LIS2025.198 Rekenkamerbrief Waarde van de Begroting

nr. LIS2025.198 cat. B

Raadsleden van de gemeente Veenendaal

Datum 13 oktober 2025 Onderwerp Rekenkamerbrief ‘Waarde van de begroting’

Geachte leden van de raad,

De Rekenkamer heeft zich verdiept in de werking van de planning & control-cyclus in de gemeente Veenendaal en in het bijzonder de begroting 2025–2028. Daarbij staat centraal in hoeverre de programmabegroting functioneert als instrument voor kaderstelling, verantwoording en bijsturing. Het proces tot aan het publiceren van een volledig rekenkamerrapport vergt met ambtelijk wederhoor en bestuurlijk wederhoor een zodanige doorlooptijd dat de conclusies en aanbevelingen niet meer gebruikt kunnen worden bij de begrotingsbehandeling in november 2025. Omdat de Rekenkamer de raad de mogelijkheid wil bieden om de bevindingen uit het onderzoek te benutten bij de bespreking van de programmabegroting, is ervoor gekozen onze bevindingen in een rekenkamerbrief vast te leggen. Het is de rekenkamer bekend dat de ambtelijke organisatie reeds stappen heeft gezet om de informatievoorziening en het gebruik van de P&C-documenten te verbeteren. Zo is bijvoorbeeld gestart met het organiseren van avonden voor het stellen van technische vragen rondom P&Cdocumenten. Ook vinden er al gesprekken plaats tussen ambtenaren en raadsleden over zowel de vorm als de inhoud van de begroting. Deze initiatieven dragen bij aan meer inzicht en beter gebruik van de beschikbare informatie.

De Rekenkamer onderstreept het belang van deze ontwikkeling en ziet deze brief nadrukkelijk als ondersteuning en versterking van het reeds ingezette proces.

Hoofdlijn bevindingen De Rekenkamer constateert dat de begroting op onderdelen beter kan aansluiten bij de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. In het bijzonder ontbreekt overzicht over (de samenhang van) doelen, keuzes en beïnvloedingsruimte. Daarmee biedt de programmabegroting nog onvoldoende houvast voor het politieke gesprek over doelen, keuzes en alternatieven. Op een aantal van deze onderdelen gaan we hierna verder in. Daarnaast merken we in zijn algemeenheid op:  De begroting bevat veel tekstuele informatie, maar de informatiewaarde voor de raad is beperkt door het ontbreken van heldere toelichtingen en verbanden, concrete prestaties en duiding van keuzes.  Visuele hulpmiddelen, zoals infographics, doelenbomen of samenvattingen, ontbreken, terwijl deze zouden kunnen bijdragen aan overzicht en inzicht.  Het onderscheid tussen wat wel en niet beïnvloedbaar is door de raad, blijft onduidelijk, wat het maken van keuzes bemoeilijkt.  Tussentijdse rapportages melden de financiële afwijkingen, maar zijn beperkt bruikbaar voor inhoudelijke bijsturing of evaluatie van beleid.

Onderdelen onderzoek Deze rekenkamerbrief richt zich op de mate waarin de begroting: 1. Inzicht biedt in de relatie tussen doelen, activiteiten en middelen; 2. Begrijpelijk en toegankelijk is voor raadsleden; 3. Informatie geeft over beïnvloedingsruimte; 4. Bijdraagt aan bestuurlijke bijsturing op basis van afwijkingen; 5. En past binnen een effectief bestuurlijk proces. De constateringen van de rekenkamer op ieder van deze punten zijn opgenomen in de volgende secties. 1 Relatie tussen doelen, activiteiten en middelen  De programmabegroting is opgebouwd volgens de wettelijke BBV-structuur, maar biedt onvoldoende inzicht in de samenhang tussen doelen, activiteiten en middelen. De programmabegroting voldoet aan de formele opzet van programma’s en taakvelden, maar maakt onvoldoende zichtbaar hoe beleidsdoelen worden vertaald naar concrete activiteiten en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. Hierdoor is niet duidelijk wat de gemeente met het beschikbare geld wil bereiken, hoe dat wordt aangepakt en welke resultaten worden verwacht. Hoewel deze samenhang in opzet wordt nagestreefd, blijkt deze in de praktijk voor raadsleden nog onvoldoende zichtbaar.  De thematische indeling van de begroting zorgt voor overlap en onduidelijkheid.

De gekozen thematische structuur leidt ertoe dat sommige onderwerpen of beleidsvelden op meerdere plekken terugkomen, of juist onduidelijk zijn gepositioneerd. De begroting bevat 53 doelen, maar veel daarvan zijn breed of vaag geformuleerd. Hierdoor is moeilijk te bepalen waar de prioriteiten liggen en in hoeverre doelen van elkaar verschillen.  Informatie over de kosten van doelen en activiteiten ontbreekt. De financiële toelichting blijft beperkt tot programmaniveau. Er worden geen bedragen vermeld per doel of activiteit. Hierdoor is niet zichtbaar welke middelen worden ingezet voor welke opgave.  Effect- en prestatie-indicatoren ontbreken grotendeels. Afgezien van de verplichte indicatoren uit het BBV is het aantal opgenomen effect- en prestatie-indicatoren beperkt. Daardoor is het voor de raad niet mogelijk om te controleren of beleid effectief is of doelstellingen worden behaald. 2 Informatiewaarde en toegankelijkheid  De begroting bevat veel informatie, maar sluit onvoldoende aan op de informatiebehoefte van raadsleden. De teksten zijn lang, beleidsmatig en niet gericht op wat de raad nodig heeft om keuzes te maken of de uitvoering te controleren. Beleidsambities en activiteiten worden vaak op abstract niveau beschreven, waardoor niet goed duidelijk wordt wat er concreet wordt voorgesteld of nagestreefd.

