiek wordt de groei van het gemeentefonds, het accres, berekend aan de hand van de ontwikkeling van het BBP. Dit accres is opgedeeld in twee delen. Een volume deel dat tot stand komt door een meerjarig gemiddelde van de procentuele groei van het bruto binnenlands product (BBP) over de voorgaande jaren. Daarnaast is er een loon-prijs-gedeelte voor de indexatie van de prijsstijging. Dit gedeelte wordt bepaald door de actuele prijsontwikkeling van het BPP. 3

•

Jaarlijks in de voorjaarsnota en in de daaropvolgende meicirculaire wordt bekend gemaakt wat de hoogte is van de indexatie, op basis van de gegevens in het Centraal Economisch Plan. Voor het volume deel van het BBP accres is in de voorjaarsnota van het kabinet vooralsnog een budget gereserveerd van 150 miljoen euro in 2027 en 300 miljoen in 2028. Structurele verhoging van het gemeentefonds met 1 miljard euro. Bij de Miljoenennota 2023 heeft het kabinet eenmalig ongeveer 1 miljard euro voor gemeenten (vermoedelijk reëel 924 miljoen) beschikbaar gesteld voor 2026, vooruitlopend op de nieuwe financieringssystematiek. In de voorjaarsnota van het kabinet is meegedeeld dat dit bedrag vanaf 2027 structureel wordt toegevoegd aan het gemeentefonds.

Concreet betekent dit voor de gemeente Veenendaal naar verwachting vanaf 2027 de volgende reële toename van de algemene uitkering: 2027

•

2028

2029

2030

In miljoenen euro’s Toevoeging Gemeentefonds Volume Accres Bbp

924 150

924 300

924 400

924 500

Omgerekend voor Veenendaal

3,79

4,23

4,58

4,92

Uitbreiding Belastinggebied In het coalitieakkoord is opgenomen dat bij het uitwerken van een nieuwe financieringssystematiek, de mogelijkheid voor een groter lokaal belastinggebied wordt betrokken. Op gemeentelijk niveau wordt in samenspraak met de VNG onderzocht welke mogelijkheden er zijn qua modernisering en uitbreiding van het belastinggebied, waarbij op basis van de uitkomsten een eventueel wetgevingstraject in gang wordt gezet. Over deze uitbreiding van de lokale belastingmogelijkheden is nog niets bekend. Wel is duidelijk dat het hier niet om een lastenverlichting gaat maar om een verschuiving van belastingheffing van rijk naar gemeenten.

Het voorgaande leidt tot het volgende financieel perspectief waarmee in de kaderbrief rekening moet worden gehouden (tabel op volgende pagina).

4

Korte toelichting op de tabel: •

•

•

•

•

•

Saldo Programmabegroting 2023 en meerjarenraming 2024-2026 In de raadsvergadering van 3 november 2022 zijn genoemde stukken vastgesteld. Voor de jaren 2024 en 2025 is het resultaat een positief saldo. Maar de jaren 2026 en volgende jaren laten een fors tekort zien. Saldo septembercirculaire 2022 In aanloop naar de nieuwe financieringssystematiek voor het gemeentefonds stelde het kabinet in de septembercirculaire 2022 eenmalig € 1 miljard euro extra beschikbaar voor 2026. Via de algemene uitkering komt € 924 miljoen beschikbaar. Een bedrag van € 76 miljoen wordt toegevoegd aan het BTW compensatiefonds. Voor onze gemeente leidt deze ontwikkeling tot een eenmalige verhoging van de algemene uitkering met € 3.369.000,- in 2026. Saldo 1e bestuursrapportage 2023 De onvermijdelijke structurele uitgaven welke voortvloeien uit de 1e bestuursrapportage 2023 zijn verwerkt. De eerder door de raad aangenomen amendementen, continueren Festival Zand (motie A.2022.28), kansenongelijkheid Leergeld (motie A.2022.36) en (audiovisuele) infographic 2.0 (motie A.2022.37), leiden tot een aanpassingen van het saldo van het meerjarenperspectief dat is opgenomen in de programmabegroting 2023 Kadernota VRU 2024 In de raadsvergadering van 26 januari 2023 is de Kadernota 2024 van de VRU (Veiligheidsregio Utrecht) besproken. De VRU vraagt voor de komende jaren een hogere bijdrage van de gemeenten.

