3. Nota Verbonden Partijen 2024

NOTA VERBONDEN PARTIJEN

Versie 14 augustus 2024

Inhoud 1

2

INLEIDING ....................................................................................................................................... 3 1.1

Algemeen ................................................................................................................................... 3

1.2

Eigenaarschap ............................................................................................................................ 5

1.3

Kaders voor verbonden partijen ................................................................................................. 5

1.4

Leeswijzer ................................................................................................................................... 5

VERBONDEN PARTIJEN ................................................................................................................ 5 2.1

3

AANGAAN VAN EN STURING OP VERBONDEN PARTIJEN ........................................................ 6 3.1

Oprichtingsfase ........................................................................................................................... 6

3.1.1

Afwegingskader ................................................................................................................. 6

3.1.2

Het aangaan van verbonden partijen ................................................................................ 7

3.1.3

Proces aangaan van een nieuwe verbonden partij ........................................................... 9

3.1.4

Privaatrechtelijke verbonden partij..................................................................................... 9

3.2

Uitvoeringsfase ........................................................................................................................... 9

3.2.1

Informatievoorziening ........................................................................................................ 9

3.2.2

Actieve informatieplicht .................................................................................................... 10

3.2.3

Meer grip en sturing ......................................................................................................... 10

3.2.4

Frequentie informatie en sturing ...................................................................................... 10

3.2.5.

Risico’s van deelname aan verbonden partijen ................................................................11

3.2.5

Risicoanalyse ....................................................................................................................11

3.2.6.

De cycli van verbonden partijen....................................................................................... 12

3.3

4

Definitie verbonden partij ............................................................................................................ 5

Evaluatie- en heroverwegingsfase ........................................................................................... 12

3.3.1

Factoren heroverweging verbonden partij ....................................................................... 12

3.3.2

Beëindiging verbonden partij ........................................................................................... 12

3.3.3

Beëindiging gemeenschappelijke regeling ...................................................................... 13

3.3.4

Beëindiging private verbonden partij ............................................................................... 13

Regie op verbonden partijen: rol van ‘eigenaar’ en ‘opdrachtgever’ ............................................. 13 Regie op externe verbonden partijen begint intern ............................................................................ 13

5

6

opties: Raadsrapporteurs en Raadscommissie Verbonden Partijen ............................................. 13 5.1

Raadsrapporteurs ..................................................................................................................... 13

5.2

Raadscommissie Verbonden Partijen ...................................................................................... 14

BIJLAGEN ...................................................................................................................................... 14

2

1

INLEIDING

1.1 Algemeen Met deze nota heeft de gemeente een beleidskader voor het aangaan en beheren van verbonden partijen. In de nota staan mogelijkheden om sturing te geven aan verbonden partijen en instrumenten die de raad in kan zetten om zijn grip op dergelijke partijen te vergroten. En dat helpt om te komen tot verbonden partijen die maximaal bijdragen aan de lokale bestuurlijke ambities. Op 22 september 2016 stelde de raad van de gemeente Veenendaal de ‘Nota Verbonden Partijen’ vast. Nu bijna acht jaar later is het verstandig – en bovendien in het kader van de planning en controlcyclus ook al aangekondigd – deze nota aan te passen aan een aantal wetswijzigingen en de actualiteit. De nota is herschreven en korter waarbij in bijlagen de soorten partijen en wettelijke regelingen worden toegelicht. Als gemeente werken we met anderen samen, dat is in heel bestuurlijk Nederland het geval. Soms is dat wettelijk verplicht, in andere gevallen zelf gekozen. Zo is de Veiligheidsregio verplicht op grond van de Wet veiligheidsregio’s en kent een algemeen bestuur met daarin de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Samenwerkingsverbanden helpen bij het realiseren van onze lokale doelen en ambities en dienen dus een publiek belang. De organisaties waarin de gemeente deelneemt (verbonden partijen) maken voor Veenendaal beleid en/of voeren beleid uit.

In principe kan de gemeente dat ook zelf doen. Voor de gemeente Veenendaal geldt als motto: ‘Zelf doen wat kan en samen doen wat moet of beter kan’.

Er zijn verschillende redenen waarom de gemeente een aantal taken door een verbonden partij laat oppakken: 1. Belang: via samenwerkingsverbanden kan worden samengewerkt aan beleidsplannen of doelen die gemeentegrensoverschrijdend zijn of die voor meerdere gemeenten van groot belang zijn; samenwerking versterkt de bestuurskracht. 2. Kennis: sommige taken vragen specialistische kennis die de eigen organisatie niet kan bieden. 3. Kosten en kwaliteit: het beleggen van taken bij een samenwerkingsverband kan efficiënter/goedkoper zijn dan de taken in de eigen organisatie te beleggen, waardoor voor minder geld minstens dezelfde (maar vaak een hogere) kwaliteit geleverd kan worden. 4. Regels: voor sommige beleidsterreinen is het wettelijk verplicht om een samenwerkingsverband op te richten. Als er een door een verbonden partij te behartigen openbaar belang is, wil de gemeente vaak invloed behouden en zal er in een aantal gevallen worden overgegaan tot samenwerking in een verbonden partij. Er wordt publiek geld van de gemeente via verbonden partijen ingezet. De gemeente moet weten wat de verbonden partij doet omdat er aanzienlijke bestuurlijke, beleidsmatige en financiële belangen zijn. Effectieve sturing op verbonden partijen is noodzakelijk. De gemeente is een actieve deelnemer in verbonden partijen en stuurt daarbij op afstand.

