27-03-02 Rapport Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam Rekenkamercommissie Veendam

Rapport | Mei 2022

Partners in verbetering

Waar(de) voor je geld Rapport Rekenkamercommissie Veendam

| 2 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Inhoudsopgave DEEL I - DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK Het doel van het onderzoek

5 6

Belang voor de gemeenteraad

6

Antwoord op de centrale onderzoeksvraag

7

Conclusies

8

Aanbevelingen

12

Bestuurlijke reactie college van B&W

14

Nawoord Rekenkamercommissie Veendam

16

DEEL II - NOTA VAN BEVINDINGEN

17

H1 | Onderzoeksverantwoording 1.1 Inkoop en sturing daarop steeds meer kerntaak van gemeenten

18 18

1.2 Doelstelling en vraagstelling van het onderzoek

18

1.3 Onderzoeksaanpak

20

1.4 Leeswijzer

21

H2 | Bevindingen beleid 2.1 Doelen inkoop- en aanbestedingsbeleid

22 22

2.2 Operationalisering doelstellingen

28

2.3 Instrumenten

31

2.4 Borging rechtmatigheid

33

H3 | Bevindingen proces 3.1 Uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces 3.2 Realisatie van doelen H4 | Bevindingen inkooporganisatie 4.1 Organisatorische borging

36 36 42 44 44

4.2 Informatievoorziening

48

4.3 (Bij)sturen door de raad

49

Literatuurlijst

50

Bijlage 1 | Normenkader

53

Bijlage 2 | Overzicht cases

57

Bijlage 3 | Proces realisatie SROI bij aanbestedingen

58

Bijlage 4 | Bevindingen vanuit de Interne Controle

59

Bijlage 5 | Rollen inkoopfunctie

62

| 3 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Colofon

63

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 4 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

| 5 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Dit rapport bestaat uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● het doel van het onderzoek; ● het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad; ● het antwoord op de centrale onderzoeksvraag; ● de conclusies uit het onderzoek; ● de aanbevelingen voor verbetering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Voor degenen die geïnteresseerd zijn in een gedetailleerde uitwerking van de onderzoeksvragen, is in Deel II (nota van bevindingen) het integrale onderzoek met daarin de volledige beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Het doel van het onderzoek De Rekenkamercommissie Veendam wil met dit onderzoek graag inzicht bieden hoe inkoop en aanbesteding worden ingezet in termen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Tevens wordt specifiek aandacht geschonken aan het effect van verschillende ontwikkelingen op het gebied van verandering van wetgeving, takenpakket en verdere professionalisering van de inkoopfunctie. Deze doelstelling resulteert in de volgende centrale onderzoeksvraag: In hoeverre is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam en de uitvoering daarvan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe is dat geborgd naar de toekomst? Het onderzoek biedt de gemeenteraad concrete handvatten om te beoordelen in hoeverre (bij)sturing door de gemeenteraad wenselijk is. Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie negen onderzoeksvragen geformuleerd (zie hiervoor paragraaf 1.2 van Deel II van dit rapport).

Belang voor de gemeenteraad Door inkoop niet alleen te zien als een middel om werken, diensten en leveringen in te kopen, maar ook als een middel om maatschappelijke doelen in de samenleving te realiseren, is het op meerdere aspecten van belang voor de gemeenteraad. Inkoopbeleid is van belang omdat: ● het betrekking heeft op de volksvertegenwoordigende rol: ○ In hoeverre draagt inkoop bij aan het realiseren van maatschappelijke effecten in de samenleving en gebeurt dat op een doeltreffende en doelmatige manier? ● het betrekking heeft op de kaderstellende rol: ○ Wat willen we bereiken? ○ Wat gaan we daarvoor (laten) doen? ○ Wat mag dat kosten?

| 6 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● het betrekking heeft op de controlerende rol: ○ Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? ○ Hebben we gedaan (laten doen) wat we zouden doen? ○ Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? De relevantie van het onderwerp groeit. Gemeenten zijn steeds meer bezig met de strategische vraag: ‘Voeren we de taak zelf uit, doen we dat in samenwerking met anderen (bijvoorbeeld in een gemeenschappelijke regeling) of besteden we de taak uit, bijvoorbeeld door middel van inkoop?’. Mede doordat maatschappelijke problemen steeds complexer worden en de gemeente niet meer alleen de expertise in huis heeft, wordt deze vraag steeds belangrijker. Hierbij is het van belang dat de juiste en beste producten, kennis en expertise in huis worden gehaald, zodat de toegevoegde waarde voor het oplossen van maatschappelijke problemen optimaal is. Inkoop wordt hierdoor steeds meer een middel om bij te dragen aan het realiseren van gewenste maatschappelijke effecten. Het goed inzetten van dit middel leidt tot een toegevoegde waarde. Het verkeerd inzetten leidt juist niet tot waardetoevoeging, eventueel zelfs tot juridische conflicten en ergernis bij de eigen organisatie en partners en uiteindelijk ook tot een verminderd vertrouwen van de samenleving in de overheid.

Antwoord op de centrale onderzoeksvraag Hoe doeltreffend (bereiken van doelen) is het beleid? Het instrument inkoop fungeert als instrument om aan gemeentebrede doelstellingen bij te dragen, zoals duurzaamheid, Social Return on Investment (SROI), lokaal ondernemerschap en innovatie. We constateren dat er binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid op onderdelen een zogenaamde kloof is tussen het strategische niveau (niveau van doelstellingen en uitgangspunten) en het operationele niveau (de uitvoering). Deze kloof betekent dat de doelstellingen en uitgangspunten nog teveel op zichzelf staan. Ze zijn nog niet concreet genoeg uitgewerkt in subdoelen, activiteiten en te behalen resultaten. Hierdoor geven ze nog onvoldoende richting aan de uitvoering. De uitvoering doet zijn best om uitvoering te geven aan deze doelstellingen, maar mist nog richting. Andersom is er ook sprake van een kloof, waarbij de resultaten vanuit de uitvoering niet worden teruggekoppeld naar de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Hierdoor ontbreekt voor de raad een sturingsmechanisme om te controleren of de resultaten zijn behaald en ontbreekt een mogelijkheid om bij te sturen. Hierdoor is op dit moment niet te bepalen wat de mate van doeltreffendheid is van de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam.

In het volgende figuur is deze kloof grafisch weergegeven.

| 7 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Figuur 1 Schematische weergave van de kloof tussen het inhoudelijk beleid, inkoop- en aanbestedingsbeleid en de uitvoering van de inkoopfunctie en vice versa. Zie ook figuur 2 in hoofdstuk 1 van Deel II.

