4. Relevante wet- en regelgeving - bijlage 1

Bijlage 1 bij de Nota Verbonden Partijen 2024: Relevante wet- en regelgeving In deze bijlage staat een aantal relevante wetsartikelen met toelichting ten aanzien van enkele onderwerpen. Dit betreft artikelen van: • • •

de Gemeentewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Besluit Begroting en Verantwoording.

Het gaat om de volgende onderwerpen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Wat zijn verbonden partijen? Besluit Begroting en Verantwoording Planning en controlcyclus Versterken democratische legitimatie Positie raden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regeling Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden Positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling

1

1. Wat zijn verbonden partijen? Verbonden partijen zijn organisaties waaraan de gemeente zich bestuurlijk en financieel verbindt en bestaan uit deelnemingen door de gemeente in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelingen en publiek private samenwerking constructies. Het is expliciet geregeld dat een verbonden partij een financieel belang én een bestuurlijk belang vertegenwoordigt. Indien het alleen om een financieel belang gaat is er geen sprake van een verbonden partij. Uit de Nota van toelichting op het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) waarin algemene regels voor de verantwoording door gemeenten en provincies staan, kan worden afgeleid, dat een organisatie waarin alleen een financieel belang bestaat als bedoeld in het BBV beschreven definitie, dit belang moet worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Indien het alleen gaat om een bestuurlijk belang moet dit worden beschreven in een programma en product. Definitie art. 1 BBV: Een verbonden partij [is] een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.

2. Besluit Begroting en Verantwoording Verdere relevante bepalingen in het BBV zijn met name: •

Artikel 5 BBV dat voorschrijft dat verbonden partijen niet geconsolideerd worden in de begroting en in de jaarstukken.

•

Artikel 9, tweede lid, BBV dat regelt dat verbonden partijen verplicht moeten worden opgenomen in een aparte paragraaf Verbonden Partijen. Het is daarmee onderdeel van de begroting en jaarrekening.

•

Artikel 15 BBV schrijft voor dat de ‘paragraaf Verbonden Partijen’ ten minste de visie bevat op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting en ook de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen en de lijst van verbonden partijen. Verder dat in de lijst van verbonden partijen ten minste wordt opgenomen de naam en de vestigingsplaats en het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt en de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft. Plus de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar en de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar. Tenslotte de eventuele risico’s – waarvoor geen maatregelen getroffen zijn en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie – van de verbonden partij voor de financiële positie van de gemeente. De begrotingsparagraaf Verbonden Partijen is daarmee ook kaderstellend. De betekenis daarvan is echter onder meer afhankelijk van de vraag of er een door de raad vastgestelde actuele nota Verbonden Partijen aanwezig is die een zelfstandige kaderstellende rol heeft.

Aangezien dat het geval is, kan de paragraaf Verbonden partijen in de begroting zich beperken tot de hoofdlijnen en de stand van zaken m.b.t. het beleid.

•

Artikel 36 BBV omvat nog de bepaling dat kapitaalverstrekkingen en leningen aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen afzonderlijk op de balans worden opgenomen onder de Financiële vaste activa.

In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is opgenomen dat de begroting van de gemeente een verplichte paragraaf heeft over verbonden partijen. Deze paragraaf bevat ten minste de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen en een lijst van de verbonden partijen. In het BBV is opgenomen wat er verplicht in de paragraaf moet worden opgenomen over verbonden partijen:

2

De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; b. de lijst van verbonden partijen, die wordt onderverdeeld in: a. gemeenschappelijke regelingen; b. vennootschappen en coöperaties; c. stichtingen en verenigingen en d. overige verbonden partijen. In de jaarlijkse financiële verantwoording moet daarnaast inzicht gegeven worden in de financiële positie van verbonden partijen en de ontwikkelingen daarin. Deze formele eisen vormen het basisniveau waaraan de financiële jaarstukken moeten voldoen. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de wijze waarop de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt; b. het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; c. de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; d. de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar; e. de eventuele risico’s (als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel b, BBV) van de verbonden partij voor de financiële positie van de provincie onderscheidenlijk gemeente.