Het is daarbij van belang de integraliteit te bewaken en grip te houden op de activiteiten en realisatie van doelen. De inzet blijft te komen tot verbonden partijen die maximaal bijdragen aan de lokale bestuurlijke ambities, actief te sturen op

3

risico’s en waar nodig mee te bewegen met bijgestelde kaders. Duidelijke kaders en inzicht in beschikbare sturingsinstrumenten dragen bij aan het realiseren van deze ambitie. De laatste wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) zijn op twee manieren relevant. Sinds 2023 is de democratische legitimatie versterkt. Er zijn meer instrumenten om meer invloed uit te oefenen op samenwerkingsverbanden. Ook het kader voor samenwerking veranderde en dat heeft gevolgen voor vertegenwoordigende organen als deelnemer. Het (kunnen) uitoefenen van invloed is mogelijk doordat de jaarrekening van een gemeenschappelijke regeling eerder wordt toegestuurd. Ook is er meer tijd voor het opstellen van een zienswijze op de begroting van een samenwerkingsverband. Bovendien worden de algemene beleidsmatige en financiële kaders voor het komende begrotingsjaar eerder ontvangen en zijn er meer mogelijkheden voor rekenkamers om onderzoek te doen. De betrokkenheid van inwoners wordt steeds belangrijker gevonden in bestuurlijk en politiek Nederland. Bij de wijziging van de Wgr is daarom ook bepaald dat er afspraken moeten zijn hoe inwoners en belanghebbenden betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Het brede belang van de gemeente wordt in gezamenlijkheid gedragen, dat geldt voor de raad en het college maar natuurlijk ook voor de ambtelijke organisatie.

In bovenstaande afbeeldingen is voor zowel de gemeentelijke organisatie als de gemeenschappelijke regeling het besluitvormingsproces en de planning- en controlcyclus weergegeven net als de relatie daartussen.

4

1.2 Eigenaarschap Bij een samenwerking met bijvoorbeeld andere gemeenten in een (uitvoerings-)organisatie is er zeggenschap via vertegenwoordigers in het bestuur en de financiële bijdragen. In die gevallen is er sprake van een ‘verbonden partij’. De gemeente is mede-eigenaar van deze verbonden partijen. Het zijn 'onze (uitvoerings-)organisaties'. Het is dan ook de plicht om dit eigenaarschap goed in te vullen. Aan de ene kant is dit voldoen aan de juridische en procedurele afspraken die zijn gemaakt. Aan de andere kant gaat het om betrokkenheid tonen, weten wat er speelt, elkaar kennen en het gesprek voeren. Ook dat is eigenaarschap en draagt bij aan de inhoudelijke sturing op een verbonden partij. Deze plicht is eveneens een essentieel uitgangspunt in de omgang met elkaar. Een plicht die zich wat lastiger laat vatten in formele regels en structuren, maar vraagt om bewustzijn en alertheid. 1.3 Kaders voor verbonden partijen Een belangrijke boodschap is: er valt iets te kiezen in de samenwerking, doe dat bewust. Het is daarom belangrijk om duidelijke kaders voor de keuzeprocessen bij bestuurlijke samenwerking op te stellen: voor het aangaan van de samenwerking, voor de sturing en evaluatie, maar ook voor het handelen in het samenwerkingsverband. In deze nota staan kaders en richtlijnen die het uitgangspunt zijn bij aangaan en beheren van relaties met verbonden partijen.

Het college biedt deze nota aan ter behandeling en vaststelling door de raad. De nota wordt één keer in de vier jaar geactualiseerd of vaker als dat nodig is na bijvoorbeeld wetswijzigingen. In deze Nota Verbonden Partijen wordt ook aangegeven welke ruimte de raad, kaderstellend en controlerend heeft en hoe daar invulling aan wordt gegeven. Bovendien is de Wet gemeenschappelijke regelingen een belangrijk kader voor (gemeentelijke) samenwerkingsverbanden. Door de Wgr kunnen gemeenten, provincies en waterschappen samenwerken in publiekrechtelijke constructies. In deze wet staan de regels voor de inrichting en het functioneren van deze samenwerking. 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk twee gaat kort in op de soorten verbonden partijen. Hoofdstuk drie betreft het aangaan van en sturen op verbonden partijen met onderscheid in de oprichtings-, uitvoerings- en de evaluatiefase. Ook wordt ingegaan op de invulling van de opdrachtgevers- en eigenaarsrol. In het vierde hoofdstuk gaat het over de regie op verbonden partijen. Ten slotte komen in hoofdstuk 5 de mogelijkheden van ‘raadsrapporteurs’ en een ‘raadscommissie verbonden partijen’ aan bod. Verder zijn er bijlagen met de belangrijkste juridische bepalingen en een toelichting op de soorten verbonden partijen.