Hoe doelmatig (doelen bereiken met gebruik van zo weinig mogelijk middelen) is het beleid? De gemeente rapporteert op dit moment niet op het behaalde inkoopresultaat/aanbestedingsresultaat (zie paragraaf 2.2 van Deel II). Hierdoor is het op dit moment ook niet mogelijk om vast te stellen wat de mate van doelmatigheid is. Hoe rechtmatig (handelen in overeenstemming met geldende regels) is het beleid? De gemeente Veendam past een interne controle (IC) toe om de risico’s aangaande rechtmatigheid te inventariseren. Op basis van de bevindingen uit de IC van de afgelopen jaren (2018-2020) concluderen wij dat de gemeente Veendam de rechtmatigheid ten aanzien van inkoop en aanbesteden op orde heeft. We zien overigens wel dat er nog niet wordt gekeken naar het verbeteren van de doeltreffendheid en doelmatigheid middels zogenaamde interne beheersing (IB) waarmee de sturing versterkt zou kunnen worden (proactief sturen in plaats van achteraf sturen).

Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in Deel II, zijn de volgende conclusies getrokken. Deze zijn als volgt ingedeeld: ● Beleid: aansluiting inhoudelijk beleid op het inkoop- en aanbestedingsbeleid. ● Inkoop- en aanbestedingsproces: vertaling van doelstellingen door middel van prestatieafspraken. ● Inkooporganisatie: organisatorische borging van de inkoopfunctie. Beleid: aansluiting inhoudelijk beleid op het inkoop- en aanbestedingsbeleid 1. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam is actueel maar bevat nog onvoldoende (geoperationaliseerde) kaders voor een effectieve en efficiënte uitvoering. Het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam stamt uit 2021/2022 en is gedurende dit onderzoek vastgesteld door het college van B&W. In het onderzoek is

| 8 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

gekeken naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021. Het actuele beleidsstuk is aangepast op de veranderde situatie rondom de Kompanjie. Het beleidsstuk is actueel conform de laatste wet- en regelgeving. We concluderen dat de doelstellingen in het inkoopen aanbestedingsbeleid (zie specifiek paragraaf 2.2: bijdrage inhoudelijke doelstellingen gemeente, duurzaamheid, SROI, lokaal en regionaal ondernemerschap en innovatie) noch in het inkoopbeleid zelf, noch in specifiek inhoudelijk beleid SMART zijn geformuleerd of geoperationaliseerd naar subdoelen, prestatie-indicatoren en activiteiten. Hierdoor biedt het beleid nog onvoldoende richting en onvoldoende kader om op te kunnen (bij) sturen. Om doelen SMART of START te maken, dienen de doelen als beoogd resultaat te worden beschreven (situatie) op een bepaald toekomstig tijdstip. Door te werken met verschillende niveaus binnen doelen kan een specificatie/concretisering worden aangebracht: ● Hoofddoel – beoogd maatschappelijk effect (outcome, abstract). ● Doelen per hoofddoel (outcome, concreet). ● Subdoelen per doel (prestatie-indicatoren, output). Voor best practices en voorbeelden verwijzen we naar het boek ‘Succesvol doelen bereiken - Een vernieuwende aanpak van sturen door organisaties op het bereiken van doelen’1.

We zien dat de doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de uitvoering worden vertaald naar de selectie- en gunningscriteria. Hierbij zien we dat het inhoudelijk beleid, maar ook het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet altijd voldoende sturend zijn en voldoende handvatten bieden, waardoor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces wordt gedaan in de ‘geest van het beleid’. Doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid kunnen onderling conflicterend zijn. We zien dat deze onderlinge spanning in het beleid niet expliciet is gemaakt. Het benoemen van deze onderlinge spanning zorgt ervoor dat de kaderstellende en controlerende rol van de raad kan worden versterkt. Op het gebied van SROI is wel sprake van enige uitwerking middels een drietal doelen (nog onvoldoende SMART) en een procesuitwerking. Hierbij fungeert de regionale handleiding Social Return weer als nadere uitwerking en handreiking richting de opdrachtnemer voor de invulling van Social Return. Hierbij zien we dat het instrument SROI nu slechts voor één doel wordt ingezet, namelijk arbeidsparticipatie. Er zijn hier kansen en mogelijkheden aanwezig om dit te verbreden naar andere doelstellingen van de gemeente, hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan onderwijs, armoedebestrijding, zorg en participatie in de samenleving.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn deze zaken wel benoemd, maar in de praktijk zien we dat inkoop als instrument alleen voor arbeidsparticipatie wordt ingezet. Daarnaast concluderen we dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid geen kaders kent voor het vaststellen van de mate van doelmatigheid. Bij de paragraaf ‘Antwoord op de centrale onderzoeksvraag’ in Deel I is hier reeds op ingegaan.

Van Helden, A.H.M., 2017, Succesvol doelen bereiken - Een vernieuwende aanpak van sturen door organisaties op het bereiken van doelen, Koninklijke Van Gorcum: Assen. 1

| 9 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

2. De aandacht van de raad is vooral gericht op rechtmatigheid. De raad wordt nu beperkt meegenomen bij het opstellen van het beleid en de uitvoering hiervan, waardoor zij niet in de positie zijn om (bij) te sturen. Ook ontberen ze de kennis, expertise en sturingsinformatie om vast te kunnen stellen of alles doelmatig en doeltreffend verloopt, eigenlijk wordt alleen op rechtmatigheid gecontroleerd. Vanuit de raad is er een sterke behoefte om meer in positie te worden gebracht, bijvoorbeeld door middel van kennissessies, scenario’s en onderbouwde voorstellen voor de inrichting en positionering van het instrument inkoop. Tevens dient de raad een actievere rol in te nemen aangaande het inkoop- en aanbestedingsbeleid, bijvoorbeeld door actiever vragen te stellen en/of moties en/of amendementen in te dienen. Dit gebeurt nu heel beperkt tot niet. 3. Rechtmatigheid omtrent het inkoop- en aanbestedingsbeleid is goed geborgd. De Interne Controle wordt door de gemeente Veendam gebruikt om de risico’s aangaande rechtmatigheid te inventariseren. De laatste jaren (2018-2020) zijn er weinig tot geen bevindingen vanuit de IC die erop duiden dat er sprake is van risico’s aangaande rechtmatigheid. De accountant heeft in 2018 en 2020 slechts enkele opmerkingen gemaakt. Inkoop- en aanbestedingsproces: vertaling van doelstellingen door middel van prestatieafspraken 4.

