42-02 Pro Facto - Governance Nij Begun - Advies over de betrokkenheid van staten, raden en algemeen besturen 250828

Governance Nij Begun - Advies over de betrokkenheid van staten, raden en algemeen besturen

Prof.dr. Heinrich Winter Groningen, augustus 2025

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

1 Inleiding

Volgens de parlementaire enquêtecommissie gaswinning, gepresenteerd op 24 februari 2023, verdienen inwoners van Groningen en Noord-Drenthe een nij begun: een mooie, leefbare, veilige en betere toekomst. Zo lang als nodig is en zonder oog te slaan op de kosten, wordt gewerkt aan het aanpakken van schade, versterking en herstel. Daarnaast is de komende dertig jaar jaarlijks 200 miljoen euro beschikbaar voor sociaal en economisch perspectief. En tot 2035 is er 1,65 miljard euro beschikbaar voor de isolatie van woningen. Nij Begun bestaat uit drie agenda’s, de agenda voor herstel, de economische agenda en de sociale agenda. Voor de economische agenda is door Berenschot een voorstel gemaakt, op basis van gesprekken met betrokken bestuurders, voor de governance van Nij Begun. Meer concreet gaat dat over de inrichting van de aansturing en de uitvoering van de economische agenda. Nog concreter: waar worden door wie, waarover besluiten genomen en wie voert die uit? Berenschot adviseert een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam ‘Perspectief Nij Begun’ op te richten waarin de benoemde bestuurders van provincie, gemeenten en waterschappen in het algemeen bestuur zitting nemen. Daarnaast is het voorstel een onderliggende stichting ‘Versterking economische structuur’ op te richten waarin overheden, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen participeren.

In deze notitie staat de vraag centraal op welke wijze vertegenwoordigende lichamen van provincie, gemeenten en waterschappen zich tot deze structuur zouden kunnen verhouden.

1

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

2 Hoofdlijnen advies Berenschot

Berenschot adviseert op basis van een verkenning waarin de belangrijkste stakeholders zijn betrokken tot het instellen van een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam en een daaraan verbonden stichting. Het advies is gericht op de economische agenda, maar Berenschot adviseert ook de sociale agenda op dezelfde manier – dus in deze structuur – te organiseren, zodat beide perspectiefagenda’s dezelfde governance kennen. Ook het NPG zou onderdeel moeten worden van deze structuur. De hersteloperatie wordt daar nadrukkelijk buiten gehouden vanwege de andere geografische afbakening, een ander type activiteiten en de betrokkenheid van andere mensen. Volgens het advies nemen de kroonbenoemde bestuurders (dat wil zeggen de commissaris van de Koning, de burgemeesters en de dijkgraven) deel aan het algemeen bestuur. “De individuele bestuurders leggen over al hun handelen in het openbaar lichaam verantwoording af aan het orgaan dat hen afvaardigt, d.w.z. hun eigen college. Daaromheen moet de politieke grip georganiseerd worden.

(…) Dat betekent dat de politiek in commissies moet worden georganiseerd.” De taakverdeling tussen het openbaar lichaam en de stichting is volgens het advies dat het bestuur van het openbaar lichaam de concrete uitvoeringsplannen (met een looptijd van zes jaar) en een afwegingskader voor concrete besluitvorming vaststelt, die door de stichting worden opgesteld (‘het wat’). Met de uitvoering van die plannen (‘het hoe’) wordt de stichting belast. De stichting beslist dus over de toekenning van middelen in specifieke gevallen. De GR kent volgens het voorstel twee adviescommissies. De portefeuillehouders economie van de deelnemende overheden nemen plaats in de adviescommissie economie. Deze commissie adviseert het algemeen bestuur over de economische agenda en de uitvoeringsplannen. De verantwoording door de GR vindt door de benoemde bestuurders individueel plaats aan de afvaardigende besturen. Berenschot adviseert voorts een gemeenschappelijke adviescommissie bij de GR in te stellen, waarin afgevaardigden van de vertegenwoordigende lichamen deelnemen. “Deze adviescommissie kan het AB van advies voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling voorbereiden en de staten/raden/AB’s van advies voorzien.

