47-04-02 Bijlage 1 - Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

Jaarverslag 2023 Toezicht Calamiteiten en geweld Wmo

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ........................................................................................................................................... 3

2.

Meldingen in 2023........................................................................................................................... 6

3.

Wat viel op in 2023? ........................................................................................................................ 8

4.

Aanbevelingen ................................................................................................................................. 9

2 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

1. Inleiding Jaarlijks rapporteren de toezichthouders Wmo van de gemeente Groningen over de meldingen van calamiteiten en geweld. Deze rapportage is voor alle colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die het toezicht op calamiteiten en geweld bij hen hebben belegd. Daarbij gaat het om de meldingen van calamiteiten en geweld binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Uit de analyse van het soort meldingen signaleren de toezichthouders trends en doen waar nodig aanbevelingen. Het jaarverslag wordt op grond van het Protocol Meldingen Calamiteiten en Geweld door de colleges vastgesteld, waarna zij de betrokken gemeenteraden informeren. Waar is het Wmo toezicht op calamiteiten en geweld per gemeente belegd? Vanuit de centrumregeling Beschermd wonen en Opvang is het toezicht op calamiteiten en geweld voor Beschermd Wonen en Opvang door alle Groninger gemeenten belegd bij de centrumgemeente Groningen. Voor alle overige Wmo-voorzieningen, niet betreffende Beschermd Wonen en Opvang, is het toezicht op calamiteiten en geweld verschillend belegd. Direct vanaf de start van de uitvoering van Wmo 2015 waren gemeenten verplicht om een toezichthouder aan te wijzen voor het calamiteitentoezicht. In de provincie Groningen hebben gemeenten besloten dit in eerste instantie bij de gemeente Groningen te beleggen.

Hierin zijn in de loop van de jaren een aantal verschuivingen geweest. Sinds 2017 hebben de gemeenten Het Hogeland en Eemsdelta het toezicht op calamiteiten en geweld belegd bij de GGD. De gemeente Westerkwartier voert dit toezicht vanaf 2021 zelf uit. Voor de overige zeven gemeenten geldt dat het toezicht belegd is bij de gemeente Groningen. Dit zijn op alfabetische volgorde: -

Groningen Midden-Groningen Oldambt Pekela Stadskanaal Veendam Westerwolde

Inmiddels zijn er binnen de meeste van deze zeven gemeenten eigen toezichthouders Wmo werkzaam, en is bij sommige gemeenten de wens zelf het toezicht op calamiteiten en geweld uit te gaan voeren. Hierbij gaat het expliciet om het calamiteitentoezicht op de overige Wmo voorzieningen, en niet om Beschermd wonen en Opvang. Wmo en toezicht Gemeenten zijn sinds 2015 vanuit de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo 2015) verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen die niet op eigen kracht zelfredzaam zijn1. Het gaat bijvoorbeeld om: - begeleiding en dagbesteding; - ondersteuning om de mantelzorger tijdelijk te ontlasten; - een plaats in een beschermde woonomgeving voor mensen met een psychische stoornis; - opvang in geval van huiselijk geweld en mensen die dakloos zijn.

1

Bron: Rijksoverheid https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/wmo-2015

3 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

Om deze ondersteuning te organiseren hebben gemeenten contracten afgesloten met zorgaanbieders bij wie zij de ondersteuning inkopen (zorg in natura). Daarnaast kan een inwoner via een persoonsgebonden budget (pgb) zelf zorg of ondersteuning inkopen bij een zorgverlener. De ondersteuning die geboden wordt door zorgaanbieders en zorgverleners moet voldoen aan kwaliteitseisen, gesteld in de wet en aanvullende gemeentelijke regelgeving. De toezichthouders Wmo zien hierop toe. Onderdeel van de kwaliteitseisen is hoe een zorgaanbieder omgaat met incidenten en calamiteiten, waarbij het protocol ‘meldingen calamiteiten en geweld’ de leidraad is. Calamiteit en geweld bij de verstrekking van een voorziening2 Binnen de zorg kunnen zich (ernstige) incidenten voordoen. In dat geval wordt van een zorgaanbieder verwacht dat deze hiervan onverwijld melding doet bij de toezichthoudende ambtenaar (art. 3.4 Wmo). Het gaat om: a. iedere calamiteit die bij de verstrekking van de voorziening heeft plaatsgevonden; b. geweld bij de verstrekking van de voorziening. Een calamiteit is een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van een voorziening en die tot ernstig schadelijk gevolg voor of de dood van een cliënt heeft geleid.