De fases 1 tot en met 4 van het inkoop- en aanbestedingsproces worden goed en gestructureerd doorlopen (de voorkant). De eerste vier fases van het inkoopproces worden goed doorlopen, zie figuur 1. De aanpak van de verschillende inkoop- en aanbestedingstrajecten is projectmatig, transparant en in interactie met de inschrijvers en verloopt over het algemeen min of meer op vergelijkbare wijze. De dossiers zijn op orde. Dit is het gevolg van de toegepaste gestandaardiseerde werkwijze middels de standaardmethoden en -documenten in de inkooptool van de gemeente Veendam. Tevens zorgt de begeleiding door de inkoopfunctie (uitbesteed aan het inkoopbureau COPPA2) voor een goed en gestructureerd proces. De organisatie is ook tevreden over deze inzet en begeleiding. 5. De borging en uitvoering van de fases 5 tot en met 7 van het inkoop- en aanbestedingsproces zijn veelal voor verbetering vatbaar (de achterkant). De fases 5) Bestellen en uitvoeren, 6) Bewaken en nazorg en 7) Evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsproces zijn nog onvoldoende uitgewerkt en geborgd. Dit zijn de fases waarbij de inkoopfunctie geen tot een heel beperkte rol vervuld. De verantwoordelijkheid voor de invulling van deze fases ligt bij de budgethouders.

Met name het bewaken (controleren of de uitvoering conform de overeenkomst is), het daarop sturen (middels contractbeheer en -management) en de evaluatie (intern en extern) zijn nog geen gemeengoed. De dossiers zijn op deze onderdelen niet volledig op orde. Dit wordt veroorzaakt doordat deze onderdelen nog niet zijn uitgewerkt in processen en daarmee nog niet geïmplementeerd en geborgd zijn in de organisatie. Daarnaast zijn een aantal zaken nog in ontwikkeling, bijvoorbeeld contractbeheer en contractmanagement. Men is vanuit de organisatie bezig om contracten over te zetten naar het zaaksysteem en daarop te gaan sturen. De volgende stap is het 2

https://coppa.nl/

| 10 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

uitvoeren van contractmanagement. Nu wordt het ad hoc georganiseerd en is het onvoldoende geborgd bij de budgethouders. 6. Sturen op doelstellingen en resultaten kan worden verbeterd. Zoals aangegeven in figuur 1 is er sprake van een tweede gap, waarbij resultaten in de uitvoering nu niet worden gekoppeld aan de doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In de uitvoering zullen goede resultaten geboekt worden (er zijn geen signalen dat dit niet zo is), maar in hoeverre en in welke mate is niet inzichtelijk. Er ontbreekt een koppeling van deze resultaten met de gestelde strategische inkoopdoelstellingen. Met andere woorden, er is een gap tussen het operationele niveau (de uitvoering) en het strategisch niveau (doelstellingen). Inrichting en uitvoering van contractbeheer, contractmanagement en evaluatie (uitvoering en monitoring van fases 5 tot en met 7) zijn hierbij cruciaal. Inkooporganisatie: organisatorische borging van de inkoopfunctie 7. De dienstverlening van COPPA (inkoopfunctie gemeente Veendam) vormt de spil van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De dienstverlening wordt als waardevol ervaren. Verdere doorontwikkeling vraagt meer capaciteit.

De uitvoering van de inkoopfunctie binnen de gemeente Veendam is gestructureerd vormgegeven door middel van de dienstverlening van COPPA (zie bijlage 5 voor de taken en verantwoordelijkheden van de inkoopcoördinator). De dienstverlening wordt als waardevol en constructief ervaren door de organisatie van de gemeente Veendam. Door middel van de inkooptool is een gestructureerde manier van werken vormgegeven, waarbij gewerkt wordt met uniforme instrumenten, werkwijzen en standaarddocumenten. Met behulp hiervan streeft de gemeente ernaar om een constante kwaliteit richting de markt uit te stralen. Daarnaast zorgt de dienstverlening door COPPA voor voorbeelden en best practices van andere gemeenten en de beschikking over een netwerk, dat kan worden geraadpleegd bij complexe casussen. Het gevolg is dat de inkopers veel worden gevraagd bij het begeleiden en adviseren van inkoop- en aanbestedingstrajecten op operationeel niveau. Daarnaast speelt de inkoopfunctie een rol in de advisering en de verdere professionalisering van de inkoopfunctie. Dit vertaalt zich bijvoorbeeld in het verbeteren en optimaliseren van de processen en het borgen daarvan in de organisatie. Een mooi voorbeeld hiervan is de ontwikkeling en implementatie van de inkooptool.

Het versterken en professionaliseren van de inkoopfunctie op tactisch en strategisch niveau komt nog minder uit de verf, mede door de tijdsbesteding aan de operationele ondersteuning. Zoals aangegeven door middel van overige conclusies en (straks) de aanbevelingen liggen er kansen en mogelijkheden om de inkoopfunctie verder door te ontwikkelingen. Hierbij kan het instrument inkoop qua doeltreffendheid (bijdrage gemeentebrede doelstellingen, duurzaamheid, Social Return on Investment (SROI), lokaal ondernemerschap en innovatie) en doelmatigheid nog flink aan kracht winnen. Deze opgave ligt grotendeels bij de

| 11 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

budgethouders, ondersteund door de inkoopfunctie. Het realiseren vraagt meer van de huidige capaciteit.

Aanbevelingen Op basis van de getrokken conclusies, doen wij de volgende aanbevelingen: 1. Scherp het inkoop- en aanbestedingsbeleid verder aan met doelen en indicatoren. Operationaliseer het inkoop- en aanbestedingsbeleid in subdoelen, prestatie-indicatoren en activiteiten, waardoor het beleid toetsbaar wordt op doeltreffendheid. Randvoorwaarde is dat de elementen omtrent duurzaam inkopen (duurzaamheid, Social Return on Investment (SROI), lokaal ondernemerschap en innovatie) verankerd zijn in inhoudelijke vastgestelde beleidsnota’s, zodat deze richting geven aan het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Bij de kaderstelling van het nieuwe beleid is het belangrijk om ook focus en prioritering aan te brengen ten aanzien van de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De huidige doelstellingen zijn breed en kunnen conflicterend zijn. Door focus en prioritering aan te brengen, kan het kader en daarmee de richting naar de uitvoering worden versterkt. Neem het aanbestedingsresultaat op als kader om de doelmatigheid te kunnen meten, evenals een methode om de inkoopwaarde goed te berekenen. Formuleer daarbij een kader dat focust op het zo goed mogelijk bepalen c.q. ramen van de inkoopwaarde. Met andere woorden, een zo klein mogelijk financieel resultaat op aanbesteden is het beste. Laat de raad het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid vaststellen.