De raad wordt over verbonden partijen ook geïnformeerd via de begroting en jaarrekening. Dit gebeurt in de paragraaf verbonden partijen waarbij wordt ingegaan op de volgende hoofdvragen: -

Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in de huidige relatie? Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in de doelstelling van de verbonden partij? Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in het voortbestaan en/of de eigenstandigheid als gevolg van fusie of integratie? Is er sprake van een afwijking van de voorgenomen of gerealiseerde activiteiten en prestaties? Zijn er nieuwe risico’s of ontwikkelingen in relatie tot het weerstandsvermogen? Is er sprake van nieuw of gewijzigd beleid bij de gemeente? Zijn de beoogde beleidsdoelstellingen gerealiseerd?

3. Planning en controlcyclus Relevante artikelen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in het kader van de planning en controlcyclus voor een sterke positie van de gemeenteraad zijn: •

Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van het gemeenschappelijk orgaan en het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie moeten de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar (‘kadernota’) en de voorlopige jaarrekening uiterlijk vóór 30 april aanbieden aan de raden van de deelnemende gemeenten, zodat deze informatie beschikbaar is tijdens de behandeling van de voorjaarsnota/kadernota (art. 34b Wgr).

•

Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de jaarrekening, met het verslag van de accountant, binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgende op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft, aan gedeputeerde staten (art. 34, vierde lid, Wgr).

3

•

Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting twaalf weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk twaalf weken voordat zij door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten (art. 35, eerste lid, Wgr). (De ontwerpbegroting moet dus rechtstreeks aan de gemeenteraden worden toegezonden twaalf weken voordat deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden).

•

De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden (art. 35, derde lid, Wgr).

•

Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan stelt de raden van de deelnemende gemeenten voorafgaande aan het vaststellen van de begroting schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze (over de ontwerpbegroting), bedoeld in het derde lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt (art. 35, vierde lid, Wgr).

•

Nadat deze is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, zo nodig, de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten, die ter zake bij gedeputeerde staten hun zienswijze naar voren kunnen brengen (art. 35, vijfde lid, Wgr).

•

De termijn waarbinnen de raad een zienswijze kan indienen op de ontwerpbegroting van een samenwerkingsverband is twaalf weken (art. 35 Wgr); de vastgestelde begroting van het samenwerkingsverband moet daarom uiterlijk vóór 15 september toegezonden worden aan gedeputeerde staten (art. 34, tweede lid, Wgr).

•

Lokale rekenkamers hebben mogelijkheden om onderzoek te doen naar samenwerkingsverbanden die krachtens de Wgr zijn ingesteld (art. 184, eerste lid onder a Gemeentewet). Een rekenkamer heeft onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van NV’s en BV’s waarvan de gemeente meer dan 50% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt (art. 184, eerste lid onder b Gemeentewet). Dit laatste geldt ook als de gemeente samen met één of meer andere gemeenten, één of meer provincies, één of meer waterschappen of de Staat een belang groter dan 50% heeft (art. 184, eerste lid onder c Gemeentewet).

De raad wordt over verbonden partijen in dit pakket geïnformeerd via de begroting en jaarrekening. Dit gebeurt in de paragraaf verbonden partijen waarbij wordt ingegaan op de volgende hoofdvragen: • • • • • • •

Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in de huidige relatie? Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in de doelstelling van de verbonden partij? Is er sprake van een (voorgenomen) verandering in het voortbestaan en/of de eigenstandigheid als gevolg van fusie of integratie? Is er sprake van een afwijking van de voorgenomen of gerealiseerde activiteiten en prestaties? Zijn er nieuwe risico’s of ontwikkelingen in relatie tot het weerstandsvermogen? Is er sprake van nieuw of gewijzigd beleid bij de gemeente? Zijn de beoogde beleidsdoelstellingen gerealiseerd?