Een mogelijkheid is om het Regioberaad deze rol te laten vervullen, mits dat gremium zich verbreedt naar de waterschappen en de Noord-Drentse gemeenten.”1

1 Rapport Berenschot p. 37; inmiddels doen de Noord-Drentse gemeenten al mee aan het Regioberaad.

2

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

3 Mogelijkheden voor beïnvloeding

Voor deze notitie is als uitgangspunt gekozen dat de door Berenschot voorgestelde inrichting door de betrokken bestuursorganen in hoofdlijnen in hun besluitvorming wordt gevolgd. Dat daarbij accenten kunnen worden verlegd, bijvoorbeeld – wat staatsrechtelijk verstandig zou zijn – de bevoegdheid om te beslissen over concrete projecten en uitgaven niet bij de stichting maar bij het publieke orgaan neer te leggen, doet geen afbreuk aan de essentie. Daarbij gaat het er in deze notitie om na te gaan op welke wijze provinciale staten, gemeenteraden en algemeen besturen invloed kunnen uitoefenen op besluiten van de GR en stichting en welke afwegingen daarbij kunnen worden gemaakt. Het uitoefenen van invloed is op verschillende manieren en op uiteenlopende momenten mogelijk. Hierna volgt daarvan een overzicht. Onder 4) komen de daarbij te maken afwegingen aan de orde. In onderdeel 5 staat de voorgestelde constructie van een GR met een stichting en de gevolgen die dat heeft voor de verhouding met de volksvertegenwoordigingen centraal. Deze beschouwingen leiden tot een advies aan de staten, raden en AB’s in onderdeel 6.

3.1

De oprichting van een gemeenschappelijke regeling Er zijn verschillende soorten gemeenschappelijke regelingen: raadsregelingen, gemengde regelingen met raden en collegeregelingen (art. 1 lid 1 Wgr). In de eerste twee gevallen is het de gemeenteraad die de regeling vaststelt, in de laatste situatie stelt het college de regeling vast, maar dient de raad de regeling wel goed te keuren (art. 1 lid 4 Wgr). Hetgeen geldt voor raadsregelingen en collegeregelingen geldt onverkort voor regelingen tussen provinciale staten, gemeenteraden en algemeen besturen (art. 73 Wgr). De door Berenschot voorgestelde gemeenschappelijke regeling betreft een zogenaamde ‘collegeregeling’, een regeling tussen – in dit geval – het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, de colleges van B&W van de deelnemende gemeenten en de dagelijks besturen van de deelnemende waterschappen. Bij de totstandkoming van zo’n ‘collegeregeling’ moeten de vertegenwoordigende lichamen van de deelnemende overheden twee keer worden betrokken. De eerste keer is dat bij het geven van een zienswijze over het concept van de regeling (art. 73 lid 3 Wgr). De vertegenwoordigende lichamen kunnen dan een opvatting naar voren brengen over de voorgenomen regeling en eventueel voorwaarden meegeven aan het eigen bestuurscollege.

De regeling kan pas worden vastgesteld nadat de vertegenwoordigende lichamen hun toestemming hebben gegeven – nadat de regeling al of niet is aangepast aan de gegeven zienswijze (art. 73 lid 4 Wgr). Dit is een tweede stap die niet samen met de eerste stap kan worden genomen; de zienswijze – ook van de andere vertegenwoordigende organen – kan immers nog leiden tot aanpassing van de regeling. De toestemming kan worden geweigerd, aldus de tekst van artikel

3

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

73 lid 4 Wgr, wanneer de regeling in strijd wordt geacht met het recht of het algemeen belang. In dat laatste geval kan het bijvoorbeeld zijn dat het oordeel van de raad is dat de samenwerking niet overeenkomt met de gemeentelijke visie. Maar de toestemming kan ook worden onthouden wanneer de eerdere zienswijze niet of onvoldoende is verwerkt. Er zijn slechts twee mogelijkheden: de toestemming wordt gegeven of onthouden. Het is niet mogelijk voorwaarden aan de toestemming te verbinden en het amenderen van de regeling kan ook niet. In dit specifieke geval waarin wordt voorgesteld een onderliggende stichting op te richten geldt dat de ontwerp-regeling Nij Begun ook dient te voorzien in een grondslag voor de oprichting van die stichting (art. 77a lid 1 Wgr). En vervolgens, wanneer het bestuur van de GR overgaat tot het oprichten van de stichting, moeten vertegenwoordigende organen voorafgaand daaraan in de gelegenheid worden gesteld hun wensen en bedenkingen daarover kenbaar te maken (art. 77a lid 2 Wgr). Vertegenwoordigende organen hebben dus voorafgaand aan de totstandkoming van de regeling een belangrijke, beslissende rol.