2

VERBONDEN PARTIJEN

Er is een aantal mogelijkheden om gemeentelijke taken uit te voeren. De gemeente kan taken zelf uitvoeren, kan dit uitbesteden aan een organisatie die losstaat van de gemeente door middel van subsidieverlening of kan met andere gemeenten samenwerken. Dit kan vorm krijgen door de taken onder te brengen in een gemeenschappelijke regeling of in een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm. 2.1 Definitie verbonden partij Bij de definiëring van het begrip verbonden partijen wordt aangesloten bij het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV): Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Financieel belang Onder een financieel belang wordt in het BBV verstaan “een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat, onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt”.

5

Bestuurlijk belang Onder een bestuurlijk belang wordt in het BBV verstaan “zeggenschap, via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht”. Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een medewerker van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Dit betekent dat organisaties waar bijvoorbeeld alleen sprake is van een financieel belang niet worden gezien als een verbonden partij. Bij verbonden partijen gaat het om privaatrechtelijke, publiekrechtelijke organisaties en publiek-private samenwerkingen (PPS). In sommige gevallen schrijft de wet een verbonden partij voor zoals bij de Omgevingsdienst, de Veiligheidsregio en de GGD. Privaatrechtelijke organisaties zijn in het Burgerlijk Wetboek geregeld. Dit kunnen stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn. In een bijlage bij deze nota worden de soorten verbonden partijen toegelicht. De verantwoordelijkheid van de raad verandert niet als voor een samenwerkingsverband wordt gekozen. De raad blijft formeel kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger. De rol van de raad verandert echter wel, doordat de raad niet meer op zichzelf staand is, maar de democratische legitimatie afkomstig is van alle deelnemers gezamenlijk.

In het Besluit begroting en verantwoording is opgenomen dat de begroting van de gemeente een verplichte paragraaf heeft over verbonden partijen. Op grond van de Bekendmakingswet is er voor gemeenschappelijke regelingen de verplichting om de gegevens bij te houden in het GR-register (een openbaar elektronisch register) op overheid.nl.

3

AANGAAN VAN EN STURING OP VERBONDEN PARTIJEN

De raad en het college c.q. de burgemeester hebben verschillende bevoegdheden en rollen als het gaat om verbonden partijen. Als een verbonden partij wordt opgericht, zijn de rollen anders dan wanneer de verbonden partij eenmaal in werking is. In deze nota is daarom gekozen voor een uitwerking in drie fasen: de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie- en heroverwegingsfase. 3.1 Oprichtingsfase Het deelnemen aan een verbonden partij is een manier om een gemeentelijk doel effectiever te bereiken. De keuze voor een verbonden partij wordt gemaakt omdat dezelfde activiteiten kunnen worden uitgevoerd met meer efficiency, kwaliteit of continuïteit. Daarnaast zijn er verbonden partijen die verplicht zijn gesteld door de wetgever. Een keuze voor al dan niet deelnemen is er dan niet. 3.1.1 Afwegingskader In de oprichtingsfase is het uitgangspunt dat er bewust en gemotiveerd is gekozen voor de verbonden partij. Hier gaat een afwegingsproces aan vooraf waarbij een afwegingskader kan worden gebruikt. Zo’n kader is een beleidslijn, waarmee de keuze wordt gemaakt voor de wijze waarop de gemeente haar taken uitvoert. De uitwerking van dit stappenplan is een document dat aan de raad kan worden voorgelegd als informatievoorziening. De raad krijgt zo concrete en uniforme informatie en handvaten op basis waarvan hij zich een oordeel kan vormen.

De beslissing tot deelname aan een verbonden partij en ook de aansturing van de verbonden partij behoren primair tot de taken van het college. Maar gemeenteraden en burgemeesters van twee of 6

meer gemeenten kunnen eveneens “een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten” (art. 1, lid Wgr). Het besluit tot deelname aan een gemeenschappelijke regeling van het college of de burgemeester kan echter niet eerder worden genomen dan nadat de raad toestemming heeft verleend (art. 1, lid 4 Wgr). Het college besluit ook tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke organisaties en doet dat als dat nodig gevonden wordt voor het behartigen van een openbaar belang. Pas als de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en de raad wensen en bedenkingen heeft kunnen uiten (artikel 160 lid 2 Gemeentewet) wordt het besluit genomen. De raad kan zijn toestemming alleen onthouden als er sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang.1 3.1.2 Het aangaan van verbonden partijen Het afwegingskader wordt gebruikt bij de vraag of een relatie met een verbonden partij moet worden aangegaan. Via verschillende kanalen en partijen komt een dergelijk onderwerp aan bod. In sommige gevallen begint de gemeente gesprekken over het aangaan van een verbonden partij zelf; in sommige gevallen komt het initiatief van een andere gemeente of organisatie. Dit betekent ook dat de informatie via verschillende kanalen verzameld wordt.