De raad geeft daarmee invulling aan de kaderstellende rol door duidelijke kaders te stellen voor de uitvoering. 2. Neem een paragraaf inkoop en aanbesteding op in afzonderlijke beleidsnota’s. Neem in de afzonderlijke beleidsnota’s een paragraaf inkoop en aanbesteding op met doelen en prestatie-indicatoren ten aanzien van duurzaam inkopen (duurzaamheid, SROI en lokaal ondernemerschap). Dan wordt een relatie gelegd tussen de te bereiken resultaten en de operationele uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. En wordt het mogelijk de doelmatigheid en doeltreffendheid te meten en daarover te rapporteren aan de raad. Geef hierbij de inkoopfunctie en coördinator SROI een adviserende rol. 3. Leg periodiek verantwoording af aan de raad over de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid en de bereikte resultaten. De raad is dan in de gelegenheid invulling te geven aan de controlerende en volksvertegenwoordigende taak door vast te stellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met het vastgestelde beleid. De raad stelt dan tevens vast of en in hoeverre de uitvoering doelmatig en effectief is. Hiertoe dient de raad in het inkoop- en aanbestedingsbeleid een termijn vast te stellen, waarop deze evaluatie plaatsvindt. Het college van B&W dient daartoe, afzonderlijk van de P&C-cyclus, de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid integraal te evalueren.

Dat geeft de raad de gelegenheid gericht verduidelijkende vragen te stellen over de mate van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.

| 12 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Stuur als raad actief op het inkoop- en aanbestedingsbeleid in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit betekent actief vragen stellen en vragen naar informatie waaruit de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid blijkt. Het advies is om informatie over de behaalde resultaten te verankeren in de P&C-cyclus. 4. Breng de raad in positie om te kunnen controleren en kaderstellen. De raad voelt zich op dit moment nog niet volledig geëquipeerd om goed te kunnen controleren, laat staan kaderstellen bij het beleid, of bij individuele aanbestedingstrajecten. Veel raadsleden ontbreekt het aan kennis en expertise op dit vlak. Daarom zou het goed zijn om: ● in gezamenlijkheid met de raad na te denken over expertmeetings en kennissessies op dit vlak; ● de raad periodiek te informeren over de behaalde resultaten ten aanzien van de doelen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid; ● frequenter (mondelinge) terug te koppelen over grote inkooptrajecten. 5. Borg de operationele inkoop (fases 5 tot en met 7 van het inkoopproces (de achterkant) in de organisatie. Voor de uitvoering van de strategische en tactische inkoop (fases 1 tot en met 4 van het inkoopproces) worden binnen de organisatie gestandaardiseerd methoden en formats gehanteerd. Het inkoopproces is goed uitgelijnd (door middel van de inkooptool) en goed geborgd in de organisatie.

Ons advies is om dit ook voor de achterkant van het inkoopproces te organiseren en aspecten als contractbeheer, contractmanagement en evaluatie te borgen in de processen en in de organisatie. Hiervoor is het van belang om de verantwoordelijkheden ten aanzien van dit proces goed te borgen bij de budgethouders en als management hier actief op te sturen. 6. Verbreed de interne controle (IC) naar interne beheersing (IB). Verbreed de interne controle naar interne beheersing, waardoor een bredere focus wordt bereikt door niet alleen naar de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te kijken, maar ook naar de doeltreffendheid en doelmatigheid. De stap naar IB betekent een constante dialoog tussen de inkoopfunctie en de controllers van de inhoudelijke afdelingen, gericht op de gestelde doelen (zijn dit juiste?), de uitgezette koers (liggen we op koers?) en de geboekte resultaten (zijn deze conform de doelstellingen?). 7. Continueer de huidige uitvoering van de inkoopfunctie, en heb daarbij aandacht voor een verdere professionalisering. Zorg dat de inkoopfunctie in de toekomst ook ingezet gaat worden op tactisch en strategisch niveau.

De inkopers zijn op dit moment vooral bezig met advisering en begeleiding op operationeel niveau waardoor het tactische (bijvoorbeeld nadenken over innovatieve vormen van inkoop en aanbesteden) en het strategische niveau (nadenken hoe inkoop valt in te zetten als middel voor optimale doelrealisatie) op dit moment nog niet voldoende van de grond komen.

| 13 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Bestuurlijke reactie college van B&W

| 14 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

| 15 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Nawoord Rekenkamercommissie Veendam In dit nawoord spreken wij eerst een woord van dank uit aan de ambtelijke organisatie voor de goede samenwerking gedurende het onderzoek. Daarnaast gaat onze dank uit naar de geïnterviewden tijdens dit onderzoek. De Rekenkamercommissie is verheugd om te vernemen dat het college zich herkent in het beeld dat in het rapport wordt geschetst en dat het college zich kan vinden in de conclusies en aanbevelingen. Daarnaast is het goed om te zien dat het college van B&W een aantal stappen al heeft gezet in het opvolgen van de aanbevelingen. De Rekenkamercommissie wenst het college van B&W daar veel succes bij.

Met vriendelijke groet

Rekenkamercommissie Veendam

| 16 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

| 17 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

H1 | Onderzoeksverantwoording In dit hoofdstuk schetsen we de aanleiding van het onderzoek en gaan we nader in op de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek.

1.1

Inkoop en sturing daarop steeds meer kerntaak van gemeenten

Gemeenten buigen zich steeds opnieuw en steeds intensiever over de vraag: ‘wat doen we zelf en wat kunnen we overlaten aan de burger of opdragen aan andere partijen?’. Dit is door de decentralisaties in het Sociaal Domein steeds meer versterkt. Veel taken kunnen heel goed, en soms ook beter dan de gemeente kan, worden uitgevoerd door derden. De verhoudingen met derden kunnen onder meer de vorm krijgen van een samenwerkingsverband met deelname in bestuurlijke en financiële zin, een subsidierelatie of een inkooprelatie. De organisatie waarin de gemeente bestuurlijk en financieel deelneemt, wordt aangeduid als ‘verbonden partij’ en de organisatie die door de gemeente wordt gesubsidieerd, duiden we aan als ‘gesubsidieerde instelling’. De organisatie waarbij de gemeente inkoopt, duiden we aan als ‘leverancier’. Het gaat hierbij dus om instellingen en bedrijven die de gemeente inzet om één of meer van haar publieke belangen te behartigen. De inkooprelatie van een gemeente is vaak vastgelegd in het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarbij de gemeente rekening moet houden met Europese aanbestedingsrichtlijnen en zich conformeert aan nationale aanbestedingswetgeving.

Daarnaast kennen gemeenten vaak een nadere eigen invulling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarin de doelstellingen voor bijvoorbeeld duurzaam inkopen of Social Return On Investment (SROI) zijn vastgelegd.