Onder geweld bij de verstrekking van een voorziening wordt verstaan: het seksueel binnendringen van het lichaam van of ontucht met een cliënt, alsmede lichamelijk en geestelijk geweld jegens een cliënt, door een beroepskracht dan wel door een andere cliënt met wie de cliënt gedurende het etmaal of dagdeel in een accommodatie van een aanbieder verblijft. Letter van de wet versus geest van de wet De toezichthouders vinden het belangrijk om zich een beeld te vormen van wat zich zoal aan (gewelds)incidenten en calamiteiten voordoet bij Wmo zorgaanbieders. Maar ook om, indien nodig, bijvoorbeeld de wethouder(s) te informeren als er sprake is van een ernstig incident of mogelijke onrust in zijn/haar gemeente. Echter, wanneer de definities uit de Wmo zoals hierboven beschreven strikt zouden worden gehanteerd, zou dit betekenen dat: 1. de toezichthouders pas laat worden geïnformeerd over incidenten. Want, om vast te stellen of er sprake is van een calamiteit of geweld bij de verstrekking van een voorziening in de zin van de wet (en daarmee meldingsplichtig), is onderzoek door de aanbieder nodig dat enkele weken in beslag kan nemen; 2. de toezichthouders niet geïnformeerd worden over incidenten waarbij er geen lacunes in de zorg zijn geconstateerd, en die daarmee geen calamiteit of geweld zijn bij de verstrekking van een voorziening in de zin van de wet; 3.

incidenten waarbij een cliënt agressie of geweld heeft gebruikt jegens anderen, bijvoorbeeld een zorgmedewerker, niet gemeld zou hoeven worden in de zin van de wet; 4. incidenten met cliënten met een ambulante vorm van ondersteuning zelden tot niet gemeld worden, omdat deze vrijwel niet bij de verstrekking van de voorziening plaatsvinden. Over het algemeen zijn de toezichthouders Wmo in den lande van mening dat slechts melden in de zin van de wet onwenselijk is. Om deze reden wordt de wet zo geïnterpreteerd dat de aanbieder onverwijld (binnen 3 werkdagen) meldt, nadat zich een (ernstig) incident heeft voorgedaan. Op dat moment is meestal nog niet vastgesteld of er sprake is van een calamiteit bij de verstrekking van een voorziening in de zin van de wet. (Ernstige) geweldsincidenten zijn vaak sneller te beoordelen.

2

In deze gaat het om Wmo-voorzieningen. Waar het cliënten met een Wlz, forensische of Jeugdwet indicatie betreft dienen zorgaanbieders te melden bij de Inspectie Gezondheidszorg en jeugd (IGJ)

4 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

Voor incidenten met cliënten met een ambulante vorm van ondersteuning hanteren de toezichthouders in Groningen de relatie tussen de doelen waaraan gewerkt wordt en de aard van het incident als richtlijn. Deze werkwijze heeft opgeleverd dat er regelmatig door zorgaanbieders contact wordt gezocht over iets wat is voorgevallen, met de vraag of dat formeel gemeld moet worden. In niet alle gevallen hoeft dit, maar de toezichthouders moedigen aanbieders aan om hierover afstemming te blijven zoeken. Op deze manier zijn de toezichthouders wel geïnformeerd over wat er zoal speelt en voorvalt bij de Wmo aanbieders. In 2023 zijn er op deze manier enkele tientallen incidenten aan de toezichthouders voorgelegd ter beoordeling, waarbij het niet gekomen is tot het in behandeling nemen als melding. Redenen hiervoor zijn divers: zo zijn er incidenten voorgelegd waarbij er overduidelijk geen relatie was met de geboden zorg door de aanbieder. Bij andere incidenten vielen de betrokken cliënten niet onder de Wmo. De aanbieders zijn in die gevallen doorverwezen naar de juiste toezichthoudende instantie. Calamiteitentoezicht Wmo in relatie tot ander toezicht in de zorg Zoals hierboven genoemd, zijn de Wmo toezichthouders niet de enige toezichthoudende instantie binnen zorgland.