Dit maakt het moeilijk voor raadsleden om te duiden wat het college wil bereiken, op welke manier en waarom dat nodig is.  Het is vaak onduidelijk waarom bepaalde keuzes worden gemaakt. De begroting legt zelden uit wat de afwegingen zijn geweest, welke alternatieven zijn overwogen of wat het verwachte resultaat is van een beleidsmaatregel.  De presentatie van informatie is slechts beperkt afgestemd op gebruik door de raad. De opbouw is formeel correct, maar primair gericht op ambtelijke en beleidsmatige volledigheid. De begroting bevat veel gegevens, maar deze zijn niet zodanig gepresenteerd dat ze de raad daadwerkelijk ondersteunen in haar rol. 3 Inzicht in beïnvloedingsruimte  De begroting maakt geen onderscheid tussen wettelijke taken, bestuurlijke keuzes en beleidsambities. Niet zichtbaar is welke onderdelen van het beleid voortkomen uit wettelijke verplichtingen en waar het college of de raad beleidsvrijheid heeft. De begroting vermeldt per programma wel het totaal aan middelen, maar laat niet zien welk deel daarvan gebonden is aan verplichtingen en welk deel vrij inzetbaar is. Deze indeling is essentieel om als raad te kunnen beoordelen op welke onderdelen bijsturing mogelijk is.





Beleidsruimte niet expliciet wordt toegelicht. Ook waar beleidsvrijheid wel bestaat, wordt dit niet als zodanig benoemd. Er wordt geen toelichting gegeven op de ruimte die het college heeft benut, op mogelijke alternatieven, of op de verwachte gevolgen van andere keuzes. Zolang de raad niet weet waar keuzes mogelijk zijn, is het moeilijk om inhoudelijke richting te geven of op basis van voorkeuren te sturen. Heroverwegingsvoorstellen bieden nog onvoldoende inzicht in keuzemogelijkheden. In de begroting zijn heroverwegingsvoorstellen opgenomen, maar deze worden veelal puntsgewijs gepresenteerd zonder toelichting op inhoud, impact of politieke relevantie. Daardoor is niet goed te beoordelen of het om volwaardige alternatieven gaat, of om reeds eerder besproken voorstellen.

4 Omgang met afwijkingen en bijsturing  Afwijkingen worden gemeld, maar leiden zelden tot beleidsmatige bijstelling. In de bestuursrapportages worden afwijkingen benoemd en kort toegelicht, maar zonder reflectie op de betekenis voor beleidsdoelen of de realisatie van resultaten. De rapportages geven aan wat er gebeurt, maar geven weinig richting of handelingsopties. Hierdoor blijft onduidelijk of er aanleiding is geweest om het beleid bij te sturen of de inzet van middelen te heroverwegen.  De toelichtingen op afwijkingen bevatten geen alternatieve keuzes of effectanalyse. Er wordt meestal alleen uitgelegd waarom iets is gebeurd, maar niet wat de mogelijke alternatieven waren of wat de gevolgen zijn voor het bereiken van doelen.  Structurele afwijkingen worden niet onderscheiden van incidentele. Er is geen inzicht in terugkerende knelpunten of risico’s. Hierdoor kan niet worden bepaald of structurele bijsturing nodig is.  De raad ontvangt beperkte informatie over mogelijkheden tot bijsturing bij afwijkingen. Het is onduidelijk welke rol de raad speelt bij de opvolging van afwijkingen. Er wordt niet aangegeven of bestuurlijke keuzes zijn heroverwogen of dat bepaalde maatregelen zijn aangepast. Daardoor blijft onzichtbaar hoe het college omgaat met afwijkingen en welke ruimte de raad heeft om bij te sturen.

5 De werking van het bestuurlijke proces  De behandeling van P&C-documenten in raad en commissies varieert sterk in diepgang en tijdsbesteding. Over de begroting wordt relatief veel gesproken (meer dan 6 uur), terwijl de jaarstukken slechts enkele minuten aandacht krijgen. Dit wijst op beperkte aandacht voor verantwoording en herijking op basis van gerealiseerd beleid.  In de bespreking van verantwoordingsstukken is nauwelijks sprake van inhoudelijke reflectie. De jaarstukken 2023 zijn zonder bespreking vastgesteld in de gemeenteraad. In de commissie werd enkel kort stilgestaan bij het proces. Hierdoor blijft het beleidsinhoudelijke leereffect van verantwoording beperkt benut.  De behandeling van verbonden partijen in de raad is summier. Hoewel verbonden partijen grote financiële en beleidsmatige impact hebben, is de bespreking van hun begrotingen en jaarstukken in de raad en commissies vaak beperkt tot enkele minuten. Er wordt nauwelijks gereflecteerd op inhoud, prestaties of bestuurlijke afwegingen.  Er is weinig sprake van integratie tussen kaderstelling, verantwoording en bijsturing. Hoewel afzonderlijke documenten worden besproken, is er nauwelijks sprake van een samenhangend gesprek waarin begroting, bestuursrapportages en jaarstukken met elkaar worden verbonden. De P&C-cyclus wordt daardoor niet als strategisch sturingsinstrument benut.

De Rekenkamer concludeert dat het bestuurlijke gesprek over P&C-documenten in veel gevallen beperkt blijft tot procedure en proces, terwijl het gesprek over inhoud, doelen en alternatieven onderbelicht blijft. Hierdoor wordt de potentie van de P&C-cyclus als strategisch instrument onvoldoende benut. Tegelijkertijd zijn er ook positieve ontwikkelingen zichtbaar: zo wordt er tegenwoordig jaarlijks een raadsavond georganiseerd rondom verantwoordingsstukken en wordt de begroting relatief uitvoerig behandeld. Deze momenten vormen een basis waarop verder gebouwd kan worden. De Rekenkamer

moedigt aan om deze lijn voort te zetten en te versterken richting een meer inhoudelijke en integrale benadering van de gehele P&C-cyclus.