Omdat het niet wenselijk lijkt dat elk vertegenwoordigend orgaan die rol op eigen houtje bepaalt, maar afstemming in gezamenlijkheid de voorkeur verdient, zou voorbereiding van die standpuntbepaling in het regioberaad – met uitbreiding met de algemeen besturen van de waterschappen – verstandig zijn. De Wet gemeenschappelijke regelingen bepaalt dat het algemeen en dagelijks bestuur van een GR wordt gevormd door vertegenwoordigers van de colleges en dagelijks besturen. Staten-, raads- of algemeen bestuursleden maken daar geen deel van uit, tenzij er sprake is van een lichte GR. Nu de keuze is gemaakt voor een GR met een openbaar lichaam zijn de wettelijke mogelijkheden beperkt. Dat ligt in die zin ook voor de hand aangezien de kerntaken van staten, raden en algemeen besturen kaderstellend en controlerend zijn. Daarmee verhoudt een bestuurlijke rol zich niet goed.

3.2

Na de oprichting: informatie, verantwoording en bijsturing Vaak wordt wel beweerd dat bij gemeenschappelijke regelingen sprake is van een ‘democratisch gat’. Ten principale is dat niet het geval, met de oprichting hebben de vertegenwoordigende lichamen immers ingestemd en daarmee is sprake van democratische legitimatie. Als het gaat om het functioneren van gemeenschappelijke regelingen is inderdaad sprake van kaderstelling en controle (naast vertegenwoordiging de twee hoofdtaken van vertegenwoordigende lichamen) op afstand. Maar daarmee is niet vanzelfsprekend sprake van gebrekkig democratisch functioneren. Er zijn allerlei mogelijkheden voor staten-, raads- en algemeen bestuursleden zich over dat functioneren te laten informeren, de ‘eigen’ bestuurder daarover verantwoording te laten afleggen en pogingen tot bijsturing te doen. Hierna geeft deze notitie beknopt aandacht aan die drie mogelijkheden.

3.2.1

Informatie Een individuele volksvertegenwoordiger kan de benoemde bestuurder verzoeken inlichtingen te verstrekken over de samenwerking (feitelijke informatie, inzage in stukken, achtergrondinformatie etc). De bestuurder is verplicht de gevraagde informatie te geven (art. 169 lid 3 Gemeentewet, jo art. 167 lid 3 Provinciewet en art. 89 lid 2 Waterschapswet). Daarnaast geldt een

4

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

algemene inlichtingenplicht uit eigen beweging (actieve informatieplicht), ook voor samenwerkingsaangelegenheden (art. 169 lid 2 Gemeentewet jo art. 167 lid 2 Provinciewet). In de jaarverslagen van de provincie, gemeenten en waterschappen worden gemeenschappelijke regelingen opgenomen als ‘verbonden partijen’. Voor de GR Nij Begun én voor de daarmee verbonden stichting geldt dat in die jaarverslagen informatie over de GR dient te worden gegeven, dat daarin financiële gegevens moeten worden opgenomen en ook de mogelijke risico’s die voor de ‘eigen’ overheid bestaan worden beschreven. Staten, raden en algemeen besturen kunnen een commissie instellen, in dit geval bijvoorbeeld een commissie regionale samenwerking Nij Begun, die specifieke deskundigheid verwerft met het oog op kaderstelling en controle van de GR Nij Begun (art. 84 lid 1 Gemeentewet jo art. 82 lid 1 Provinciewet. De provinciale (Noordelijke) rekenkamer, de gemeentelijke rekenkamer of de waterschapsrekenkamer kan worden verzocht onderzoek te doen naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde beleid; dat onderzoek kan ook de GR betreffen. Provinciale staten en gemeenteraden kunnen een enquêtecommissie instellen die onderzoek uitvoert naar het gevoerde bestuur, bijvoorbeeld omdat de informatieverstrekking over de GR onvoldoende wordt geacht (art. 155a lid 1 Gemeentewet, art.