Zo is het calamiteitentoezicht voor de Wet langdurige zorg (Wlz) en de Jeugdwet belegd bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Dit betekent in de praktijk dat zorgaanbieders die ondersteuning bieden vanuit meerdere wetten, ook met verschillende toezichthoudende instanties te maken hebben. Een incident met een cliënt met een Wlz of jeugdindicatie moet op een andere plek gemeld worden dan een incident met een cliënt met een Wmo indicatie. Dit betekent automatisch ook dat de Wmo toezichthouders geen volledig inzicht hebben in alle incidenten die plaatsvinden bij deze aanbieders. Vervolg na de melding Na een melding bij de toezichthouders wordt aan de aanbieder de opdracht gegeven om het incident intern te evalueren en de toezichthouders hierover binnen een vooraf gestelde termijn terugkoppeling te geven. Daarbij is het uitgangspunt dat de aanbieder ‘breed’ kijkt. Daarmee wordt bedoeld dat niet alleen naar het incident of de casus gekeken wordt, maar ook of er organisatiebrede leerpunten worden geformuleerd. De toezichthouders beoordelen of de aanbieder dit voldoende gedaan heeft. Deze werkwijze wordt gehanteerd bij de meeste gemelde incidenten. Wanneer bij de melding al direct duidelijk sprake is van een ernstige calamiteit of ernstig geweldsincident, dan wordt de aanbieder opgedragen zelf uitvoeriger onderzoek te doen naar (de aanloop naar) de calamiteit.

Hiervoor dient een intern onderzoeksteam te worden ingesteld die onder leiding van een onafhankelijk voorzitter het onderzoek uitvoert. Indien van toepassing, dienen tekortkomingen te worden gesignaleerd en kwaliteit gerelateerde maatregelen te worden benoemd. Hieraan gekoppeld stelt de aanbieder een verbeterplan op. Het gaat hier dus om diepgravender onderzoek dan de interne evaluatie. De toezichthouders beoordelen het onderzoek op methodiek en inhoud en monitoren de te nemen maatregelen. Het inzetten van het zelflerend vermogen van de aanbieder op de kwaliteit van de geboden zorg is het fundament voor een goed functionerende organisatie, waardoor calamiteiten en geweld zo veel als mogelijk worden voorkomen. Dit maakt dat de aanbieder zelf het onderzoek doet naar zijn eigen handelen. Het leereffect is dan vaak groter dan wanneer iemand van buitenaf het onderzoek uitvoert.

5 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

2. Meldingen in 2023 Aantallen en meldingen per voorziening In 2023 zijn er in totaal 65 incidenten gemeld die door de toezichthouders Wmo zijn beoordeeld als meldingen in de geest van de Wmo en op die manier in behandeling zijn genomen. In onderstaande tabel staat dit weergegeven.

Aantal

Gemeente3

Type voorziening

Aard melding Suïcidepoging

8

Suïcide

2

6 Groningen 1 Oldambt 1 Veendam 2 Groningen

Overlijden cliënt

3

3 Groningen

Val cliënt

4

Vermissing cliënt

2

Vernieling Geweld/agressie door cliënt richting medewerker

1 13

Geweld/agressie door cliënt richting medewerker + geweld/agressie tussen cliënten Geweld door cliënt richting medewerker + suïcidepoging Geweld/agressie door cliënt richting derden

1

3 Groningen 1 Midden-Groningen 1 Westerkwartier 1 Groningen 1 Groningen 9 Groningen 1 Veendam 1 Midden-Groningen 2 Eemsdelta 1 Eemsdelta

7 BW 1 individuele begeleiding 1 BW 1 OGGZ 2 BW 1 individuele begeleiding 4 hulpmiddelen

1

1 Groningen

1 BW

6

4 BW 2 MO

Geweld/agressie richting cliënt door derden Geweld/agressie tussen cliënten

6 2

4 Groningen 1 Westerkwartier 1 Stadskanaal 6 Groningen 2 Groningen

Aanhouding cliënt door politie

5

Bezit van munitie/wapens/middelen Middelengebruik

2 2

Grensoverschrijdend gedrag door cliënt Grensoverschrijdend gedrag door medewerker

1 3

Brand Bezoeker cliënt lijkt te stikken Totaal

2 1 65

3 Groningen 1 Oldambt 1 Westerwolde 2 Groningen 1 Stadskanaal 1 Groningen 1 Midden-Groningen 3 Groningen 2 Groningen 1 Groningen

2 BW 1 MO 11 BW 2 MO

1 BW

6 BW 1 BW 1 MO 4 BW 1 ambulante begeleiding 2 BW 2 BW 1 BW 2 MO 1 BW 2 BW 1 n.v.t.

3

In dit overzicht wordt uitgegaan van de indicerende/plaatsende gemeente. Het incident of de calamiteit kan wel in een andere gemeente hebben plaatsgevonden. In 2023 zijn er geen meldingen ontvangen over cliënten met indicaties vanuit de gemeenten Het Hogeland en Pekela.