Met het afwegingskader zorgt het college of in voorkomend geval de burgemeester voor uniforme informatievoorziening wanneer de vraag voor het aangaan van een verbonden partij speelt. De raad krijgt op deze wijze ook op uniforme wijze de informatie tot zich. Deelname aan een verbonden partij vindt alleen plaats als dat noodzakelijk is voor het algemeen belang. Dit is één van de onderdelen van het afwegingskader. Als uitgangspunt geldt – althans voor wat betreft collegeregelingen - dat alleen leden van het college worden benoemd in besturen van verbonden partijen. Als regel is dit in ieder geval het collegelid dat de betreffende taak in zijn of haar portefeuille heeft. Hiervan kan worden afgeweken.

1 De term ‘algemeen belang’ ziet op de grondbeginselen van de democratische rechtstaat waarin ook

oog gehouden wordt op de belangen van minderheden en individuen. Het algemeen belang is dat wat een overheid redelijkerwijs moet doen om het welzijn van inwoners te bevorderen. 7

8

3.1.3 Proces aangaan van een nieuwe verbonden partij De raad heeft een kaderstellende rol. De wet verplicht dat de raad het college – of in voorkomend geval de burgemeester – toestemming geeft voor deelname aan een nieuwe verbonden partij (artikel 1, lid 4 Wgr). Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de gemeente momenteel alleen deelneemt in collegeregelingen. Mocht in de toekomst sprake zijn van het aangaan van een raadsregeling of gemengde regeling, dan gelden er andere bevoegdheden en verplichtingen. Daar wordt dan op geanticipeerd bij de uitwerking van het afwegingskader. Het is dan immers (ook) aan de raden om een concreet besluit te nemen (boven op het verlenen van toestemming). De fase van de totstandkoming is voor de raad van groot belang omdat er gestuurd kan worden op de regels die worden vastgesteld en de raad zich van voldoende informatie kan voorzien. Het college of de burgemeester betrekt de raad daarom ook vroegtijdig bij het afstemmingsproces op het moment dat de vraag speelt of het college of de burgemeester een nieuwe verbonden partij aangaat. Het college neemt een collegebesluit (of de burgemeester besluit) met een voorstel tot deelname aan een verbonden partij op basis van het afwegingskader. Dit voorstel tot het aangaan van een verbonden partij wordt voorgelegd aan de raad met het verzoek tot het verlenen van toestemming.

De raad kan dat alleen weigeren als de regeling in strijd is met het recht of met het algemeen belang. De raad beoordeelt actief of hier sprake van is en betrekt dit bij het al dan niet verlenen van toestemming. Het is denkbaar dat de raad geen toestemming verleent omdat het college of de burgemeester in de ogen van de raad te weinig met diens opmerkingen heeft gedaan en wat als zodanig in strijd met het algemeen belang kan worden beschouwd. De raad verleent met een raadsbesluit formeel toestemming aan het college of de burgemeester voor deelname aan een verbonden partij. Het college of de burgemeester neemt, als de raad toestemming heeft verleend, een besluit tot deelname aan de verbonden partij. 3.1.4 Privaatrechtelijke verbonden partij Bij een collegevoorstel tot het aangaan van een privaatrechtelijke verbonden partij geldt dat het college een ontwerpbesluit aan de raad voorlegt, waarbij de raad de mogelijkheid krijgt zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Nadat de raad dat gedaan heeft volgt het collegebesluit tot deelneming aan of oprichting van een privaatrechtelijke verbonden partij. 3.2 Uitvoeringsfase Het deelnemen aan verbonden partijen brengt financiële en bestuurlijke risico’s met zich mee. Tegelijkertijd bestaat de wens bij de raad meer te grip krijgen op de verbonden partijen en dat onvolkomenheden eerder aan de raad worden gemeld.