Andere gemeenten De Rekenkamer heeft de bevindingen over de begroting 2025–2028 van Veenendaal geplaatst in een bredere context door vergelijkbare stukken van andere gemeenten te bestuderen. Hiervoor zijn 150 gemeentelijke begrotingen op hoofdlijnen doorgenomen en is specifiek gekeken naar acht rekenkamerrapporten over de informatiewaarde van begrotingen en P&C-documenten. Daaruit zijn diverse voorbeelden naar voren gekomen die mogelijk als inspiratie voor Veenendaal kunnen dienen. Deze voorbeelden zijn opgenomen in een bijlage bij deze brief. Het blijkt dat veel gemeenten worstelen met dezelfde vraagstukken als Veenendaal. In het bijzonder zien we dat de samenhang tussen de drie W-vragen – wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten – ook elders niet altijd eenduidig of transparant wordt uitgewerkt. Indicatoren zijn vaak beperkt aanwezig of onvoldoende gekoppeld aan doelen, de financiële vertaling van activiteiten ontbreekt regelmatig, en de beleidsruimte blijft veelal impliciet. Tegelijkertijd is ook zichtbaar dat verschillende gemeenten experimenteren met nieuwe vormen van ordening, visualisatie en toelichting, bijvoorbeeld via doelenbomen, puntsgewijze opsommingen van activiteiten of het expliciet benoemen van beïnvloedingsruimte.

Deze voorbeelden illustreren dat verbetering mogelijk is, maar ook dat het vinden van de juiste vorm voor iedere gemeente afzonderlijk een zoektocht is. De Rekenkamer ziet in de vergelijking met andere gemeenten een bevestiging dat Veenendaal niet uniek is in haar uitdagingen.

Bestuurlijk hoor en wederhoor De rekenkamerbrief is door de Rekenkamer Veenendaal voor een reactie voorgelegd aan het college van B&W van de gemeente Veenendaal. De bestuurlijke reactie is als bijlage toegevoegd aan de brief. De rekenkamer heeft een nawoord geschreven dat is toegevoegd aan de rapportage.

Afrondend De raad gaf in het gesprek met de Rekenkamer aan positieve ontwikkelingen te zien in de recente begroting en meer overzicht te ervaren. Tegelijkertijd werd ook herkend dat verdere verbetering mogelijk en wenselijk is. De Rekenkamer benadrukt het belang van deze ontwikkeling en ziet deze brief nadrukkelijk als ondersteuning en versterking van het reeds ingezette proces. Afsluitend wil de rekenkamer de raadsleden, college, directie en beleidsambtenaren bedanken voor hun medewerking bij de start dan wel tijdens de uitvoering van het onderzoek. Hun inbreng heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de rekenkamerbrief.

Vragen Voor vragen over deze brief en het rekenkamerrapport kunt u contact opnemen met de secretaris Rekenkamer Veenendaal via rekenkamer@veenendaal.nl

Namens de Rekenkamer Veenendaal,

Em. prof. dr. J. Telgen Voorzitter Rekenkamer Veenendaal

Dossiernummer

827

Behandeld door Team

Datum Onderwerp

Strategie, Control, Bestuurs- en Directieondersteuning

Aan: Voorzitter Rekenkamercommissie Veenendaal De heer prof. dr. J. Telgen Postbus 1100 3900 BC Veenendaal

16 september 2025 Reactie Rekenkamerbrief Waarde van de begroting

Geachte heer Telgen, Op 18 augustus jl. ontvingen wij het concept van de Rekenkamerbrief Waarde van de begroting waarin u de raad gaat informeren over een aantal actuele aandachtspunten in het begrotingsproces. U stelt ons – conform het onlangs geactualiseerde onderzoeksprotocol van de Rekenkamer – in de gelegenheid op deze brief te reageren voordat deze aan de gemeenteraad wordt verstuurd. Wij danken u hartelijk voor die geboden mogelijkheid. We waarderen het werk van de Rekenkamer. Er is naar onze mening wel aanleiding om een aantal nuances aan te brengen die hieronder puntsgewijs toegelicht zullen worden. Voor wat betreft het doorlopen proces willen wij opmerken dat de inhoud uit zowel de ambtelijke als bestuurlijke interviews slechts beperkt terug lijkt te komen in de brief, zoals het uitgebreid bespreken van de ontwikkelde doelenboom of heroverwegingen in de kadernota. Na de interviews heeft er geen terugkoppeling via een verslag meer plaatsgevonden, waardoor de inhoud die wel besproken is onvoldoende verwerkt lijkt te zijn in de toegestuurde Rekenkamerbrief.

Hoofdlijn bevindingen Het college onderschrijft de constatering van de Rekenkamer dat de programmabegroting op onderdelen beter kan aansluiten bij de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad, en de opmerking van de Rekenkamer dat er soms overzicht lijkt te ontbreken in de samenhang van doelen, keuzes en beïnvloedingsruimte. Deze constatering heeft het college eerder zelf ook gedaan. Juist vanwege deze constatering en de daarbij genoemde punten heeft er al een doorontwikkeling plaatsgevonden, bijvoorbeeld in de vorm van de doelenboom, die ook al gebruikt wordt in de huidige P&C-cyclus. Naar de mening van het college is hiermee al een belangrijk verandertraject ingezet op de genoemde verbeterpunten. Het college wil wel opmerken dat met name als het gaat om de tussentijdse rapportages (beraps) er juist afspraken zijn gemaakt met de raad dat deze beperkt dienen te zijn qua inhoudelijke invulling en vooral moeten aangeven als er opvallende (positieve dan wel negatieve) ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. De inhoudelijke keuzes en kaders worden vooral aan de raad voorgelegd middels de kadernota en de afzonderlijke beleidsdocumenten, met de bijbehorende onderbouwing en informatie. De verantwoording vindt vooral plaats, met daarbij de effect- en prestatieindicatoren, in afzonderlijke verantwoordingsdocumenten en -presentaties.