1.2

Doelstelling en vraagstelling van het onderzoek

De Rekenkamercommissie ziet dat het belang van de inkoopfunctie de afgelopen jaren alleen maar is toegenomen. De gemeente koopt voor de uitvoering van haar beleid verschillende producten en diensten in. Door de decentralisaties in het sociaal domein is dit toegenomen. Ook de sturing qua complexiteit is toegenomen. Een doeltreffend, doelmatig en rechtmatig inkoop- en aanbestedingsbeleid is van groot belang voor de uitvoering van de gemeentelijke taken. De Rekenkamercommissie wil graag inzicht bieden in de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam. Met inzicht bedoelt de Rekenkamercommissie duidelijke informatie voor de raad waarmee de raad zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren. Vanuit deze doelstelling is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam en de uitvoering daarvan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe is dat geborgd naar de toekomst? De inkoopfunctie dient gezien te worden als een ondersteunend middel om de inhoudelijke en organisatorische doelen van de gemeente te realiseren. Om te beoordelen in hoeverre de

| 18 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

resultaten vanuit het inkoop- en aanbestedingsbeleid doeltreffend en doelmatig zijn en dus bijdragen aan de doelen van de gemeente, dient het inkoop- en aanbestedingsinstrument in een bredere context bezien te worden dan alleen het inkoopproces. Met het volgende figuur presenteren we ons onderzoeksmodel dat deze context duidelijk maakt. Figuur 2

Een overzicht van de integrale benadering van een professionele inkooporganisatie (Racewagenmodel3).

Bovenstaand figuur maakt de positie duidelijk van het inkoopbeleid (A), het inkoopproces (B) en de inkooporganisatie (C) en de relatie met de organisatiedoelen. Om goed antwoord te geven op de hoofdvraag en te beoordelen in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid bijdraagt aan het inhoudelijk beleid van de gemeente Veendam, dient de vraagstelling in deze bredere context beschouwd te worden. Hierbij is het ook van belang om te toetsen in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid is geoperationaliseerd in het inkoopproces en geborgd in de organisatie in termen van Personeel en Organisatie, Methoden en Procedures en Informatievoorziening. Dat laatste dient in het geval van de gemeente Veendam geborgd te zijn in de eigen organisatie en de samenwerking met bureau COPPA. We onderscheiden drie onderwerpen waarlangs de onderzoeksvragen gerangschikt worden. In figuur 2 hebben we de positie van deze onderwerpen aangegeven. A. Beleid: aansluiting gemeentelijk beleid/organisatiebeleid op het inkoop- en aanbestedingsbeleid 1. Welke doelen streeft de gemeente Veendam na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid en verhouden deze zich tot elkaar en tot de gemeentelijke brede doelstellingen op inhoud (inkoop is een ondersteunende functie)? 2. In hoeverre zijn de doelstellingen geoperationaliseerd om de effectiviteit te kunnen bepalen en in hoeverre zijn de doelen gerealiseerd? 3.

Welke instrumenten zijn er om de gestelde doelstellingen te behalen en in hoeverre zijn deze ingezet door de organisatie?

Veeke M. & R. Gunning, 1993, Inkoopbeleid: basis voor doelgerichte actie, Tijdschrift voor Inkoop & Logistiek, vol. 9, issue 6. 3

| 19 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

4.

Voldoet het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam aan de actuele regelgeving op lokaal, nationaal en Europees niveau (borging rechtmatigheid)?

B. Uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid: doorvertaling van doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsproces door middel van prestatieafspraken 5. In hoeverre gebeurt de uitvoering conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 6. In hoeverre worden de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid gerealiseerd? C. Inkooporganisatie: organisatorische borging van de inkoopfunctie plus verantwoording en kaderstelling 7. In hoeverre is de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid intern en extern geborgd in de (inkoop)organisatie in termen van Organisatie en Personeel, Methoden en Procedures en Informatievoorziening? 8. Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen? 9. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inkoop-en aanbestedingsbeleid in? Voor het waarderen van het beleid en de uitvoering is door de onderzoekers gebruikgemaakt van een door de Rekenkamercommissie gehanteerd normenkader. Het normenkader is terug te vinden in bijlage 1. Daarnaast is gebruikgemaakt van een casestudy voor een verdieping naar de praktijk bij de gemeente Veendam. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de cases die zijn geselecteerd. De gemeente Veendam kent een inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2020/20214.

Ten tijde van het onderzoek is het recenter inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022 vastgesteld5. Het actuele beleidsstuk is aangepast op de veranderde situatie rondom de Kompanjie. In het Rekenkameronderzoek is teruggekeken naar de toepassing van het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021.

1.3

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september tot en met december 2021 bij de gemeente Veendam. De gehanteerde onderzoeksaanpak kent schematisch de volgende vier stappen:

4 5

Gemeente Veendam, 2020, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021, p. 1-30. Gemeente Veendam, 2021, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022, p. 1-30.

| 20 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Figuur 3

Schematische weergave van het stappenplan van het onderzoek.

In het kader van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) zijn de functionarissen niet genoemd in dit rapport. Wederhoor Deel II van het rapport is voor ambtelijk wederhoor (toets op feitelijke onjuistheden) voorgelegd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Veendam. Op basis hiervan is het rapport op relevante onderdelen aangepast en aangeboden voor bestuurlijk wederhoor aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veendam.

1.4

Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk worden de onderdelen A, B en C uit figuur 2 behandeld. De indeling is als volgt: ● Hoofdstuk 2: behandeling van het onderdeel Beleid: antwoord op onderzoeksvragen 1, 2, 3 en 4. ● Hoofdstuk 3: behandeling van het onderdeel Uitvoering: antwoord op onderzoeksvragen 5 en 6. ● Hoofdstuk 4: Behandeling van het onderdeel Inkooporganisatie: antwoord op onderzoeksvragen 7, 8 en 9. De onderzoeksvragen worden steeds in een paragraaf behandeld.

| 21 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

H2 | Bevindingen beleid In dit hoofdstuk gaan we in op het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam. Hierbij kijken we in hoeverre dit aansluit bij de gemeentebrede doelstellingen. Tevens kijken we naar de mate van rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan de orde. A. Beleid: aansluiting gemeentelijk beleid/organisatiebeleid en het inkoop- en aanbestedingsbeleid 1. Welke doelen streeft de gemeente Veendam na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid en verhouden deze zich tot elkaar en tot de gemeentelijke brede doelstellingen op inhoud (inkoop is een ondersteunende functie)? 2. In hoeverre zijn de doelstellingen geoperationaliseerd om de effectiviteit te kunnen bepalen en in hoeverre zijn de doelen gerealiseerd? 3. Welke instrumenten zijn er om de gestelde doelstellingen te behalen en in hoeverre zijn deze ingezet door de organisatie? 4. Voldoet het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam aan de actuele regelgeving op lokaal, nationaal en Europees niveau (borging rechtmatigheid)?