Onvolkomenheden kunnen nooit geheel worden tegengegaan. Wat wel mogelijk is, is dat zowel het college of de burgemeester als de raad voldoende aandacht heeft voor de sturing op de verbonden partijen. Sturing is lastig, aangezien verbonden partijen uit meerdere deelnemers bestaan. Met sturing bereikt de gemeente dat de overeengekomen opdracht wordt gerealiseerd binnen de daarvoor afgesproken beleidsinhoudelijke en financiële kaders. Hoe groter het bestuurlijk of financieel risico is, hoe intensiever de sturing is op de verbonden partij en de informatievoorziening aan de raad. De raad en het college of de burgemeester hebben ieder hun eigen rol in relatie tot verbonden partijen. Belangrijk in de uitvoeringsfase is de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over de verbonden partijen en tegelijkertijd de wijze waarop de raad actief informatie kan verkrijgen. 3.2.1 Informatievoorziening Het college of de burgemeester informeert de raad actief over de verbonden partijen en wel in de breedste zin van het woord. Op de agenda van de vergadering van de raadscommissie staat als vast agendapunt “Terugkoppeling gemeenschappelijke regelingen”. Het college of de burgemeester deelt bij dit agendapunt actief informatie, onder meer over de bestuurlijke agenda van de

9

gemeenschappelijke regelingen. Ook kunnen raadsleden tegelijkertijd informatie vragen aan het college of de burgemeester. Hiermee wordt de grip vanuit de raad op de verbonden partijen versterkt. Verbonden partijen sturen ook rechtstreeks stukken naar de raad (art. 17, lid 2 Wgr). Dit kan in een gemeenschappelijke regeling zijn afgesproken, maar als dat niet het geval is moeten partijen aan hun wettelijke plicht voldoen. Zo moeten gemeenschappelijke regelingen de kaderbrief (met daarin de algemene financiële en beleidsmatige kaders) en de voorlopige jaarrekening vóór 30 april ter kennisgeving aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten zenden (art. 34 b Wgr). In de praktijk komt het voor dat informatie zowel via het college of de burgemeester als via een verbonden partij bij de raad terecht komt. Het is van belang de informatiestroom actief bij te houden en waar nodig op elkaar af te stemmen. De raad wordt ook over verbonden partijen geïnformeerd via de begroting en jaarrekening. Als, gelet op het tijdschema voor het opstellen van de jaarstukken, (nog) geen definitieve jaarrekening van een verbonden partij beschikbaar is, dan wordt bij het opstellen van de paragraaf verbonden partijen en het overzicht van verbonden partijen uitgegaan van de meest recente prognoses voor de relevante gegevens.

Daarnaast wordt de raad de begroting van gemeenschappelijke regelingen aangeboden zodat een eventuele zienswijze kan worden ingediend. Vanzelfsprekend wordt de raad op basis van de actieve informatieplicht door het college of de burgemeester geïnformeerd als zich tussentijds belangrijke ontwikkelingen voordoen. Ook het bestuur van een gemeenschappelijke regeling heeft een actieve informatieplicht over wat er binnen de regeling speelt. In de regeling moeten afspraken worden gemaakt over de wijze waarop deze informatie wordt aangeleverd. 3.2.2 Actieve informatieplicht Het college of de burgemeester en het bestuur van een gemeenschappelijke regeling hebben een actieve informatieplicht zeker wanneer zich majeure ontwikkelingen voordoen bij verbonden partijen (art. 17, lid 2 en 3 Wgr). Als in de loop van het jaar grote veranderingen in de financiële situatie plaatsvinden of de manier waarop een verbonden partij het openbaar belang dient, wordt de raad daarover op dat moment door het college of de burgemeester geïnformeerd en zo nodig voorgesteld een besluit te nemen. Het kan voorkomen dat er enige tijd tussen de vergaderingen van de verbonden partij en die van de raad zit. In de regeling van de verbonden partij wordt beschreven hoe het bestuur de raden van de deelnemende gemeenten informeert als door raadsleden inlichtingen worden gevraagd (art. 17, lid 1 Wgr).

Maar de Wgr zegt dat de gemeenteraad alle inlichtingen gegeven moet worden die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak (art. 17, lid 2 Wgr). 3.2.3 Meer grip en sturing Grip hebben en sturing geven aan een verbonden partij zijn nadrukkelijke wensen van de raad. In de praktijk blijkt dat dit eenvoudiger gezegd is dan gedaan. Takenpakketten zijn divers en iedere verbonden partij zit wat anders in elkaar qua governance en structuur. Het is een landelijk thema en een van de redenen geweest voor de aanpassing van de Wgr. Bovendien is de gemeente vaak eigenaar en klant. De complexiteit wordt nog eens vergroot doordat raden 'op enige afstand staan' van de uitvoering in een gemeenschappelijke regeling. 3.2.4 Frequentie informatie en sturing Verbonden partijen lopen sterk uiteen in (financiële) omvang en vorm. Hierdoor variëren ook de gemeentelijke belangen en risico’s sterk. Het toezicht is bedoeld om op basis van de risicoanalyse vorm en inhoud te geven aan de aansturing, het beheer en de control van de specifieke, financiële en bestuurlijke relatie. Het zorgt ervoor dat kansen en bedreigingen bij verbonden partijen tijdig worden gesignaleerd en dat hierop adequaat wordt gereageerd.