Dit aspect lijkt nauwelijks meegenomen te zijn in de analyse van de Rekenkamer, daarin wordt nu vooral ingegaan op de programmabegroting. Relatie tussen doelen, activiteiten en middelen Vrijwel alle constateringen onder dit punt zijn onderdeel van de eerder genoemde doelenboom, en dus onderdeel van het verandertraject dat is ingezet en waar de raad nadrukkelijk in is meegenomen. Inzicht in beïnvloedingsruimte Het college is het niet eens met de constatering van de Rekenkamer dat de heroverwegingsvoorstellen onvoldoende inzicht hebben geboden in de keuzemogelijkheden. Deze vormden onderdeel van de kadernota en in het besluitvormingstraject is de raad nadrukkelijk meegenomen in het hele voortraject richting besluitvorming. De werking van het bestuurlijke proces Daarnaast is het college het niet eens met de constatering dat het vanwege de kortdurende behandelingen van jaarstukken in de raad er ook onvoldoende aandacht hiervoor zou zijn. De tijdsduur qua behandeling in de raad zegt niet iets over de kwaliteit van voorbereiding daartoe. Het college wijst er daarnaast op dat de verbonden

Brief: Reactiebrief Rekenkamerbrief Waarde van de begroting Dossiernummer: 827

partijen vaak nadrukkelijk aan de orde komen bij de bespreking van de separate jaarstukken hiervan, mede daardoor worden deze beperkt behandeld in de P&C-cyclus. Daarnaast worden veel stukken toegelicht middels de verantwoordingsmarkt. Andere gemeenten De Rekenkamer geeft aan bij circa 150 gemeenten gekeken te hebben hoe de behandeling van de begroting daar werkt en aan de hand daarvan te komen met een aantal voorbeelden. Het college had deze voorbeelden graag al meteen aangereikt gekregen bij de ontvangst van de Rekenkamerbrief, zodat er gelijk bepaald zou kunnen worden of deze voorbeelden stroken met het reeds ingezette traject rondom bijvoorbeeld de doelenboom. Daarbij is het college ook benieuwd naar het bewezen effect van deze voorbeelden in de betreffende gemeenten en welke verbeteropties deze bieden voor Veenendaal. Het college staat altijd open voor ideeën hoe het hele begrotingsproces nog beter vormgegeven zou kunnen worden.

Traject met de raad Het college wil de Rekenkamer tenslotte nog wijzen op de volgende acties uit de afgelopen periode waarin er aandacht is geweest voor de doorontwikkeling van de P&C-cyclus: • Expliciete vermelding van het verandertraject in het zogenaamde ‘P&C-spoorboekje 2025’ dat begin dit jaar met de raad is gedeeld • Op 13 maart 2025 heeft er een sessie plaatsgevonden over de doorontwikkeling van de doelenboom met zo’n 50 collega’s uit de ambtelijke organisatie, de Rekenkamer is hierover geïnformeerd en de presentatie is gedeeld • In de kadernota 2025 is de raad wederom geïnformeerd over de status van het ingezette verandertraject. • In de auditcommissie van 26 mei 2025 is de voortgang besproken. De auditcommissie heeft vervolgens verzocht een beeldvormende avond te organiseren. Mede gericht op het schrijven van een (raads)akkoord (zijnde de basis voor de verwerking in de P&C-documenten). • In het verlengde daarvan worden aspecten in relatie tot de doorontwikkeling ook betrokken op de heidag met de raad van 3 oktober 2025 aanstaande. • Verbeterslagen zoals de doelenboom zijn inmiddels al verwerkt in de concept programmabegroting die binnenkort richting de raad zal gaan. • Na voornoemde heidag en (ruim) voor de raadsverkiezingen zal de sessie zoals door de auditcommissie aangegeven gehouden worden. Vragen? Hebt u nog vragen, neemt u dan contact op met H.

Polinder, bereikbaar op telefoonnummer 0628151455. Ook kunt u een e-mail sturen naar hans.polinder@veenendaal.nl. Met vriendelijke groet, namens burgemeester en wethouders van Veenendaal,

Sjoukje Deelstra gemeentesecretaris

Gert-Jan Kats burgemeester

2 van 2

Rekenkamer Veenendaal

Raadsleden van de gemeente Veenendaal

Datum 13 oktober 2025 ondenarerp Nawoord rekenkamerbrief 'Waarde van de Begroting'

Geachte leden van de raad,

Wij zien dat het college de constateringen van de Rekenkamer onderschrijft. ln haar woorden: "(het college vindt) dat de programmabegroting op onderdelen beter kan aansluiten bij de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad en ... dat de er soms overzicht lijkt te ontbreken in de samenhang tussen doelen, keuzes en beslissingsruimte". Zoals we ook in onze brief hebben aangegeven (gearceerd voor meer nadruk) "heeft de ambtelijke organisatie reeds stappen gezet om de informatievoorziening en het gebruik van de P&C documenten te verbeteren". ln die ontwikkeling speelt de "Doelenboom" een belangrijke rol. Met die gearceerde alinea onderstrepen we in de rekenkamerbrief dat er op verschillende terreinen al stappen zijn gezet. Wij vonden het niet nodig dat bij ieder onderdeel te herhalen. Dat het college wel bij ieder onderdeel aangeeft dat eraan wordt gewerkt is feitelijk juist, maar ook een vorm van stijlkeuze. De rekenkamer constateert in de brief onder andere dat er onvoldoende inzicht is in de beïnvloedingsruimte in de begroting. Dat wordt onderbouwd in een drietal bullets met ieder weer toelichtingen. Dat het college het niet eens is met het ontstane beeld over de heroverwegingsvoorstellen doet niets af aan de feitelijke constateringen in de brief.