2.1

Doelen inkoop- en aanbestedingsbeleid

In deze paragraaf gaan we in op de gestelde doelen en bijbehorende uitgangspunten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam. In het tweede deel van de paragraaf maken we een analyse van de relatie tussen het inkoop- en aanbestedingsbeleid en het inhoudelijke beleid van de gemeente Veendam. De gemeente Veendam kent een inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2020/20216 (ten tijde van het onderzoek is het recenter inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022 vastgesteld7). Het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021 was zowel van toepassing op de gemeente Veendam als de ambtelijke samenwerking De Kompanjie. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid werd tot 1 januari 2021 uitgevoerd door De Kompanjie, een ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Veendam en Pekela. Per 1 januari 2021 hield de gemeenschappelijke regeling De Kompanjie op te bestaan. Met ingang van 1 januari 2021 zijn beide gemeenten als zelfstandige organisaties verder gegaan. De uitvoering van inkoop is opgenomen in de dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeenten Veendam en Pekela. De contracten Kompanjie zijn wel gedurende 2021 overgezet naar de beide gemeenten, maar ten tijde van de Kompanjie hadden beide gemeenten ook al veel eigen contracten. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022 is de verandering ten aanzien van het opheffen van de Kompanjie doorgevoerd.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn de volgende doelen en uitgangspunten opgenomen: 6 7

Gemeente Veendam, 2020, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021, p. 1-30. Gemeente Veendam, 2021, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022, p. 1-30.

| 22 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● Rechtmatig inkopen, dat wil zeggen het inkopen conform de relevante (Europese) weten regelgeving. ● Het realiseren van doelmatige overheidsbestedingen waarbij inkoopkansen door het versterken van inkoopsamenwerking optimaal worden benut (zoals kostenbesparingen). ● Het creëren van een eenduidige en transparante werkwijze binnen De Kompanjie waardoor de kosten voor verwervingsactiviteiten worden beperkt (doelmatigheid, synergie en efficiency). ● Het beperken van zowel juridische als financiële risico’s. ● Het behouden en waar mogelijk verbeteren van de kwaliteit van de door De Kompanjie in te kopen producten en diensten. Het inkoopproces levert een belangrijke bijdrage aan het gehele prestatieniveau van De Kompanjie. ● Het vergroten van inkoopkennis en het ontsluiten ervan in de eigen organisatie om daarmee een hogere mate van professionaliteit te bereiken. ● Het realiseren van duurzaam inkopen binnen de gehele organisatie; zie ook de meest recente versies van de Duurzaamheidsagenda Veendam en het Milieubeleidsplan Pekela. ● Het creëren van zoveel mogelijk (extra) voordeel voor de gemeenschap of de maatschappij (maatschappelijke waarde). Naast de doelstellingen is een aantal uitgangspunten van toepassing. Juridische uitgangspunten ● Algemeen juridisch kader. Dit wordt gevormd door: ○ Aanbestedingswet 2012 (inwerkingtreding per 1 april 2013) en per 18 april 2016 aangepast.

○ Europese wet- en regelgeving (aanbestedingsrichtlijnen). ○ Burgerlijk Wetboek (wettelijk kader voor overeenkomsten). ○ Gemeentewet (wettelijk kader voor gemeenten). ○ Privacywetgeving - toepassing van de algemene verordening gegevensbescherming (AVG). ● Uniforme documenten: ○ Gids Proportionaliteit (tweede herziening 2020) - De Gids Proportionaliteit geeft weer hoe met het begrip ‘Proportionaliteit’ moet worden omgegaan in het kader van aanbestedingen. ○ Aanbestedingsreglement werken 2016 (ARW 2016) - Reglement voor de aanbesteding van werken en aan werken gerelateerde leveringen en diensten. Beschrijft zowel de Europese aanbestedingsprocedure als aanbestedingsprocedures onder de Europese drempel. ○ Algemene inkoopvoorwaarden van De Kompanjie. ● Algemene beginselen Europees aanbestedingsrecht: gelijke behandeling, non-discriminatie, transparantie, objectiviteit, proportionaliteit (evenredigheid), wederzijdse erkenning. ● Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: gelijkheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel. ● Mandaat en volmacht: inkoop vindt plaats met inachtneming van de vigerende mandaaten volmachtregeling en budgethoudersregeling van de gemeente. ● Afwijkingsbevoegdheid: afwijkingen op het beleid zijn slechts mogelijk door middel van een collegebesluit en niet strijdig met wet- en regelgeving.

| 23 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● Grensoverschrijdend belang - men houdt rekening met de mate van openheid van publiceren. De gemeente publiceert via TenderNed. We constateren dat het juridisch kader van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam actueel en volledig is. Economische uitgangspunten ● Product- en marktanalyse - Inkoop vindt plaats op basis van een voorafgaande producten marktanalyse, tenzij dit gelet op de waarde of de aard van de opdracht niet wordt gerechtvaardigd. ● Samenwerking - Als uitgangspunt wordt gehanteerd ‘samenwerking met andere gemeenten/overheden, indien mogelijk en doelmatig’. Voor de start van een aanbestedingstraject worden de mogelijkheden onderzocht om samen te werken en daar waar mogelijk worden aanbestedingstrajecten in samenwerking opgepakt. ● Clusteren en splitsen - Bij het samenvoegen van opdrachten wordt rekening gehouden met de structuur en de concurrentie in de markt, de organisatorische gevolgen en risico’s voor de gemeente en de ondernemer en de mate van samenhang van de opdrachten. Motivatie moet aangegeven worden. Het is niet toegestaan bewust een opdracht op te knippen in stukken, met als doel om op deze manier onder de verplichting tot Europees aanbesteden uit te komen. ● Raamovereenkomsten - Indien ervoor wordt gekozen raamovereenkomsten aan te besteden, wordt de mate van proportionaliteit8 niet uit het oog verloren.

● Lokale/regionale economie - In gevallen waar een enkelvoudig onderhandse uitnodiging en/of een meervoudig onderhandse aanbesteding is toegestaan, wordt rekening gehouden met de lokale/regionale economie en lokale/regionale ondernemers. Dit wordt gedaan door, indien mogelijk, bij iedere meervoudig onderhandse aanbesteding tenminste één leverancier uit de regio uit te nodigen. ● MKB - De gemeente heeft als doel om het midden- en kleinbedrijf (MKB) goede kansen te bieden bij inkopen en aanbestedingen. Dit wordt gedaan door gebruik te maken van percelen in aanbestedingen, het verminderen van de lasten en het niet gebruiken van onnodig zware selectie- en gunningscriteria. We constateren dat de economische uitgangspunten worden toegepast in het inkoop- en aanbestedingsproces door onder meer voorafgaand aan een aanbesteding te kijken in hoeverre de samenwerking met de gemeenten en publieke organisaties in de regio kan worden opgepakt. Per aanbesteding wordt dan gekeken welke gemeente of publieke organisatie fungeert als penvoerder. Daarnaast kijkt men bij een aanbesteding expliciet naar de mogelijkheid van het uitnodigen van lokale en regionale aanbieders (inclusief het MKB) bij onderhandse aanbestedingen. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is expliciet gedefinieerd wat wordt verstaan onder lokaal en regionaal ondernemerschap.

