10.b Memo tbv college mbt reparatiebesluit Woongebieden 2018 140921 definitief (003)

MEMO Van: Aan: Datum: Onderwerp: Status:

Claes van Deutekom Burgemeester en wethouders van Veenendaal 14 september 2021 Advies reparatiebesluit herziening Woongebieden 2018 Voor intern beraad

Geacht college, Op 7 september jl. is het raadsvoorstel behandeld voor het reparatiebesluit van het bestemmingsplan ‘Herziening Woongebieden 2018’ naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 maart 2021 (de tussenuitspraak). De strekking van het raadsvoorstel is om het in de tussenuitspraak door de Afdeling geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen door middel van een aangevulde motivering die is gestoeld op een nader onderzoek van een onafhankelijk stedenbouwkundig adviesbureau. Aanleiding Naar aanleiding van het raadsvoorstel heeft de eigenaar van het perceel Componistensingel 2 een inspraakreactie en eigen stedenbouwkundig advies aan de gemeenteraad gezonden met het verzoek alsnog een woning toe te staan. Ook zijn er raadsvragen gesteld door enkele raadsfracties. Mede naar aanleiding van gestelde raadsvragen heeft u mijn kantoor verzocht om de argumenten voor en tegens het alsnog positief bestemmen van de woning aan het adres Componistensingel 2 nader te beschouwen. Hierbij ontvangt u mijn memo met bevindingen. Mogelijkheid tot herstel In de tussenuitspraak heeft de Afdeling een motiveringsgebrek geconstateerd. De Afdeling acht het geconstateerde motiveringsgebrek mogelijk reparabel.

Daarom krijgt de gemeenteraad via een bestuurlijke lus de opdracht om: alsnog te motiveren waarom hij het in strijd vindt met een goede ruimtelijke ordening om op het perceel een tweede woning toe te staan dan wel daarover een nieuw besluit te nemen. Deze opdracht laat het aldus mogelijk om hetzelfde besluit (waarin géén woning wordt toegestaan) alsnog beter te motiveren, of alsnog een nieuw vaststellingsbesluit met een andere strekking te nemen. 1

Het raadsvoorstel dat op 7 september jl. is behandeld gaat uit van de eerste mogelijkheid. De optie waarover de raadsvragen gaan (het alsnog bestemmen van een tweede woning) zouden zien op de tweede mogelijkheid. Daarvoor is een nieuw vaststellingsbesluit nodig. De gemeenteraad heeft tot twee keer toe een bestemmingsplan vastgesteld voor het perceel Componistensingel 2, zonder daarin de bouw mogelijk te maken van een door de eigenaar gewenste tweede woning. De eigenaar is het daar niet mee eens en heeft deze bestemmingsplannen -met succes- bestreden bij de Afdeling. Tijdens de behandeling van het raadsvoorstel voor het reparatiebesluit is ingesproken bij de gemeenteraad. Als het uiteindelijke besluit van de gemeenteraad niet tegemoet komt aan de wensen van de eigenaar, zal de Afdeling de eigenaar gelegenheid geven om een zienswijze te geven op het reparatiebesluit en zal daarna een einduitspraak volgen (al dan niet na een nieuwe zitting). Argumenten voor het alsnog toestaan van een extra woning Einde procedure Indien wordt besloten om alsnog een woning toe te staan, dient de gemeenteraad een daartoe strekkend besluit te nemen. Dit besluit komt dan volledig tegemoet aan de wensen van de eigenaar van de Componistensingel 2, zodat mag worden verondersteld dat de procedure daarmee op korte termijn tot een einde zal komen.

Gewekt vertrouwen De eerdere ambtelijke reactie op een conceptaanvraag heeft mogelijk vertrouwen gewekt bij de eigenaar van het perceel Componistensingel 2 dat er wél een woning zou worden toegestaan op dit perceel. Door hierop terug te komen wordt mogelijk opgewekt vertrouwen geschonden. De initiatiefnemer heeft bovendien kosten gemaakt als gevolg van de ambtelijke reactie op de conceptaanvraag en zou door het feit dat de gemeente hierop terugkomt met deze kosten blijven zitten. Als er alsnog de bouw van een woning zou worden toegestaan worden de opgewekte verwachtingen gehonoreerd. Het is vaste rechtspraak dat áls het college gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dat er zonder meer omgevingsvergunning zou worden verleend, men bij de definitieve besluitvorming nog altijd mag terugkomen op eerdere principebereidheid. Het college dient dan goed te motiveren waarom het van inzicht is veranderd én moet bij de te maken belangenafweging het belang van de initiatiefnemer af te wegen tegen het belang dat tot weigering noopt. Daarnaast zal het college moeten beoordelen of de afweging noodzaakt tot compensatie. Dit alles speelt bij een collegebevoegdheid. De bereidheid is dan afkomstig van het bevoegd gezag. De Raad van State heeft dit bijvoorbeeld in een uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:775, overwogen met de volgende rechtsoverweging: 2