De voorbeelden in de bijlage geven aan dat ook andere gemeenten worstelen met het versterken van de positie van de raad bij de behandeling van de begroting en verschillende richtingen uitproberen. Die voorbeelden kunnen dienen ter lering en inspiratie, maar worden door de rekenkamer nadrukkelijk niet als aanbeveling of suggestie gepresenteerd. Het is aan het college en de ambtelijke organisatie om de voor Veenendaal passende lessen te leren en te integreren in de eigen ontwikkeling.

Vragen Voor vragen over deze brief en het rekenkamerrapport kunt u contact opnemen met de secretaris Rekenkamer Veenendaal via rekenkamer@veenendaal.nl

Namens de

er Veenendaal,

Em. prof. dr. J. Voorzitter Rekenkamer Veenendaal

Rekenkamer Veenendaal

Ervaringen en handelwijzen in andere gemeentebegrotingen

Bijlage bij de rekenkamerbrief “Waarde van de begroting” Veenendaal, 23 september 2025

Inleiding / leeswijzer In deze bijlage bij de rekenkamerbrief heeft onderzoeksbureau ADREM uit een selectie van 150 gemeentelijke begrotingen voorbeelden gedestilleerd om alternatieve werkwijzen te laten zien. De rekenkamer vindt dit waardevolle informatie bij de verdere doorontwikkeling die de gemeente Veenendaal op dit moment uitvoert. Het is uitdrukkelijk bedoeld als inspiratiebron en eye-opener en niet als aanbevolen ontwikkelingsrichting. De rekenkamer presenteert deze alternatieve werkwijzen dan ook naast elkaar zonder aanbeveling. De voorbeelden worden in 3 categorieën gepresenteerd: 1. Indeling programmaplan 2. Informatie op programma niveau 3. Informatie per thema De voorbeelden worden steeds vooraf gegaan door een korte beschrijving van de huidige werkwijze in Veenendaal. Daarmee wordt beoogd om de daarna gepresenteerde alternatieven van enige context te voorzien.

1

1. Indeling programmaplan

In de inleiding van de begroting geeft Veenendaal de volgende leeswijzer weer:

Veenendaal De programmabegroting 2025–2028 van de gemeente Veenendaal is opgebouwd uit zes programma’s. Elk programma is onderverdeeld in een of meerdere thema’s. De gemeente hanteert daarmee een tweelaagse structuur: op het eerste niveau de programmatische indeling, op het tweede niveau een thematische verfijning. Deze indeling ziet er als volgt uit: Programma

1. Fysieke leefomgeving 2. Economie, werk en ontwikkeling 3. Sociale leefomgeving

4. Burger en bestuur 5. Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien 6. Bedrijfsvoering

2

Thema

1.1 De groei en ontwikkeling van de stad 1.2 De duurzame stad 1.3 Het beheer van de stad 2.1 Economische ontwikkeling en werkgelegenheid 2.2 Recreatie en toerisme 3.1 Inkomen 3.2 Sociaal domein – Participatie en reintegratie 3.3 Sociaal domein – Wmo 3.4 Sociaal domein – Jeugd 3.5 Onderwijs en ontwikkeling 3.6 Sport 3.7 Cultuur 3.8 Welzijn 4.1 Dienstverlening (extern) 4.2 Bestuur en samenwerking 4.3 Veiligheid samenleving 5.1 Treasury 5.2 OZB en belastingen overige 5.3 Uitkeringen en gemeentefonds en algemeen 6.1 Dienstverlening (intern) 6.2 Security- en informatiemanagement 6.3 Middelen 6,4 Advisering en detachering 6.5 Bedrijfsvoering algemeen

Per programma wordt een visie gepresenteerd, gevolgd door een beschrijving van relevante ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen zijn niet verder uitgesplitst per afzonderlijk thema, maar worden op programmaniveau gepresenteerd. De heroverwegingsvoorstellen zijn eveneens opgenomen per programma en niet per thema gecategoriseerd. Voor elk thema bevat de begroting vervolgens een toelichting, een beantwoording van de drie zogenoemde ‘W-vragen’ (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten?) en een opsomming van bijbehorende beleidsdocumenten. Binnen de gekozen structuur telt het programma Sociale leefomgeving het grootste aantal thema’s (acht). De overige programma’s kennen elk twee tot vijf thema’s, waarbij sprake is van een evenwichtige spreiding.

Varianten in programma-indeling en opbouw Andere gemeenten hanteren uiteenlopende keuzes ten aanzien van de programma-indeling in de begroting. Die variatie betreft zowel het aantal programma’s als de wijze waarop binnen of boven programma’s structuur wordt aangebracht. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) laat ruimte voor dergelijke eigen invulling. Op basis van de uitgevoerde analyse zijn drie hoofdcategorieën te onderscheiden. Gemeenten zonder gelaagde structuur Een aantal gemeenten kiest voor een begroting met een relatief groot aantal programma’s, doorgaans meer dan twaalf. Voorbeelden hiervan zijn Rotterdam (18 programma’s), Almere (16), Arnhem en Deventer (beide 14). Binnen deze begrotingen wordt geen aanvullende structuur (zoals thema’s of subprogramma’s) toegepast: elk programma vormt een zelfstandige eenheid, waarin visie, ontwikkelingen en de beantwoording van de drie W-vragen zijn opgenomen. Deze aanpak maakt het mogelijk om meer specifieke onderwerpen op programmaniveau te behandelen. In de begroting van Deventer is dit bijvoorbeeld terug te zien. Deze indeling sluit aan bij de behoefte om beleid meer thematisch te positioneren, waarbij de mate van detaillering op programmaniveau voldoende wordt geacht. Ook binnen de groep gemeenten met gemiddeld 8 tot 10 programma’s is een dergelijke enkelvoudige structuur gangbaar.