151a lid 1 Provinciewet). De Wet gemeenschappelijke regelingen kent allerlei informatie-instrumenten die deels overeenkomen met de instrumenten die hiervoor zijn genoemd op grond van de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet: de actieve informatieplicht (art. 17 lid 2 en 3 Wgr) en de passieve inlichtingenplicht van het bestuur (art. 17 lid 1 Wgr) en de informatie van het ‘eigen’ collegelid (art. 19 lid 1 jo art. 16 lid 2 Wgr). De Wgr noemt nog de ‘Kadernota’, die elk jaar voor 30 april van het lopende jaar aan het vertegenwoordigende lichaam moet worden gezonden over financiële en beleidsmatige ontwikkelingen (art. 80a Wgr) in het lopende jaar. Verder wordt ook voor 30 april de voorlopige jaarrekening toegezonden. De informatie uit deze voorlopige jaarrekening en de kadernota kan worden gebruikt bij het geven van een zienswijze over de ontwerp-begroting voor het volgende jaar (art. 81 Wgr). 3.2.2

Verantwoording Zowel de Provinciewet (art. 167 Provinciewet), de Gemeentewet (art. 169 Gemeentewet), als de Waterschapswet (art. 89 Waterschapswet) schrijven een verantwoordingsplicht voor van het college resp. het dagelijks bestuur aan de vertegenwoordigende lichamen. Die verantwoordingsplicht is er ook voor een door een collegelid of dagelijks bestuurslid gevoerd beleid in een GR. Ook in de Wgr zijn dergelijke verantwoordingsplichten neergelegd (art. 16 en art. 19 Wgr).

3.2.3

Bijsturen Bijsturen bij een GR kan ook, maar is wel wat lastiger te organiseren. Via de gemeentelijke begroting kan het eigen bestuur worden afgerekend op dat wat in de GR gebeurt. Dat is echter niet bindend voor het bestuur van de GR. De vertegenwoordigende organen moeten dus de handen ineenslaan en de krachten bundelen als ze op dat punt iets willen bereiken. Ook via het aannemen van moties kan geprobeerd worden de GR bij te sturen door een oproep aan de ‘eigen’ bestuurder. Dat kan bijvoorbeeld naar aanleiding van de kadernota of het voorlopig jaarverslag. Voor een motie geldt dat die niet bindend is, het ‘eigen’ bestuur en het bestuur van de GR kan die naast zich neerleggen. Ook hier geldt dat krachten bundelen wel een manier kan zijn om politieke druk uit te oefenen. De eerdergenoemde zienswijze bij de ontwerp-begroting is

5

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

een ander instrument om bij te sturen. In de Wgr is in 2021 de mogelijkheid opgenomen dat de gemeenschappelijke regeling aangeeft welke specifieke besluiten het bestuur van een openbaar lichaam pas kan nemen nadat daarover een zienswijze is gegeven. Volgens de memorie van toelichting gaat dit om bijvoorbeeld besluiten met een aanzienlijk financieel belang, politiek gevoelige besluiten of beleidsmatige keuzes; majeure of ingrijpende besluiten. In de GR Nij Begun zou gedacht kunnen worden aan inhoudelijke en procesmatige kaders, afwegingskaders, regelingen, uitvoeringsprogramma’s etc. De gemeenschappelijke regeling zou deze betreffende bestuursbesluiten concreet kunnen benoemen. Dat geeft vertegenwoordigende lichamen een waarborg voor mogelijke beïnvloeding van dergelijke besluiten. Daar tegenover staat uiteraard dat voorkomen moet worden dat veelvuldig om zienswijzen moet worden gevraagd. Dat vertraagt de besluitvorming in de GR, leidt tot stroperig bestuur en kan het risico op verlamming met zich meedragen. 3.2.4

Informele samenwerking Het is hiervoor al een aantal keren terloops genoemd, maar staten, raden en algemeen besturen kunnen ook informeel de samenwerking opzoeken rond de GR. Dat zou bijvoorbeeld kunnen in de vorm van een regioraad. In feite is het Regioberaad op dit moment zo’n informeel samenwerkingsorgaan.