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012 in zaak nr. 201101621/1/A4), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening medewerking te verlenen aan de realisering van een bouwplan. Wel zal het college bij het alsnog weigeren vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd en bij die afweging mede het bij de verzoeker gewekte vertrouwen door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid dienen te betrekken. Daarbij zal het college voorts de gevolgen van het bij de verzoeker gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot enige compensatie noopt. De rechtbank heeft deze jurisprudentie terecht mede van toepassing geacht op besluiten waarin het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo op aanvragen om omgevingsvergunning besluit. (…) Hierbij merkt de Afdeling op dat het moet gaan om de situatie dat het college bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zal worden verleend.

Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag enkel een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de omgevingsvergunning vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan mede afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat. In het raadsvoorstel is dit belang bij de afweging betrokken en er is geoordeeld dat het belang van een goede ruimtelijke ordening zwaarder dient te wegen. Wel gaat het college uit van een compensatieplicht voor kosten die de initiatiefnemer heeft gemaakt die redelijkerwijs kunnen worden toegerekend aan de eerder uitgesproken principebereidheid. In dit concrete geval dient nog te worden opgemerkt dat slechts sprake is van een ambtelijke reactie op de conceptaanvraag en dat de gemeenteraad daaraan niet gebonden was bij de vaststelling van dit bestemmingsplan. Zelfs als een principebesluit wel door het college is genomen is de gemeenteraad daaraan niet gebonden (Vgl. ABRvS, 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:387).

Daarnaast dient te worden opgemerkt dat nog dient te worden beoordeeld of uit de ambtelijke reactie op de conceptaanvraag überhaupt kon worden afgeleid dat het college zonder meer omgevingsvergunning zou verlenen, aangezien daar voorwaarden aan waren verbonden. Als van opgewekt vertrouwen geen sprake is hoeft ook niet te worden gecompenseerd.

3

Resumerend, indien de gemeenteraad van mening is dat: a) met de ambtelijke reactie op de conceptaanvraag namens het college het vertrouwen is opgewekt dat er zonder meer een omgevingsvergunning zou worden verleend; b) de gemeenteraad zichzelf aan deze collegebevoegdheid gebonden acht, én; c) de gemeenteraad het belang van het opgewekte vertrouwen zwaarder vindt wegen dan het belang van een goede ruimtelijke ordening dat alsnog noopt tot het niet opnemen van een woonbestemming op dit perceel; Dan kan de raad ervoor kiezen om alsnog een woonbestemming op dit perceel op te nemen. Vergoeding kosten na terugkomen eerdere principebereidheid Eerder is van gemeentewege al aangeboden om de redelijkerwijs gemaakte kosten (zoals architectkosten) die het gevolg zijn van het terugkomen op de eerdere positieve ambtelijke reactie op de conceptaanvraag aan initiatiefnemer te vergoeden. Deze bereidheid is in het raadsvoorstel herhaald. Ik ga er dus gemakshalve vanuit dat het college er zelf vanuit gaat dat er in ieder geval in enige mate sprake is van opgewekt vertrouwen. Gezien het feit dat het om een ambtelijke reactie gaat, is de vraag of dat juridisch gezien geheel terecht is, maar ik laat dat in dit memo verder in het midden.