Sommige gemeenten ervaren bij deze indeling een risico op versnippering of een verminderde integraliteit. In reactie daarop wordt soms een aanvullende laag geïntroduceerd, waarin de programma’s geclusterd worden naar overkoepelende thema’s.

3

Programma’s gemeente Deventer

Gemeenten met een extra bovenliggende structuur Enkele gemeenten brengen samenhang aan tussen programma’s door deze te groeperen in bredere clusters zoals ‘thema’s’, ‘domeinen’ of ‘pijlers’. Voorbeelden zijn Epe, Leusden, Meppel, Putten en Zwolle. Deze gemeenten hanteren een programmatische indeling variërend van 7 tot 14 programma’s. De begroting bevat op themaniveau algemene toelichtingen en beleidsmatige context, terwijl de inhoudelijke en financiële uitwerking op programmaniveau plaatsvindt. In de begroting van Meppel wordt dit duidelijk zichtbaar gemaakt. Gemeenten met een extra indeling binnen programma’s We zien ook een grote groep gemeenten met 8 tot 11 programma’s. Vaak zijn deze programma’s gekoppeld aan de “hoofdtaakvelden” zoals die in het BBV benoemd zijn of komen in ieder geval dicht bij die indeling in de buurt. Binnen deze groep verschilt het of gemeenten wel / niet kiezen voor een extra indeling. Een deel kiest daar niet voor. Maar vrijwel even veel gemeenten brengen binnen die indeling wel een extra verdeling aan. Deze gemeenten werken vervolgens de drie W-vragen per subonderdeel uit die verschillende namen krijgen zoals thema’s, beleidsvelden, producten, taakvelden of sub-programma’s. Deze laatste indeling troffen we overigens in slechts 3 van de 150 onderzochte gemeenten aan.

Op programmaniveau geven de gemeenten een algemene beschrijving of overkoepelende visie weer. Het wisselt of gemeenten op dat niveau ook de ontwikkelingen beschrijven. De drie W-vragen werken de gemeenten uit in de onderliggende structuur. Dit is ook de indeling die Veenendaal koos.

Voorbeeld gemeente Meppel

Voorbeeld gemeente Maashorst

Voorbeeld gemeente Leiden

4

Landelijk zijn er dus veel “smaken” zichtbaar. Bij een kleiner aantal programma’s is er duidelijk meer behoeft aan het aanbrengen van een tweelaagse indelingsstructuur dan bij gemeenten met een groter aantal programma’s. De tussengroep, de grote meerderheid met 8 tot 11 programma’s, varieert in die keuze. Het aanbrengen van een structuur met meerdere lagen vraagt aandacht om de leesbaarheid en navolgbaarheid te behouden. Zeker als niet consequent wordt omgegaan met het toedelen van informatie aan de tweede laag. Het risico op een zoekplaatje ontstaat. Een voorbeeld van een gemeente die hier overzichtelijk mee omgaat is Roermond. Op overkoepelend niveau zijn de teksten beperkt, uitwerking vindt per product (tweede laag) plaats. Roermond kiest er vervolgens voor om de financiën alleen op programmaniveau te tonen. Een gemeente die de consistentie verder doorvoert is Helmond. Op programmaniveau beschrijft Helmond de overkoepelende visie (bijvoorbeeld in het programma Meedoen, rondkomen, vooruitkomen) waarna per onderdeel (Jeugd, zorg en welzijn, werk en inkomen et cetera) de drie W-vragen worden beschreven. De indeling is daarmee overzichtelijk en toegankelijk. Ook Amsterdam heeft een structuur waarin op programmaniveau overkoepelende informatie wordt gegeven en vervolgens alle andere informatie helder per onderwerp terugkomt.

Voorbeeld gemeente Roermond

5

Daarnaast is er een aantal gemeenten die een relatie tussen de programma’s legt door die relatie zichtbaar te beschrijven. Voorbeelden daarvan zijn Zwolle (beschrijvend) en Zaanstad (visueel):

Voorbeeld gemeente Zwolle

Voorbeeld gemeente Zaanstad

6

2 Informatie op programmaniveau Veenendaal In de begroting 2025–2028 geeft de gemeente Veenendaal per programma een toelichting op de overkoepelende visie. Deze visie heeft per programma een verschillend karakter. Als voorbeeld onderstaand de visie uit het programma Sociale leefomgeving In het programma Sociale leefomgeving wordt een algemene beschrijving gegeven van het gemeentelijk beleid binnen het sociaal domein. De afzonderlijke thema’s binnen dit programma worden hierin niet benoemd. In het programma Fysieke leefomgeving is de visie daarentegen wel gestructureerd rond de drie onderliggende thema’s. Voor het programma Economie, werk en ontwikkeling is de programmatekst beknopter van aard en komen de thema’s evenmin terug. Een vergelijkbare opzet is zichtbaar in het programma Burger en bestuur, waar eveneens geen thematische indeling in de visietekst is opgenomen. Naast de visietekst bevat elk programma een financiële samenvatting in tabelvorm. In deze tabel worden de lasten, baten en mutaties in reserves op programmaniveau gepresenteerd. Een uitsplitsing naar thema’s is in deze overzichten niet opgenomen. De tabel biedt daarmee inzicht op het eerste aggregatieniveau van de programmatische structuur, maar laat niet zien hoe budgetten zich verhouden tot onderliggende thema’s of beleidsvelden.

Aansluitend op de financiële gegevens geeft Veenendaal per programma een overzicht van relevante ontwikkelingen. Deze worden gepositioneerd op programmaniveau (laag 1), maar zijn in de tekst wel gekoppeld aan afzonderlijke thema’s. De inhoud onder het kopje ‘ontwikkelingen’ varieert van beleidsmatige voorstellen tot externe invloeden, statusbeschrijvingen en risicoindicaties.