Er is rekening gehouden met de indexatie van lonen en prijzen. Kaderbrief Foodvalley 2024 Bij raadsbesluit van 23 februari jl. is ingestemd met de Kaderbrief van Regio Foodvalley 20242027. Het regiobestuur wil in de jaren 2024 en 2025 extra investeren om de organisatie meer toekomstbestendig te maken en de strategische slagkracht van de organisatie vergroten. Dit is noodzakelijk om in de verschillende processen die van belang zijn voor de toekomst van de regio (Verstedelijkingsstrategie (Wonen en mobiliteit), de RES Foodvalley, Woondeal, etc.) Daarnaast is er sprake van hogere kosten door indexering salariskosten, hogere projectkosten en indexering van de bijdrage aan het Mobiliteitsfonds.

Zoals in de inleiding al aangegeven, ligt de nadruk in deze kaderbrief op het financieel meerjarenperspectief: welke ruimte is er de komende jaren om in te zetten voor onze ambities en hoe kunnen we deze ruimte mogelijk vergroten. In deze kaderbrief is over de ambities weinig opgenomen. Het college zal de afweging tussen de inhoudelijke wensen en de financiële mogelijkheden centraal stellen in de begroting 2024 en het meerjarenperspectief 2025 – 2027. Om toch nu een indicatie te geven van de middelen die de komende jaren nodig zijn, is in onderstaande tabel wel al aangegeven wat er nodig is voor de autonome ontwikkelingen in de jeugdhulp (regel A) en voor de majeure investeringen zoals opgenomen in het raadsakkoord van 2022 onder de titel ‘Samen werken in vertrouwen’ bij het hoofdstuk ‘Financieel afwegingskader’ (regel C). Het betreft: OPOR School Groenpoort (IKC Veenendaal-Oost) IHP 5

-

Theater Stadspark Overig (o.a. verduurzamen wagenpark en vastgoed, revitaliseren wijken).

Zoals uit voorgaande tabel blijkt, is de financiële ruimte de komende jaren zonder nadere maatregelen meerjarig oplopend negatief. Er zullen keuzes gemaakt moeten worden in welke uitgaven doorgang moeten vinden, welke uitgaven moeten vervallen en welke moeten worden uitgesteld. Daarnaast is het noodzakelijk dat de bestaande uitgaven worden verlaagd om een financieel sluitende begroting en meerjarenraming te kunnen presenteren. 3.

MOGELIJKE MAATREGELEN OM FINANCIELE RUIMTE TE VERGROTEN

Uitgangspunt is het Raadsakkoord. Daarin staat het volgende opgenomen over het financieel beleid: De volgende beleidslijn wordt gehanteerd bij het structureel en reëel in evenwicht houden van de begroting. Primair worden de mogelijkheden bezien om de uitgaven te verminderen en inkomsten - niet zijnde verhoging van de belastingen - te verhogen; daarbij worden de volgende maatregelen in de overwegingen betrokken: • gemeentelijke taken worden efficiënter en/of soberder uitgevoerd, taken worden beëindigd, of taken worden aan anderen in de markt of de samenleving overgelaten; • in principe is het toegekende budget taakstellend; • herprioritering of herfasering van investeringen, waardoor de kapitaallasten en exploitatielasten van investeringen worden verminderd of zich later in de tijd voordoen; • het vergroten van inkomsten, niet zijnde belastingen (bijv.