3.2.5

Formele rol in de GR: adviescommissie Ook een formele rol is denkbaar binnen de GR. In het voorstel van Berenschot is dat de gemeenschappelijke adviescommissie waarin afgevaardigden van de vertegenwoordigende organen zitting nemen. In de gemeenschappelijke regeling kan dan worden vastgelegd dat voor bepaalde besluiten de adviescommissie om advies moet worden gevraagd. Dat advies is niet bindend voor het bestuur van de GR. De adviescommissie kan ook adviserend optreden ten opzichte van de vertegenwoordigende lichamen en zo een rol spelen in de voorbereiding van besluiten over de GR. Op deze manier kan bijvoorbeeld de zienswijze van de vertegenwoordigende lichamen over de ontwerp-begroting worden voorbereid.

6

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

4 Beoordelingscriteria

Bij het bepalen van de gewenste betrokkenheid van de vertegenwoordigende lichamen bij de GR en stichting Nij Begun is het goed om over een afwegingskader te beschikken. Daartoe is een aantal criteria te noemen, dat meer of minder specifiek is te verbinden aan de doelstelling van Nij Begun. In de eerste plaats: het gaat bij Nij Begun om veel geld. Gedurende dertig jaar 200 miljoen per jaar voor economische en sociale ontwikkeling. Het gaat om publiek geld dat in het gebied wordt besteed en dus om publieke belangen. De GR en stichting bepalen waar dat geld aan wordt uitgegeven. Daarmee is nog geen democratische verantwoording gegeven. De betrokkenheid van vertegenwoordigende lichamen moet dan ook vooral worden gezien in de sleutel van de verantwoording van de besteding van publieke middelen. In de tweede plaats, en daarmee nauw verbonden, de doelbereiking van de specifieke doelen van Nij Begun moet centraal staan. Worden doelstellingen gerealiseerd? Kan dat door middel van evaluaties worden aangetoond, kunnen vertegenwoordigende lichamen bijsturen wanneer het op die punten niet gaat zoals gewenst? In de derde plaats: het gaat om een nieuw begin, om een lange periode, om ambitieuze maar ook complexe doelstellingen. Dat vraagt om vasthoudendheid, geduld en afstand tot de dagelijkse politieke hitte van de strijd.

Om die reden is besluitvorming en uitvoering op afstand ook een waarde in zichzelf. Dat vraagt van vertegenwoordigende lichamen ook geduld, en een zekere mate van afstandelijke beoordeling. Nij Begun gaat niet werken als elke overheid zelf prioriteiten stelt en wenst dat die door de GR worden overgenomen. Gemeenschappelijkheid is hier de sleutel. Ten vierde: efficiency. Besluitvorming in een GR is in zichzelf al ingewikkeld. Dat is het in een GR met stichting nog meer. Een GR met stichting waarbij tal van beslissingen ‘thuis’ in de staten, raad of algemeen bestuur moeten worden voorbesproken is een stroperige ‘besluitvormingsval’. Bij de vormgeving van de bemoeienis van vertegenwoordigende lichamen staat tegenover de democratische borging dan ook het belang van het verzekeren van efficiënte besluitvorming.

7

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

5 De GR met stichting en de positie van de volksvertegenwoordiging

Hiervoor zijn in onderdeel 3 de ‘klassieke’ informatie-, verantwoordings- en bijsturingsinstrumenten besproken voor de volksvertegenwoordiging bij GR’en. Hoewel vaak over een ‘democratisch tekort’ wordt gesproken in verband met gemeenschappelijke regelingen, blijkt daaruit dat er tal van manieren zijn voor volksvertegenwoordigers om invloed uit te oefenen. De crux zit er daarbij vooral in dat sprake is van samenwerking met meerdere partners en dat de invloed dus niet volledig is, maar afhankelijk van de opvattingen van anderen. Dat zou ten koste kunnen gaan van de effectiviteit van invloedspogingen, maar daaraan is wel wat te doen. Daar volgt hierna aandacht voor. Eerst een ander belangrijk – en principieel – punt. Het advies Berenschot gaat uit van een GR met openbaar lichaam en een verbonden stichting volgens de Triple Helix formule van samenwerking tussen bedrijfsleven, onderwijsinstellingen en overheid. Volgens dat model stelt het bestuur van de GR de inhoudelijke en procesmatige kaders vast op voorstel van de werkorganisatie van de stichting en stelt de stichting vervolgens de afwegingskaders (de regelingen) en het uitvoeringsprogramma vast en neemt de stichting ook de concrete besluiten (over aanvragen, projecten etc). De belangrijkste overweging bij deze inrichting van de governance lijkt de gewenste slagvaardigheid te zijn.