7

Andere gemeentelijke werkwijzen De meeste gemeenten nemen op programmaniveau een overkoepelende visietekst op. De vorm en omvang waarin dit gebeurt, lopen uiteen. Sommige gemeenten, zoals Albrandswaard, kiezen voor een uitgebreide tekstuele beschrijving waarin de hoofdlijnen van het programma worden toegelicht. Andere gemeenten, waaronder Castricum, beperken zich tot een puntsgewijze weergave, vaak direct verbonden aan het coalitie- of raadsakkoord. In de praktijk fungeert deze visietekst veelal als inhoudelijke inleiding op de programmatische opbouw, met wisselende mate van aansluiting op onderliggende thema’s of onderdelen.

Voorbeeld gemeente Albrandswaard

Voorbeeld gemeente Castricum

8

Daarnaast gebruikt een aantal gemeenten de visietekst om expliciet de relatie te leggen met andere programma’s of gemeentebrede opgaven. Gemeenten zoals Schiedam benutten dit onderdeel om richtinggevende keuzes, samenhang en bestuurlijke prioriteiten op programmaniveau toe te lichten.

Voorbeeld gemeente Helmond en Groningen

Voorbeeld gemeente Schiedam

9

Op het gebied van de financiële presentatie zijn eveneens verschillende werkwijzen zichtbaar. Veenendaal presenteert de baten, lasten en mutaties in reserves op het niveau van het programma als geheel, zonder uitsplitsing naar de onderliggende thematische structuur. Dit is in lijn met een groot aantal gemeenten, waaronder bijvoorbeeld Amsterdam.

Voorbeeld gemeente Veenendaal

Er is echter ook een groep gemeenten die kiest voor een verdiepte weergave van de financiële informatie. Zo toont Albrandswaard binnen de overkoepelende programmatabel ook de financiële gegevens per onderdeel van de tweede laag. Deze werkwijze maakt het mogelijk om de relatie tussen visie, inhoud en financiële inzet binnen het programma inzichtelijker te maken voor de lezer.

Voorbeeld gemeente Albrandswaard

10

De wijze waarop gemeenten ontwikkelingen presenteren binnen de programmabegroting varieert eveneens. In meerdere gevallen is, net als in Veenendaal, sprake van een brede toepassing van het begrip ‘ontwikkelingen’, waarin uiteenlopende typen informatie zijn opgenomen. Een voorbeeld van een alternatieve benadering is zichtbaar bij de gemeente Hoeksche Waard. Daar is onder het kopje ‘ontwikkelingen’ een vierde W-vraag toegevoegd: “Wat gebeurt er om ons heen?” Deze rubricering helpt om externe invloeden en contextuele factoren te onderscheiden van beleidsmatige keuzes of uitvoering.

Deze voorbeelden laten zien dat zowel de presentatie van visie, financiën als ontwikkelingen per programma sterk kunnen verschillen, en dat gemeenten hierin eigen accenten leggen afhankelijk van hun bestuurlijke voorkeur, omvang en ambities met betrekking tot sturing en verantwoording.

11

Voorbeeld gemeente Hoeksche waard

3 Informatie per thema Veenendaal De programmabegroting 2025–2028 van Veenendaal is opgebouwd uit zes programma’s met daarbinnen in totaal 24 thema’s. Per thema worden twee van de drie W-vragen uit het BBV-begrippenkader beantwoord: Wat willen we bereiken? en Wat gaan we daarvoor doen? Bij de tweede W-vraag is sprake van een visuele opzet waarin doelstellingen en bijbehorende activiteiten per thema worden weergegeven. In totaal zijn binnen de begroting 53 doelen geformuleerd, verdeeld over de inhoudelijke programma’s. De derde W-vraag (wat mag het kosten?) wordt niet op het niveau van individuele doelen of activiteiten beantwoord, maar uitsluitend op taakveldniveau. Onderstaande tabel geeft daarvan een voorbeeld.

Wat willen wij bereiken De geformuleerde doelen variëren in abstractieniveau. Sommige doelen keren letterlijk terug in meerdere thema’s binnen hetzelfde programma of lijken in formulering sterk op elkaar of verschillen slechts licht van elkaar.

12

Wat gaan we daarvoor doen De tweede W-vraag wordt in Veenendaal per thema beantwoord via een set activiteiten en/of prestaties die gekoppeld zijn aan de eerder genoemde doelen. De wijze van formuleren verschilt sterk. Soms beschrijft de tekst wat bereikt moet worden (prestatie), zoals bij het scheiden van afval of het voorkomen van schade bij droogte. In andere gevallen gaat het om hoe dat moet gebeuren (activiteit), zoals bij het actualiseren van een uitvoeringsagenda of het aansturen van een externe partij. Relatie naar de eerste W-vraag: gewenste doel Hoewel de activiteiten visueel onder het bijbehorende doel zijn gepresenteerd, ontbreekt een toelichtende tekst over het verwachte effect of de bijdrage van de activiteit aan het behalen van het doel. Relatie naar de derde W-vraag: wat mag het kosten Veenendaal koppelt geen afzonderlijke budgetten aan individuele activiteiten of prestaties. De enige uitzondering hierop betreft de heroverwegingsvoorstellen, waar wél bedragen aan specifieke maatregelen zijn gekoppeld.

13

Voorbeelden uit andere gemeenten Wat willen we bereiken Het gebruik van indicatoren draagt bij aan de duiding van doelen.

Voorbeeld gemeente Best

Voorbeeld gemeente Gemert-Brakel

14

Voorbeeld gemeente Schiedam

Wat gaan we daarvoor doen? Gemeenten verschillen in de beantwoording van deze vraag. Sommige beschrijven activiteiten globaal (zoals Lelystad), anderen puntsgewijs en concreet (zoals Arnhem en Dordrecht). Arnhem is consistent in de wijze van beschrijven in de vorm van een activiteit waarmee deze gemeente qua uniforme beschrijving een voorbeeld is. Dit geldt ook voor de gemeente Dordrecht waarvan het voorbeeld hiernaast is opgenomen. Door te klikken op de activiteiten krijgt de lezer onderliggende informatie.