Indien echter alsnog wordt besloten een woning toe te staan op het perceel, wordt niet langer teruggekomen op de eerdere principebereidheid en hoeven de kosten niet te worden gecompenseerd. Daar staat echter tegenover dat de gemeente mogelijk wel schadeplichtig is voor de eerdere (vernietigde) besluiten waarin géén woning was opgenomen in het bestemmingsplan (zie hierna onder schadeplicht). Extra woning In algemene zin zou kunnen worden gesteld dat de bouw van een extra woning bijdraagt aan het tegengaan van schaarste op de woningmarkt. Daarmee is echter niet gezegd dat deze woning ook bestemd is voor de door de gemeente gewenste doelgroep. Ook is de schaarste op de woningmarkt natuurlijk geen argument om niet langer eisen te stellen aan waar nieuwe woningbouw het beste kan worden gerealiseerd. Argumenten tegen het alsnog toestaan van een extra woning Stedenbouwkundige argumenten Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, dient de gemeenteraad -indien hij geen nieuw besluit neemt om alsnog een woning toe te staan- alsnog te motiveren waarom hij het in strijd vindt met een goede ruimtelijke ordening om op het perceel een tweede woning toe te staan. Eerder is daarover het standpunt ingenomen dat de locatie in de zogenaamde ‘Groene Lob’ is gelegen en dat dit aan het toestaan van een extra woning in de weg stond.

Ter zitting kon namens de gemeenteraad niet, althans onvoldoende, worden toegelicht uit welke 4

beleidsstukken dit dwingend zou volgen. De ‘Groene Lob’ is blijkbaar niet conserverend bestemd in het plan Woongebieden 2018. Inmiddels heeft de gemeente onafhankelijk stedenbouwkundig advies ingewonnen bij adviesbureau BRO. Dit advies d.d. 11 juni 2021 zijn in totaal 6 percelen beschouwd die zijn gelegen in de parken Ruisseveen en Hondzenelleboog. Er is in deze analyse nadrukkelijk breder gekeken dan alleen naar de locatie Componistensingel 2. De analyse is gericht op de cultuurhistorische, landschappelijke en groene kwaliteiten van het gebied en de wisselwerking tussen de bebouwing met de parken en de aansluiting op de bebouwingsstructuur van de betreffende wijk. Er is dus een vrij brede stedenbouwkundige analyse gemaakt waarin ook aspecten van landschap en cultuurhistorie zijn betrokken. Uit de analyse komt in paragraaf 4.2 op pagina 12 naar voren dat voor het perceel Componistensingel 2 vanuit stedenbouwkundig oogpunt een extra woning of andere bebouwing onaanvaardbaar is. Er zijn aldus nadrukkelijk stedenbouwkundige bezwaren tegen de toevoeging van een extra woning (of andere bebouwing) op deze locatie. Deze stedenbouwkundige argumenten zijn een onderdeel van de door de gemeenteraad te maken belangenafweging. Verdedigbaar is dat het toevoegen van een woning niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening omdat dit stedenbouwkundig gezien onaanvaardbaar is.

Precedentwerking Het toestaan van een extra woning op een onbebouwd perceel zal mogelijk leiden tot precedentwerking. De gemeente dient zich goed te realiseren dat als er in dit concrete geval medewerking wordt verleend aan nieuwbouw op deze locatie, er mogelijk andere eigenaren zullen zijn die met succes een beroep kunnen doen op het gelijkheidsbeginsel. Nu het toevoegen van een extra woning blijkens het advies van BRO d.d. 11 juni 2021 stedenbouwkundig gezien onaanvaardbaar is, zal het lastig zijn om verzoeken van andere eigenaren op stedenbouwkundige gronden te weigeren. De gemeente staat op de locatie Componistensingel 2 dan immers een woning toe in weerwil van de stedenbouwkundige bezwaren en zal dat elders op die grond ook lastig kunnen weigeren. Schadeplicht Indien er alsnog een extra woning wordt toegestaan dient de gemeente er serieus rekening mee te houden dat er een schadeplicht ontstaat als gevolg van de eerdere (onrechtmatige) besluitvorming waarin dat niet is gebeurd. Gedacht kan worden aan vertragingsschade, gestegen bouwkosten, etc. Deze schadeplicht is er naar alle waarschijnlijkheid niet indien er een deugdelijk gemotiveerd besluit wordt genomen waarin alsnog op goede gronden wordt afgezien van het toevoegen van een extra woning omdat dat in strijd is met het vereiste van een goede ruimtelijke 5