Daar is veel voor te zeggen, maar er is ook een belangrijk staatsrechtelijk uitgangspunt dat aandacht vraagt, de publieke, democratische legitimatie van besluiten. Bezien vanuit de vertegenwoordigend lichamen is het goed om vast te stellen dat hoe meer de nadruk in de voorgestelde constructie verschuift naar de stichting, nog los van juridische complicaties bij het optuigen van de stichting met publiekrechtelijke bevoegdheden, hoe minder groot de betrokkenheid en invloed van de volksvertegenwoordigers kan zijn. Wanneer de GR inhoudelijke en procesmatige afwegingskaders en regelingen vast zou stellen is de invloed groter dan wanneer de bevoegdheid op het punt van belangrijke besluiten ligt bij de stichting. Wanneer de volksvertegenwoordigingen invloed wenselijk achten moeten ze daarom borgen dat de (belangrijkste) besluiten in de gemeenschappelijke regeling worden voorbehouden aan het bestuur van de GR. De stichting zou in die situatie vooral een voorbereidende en adviserende rol hebben. In de praktijk kan dit efficiënt geregeld worden door de beslissingsbevoegdheid van het bestuur van de GR te mandateren (althans voor niet politiek gevoelige of anderszins (financieel) belangrijke beslissingen) aan de (directeur van de) werkorganisatie van de GR.

Een andere – ten opzichte van het voorstel van Berenschot – verdeling van taken hoeft dan niet ten koste te gaan van de gewenste slagvaardigheid. Daarmee is een staatsrechtelijk bezwaar tegen de voorgestelde constructie ondervangen, namelijk dat niet-publieke actoren (bedrijfsleven en onderwijsinstellingen) beslissen over publieke middelen (en dat in een zodanig grote omvang en lange duur als hiervan sprake is).

8

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

Naast het genoemde staatsrechtelijke kader is er nog een Europeesrechtelijk staatssteunkader dat hier om aandacht vraagt. Het is zeer de vraag of besluitvorming door (het bestuur van) de stichting niet strijdig is met Europese regels over staatssteun. De Europese Commissie lijkt niet bereid te zijn om besluiten over de uitvoering van steunregelingen waarbij het bedrijfsleven betrokken is en waar ruimte in de afweging bestaat te accepteren. Een rol in de voorbereiding en advisering over dergelijke besluiten is uiteraard wel mogelijk. Hoe zou de betrokkenheid van volksvertegenwoordigingen bij de besluiten van de GR het best ingericht kunnen worden? Het Berenschot-voorstel voor een gemeenschappelijke adviescommissie als onderdeel van de GR lijkt interessant. Afgevaardigden van de betrokken volksvertegenwoordigingen zijn dan direct betrokken bij de besluitvorming in de GR door het geven van een advies aan het bestuur van de GR. Zij kunnen ook de ‘eigen’ volksvertegenwoordigingen van advies dienen over in te nemen standpunten. Daar pleit tegen dat de door deze adviescommissie gegeven adviezen ook de ‘eigen’ volksvertegenwoordigingen binden. Op die manier leidt directe nabijheid dus tot afgenomen democratische legitimatie. Als het gaat om het functioneren van een gemeenschappelijke adviescommissie in relatie tot de GR en de stichting zijn drie situaties te onderscheiden.