Voorbeeld gemeente Lelystad

Voorbeeld gemeente Dordrecht

15

Voorbeeld gemeente Arnhem

Relatie naar de eerste W-vraag: gewenste doel De meerwaarde van deze onderliggende informatie is dat het meer context geeft bij het hoe en waarom van de activiteit / de prestatie zoals het voorbeeld van Dordrecht hiernaast laat zien. Ook de gemeente Amsterdam geeft bij de activiteiten meer informatie waarom die bijdragen aan het doel c.q. welk probleem ermee wordt aangepakt:

16

Voorbeeld gemeente Dordrecht

Relatie naar de derde W-vraag: wat mag het kosten Wij vonden geen gemeente die alle activiteiten vertaalt naar de kosten die daarmee gemoeid zijn. Voor nieuw opgenomen beleid wordt dat wel in ruime mate gedaan.

Voorbeeld gemeente Alkmaar

Voorbeeld gemeente Helmond

17

Er zijn ook gemeenten die een onderscheid maken tussen nieuwe activiteiten en bestaande activiteiten.

Voorbeeld gemeente Zwolle

Voorbeeld gemeente Utrecht

18

Wat mag het kosten? Het grootste deel van de gemeenten presenteert kosten op het niveau van het programma, thema of taakveld. Er zijn nauwelijks gemeenten die kosten koppelen aan een doel of aan alle genoemde activiteiten. De gemeenten Zwolle en Zoetermeer zijn voorbeelden van gemeenten die budgetten koppelen aan het doel:

Voorbeeld gemeente Zoetermeer

Voorbeeld gemeente Zwolle

19

Maar ook bij de voorgaande gemeenten is een onderliggende koppeling naar de bijbehorende activiteiten niet aanwezig. Er zijn ook gemeenten die een praktische koppeling maken tussen doelen en bijbehorende budgetten, namelijk door voor ieder verplicht taakveld (onderliggende financiële indeling) een doel te formuleren. De gemeente Eindhoven is hier een voorbeeld van, zie hiernaast.

Voorbeeld gemeente Eindhoven

20

Beinvloedbaarheid van bedragen We zien twee gemeenten die op programmaniveau een indicatie geven van de mate van beïnvloedbaarheid van de budgetten binnen het programma. Dit geeft de raad inzicht in keuzeruimte die wel / niet aanwezig is.

Voorbeeld gemeente Zaanstad

Voorbeeld gemeente Utrecht

Financiële trend Ook zijn er gemeente die meerjarig, zowel in absolute als reële zin, laten zien hoe het budget van het programma zicht ontwikkelde. Een voorbeeld daarvan is de gemeente Utrecht.

21

(Visuele) relatie tussen de W-vragen Gemeenten geven op veel verschillende manieren inzicht in de relatie tussen het doel en wat daarvoor gedaan wordt. Hiernaast een aantal voorbeelden.

Voorbeeld gemeente Veendam Voorbeeld gemeente Groningen

Voorbeeld gemeente Barendrecht

22

Met name de visuele doelenbomen van Zoetermeer en Barendrecht zijn voor de lezer helpend. Ze maken de samenhang inzichtelijk en brengen daarmee structuur aan. Zeker als vanuit deze doelenboom doorgeklikt kan worden op onderliggende informatie, wordt navolgbaarheid voor de lezer vergroot. De gemeente Haarlem is een voorbeeld waar doelen worden gekoppeld aan prestaties en zowel de doelen als prestaties van een indicator worden voorzien. Voorbeeld gemeente Zoetermeer

Voorbeeld gemeente Haarlem

23

Extra W-vragen Er zijn ook gemeenten die eigen (W) vragen toevoegen. Roermond kiest voor de extra W-vraag “wat levert dat op?”. Hier beschrijft Roermond de “opbrengst” van de verrichte activiteit. Hiermee wordt niet alleen duidelijk hoe de activiteit bijdraagt een het doel, maar ook welke andere effecten er zijn. In dit voorbeeld een afnemend aantal vragen en daarmee benodigde ambtelijke inzet. Keuze voor deze extra W-vraag kan behulpzaam zijn om het causale verband tussen de activiteit en het doel in tekst een plaats in de begroting te geven.

Voorbeeld gemeente Roermond

24

Een ander voorbeeld troffen we aan bij Rotterdam. Rotterdam voegt de vraag toe “hoe meten we dat?”. Deze vraag richt zich op de uit te voeren activiteit. Mooi in dit voorbeeld is dat Rotterdam concreet aangeeft welke aantallen activiteiten verricht gaan worden, bijvoorbeeld het aantal intakegesprekken. Bij het achterblijven van het doel, kan daardoor gekeken worden of dit bijvoorbeeld veroorzaakt werd doordat niet alle afgesproken activiteiten zijn verricht.

Voorbeeld gemeente Rotterdam

25

Voorbeeld gemeente Rotterdam

De gemeente Borger-Odoorn gebruikt de vraag “wat is opvallend voor Borger-Odoorn”. Dit maakt een onderwerp meer specifiek voor de gemeente en laat bijzonderheden zien.

Voorbeeld gemeente Borger-Odoorn

De gemeente Helmond kent de vraag “wat hebben we al bereikt?” Het antwoord op deze vraag is behulpzaam voor de raad om inzicht te hebben in de startpositie. Zeker op onderdelen waar de doelbereiking enkele jaren in de toekomst staat, is het belangrijk om tussentijds te kunnen zien in hoeverre de geplande activiteiten zijn uitgevoerd en of het doel daarmee dichterbij kwam.

Voorbeeld gemeente Helmond

26