Onder ‘lokaal’ wordt verstaan: een statutair vestigingsadres en kantoorhoudend binnen een straal van 25 kilometer vanaf het middelpunt Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de keuzes die een aanbestedende dienst maakt en de eisen en voorwaarden die zij stelt bij een aanbesteding, in redelijke verhouding dienen te staan tot de aard en omvang van de aan te besteden opdracht. 8

| 24 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

van de gemeente Veendam. Onder ‘regionaal’ wordt het grondgebied van de provincies Groningen en Drenthe verstaan. Daarnaast heeft de gemeente een uitgangspunt geformuleerd ten aanzien van een grensoverschrijdend belang. Ethische en ideële uitgangspunten ● Integriteit: De gemeente stelt bestuurlijke en ambtelijke integriteit voorop. De gemeente contracteert alleen integere ondernemers. ● De gemeente draagt zorg voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen bij het aangaan van een schriftelijke overeenkomst. Onder maatschappelijke waarde wordt verstaan: “Het (extra) voordeel dat een inkoopproces oplevert voor een gemeenschap of voor de maatschappij”. Om deze maatschappelijke waarde te realiseren wordt het volgende ingezet: ● Duurzaam inkopen - een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien (zie hiervoor de Duurzaamheidsagenda van de gemeente Veendam9). ● Social Return on Investment (SROI) - Social return is het principe dat ondernemers naast het uitvoeren van de reguliere opdracht iets terugdoen voor de gemeente Veendam, op maatschappelijk of sociaal vlak. De gemeente Veendam wil dat haar inkopen ook een sociale opbrengst (return) opleveren voor de maatschappij.

● Sociale Werkvoorziening - Bij aanbestedingen waarbij er mogelijkheden zijn om gebruik te maken van de inzet vanuit de sociale werkvoorziening (Synergon SW en/of Wedeka), zullen deze mogelijkheden, mits marktconformiteit is geborgd en binnen de wettelijke kaders, worden benut. Denk hierbij aan 1) Quasi-inbesteden; 2) Verstrekking gemeentelijke opdrachten op basis van uitsluitend recht; 3) Voorbehouden opdrachten aan Sociale Werkvoorzieningen conform artikel 2.82 Aanbestedingswet; 4) Het opstellen van sociale voorwaarden bij aanbestedingen. ● Innovatie - Bij innovatiegericht inkopen wordt gezocht naar een innovatieve oplossing of laat de gemeente Veendam ruimte aan de ondernemer om een innovatieve oplossing aan te bieden. Het kan bijvoorbeeld gaan om een volledig nieuwe innovatieve oplossing, maar ook om de verdere ontwikkeling van de eigenschappen van een bestaand ‘product’. De gemeente Veendam heeft SROI nu belegd bij de accountmanager Sociaal Domein. Zij vervult een coördinerende functie ten aanzien van SROI en ziet erop toe dat de gemaakte afspraken rondom SROI worden nageleefd. De gemeente werkt met een Social Return Monitor om SROI binnen opdrachten te monitoren. De gemeente heeft een samenwerking met het coördinatiepunt SROI10 van de gemeente Groningen. Zij fungeren als sparringpartners voor de samenwerkende gemeenten (expertisecentrum en verbinder in het netwerk).

Tevens beheren zij de Social Return Monitor. Bij aanbestedingen wordt steeds gekeken in hoeverre SROI kan worden meegenomen. Bij aanbestedingstrajecten wordt de regionale leidraad SROI meegestuurd.

9

Gemeente Veendam, 2016, Duurzaamheidsagenda 2016-2020, p. 1-19. https://www.samenvoordeklant.nl/praktijk/social-return-noord-nederland-flexibiliteit-binnen-duidelijke-kaders

10

| 25 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Uit de gesprekken voor het onderzoek maken wij op dat de specificatie en de wensen rondom SROI vanuit de gemeente globaal blijven. Met andere woorden, de gemeente specificeert nog onvoldoende wat men echt wil bereiken met SROI richting de aanbieders. Hierdoor zien we in de uitvoering dat aanbieders invulling geven aan SROI, maar dat dit niet is wat de gemeente eigenlijk voor ogen had. Op het moment dat de wensen en eisen rondom SROI vanuit de gemeente specifieker worden gemaakt, is de kans groter dat het op de juiste manier wordt ingevuld en de effecten die de gemeente op dit onderwerp wil bereiken ook worden gerealiseerd. Wel constateren we dat eisen rondom SROI na gunning nader worden uitgewerkt. Er wordt gekeken hoe de invulling gerealiseerd kan worden. Tevens is het dan eenvoudiger om te monitoren en bij te sturen. De focus rondom SROI ligt binnen de gemeente Veendam nu vooral op mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Andere aspecten rondom het duurzaamheidsbeleid en bredere doelstellingen, denk hierbij bijvoorbeeld aan onderwijs, armoedebestrijding, zorg en participatie in de samenleving, worden nog beperkt betrokken. Deze doelstellingen zijn overigens wel opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid (zie paragraaf 2.2).

Met andere woorden, het instrument SROI wordt in de uitvoering nu ‘slechts’ voor een bepaald doel (arbeidsparticipatie) gebruikt, terwijl er meer kansen en mogelijkheden liggen om dit te verbreden naar andere doelstellingen van de gemeente. We zien dat het toepassen van innovatieve manieren van inkopen en aanbesteden op incidentele wijze plaatsvindt. Het is nog niet structureel ingebed. In den lande zien we voorbeelden van gemeenten die dit structureler doen en daar verder in gaan, bijvoorbeeld de gemeente Schouwen-Duiveland11. Analyse: relatie inkoopbeleid en inhoudelijke beleidsdoelstellingen (zie onderdeel A in figuur 2) Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam legt een verbinding met de inhoudelijke doelstellingen van de gemeente. Hier wordt de inkoopfunctie gepositioneerd als een instrument dat bijdraagt aan het gehele prestatieniveau van de gemeente c.q. realisatie van gemeentelijke doelen: “Het behouden en waar mogelijk verbeteren van de kwaliteit van de door de gemeente in te kopen producten en diensten. Het inkoopproces levert een belangrijke bijdrage aan het gehele prestatieniveau van de gemeente12”. In de volgende paragraaf constateren we dat de uitwerking hiervan nog ontbreekt en daarmee nog onvoldoende richting geeft aan de inkoopfunctie als ondersteunende functie bij het bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen.