In de situatie waarin de nadruk van de besluitvorming ligt bij de stichting heeft een gemeenschappelijke adviescommissie slechts beperkt toegevoegde waarde; de adviescommissie kan alleen adviseren over de algemene kaders en staat bij de uitwerking daarvan buitenspel. Maar ook wanneer de nadruk van de besluitvormging bij het bestuur van de GR ligt is er slechts beperkt sprake van meerwaarde. De adviescommissie kan immers alleen adviseren en heeft geen (mee)bepalende rol in de besluitvorming. Eigenlijk is zo’n commissie dan ook niet efficiënt, want die kost wel tijd, maar levert geen meerwaarde. De derde te onderscheiden situatie is die waarin de nadruk bij de besluitvorming door staten, raden en algemeen besturen ligt. In die situatie loopt de adviescommissie de volksvertegenwoordiging vooral voor de voeten. Het voorgaande wil niet zeggen dat afstemming van standpunten en het specialiseren van bepaalde volksvertegenwoordigers op Nij Begun geen zin zou hebben, integendeel. Maar die afstemming kan heel goed informeel buiten de GR plaats vinden. Door het instellen van een regioraad, zoals het Regioberaad, kunnen volksvertegenwoordigers tot afstemming komen, zonder dat ze als adviseurs ingekapseld zijn in het besluitvormingssysteem van de GR en zonder dat daarmee de volksvertegenwoordigingen worden gebonden.

Het is een flexibele vorm die aangepast kan worden op basis van oordelen over het functioneren. En het kan efficiënt functioneren want zo’n regioraad bepaalt zelf zijn samenstelling, frequentie van vergaderen en de eigen agenda.

9

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

6 Betrokkenheid en passende invloed: een advies

Bezien vanuit het criterium ‘verantwoording voor de besteding van publieke middelen’ zou bij de inrichting van de governance gekozen moeten worden voor een regeling die de nadruk van de besluitvorming legt bij de GR en niet bij de stichting. Dat geeft volksvertegenwoordigingen de mogelijkheid om maximaal invloed uit te oefenen. Wanneer de inhoudelijke betrokkenheid van staten, raden en algemeen besturen wenselijk worden geacht – goed voorstelbaar bij een budget van 200 miljoen voor dertig jaar (waarover deze governancevraag gaat!) over zulke belangrijke thema’s – moet aan de voorkant goed worden nagedacht over de manier waarop dat kan gebeuren. Het bestuur en de werkorganisatie van de GR hebben hier een taak in te vullen: het actief voorzien van informatie en het daadwerkelijk betrekken van de volksvertegenwoordiging bij de voorbereiding van belangrijke besluiten. Een mogelijk bezwaar is dat van de efficiency: het kost tijd. Democratie kost inderdaad tijd, maar daar staat tegenover dat een goed proces van betrokkenheid ook draagvlak kan genereren. Door in dit proces het Regioberaad te benutten kan de tijdsbelasting meevallen en is dat te zien als een investering in efficiency.

Het voorgaande leidt tot een advies in drie delen: 1) Zorg er bij de vormgeving van de gemeenschappelijke regeling voor dat de focus van de besluitvorming komt te liggen bij de GR en dat de stichting als beleidsvoorbereidend en adviserend orgaan wordt benut. Onderzoek de mogelijkheden voor het mandateren van bevoegdheden aan de werkorganisatie van de GR en aan de stichting, waarbij oog is voor staatsrechtelijke en Europeesrechtelijke kaders. 2) Kies niet voor een gemeenschappelijke adviescommissie als onderdeel van de GR, maar voor informele samenwerking in het Regioberaad dat geen formele positie in de beleidsprocessen van de GR heeft, maar wel een coördinerende en adviserende rol richting de ‘eigen’ volksvertegenwoordigingen kan vervullen. Breid het Regioberaad uit met afgevaardigden van de algemene besturen van de Waterschappen. 3) Benut de instrumenten uit de Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet ten volle en formuleer de gemeenschappelijke regeling zo dat die daar maximaal de ruimte voor biedt, waarbij tegelijkertijd oog bestaat voor het belang van slagvaardigheid; voorkom dus een neiging tot detaillering van bevoegdheden waardoor stroperigheid in de besluitvorming en het risico op verlamming ontstaat.

10

GOVERNANCE NIJ BEGUN: ADVIES OVER BETROKKENHEID STATEN, RADEN EN ALGEMEEN BESTUREN

11