Voor sturingsinformatie die recht doet aan de omvang en risico’s van de verbonden partij geldt dat hoe groter het bestuurlijk of financieel risico is dat wordt gelopen bij een verbonden partij, des te intensiever de sturing op de partij en de informatievoorziening aan de raad zijn. Met andere woorden: het toezicht wordt aangescherpt als dat nodig is. 10

3.2.5. Risico’s van deelname aan verbonden partijen De deelname aan een verbonden partij biedt voordelen maar brengt ook risico’s met zich mee. Gemeenten moeten zich bewust zijn van deze risico’s en deze adequaat beheersen. Enkele veelvoorkomende risico’s zijn: - Financiële risico’s: verbonden partijen kunnen financiële verplichtingen aangaan waarvoor de gemeente medeverantwoordelijk kan zijn. Het is belangrijk om de financiële positie en prestaties van de verbonden partijen te volgen om onverwachte financiële gevolgen te voorkomen. - Bestuurlijke risico’s: gemeenten kunnen te maken krijgen met bestuurlijke risico’s zoals belangenverstrengeling, gebrek aan transparantie, en onvoldoende zeggenschap of controle over de besluitvorming binnen de verbonden partij. - Reputatierisico’s: het gedrag of de prestaties van een verbonden partij kunnen direct van invloed zijn op de reputatie van de gemeente. Bijvoorbeeld als een verbonden partij betrokken is bij een schandaal of nalatigheid. - Professionele risico’s: van een verbonden partij wordt een bepaalde mate van professionaliteit verwacht. Het is de vraag in hoeverre de verwachtingen ook waargemaakt worden op dit vlak en hoe je daarop stuurt vanuit de deelnemende partij.

Hoe goed zijn processen ingericht bij de verbonden partij? Hoe is de kwaliteitsborging? En ook hoe risicomanagement een plek heeft binnen de organisatie van de verbonden partij. - Afhankelijkheidsrisico: het is belangrijk dat je als gemeente voldoende expertise en vaardigheden in huis hebt om de gewenste prestaties te formuleren, de geleverde prestaties te kunnen beoordelen en als gesprekspartner te acteren richting de verbonden partij. Anders ben je als gemeente volledig afhankelijk van de kennis en kunde van de verbonden partij. Hoe beoordeel je dan de geleverde prestaties? De raad kan – los van enige vorm van risicoanalyse – het college opdracht geven om een specifieke verbonden partij te evalueren. In de regeling van een verbonden partij staan ook bepalingen over de evaluatie van die regeling (art. 11a Wgr). Daarnaast heeft de raad de bevoegdheid om de rekenkamer te verzoeken onderzoek te verrichten naar een verbonden partij. Een rekenkamer kon al onderzoek doen naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk beleid, maar kan dat tegenwoordig ook doen naar het beleid van een samenwerkingsverband (art. 184, lid 3 Gemeentewet). 3.2.5 Risicoanalyse De relatie met verbonden partijen is vaak complex.

Het is niet altijd duidelijk welke invloed op een verbonden partij kan worden uitgeoefend, hoe gecontroleerd kan worden en welke risico’s de gemeente loopt. Deelname aan een verbonden partij betekent ‘besturen op afstand’. De vraag is dan echter wel of er voldoende zicht is op hetgeen op afstand is gezet. De informatievoorziening aan de raad is dan ook van essentiële betekenis en moet tijdig, compleet, betrouwbaar en relevant zijn. De vraag is ook of de uitvoering van de taak door de verbonden partij bijdraagt aan de door de gemeente gestelde doelen. Met andere woorden: is de uitvoering doeltreffend, treedt het beoogde effect op, is er een gedeelde ambitie? Worden de belangen van de gemeente voldoende gediend? Zijn de financiële risico’s beheersbaar? Kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol vervullen? Ook al wordt het beleid uitgevoerd door een verbonden partij, de gemeente blijft verantwoordelijk voor het realiseren van de doelstellingen zoals deze in de programma’s van de eigen gemeentelijke begroting naar voren komen. Het borgen van een goede uitvoering van de publieke taak met inbegrip van een verantwoorde besteding van financiële middelen is dan ook essentieel.

Met de Nota Verbonden Partijen heeft de raad kaders in handen om op een goede wijze invulling te geven aan zijn rol als het gaat om het aangaan, onderhouden en beëindigen van relaties met verbonden partijen. Daarnaast is het voor raad en college van belang dat er aandacht wordt gegeven aan het beoordelen van de gemeenschappelijke regelingen aan de hand van een risicoanalyse. Bij een dergelijke analyse worden de verbonden partijen beoordeeld op elementen als bestuurlijk belang, directie en bestuur, governance, politiek belang, omgeving, eigenaarsbelang, kwaliteit, financieel belang en opdrachtgeversrelatie. Met behulp van ‘scores’ kan inzichtelijk worden gemaakt