verdere toepassing van het principe dat de gebruiker van een voorziening meebetaalt); • maatregelen zijn gericht op het bevorderen van de maatschappelijke betrokkenheid en participatie van burgers, organisaties en instellingen; voor dit transitieproces kunnen incidenteel middelen door de gemeente ter beschikking worden gesteld; • de gemeente blijft borg staan voor de zwakkeren in de samenleving; om te voorkomen dat inwoners worden uitgesloten en niet (langer) kunnen meedoen aan de maatschappij, worden vangnetmaatregelen getroffen; 6

• de tarieven van de gemeentelijke heffingen – leges daaronder begrepen - waar tegenover direct aanwijsbare tegenprestaties door de gemeente staan, zijn 100% kostendekkend. Wanneer de maatregelen [zoals hiervoor] genoemd onvoldoende blijken te zijn is boventrendmatige verhoging van belastingen inzetbaar. Dit kan echter alleen als: 1. de bezuinigingsmaatregelen genoemd …. leiden tot een onverantwoorde aantasting van de basisvoorzieningen en de kerntaken van de gemeente; 2. duidelijk wordt aangetoond welke concrete kerntaken en/of basisvoorzieningen met de boventrendmatige belastingverhoging in stand worden gehouden of worden gerealiseerd.

Volgen we deze financiële uitgangspunten dan ziet het college de volgende mogelijkheden om de financiële ruimte de komende jaren te vergroten. In aanloop naar de begroting 2024 en de meerjarenraming wil het college de komende maanden deze mogelijkheden nader onderzoeken. a.

Inzet Algemene Reserve De Algemene reserve is bedoeld om tegenvallers op te vangen. Het gaat dan met name om incidentele aanspraken op de reserve. Structurele uitgaven kunnen in principe niet ten laste van deze reserve worden gebracht. Het voorstel is om de incidentele uitgaven zoals bij de Programmabegroting 2023 is vastgesteld ten laste van de Algemene Reserve te brengen. In het financiële overzicht in deze kaderbrief worden de effecten hiervan zichtbaar.

b.

Exploitatie-uitgaven • Resultaatbestemmingen Jaarlijks wordt er bij de jaarrekening voor miljoenen euro’s overgeheveld naar het volgende boekjaar. Welk deel hiervan kan mogelijk incidenteel dan wel structureel worden vrijgemaakt? Kan er nog meer realistisch worden begroot, “scherp aan de wind”? • Lijst begroting 2023 Bij de programmabegroting 2023 is een complete lijst opgenomen met alle wensen/ gewenste ontwikkelingen. Dat was financieel mogelijk vanwege het feit dat er veel incidenteel geld door het Rijk beschikbaar is gesteld in het Gemeentefonds. Per heden blijkt dat er nog niet alle opgenomen zaken zijn opgepakt. Er zal dus nogmaals kritisch worden gekeken naar het nut en noodzaak van de opgenomen zaken.

c.

Investeringen In de praktijk blijkt dat investeringen soms een behoorlijk lange looptijd hebben; d.w.z. dat de uitvoering zich over meerdere jaren uitspreidt. Kapitaallasten mogen pas berekend worden in het jaar nadat de investering is afgerond. In vele gevallen verschuiven de kapitaallasten dus naar een later jaar dan wel latere jaren. Deze verschuivingen leiden daardoor tot (incidentele) budgettaire voordelen. Ook voor dit onderdeel kan worden ingezet om nog meer realistisch begroten, “scherp aan de wind”. In de komende periode zal onderzoek worden gedaan naar het effect van de jaarlijkse verschuivingen, om de financiële effecten daarvan in beeld te krijgen en er meer grip op te

7

krijgen. Het is de bedoeling dat de resultaten hiervan meegenomen worden bij de opstelling van de Programmabegroting 2024 en volgende jaren. d.