ordening. Het nemen van een ander -rechtmatig- besluit was dan ten tijde van het nemen van de eerdere vaststellingsbesluiten ook mogelijk. De tussenuitspraak schrijft geen oplossingsrichting voor De tussenuitspraak laat in het midden op welke manier het motiveringsgebrek door de gemeenteraad kan worden geheeld. De Afdeling gaat daarbij niet op de stoel van het bestuur zitten en laat dit nadrukkelijk aan de gemeenteraad zelf. Tegemoet komen aan de tussenuitspraak kan dus even goed gebeuren via een reparatiebesluit met deugdelijke onderbouwing als via het alsnog bestemmen van een woning. De voornaamste juridische vraag die de gemeenteraad daarbij dient te beantwoorden, is of hij na een afweging van alle betrokken belangen het toestaan van een woning op deze locatie vindt getuigen van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient de gemeenteraad naast de belangen van aanvragers ook stedenbouwkundige argumenten te betrekken. Deze zijn door BRO in het advies van 11 juni 2021 een bredere gebiedsmatige beschouwing uiteengezet. Het is dus nadrukkelijk niet zo dat de tussenuitspraak de gemeenteraad verplicht om alsnog een nieuwe woning toe te staan. De tussenuitspraak sluit deze oplossingsrichting overigens ook niet uit.

Kostenverhaal Indien de gemeenteraad alsnog (al dan niet bij amendement of motie) zou besluiten om een woning positief te bestemmen, dan dient er met de initiatiefnemers nog altijd eerst een planschadeverhaalsovereenkomst ex artikel 6.4a Wro te worden gesloten. Het bouwen van één of meer woningen is daarnaast een aangewezen bouwplan in de zin van artikel 6.2.1 Bro waarvoor kostenverhaal verplicht is. Er dient een anterieure overeenkomst ter verhaal van gemeentelijke plankosten te worden gesloten. Bij gebrek aan zo’n overeenkomst is het vaststellen van een exploitatieplan verplicht. Belangen derden Indien de gemeenteraad zou besluiten om alsnog een woning toe te staan op de locatie Componistensingel 2, dient daarbij in het kader van een goede ruimtelijke ordening -los van de stedenbouwkundige argumenten- ook rekening te worden gehouden met de mogelijke belangen van derden. Een besluit om alsnog een woning toe te staan zal moeten worden gepubliceerd en daartegen staat beroep open voor derden. Conclusie De tussenuitspraak laat het aan de gemeenteraad of hij het motiveringsgebrek wil herstellen of alsnog een woning op deze locatie wil toestaan. Er wordt geen oplossingsrichting voorgeschreven. In het voorgaande heb ik de argumenten voor en tegen geschetst met betrekking tot het alsnog opnemen van een woonbestemming op het perceel Componistensingel 2. 6

Met het alsnog toestaan van de woning zal de procedure op korte termijn eindigen, wordt een extra woning gecreëerd in tijden van schaarste en hoeven geen kosten te worden gecompenseerd. Hoewel de gemeenteraad in beginsel dus bevoegd is om een extra woning op deze locatie toe te voegen, dient hij zich wel te realiseren dat daartoe als gevolg van de tussenuitspraak juridisch gezien geen gehoudenheid bestaat. Aangezien een onafhankelijke deskundige heeft geadviseerd dat dit stedenbouwkundig onaanvaardbaar is, kan met een nieuwe motivering worden verdedigd dat het toevoegen van een woning op deze locatie niet in overeenstemming is met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast bestaat er een risico op precedentwerking, met name omdat het een locatie betreft waar dit stedenbouwkundig niet aanvaardbaar is. Het niettemin op deze locatie toevoegen van een nieuwe woning zet de deur open voor andere ongewenste ontwikkelingen op andere ongewenste locaties. Bovendien zal het alsnog toestaan van een woning mogelijk kan leiden tot een schadeplicht zijdens de gemeente als gevolg van de eerder vernietigde (en daarmee onrechtmatige) besluiten.

Indien de gemeenteraad overigens zou besluiten om alsnog een woning op deze locatie toe te staan, dan dient er vanwege de wettelijke verplichting tot kostenverhaal voorafgaand te zijn voorzien in het maken van anterieure afspraken over planschade en plankosten of moet een exploitatieplan worden vastgesteld. Ook dienen de belangen van derden te worden afgewogen. Omdat tot op heden van de toevoeging van een woning geen sprake was, zijn die belangen tot op heden nog niet afgewogen.

C. van Deutekom

7