4

4. Versterken democratische legitimatie De meest recente wijziging van de Wgr (per 1 juli 2022) heeft als doel de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden, (provinciale staten en algemene besturen van waterschappen) in relatie tot gemeenschappelijke regelingen te versterken. Om de kaderstellende en controlerende rol van de volksvertegenwoordiging beter in te kunnen vullen en de democratische legitimatie te verbeteren werd met deze wetswijziging een aantal aanpassingen en aanvullingen geïntroduceerd op de al bestaande wettelijke bevoegdheden en instrumenten. Gemeenteraden hebben door de wijziging van de Wgr meer mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen op samenwerkingsverbanden. De wijzigingen van de Wgr zijn voor wat betreft de gemeenteraden onder te verdelen in drie categorieën: a. De versterking van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen. b. De introductie van aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden. c. Het verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling. 5. Positie raden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regeling Het betreft de volgende punten. a.

Zienswijze bij treffen regeling: om de positie van de raad te verbeteren is de raad het recht toegekend om bij een ontwerpregeling een zienswijze naar voren te brengen. De raad kan zijn opvatting binnen acht weken kenbaar maken (art.1, derde lid Wgr). Wanneer volgens de raad te weinig is gedaan met een zienswijze kan de raad ervoor kiezen geen toestemming te verlenen voor de gemeenschappelijke regeling. b. Zienswijze voor besluiten: ook is een verplichting geïntroduceerd om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over welke besluiten van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling vatbaar zijn voor een zienswijze aan de gemeenteraden (art. 10, vijfde en zesde lid Wgr). Hierdoor is het voor gemeenteraden mogelijk hun opvatting te geven over een voorgenomen besluit. Gedacht kan worden aan besluiten over de kadernota of jaarrekening maar ook aan strategische of meerjarenplannen. De raad kan zo vroegtijdig betrokken worden en zijn kaderstellende rol pakken (het maken van beleidskeuzes) en daarbij ook eventuele ruimte bieden voor participatie van inwoners. In de gemeenschappelijke regeling kan ook worden afgesproken dat geen besluiten vatbaar zijn voor een zienswijze van de gemeenteraden, maar dat is dan een keuze waar de gemeenteraden bij het voorleggen van de wijzigingsregeling mee in dienen te stemmen (art. 1 Wgr). c.

Gemeenschappelijke adviescommissie: de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten hebben de mogelijkheid om bij een gemeenschappelijke regeling zijnde een openbaar lichaam een gemeenschappelijke adviescommissie in te laten stellen bestaande uit raadsleden van de deelnemende gemeenten (art. 24a, eerste lid Wgr). Door middel van deze adviescommissie kunnen gemeenteraden in een vroeg stadium worden betrokken bij geplande besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam. Daarnaast kan de adviescommissie het bestuur adviseren omtrent voorgenomen besluiten en (gezamenlijke) standpunten van de raden van de deelnemende gemeenten ten aanzien van de gemeenschappelijke regeling (openbaar lichaam) voorbereiden. De gemeenschappelijke adviescommissie is onderdeel van de gemeenschappelijke regeling en wordt daarom ingesteld door het algemeen bestuur op verzoek van de betrokken gemeenteraden. Het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling (openbaar lichaam) is verplicht om de commissie in te stellen als de raden hier unaniem om vragen. Er is geen sprake van delegatie van bevoegdheden aan de gemeenschappelijke adviescommissie. Uiteindelijk blijven de raden beslissingsbevoegd. Alleen raadsleden kunnen lid zijn (art. 24a, derde en vierde lid Wgr).

5

d. Afspraken over participatie: in elke regeling moet worden opgenomen of, en zo ja op welke wijze, “ingezetenen van de deelnemende gemeenten en belanghebbenden” de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de gemeenschappelijke regeling zijn belegd (art. 10, zevende en achtste lid Wgr). e. Actieve informatieplicht: het bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft (ten opzichte van de raden van de deelnemende gemeenten) een actieve informatieplicht over wat er binnen de regeling speelt (art. 17, tweede en derde lid Wgr). Deze informatieplicht komt overeen met de informatieplicht die het college van B&W heeft ten opzichte van de gemeenteraad. In de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over de wijze waarop deze informatie wordt aangeleverd. Raadsleden kunnen ook zelf inlichtingen vragen, dat recht hebben zij wettelijk (art. 17, eerste lid Wgr). f.