Circulair bouwen In het kader van duurzaamheid is de inzet om de komende jaren stevig in te zetten op circulair bouwen: zo veel als mogelijk de materialen na de economisch en/of feitelijke levensduur van een gebouw hergebruiken. Dit vergt bij het ontwerp en bij de bouw een andere aanpak dan gangbaar. Het circulair bouwen begint de laatste jaren meer toegepast te worden. Wanneer aantoonbaar aan het eind van de levensduur materialen hergebruikt kunnen worden, mag deze ‘restwaarde’ in mindering worden gebracht op het af te schrijven bedrag. Dit zorgt voor jaarlijks lagere kapitaallasten. Omgekeerd leidt de opdracht tot circulair ontwerpen en bouwen nu nog geregeld tot een hoger aanneemsom en dus tot hogere kapitaallasten. Vooralsnog is onduidelijk of de opdracht tot circulair bouwen netto tot lagere dan wel hogere kapitaallasten zal leiden maar gegeven de inzet voor duurzaamheid kiest het college in eerste aanleg wel voor deze aanpak. Bij elk bouwproject in opdracht van de gemeente zal dan moeten blijken of er ook lagere kapitaallasten optreden.

e.

(Extra) taken niet uitvoeren De afgelopen jaren zijn gemeenten meerdere keren door het rijk geconfronteerd met extra taken waarvoor geen of onvoldoende middelen door het rijk beschikbaar zijn gesteld. Het college is van oordeel dat, in samenwerking met andere gemeenten en met de VNG, nog scherper moet worden beoordeeld welke extra taken door de rijksmiddelen onvoldoende worden bekostigd. De voorzitter van de VNG doet in dit verband de uitspraak “geen knaken, geen taken”. Waar zich dit voordoet, kan worden overwogen deze taken niet (meer) volledig uit te voeren. Uiteraard moet deze maatregel ook worden afgewogen tegen de consequenties die dit heeft voor onze inwoners, organisaties en ondernemers.

f.

Verhoging tarieven OZB Gebruikelijk is dat de tarieven jaarlijks worden aangepast met de consumentenprijsindex van het CPB. Zo is in de begroting 2023 rekening gehouden met een stijging van 5,8 %; in 2024 tot en met 2026 is dat resp. 2,4%, 2,5% en 2,0 %. De cijfers zijn ontleend aan de septembercirculaire 2022. Genoemde index zal naar verwachting de komende jaren hoger uitvallen ten opzichte van het huidige meerjarenperspectief. Hierbij moet worden aangetekend dat deze index dus ook op de uitgaven wordt toegepast. Een hogere index ten opzichte van de huidige meerjarenraming verloopt dus budgettair neutraal. Pas wanneer de tarieven voor OZB extra worden verhoogd – dus boven het cijfer van de consumentenprijsindex – levert dit een budgettair voordeel op. Elk % verhoging boven de genoemde index levert € 150.000 op.

Het effect van de hierboven genoemde onderwerpen zal worden betrokken bij de voorbereiding van het opstellen van de programmabegroting 2024 en het daarbij behorende meerjarenperspectief.

8

4

HET PROCES RICHTING RAADSBEHANDELING BEGROTING IN NOVEMBER

Met de – vooralsnog – ongunstige financiële ontwikkeling op langere termijn en de vele wensen voor nieuwe en extra uitgaven wordt de integrale afweging van inkomsten en uitgaven bij de begroting 2024 en de meerjarenbegroting een complexe opgave. Met de aandachtspunten en accenten die u het college meegeeft gaat het college de komende maanden aan de slag om u op 28 september een begroting aan te bieden. Ook de participatie vanuit de samenleving maakt onderdeel uit van dit proces. Gelet op de vele keuzes die in de begroting gemaakt moeten worden en gelet op de vermoedelijke wijzigingen die de komende maanden nog zullen optreden in het accres van het gemeentefonds is het college voorstander van een beeldvormende avond aan de vooravond van het aanbieden van de begroting om u een toelichting te geven over de financiën van de begroting. Afgelopen jaar hebben we gezamenlijk geëxperimenteerd met een mondelinge sessie over de technische vragen. Wat het college betreft, is dit experiment voor herhaling vatbaar. Deze twee momenten, informatieve toelichting op de financiën van de begroting en de mondelinge behandeling van de technische vragen, wil het college graag in samenspraak met de agendacommissie en de griffie organiseren.

9