11

op welk element een verbonden partij een risico voor de gemeente vormt en in welke mate. Aan de hand van de risicoscores en rekening houdend met de actuele ontwikkelingen van een verbonden partij kan het toezicht worden aangescherpt met bijbehorende beheersmaatregelen waarmee de gemeente de komende jaren zal sturen op de betreffende verbonden partij. De beheersmaatregelen moeten handvatten geven om de doelen van de gemeente en de realisatie van de opdracht aan de verbonden partij te realiseren. 3.2.6. De cycli van verbonden partijen De raad krijgt in betrekkelijk korte tijd de ontwerpbegrotingen van alle gemeenschappelijke regelingen en heeft de bevoegdheid een zienswijze in te dienen op de ontwerpbegroting. De ontwerpbegroting moet rechtstreeks aan de gemeenteraden worden toegezonden twaalf weken voordat deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden (art. 35, lid 1 Wgr). Ook geeft de raad aan hoe met zienswijzen op besluiten van gemeenschappelijke regelingen moet worden omgegaan. Het college ondersteunt de raad bij het indienen van de zienswijze. Het college stelt voor ieder ontwerpbesluit van een ander orgaan, waarop een zienswijze wordt gevraagd, voor de raad een conceptzienswijze op (dit kan ook een voorstel zijn om geen zienswijze in te dienen omdat dit niet nodig wordt geacht).

Er kan in afstemming met de raad een beeldvormend overleg georganiseerd worden met mogelijke zienswijzen op de jaarlijkse ontwerpbegrotingen van alle gemeenschappelijke regelingen en ruimte voor technische vragen. Een en ander ter voorbereiding op de mogelijke raadsbehandeling. De raad wordt een voorstel voorgelegd met de concept-zienswijze. De raad kan zijn zienswijze naar het betreffende orgaan sturen (art. 35, lid 3 Wgr). Verbonden partijen worden verzocht in hun voorstellen in ieder geval een korte samenvatting, een argumentatie voor het gevraagde besluit dan wel kanttekeningen, en mogelijk politieke dilemma's op te nemen. Dit kan helpen een passende zienswijze in te dienen. 3.3 Evaluatie- en heroverwegingsfase Meestal wordt een relatie met een verbonden partij aangegaan voor onbepaalde tijd. Dat betekent echter niet dat deze relatie stilzwijgend wordt voorgezet. Een relatie met een verbonden partij vergt ook een kritische blik op deze relatie. Zoals aangegeven staan in de regeling van een verbonden partij ook bepalingen over de evaluatie van die regeling (art. 11a Wgr). 3.3.1 Factoren heroverweging verbonden partij Het spreekt voor zich dat bepaalde veranderingen tot een heroverweging van de relatie leiden.

Zo is er in ieder geval een actieve heroverweging bij: - een wijziging van de doelstellingen van een verbonden partij; - een wijziging in het voortbestaan als gevolg van een fusie of integratie; - een wijziging in de verbonden partij als gevolg van een uittreding van één van de deelnemende partijen; - een wijziging van de doelstellingen van de gemeente, waardoor de verbonden partij niet langer bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen. Uiteraard geldt bij dergelijke veranderingen de eerdergenoemde actieve informatieplicht van het college richting de raad. Daarnaast moeten door het bestuur van de verbonden partij alle inlichtingen worden gegeven die raadsleden nodig hebben (art. 17, lid 2 Wgr). 3.3.2 Beëindiging verbonden partij Het beëindigen van deelname aan een verbonden partij verdient een zorgvuldige voorbereiding. De beëindiging kan financiële consequenties hebben. Het college of de burgemeester informeert de raad vroegtijdig over een voornemen tot beëindiging.

12

3.3.3 Beëindiging gemeenschappelijke regeling In de gemeenschappelijke regeling van een verbonden partij zijn bepalingen opgenomen over wijziging, opheffing en uittreding. Het college of de burgemeester informeert de raad op welke wijze aan deze bepalingen wordt voldaan. In de meeste gevallen is toestemming van de raad vereist. Het college of de burgemeester legt een conceptvoorstel tot uittreding voor aan de raad met het verzoek tot het verlenen van toestemming. De raad neemt dan een besluit tot het al dan niet verlenen van toestemming. Het college of de burgemeester neemt vervolgens het besluit tot uittreden, wijzigen en opheffing van een verbonden partij. 3.3.4 Beëindiging private verbonden partij Het college beëindigt de relatie met een private verbonden partij pas als de raad zijn wensen en bedenkingen kenbaar heeft gemaakt. Het college geeft de raad een termijn voor het indienen van wensen en bedenkingen. De raad maakt de wensen en bedenkingen schriftelijk kenbaar en vervolgens neemt het college een besluit tot het beëindigen van de relatie.