6 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

Type voorziening Beschermd wonen Maatschappelijke opvang Individuele begeleiding OGGZ Hulpmiddelen n.v.t. Totaal

48 8 3 1 4 1 65

Melding naar Wmo voorziening 1 3

4

1

8

48

Beschermd wonen

Maatschappelijke opvang

Individuele begeleiding

OGGZ

Hulpmiddelen

nvt

Net als in voorgaande jaren worden verreweg de meeste incidentmeldingen gedaan door aanbieders van Beschermd wonen. Een verklaring hiervoor ligt in de aard van de doelgroep die in aanmerking komt voor Beschermd wonen en de 24/7 woonomgeving waar cliënten een groot deel van hun tijd doorbrengen. Daarnaast ligt er een mogelijke verklaring in de definitie van een calamiteit in de wettekst (Wmo2015). In de definitie staat “… bij de verstrekking van de voorziening…”. Als dit letterlijk wordt genomen is dit, zoals beschreven op pagina 3 onder het kopje “in de geest van de wet”, bij bijvoorbeeld individuele begeleiding zelden het geval. Daarom wordt door de toezichthouders gewerkt aan meer bekendheid over de richtlijnen voor het melden bij Wmo-zorgaanbieders in de gemeente Groningen.

7 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

3. Wat viel op in 2023? De toezichthouders zien dat de complexiteit van de problematiek waarmee mensen een beroep doen op de Wmo al een aantal jaren toeneemt. Daarnaast horen zij van steeds meer aanbieders dat het moeilijker is om goed en ervaren personeel aan te trekken en vast te houden. Hiermee ontstaat steeds meer een situatie waarin teams minder ervaren en op elkaar in gespeeld zijn en wel samen moeten staan voor de begeleiding van een doelgroep die steeds complexer wordt. Het voldoen aan de contractuele en kwaliteitseisen komt hierbij onder druk te staan. In de aard van de incidenten staan de agressie/geweld meldingen onverminderd bovenaan. Hierbij houden de toezichthouders sinds 2022 bij tegen wie de agressie gericht is, waaronder medewerkers, om meer inzicht te krijgen in waar de medewerkers mee te maken krijgen in hun werk. Daarom zijn aanbieders gestimuleerd om juist ook deze incidenten te melden. In 2023 zijn er bijna het drievoudige aantal meldingen van agressie/geweld tegen medewerkers van het aantal in 2022. De toezichthouders blijven hier aandacht op vestigen en aandacht voor vragen bij aanbieders, waarbij goede zorg voor medewerkers en de borging van hun veiligheid wordt besproken en geprioriteerd, ook met het oog op het behouden van personeel.

De keuzes die aanbieders daarin soms willen/moeten maken, in samenspraak met de indicatiesteller van de gemeentelijke Toegang (en contractmanagement bij Beschermd wonen), staan soms haaks op de zorgplicht die aanbieders hebben, en willen nemen, voor de cliënt. Dit zorgt af en toe voor dilemma’s. Een voorbeeld hiervan: een aanbieder van Beschermd wonen dient een verzoek tot zorgbeëindiging in voor een cliënt die niet te hanteren is op de woonlocatie. Hij veroorzaakt veel overlast en onveiligheid voor mede-cliënten en medewerkers. De aanbieder heeft aantoonbaar alles geprobeerd om het gedrag van de cliënt bij te draaien, maar zonder resultaat. Het verzoek om de zorg te beëindigen wordt in eerste instantie door de gemeente niet goedgekeurd, omdat de cliënt in kwestie dan op straat zou komen en daar te kwetsbaar voor is. Er wordt door alle partijen, ook de zorgaanbieder, veel inzet gepleegd om een beter passende woonplek te vinden. Gedurende deze periode verblijft de cliënt nog bij de zorgaanbieder met alle gevolgen voor de medewerkers en medecliënten, er is doorlopend overlast en er zijn een aantal incidenten. Voor de aanbieder heeft het ook tot gevolg dat zij nieuwe cliënten tijdelijk niet opnemen, omdat zij niet naast deze cliënt kunnen wonen. Dit met lege bedden en de financiële consequenties daarvan voor de aanbieder.