Extra vergoeding voor lidmaatschap nieuwe gemeenschappelijke commissies: raadsleden die naast hun reguliere raadslidmaatschap lid zijn van een gemeenschappelijke adviescommissie of een gemeenschappelijke onderzoekscommissie, kunnen aanspraak maken op een extra vergoeding (art. 24, zesde lid, Wgr). Voor de hoogte van de aanvullende vergoeding wordt aangesloten bij de hoogte van bestaande vergoedingen, zoals geregeld in het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers.

6. Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden Het betreft de volgende punten. a. Recht van onderzoek: door dit recht, ook wel recht van enquête (of: regionaal enquêterecht) genoemd, hebben de gezamenlijke gemeenteraden de mogelijkheid om een gezamenlijke enquête uit te voeren naar de bestuursvoering (door het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur, de voorzitter, een adviescommissie of bestuurscommissie) van een gemeenschappelijke regeling (art. 155g, eerste lid Gemeentewet). Voorwaarde voor de instelling van een regionale of gemeenschappelijke onderzoekscommissie is dat alle raden hiermee unaniem instemmen. Verder is het van belang dat een gezamenlijke enquête niet kan worden ingesteld als een gemeenschappelijke regeling getroffen of mede getroffen is door de raden. Dit komt bovenop de reeds bestaande mogelijkheid van de gemeentelijke onderzoekscommissie. b. Onderzoeksmogelijkheden lokale rekenkamers: rekenkamers zijn al bevoegd onderzoek te verrichten bij gemeenschappelijke regelingen, inlichtingen in te winnen, documenten te vorderen en indien nodig bij de betrokken instelling een onderzoek in te stellen (art. 184 Gemeentewet).

Met deze wetswijziging is verduidelijkt dat de lokale rekenkamers, waaronder gezamenlijke rekenkamers, de mogelijkheid hebben om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling waar een gemeente aan deelneemt. 7. Positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling Het betreft de volgende punten. c. Afspraken over evaluatie: het is verplicht afspraken te maken over de evaluatie van de gemeenschappelijke regeling (art. 11a Wgr). De meerwaarde van een evaluatie is dat periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. Waar de evaluatie specifiek op gericht moet zijn, hoe vaak die moet plaatsvinden en op welke wijze is niet voorgeschreven. Er kan dus ook worden gekozen voor de afspraak om de regeling niet te evalueren, maar dit is dan een bewuste keuze waar de gemeenteraad mee dient in te stemmen. d. Afspraken over uittreding: de regeling houdt ook bepalingen in omtrent de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden en de gevolgen daarvan (art. 9,

6

eerste lid Wgr). Met het oog op mogelijke uittreding uit een gemeenschappelijke regeling kan niet worden volstaan met de afspraak dat het (algemeen) bestuur de uittredingsvoorwaarden vaststelt. Er moeten in ieder geval afspraken worden gemaakt over de gevolgen voor het vermogen voor de rechtspersoon, waarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. e. Aanpassing begrotingscyclus: bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling zijn verplichte uitgaven voor een gemeente die moeten worden verwerkt in de begroting van de gemeente zelf. Er is voor gekozen de termijnen voor de indiening van de kadernota, ontwerpbegroting en begroting aan te passen om gemeenteraden meer positie te geven in de begrotingscyclus van een gemeenschappelijke regeling. De begrotingscyclus van gemeenschappelijke regelingen sluit daardoor beter aan op die van gemeenten, waardoor het voor gemeenteraden gemakkelijker te overzien is wat de gevolgen zijn van uitgaven aan regelingen voor de eigen gemeente. Ook hebben gemeenteraden langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een regeling te geven en ontvangen zij de kadernota later. De relevante artikelen hierbij zijn 33, 34 en 35 Wgr.

7