4

REGIE OP VERBONDEN PARTIJEN: ROL VAN ‘EIGENAAR’ EN ‘OPDRACHTGEVER’

Regie op externe verbonden partijen begint intern De gemeente heeft als het gaat om verbonden partijen drie rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. De rol van opdrachtnemer ligt bij het bestuur van een verbonden partij en in een dergelijk bestuur kan een vertegenwoordiger van de gemeente zitting hebben. Zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau worden de rollen van opdrachtgever en eigenaar binnen de gemeentelijke organisatie benoemd met als doel regie te voeren op verbonden partijen. 1. Bij de rol van ‘eigenaar’ letten bestuurders en medewerkers op de instandhouding en continuïteit van de verbonden partij. De portefeuillehouder heeft op bestuurlijk niveau de rol van eigenaar. 2. Bij de rol van ‘opdrachtgever’ zijn bestuurders en medewerkers verantwoordelijk voor het maken van heldere afspraken over de door de verbonden partij te leveren prestaties en de verantwoording hierover. Op bestuurlijk niveau heeft de inhoudelijk portefeuillehouder ook de rol van opdrachtgever. Op bestuurlijk niveau wordt uiteindelijk een afweging gemaakt tussen het opdrachtgevers- en eigenaarsbelang. Dit vereist integrale advisering met inachtneming van beide belangen. De raad heeft ook een eigenaarsrol als indiener van zijn zienswijze op bijvoorbeeld de ontwerpbegroting van een verbonden partij.

5

OPTIES: RAADSRAPPORTEURS EN RAADSCOMMISSIE VERBONDEN PARTIJEN

5.1 Raadsrapporteurs Verbonden partijen vragen om een actieve en kritische houding. Dat is omdat de maatschappelijke opgaven ingewikkelder worden en zich steeds meer op regionaal niveau afspelen waardoor er meer samenwerkingsverbanden ontstaan. Die samenwerking leidt ook tot vragen over de democratische legitimiteit van de gemeenschappelijke regelingen en in hoeverre raadsleden hun controlerende rol kunnen uitvoeren. Raadsleden kunnen onvoldoende mogelijkheden ervaren om invloed uit te oefenen op de besluitvorming in de regionale samenwerkingsverbanden. Het rapporteursmodel is een optie voor raadsleden (en geen verplichting!) om meer grip te krijgen op gemeenschappelijke regelingen. Het model houdt in dat er één of meer rapporteurs uit de raad worden aangewezen om gemeenschappelijke regelingen te volgen. Met die opgedane kennis kunnen zij de raad informeren en zaken ten behoeve van de raad voorbereiden. Zo hoeft niet elk raadslid alle gemeenschappelijke regelingen volledig te kennen of alle stukken behorend tot alle regelingen volledig door te nemen. Met de inzet van rapporteurs wordt de rol van de raad geborgd en versterkt, door naar de hele beleidsopzet en -uitvoering te kijken en waar nodig vroegtijdig te handelen.

13

Het werken met een raadsrapporteur volgens de zogenaamde ‘methode Duisenberg’ pakt positief uit voor gemeenteraden. De informatiepositie van de raadsleden wordt beter, raadsleden krijgen meer inzicht in wat ze willen weten en ze krijgen een beter beeld van het betreffende onderwerp. Raadsleden kunnen daardoor hun controlerende taak beter uitvoeren. De ‘methode Duisenberg’, vernoemd naar het voormalige Tweede Kamerlid Pieter Duisenberg, houdt in dat een of meer raadsrapporteurs worden aangewezen om bijvoorbeeld de begroting of een bepaald thema voor te bereiden en vragen te inventariseren die namens de gehele raad worden gesteld aan de verantwoordelijke bestuurder. In plaats van controleren op basis van incidenten wordt dus door de inzet van de rapporteur de controlerende rol versterkt door naar het hele beleid te kijken. De methode zorgt voor een gestructureerde werkwijze waarmee duidelijkheid gecreëerd kan worden over de doelen die de raad wil stellen, wat gedaan moet worden om dit voor elkaar te krijgen en hoeveel het mag kosten. De kern van de methode-Duisenberg is dat een aantal vragen wordt gesteld. Te denken is vooral aan: 1. Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen? 2. Welke doelen zijn gepland/behaald? 3. Welke prestaties zijn gepland/geleverd? 4. Wat gaat het kosten/heeft het gekost? 5.

Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid? 6. Welke conclusies en aanbevelingen heeft de rapporteur aan de commissie?

5.2 Raadscommissie Verbonden Partijen Een andere optie (en evenmin een verplichting) is een raadscommissie die zich exclusief bezighoudt met verbonden partijen. De Verordening op de raadscommissies Veenendaal 2024 biedt daarvoor de ruimte. Een dergelijke raadscommissie zou zich kunnen bezighouden met onder andere de advisering aan de raad met betrekking tot rapportages in het kader van de planning & controlcyclus, zienswijzen en andere onderwerpen rond verbonden partijen, de periodieke evaluatie van verbonden partijen en het signaleren van ontwikkelingen in algemene zin met betrekking tot verbonden partijen.

6

BIJLAGEN 1. Belangrijkste juridische bepalingen (Gemeentewet, Wet gemeenschappelijke regelingen, Besluit Begroting en Verantwoording). 2. Soorten verbonden partijen.

14