In 2023 zijn er vijf meldingen gedaan van een aanhouding van een cliënt door de politie. In een aantal gevallen heeft dit geleid tot een periode van voorarrest, waarin de aanbieder geen informatie 8 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo

heeft/krijgt over de situatie en de reden van aanhouding. De melding bij de toezichthouders bestaat dan alleen uit de mededeling dat een cliënt is gearresteerd op verdenking van een bepaalde overtreding. Daarna is het voor alle partijen afwachten tot er meer duidelijk wordt. De toezichthouders kijken in dat geval per incident wat zij van de aanbieder verwachten in vervolg op het melden. Een maatschappelijke trend die de toezichthouders zien is dat steeds meer, vooral jonge mensen een wapen in bezit hebben. Waar dit begon met steekwapens, geldt dit inmiddels ook voor vuurwapens. Als dit een trend is in de maatschappij, geldt dit natuurlijk ook onder cliënten van Wmo-aanbieders. De toezichthouders zien dit ook vaker terug in de incidentmeldingen. Er zijn twee meldingen gedaan die puur over wapenbezit gingen, daarnaast zijn er andere meldingen gedaan, waarin naast het hoofdonderwerp van de melding, ook wordt gesproken over wapenbezit. Ook in gesprekken met aanbieders komt vaker de zorg over wapenbezit onder cliënten naar voren.

4. Aanbevelingen De toezichthouders doen de volgende aanbevelingen: 1. Begin 2024 hebben de toezichthouders alle gecontracteerde aanbieders van de gemeente Groningen gewezen op de ontwikkelingen omtrent wapenbezit. Dit is gedaan middels het voortgangsbericht dat de afdeling Contractering stuurt naar alle zorgaanbieders in de gemeente Groningen en de aanbieders van beschermd wonen en opvang in de provincie. Hierbij is aan de aanbieders het advies gegeven om na te denken over beleid en het opstellen van een protocol om medewerkers handvatten te geven voor situaties waarin zij geconfronteerd worden met cliënten die (vermoedelijk) in bezit zijn van een wapen. De toezichthouders adviseren gemeenten om na te denken over of en hoe zij dit ook bij de aanbieders in hun gemeente willen doen. 2. Voor de gemeenten waar een kwaliteitstoezichthouder Wmo werkzaam is, waarbij nog wel het calamiteitentoezicht bij de gemeente Groningen is belegd, zou het de moeite waard zijn om te overwegen dit deel van het kwaliteitstoezicht bij deze toezichthouder te beleggen. (Hierbij gaat het om het calamiteitentoezicht Wmo, niet zijnde Beschermd Wonen en Opvang.) Dit heeft een aantal pluspunten: a. Al het kwaliteitstoezicht op de lokale zorgaanbieders is op één plek belegd. b. De lokale toezichthouder is dichterbij en heeft meer zicht op de aanbieders in diens regio. c.

De lokale toezichthouder kan meer investeren in het bekendmaken van de richtlijnen voor het melden van incidenten en het vergroten van de meldingsbereidheid. Wanneer een gemeente ervoor kiest om het calamiteitentoezicht te beleggen bij de ‘eigen’ toezichthouder, is het belangrijk om zorg te dragen voor een goede voorbereiding en overdracht. Hierin kunnen de toezichthouders van de gemeente Groningen hun collegatoezichthouders, indien nodig, ondersteunen. De lijnen tussen de toezichthouders Wmo binnen de provincie Groningen zijn dusdanig kort dat dit een soepele overdracht mogelijk maakt. Bovenstaande pluspunten zouden ook kunnen gelden voor het calamiteitentoezicht Beschermd wonen en Opvang, echter geldt daarvoor zwaarwegend mee dat het toezicht in de centrumregeling gekoppeld is aan de inkoop om versnippering voor de aanbieders en gemeenten te voorkomen. 3. De verzwaring van de doelgroep is een ontwikkeling die niet meer lijkt te stoppen. Neem als gemeenten het initiatief om samen met de zorgaanbieders te onderzoeken wat er nodig is om de veiligheid van cliënten, medewerkers en omgeving te borgen in het werken met deze doelgroep en het hanteren van de spelende problematiek. 9 Jaarverslag 2023 Toezicht calamiteiten en geweld Wmo