In de aanpalende documenten van de beleidsplannen betreffende het Sociaal Domein wordt expliciet de verbinding met inkoop gelegd. Hierbij gaat het vooral om de inrichtingsplannen13+14 omtrent het Sociaal Domein. Er worden hier scenario’s geschetst, waarbij de inkoop van zorg en inhuur van externen (vorming flexibele schil) een belangrijke rol hebben. Daarnaast is er op regionaal niveau een uitvoeringsagenda inkoop jeugdhulp https://www.schouwen-duiveland.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamercommissie/onderzoeksrapporten Gemeente Veendam, 2020, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021, p. 1-30. Zie specifiek p. 5. 13 Gemeente Veendam, 2019, Collegevoorstel Inrichting Jeugd en Wmo, 10 april 2019, p. 1-6. 14 Gemeente Veendam, 2019, Inrichting Sociaal Domein (m.n. Jeugd en Wmo), 2 april 2019 (aangepaste versie), p. 1-18. 11 12

| 26 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

vormgegeven waarin de afspraken zijn gemaakt omtrent samenwerken op transformatie, inkoop en monitoring van de jeugdhulp en dat de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) een structurele positie krijgt in de (gezamenlijke) inkoop vanaf 2022. Kortom, inkoop heeft een belangrijk functie binnen het Sociaal Domein. In het ruimtelijk domein is de koppeling tussen het inhoudelijk beleid en inkoop minder expliciet weergegeven, maar deze is wel terug te zien in de aanpalende uitvoeringsdocumenten. Dit zien we bijvoorbeeld terug in de uitvoering van het mobiliteitsplan (extern uitbesteed vanwege gebrek aan interne expertise en capaciteit) en de uitvoering van het Groen- en WaterBeleidsPlan 2021 en het BomenBeleidsPlan 2021 (beschikbaar stellen van budgetten voor onderhoud). Vanuit de casestudy (zie hiervoor expliciet de invulling van de fases strategische inkoop en specificeren in bijlage 2) en de interviews, zien we dat de koppeling met het inhoudelijk beleid wordt gemaakt op operationeel niveau. Dit wordt gedaan door in het programma van eisen een vertaling te maken van de inhoudelijke doelen naar de selectie- en gunningscriteria. Het inkoopteam is hierbij van groot belang. Het inkoopteam is een multidisciplinair team dat de inhoud van de aanbesteding verzorgt.

De inhoudelijk deskundigen in het team dienen ervoor te zorgen dat de relatie tussen de inhoudelijke doelstellingen en de eisen in het programma van eisen geborgd zijn. De inkoopadviseurs hebben hierbij een ondersteunende procesmatige rol. Hierbij zien we dat het inhoudelijke beleid, maar ook het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet altijd voldoende sturend zijn en voldoende handvatten bieden, waardoor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces wordt gedaan in de ‘geest van het beleid’. We constateren dat inkoop als instrument gepositioneerd is om aan de gemeentebrede doelstellingen bij te dragen. Voor de invulling hiervan is geen dominante strategie (klant (customer intimacy), laagste kosten (operational excellence), innovatie van dienstverlening (productleadership)) gekozen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Er wordt voor alle drie gekozen. Hierdoor is er geen oplossing voor het aspect, dat wij in de volgende alinea bespreken. De dominante strategie bepaalt namelijk de prioriteitstelling indien doelstellingen conflicteren. Conflicterende doelstellingen Doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid kunnen conflicterend zijn. Met andere woorden, het inzetten op een doelstelling kan een negatief effect hebben op een andere doelstelling. Dit leggen we uit aan de hand van een voorbeeld.

De gemeente Veendam heeft als doelstelling om het lokaal en regionaal ondernemerschap te bevorderen. Daarnaast wil de gemeente inzetten op samenwerking ten aanzien van inkoop met andere gemeenten en publieke organisaties. Dit laatste punt heeft als gevolg dat er sprake is van schaalvergroting van de opdracht (opdrachtwaarde wordt groter), met als doel schaalvoordelen behalen. Het gevolg is dat door de grotere opdrachtwaarde de kans groter is dat er sprake is van een Europese aanbesteding of openbare aanbesteding. Hierdoor is de gemeente niet meer in staat om invloed uit te oefenen op de keuze van uit te nodigen ondernemers (bijvoorbeeld lokale en regionale ondernemers). Daarnaast is wellicht de aanbesteding te groot voor een kleine

| 27 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

onderneming qua uitvoering en zal deze zich niet inschrijven.

We constateren dat deze onderlinge spanning in het beleid niet expliciet is gemaakt, bijvoorbeeld door middel van een kader, en daardoor minder op het netvlies van raadsleden staat. Het benoemen van deze onderlinge spanning zorgt ervoor dat de kaderstellende en controlerende rol van de raad kan worden versterkt.

2.2

Operationalisering doelstellingen

Operationalisering van doelstellingen (in subdoelen, activiteiten en prestatie-indicatoren) is noodzakelijk om te kunnen sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid. In deze paragraaf gaan we in op de volgende onderwerpen: ● Sturen op doeltreffendheid ● Sturen op doelmatigheid Sturen op doeltreffendheid In paragraaf 2.1 zijn de doelstellingen en uitgangspunten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aangegeven. Duurzaamheid Het duurzaamheidsbeleid van de gemeente Veendam wordt gevormd door de duurzaamheidsagenda van de gemeente Veendam15. In dit document is het volgende doel opgenomen: “De gemeente Veendam wil inwoners en ondernemers bewust maken op het gebied van duurzaamheid en zelf het goede voorbeeld geven.” De duurzaamheidsagenda kent drie actielijnen (cumulerend): basis versterken, kansen verzilveren en duurzaam innoveren. De gemeente neemt hierbij verschillende rollen in: initiëren (gemeente neemt het voortouw), faciliteren (gemeente neemt belemmeringen weg) en stimuleren (gemeente spoort anderen aan). In de duurzaamheidsagenda 2016 wilde de gemeente een trendsettende rol innemen. Inmiddels is deze ambitie door omstandigheden bijgesteld en wil de gemeente meer trendvolgend zijn. De gemeente is voornemens om de duurzaamheidsagenda op korte termijn te actualiseren, waarbij ook de relatie met het inkoop- en aanbestedingsbeleid explicieter wordt gelegd.

Duurzaamheid maakt expliciet onderdeel uit van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, maar is nog beperkt nader geoperationaliseerd. We constateren dat de monitoring op deze doelstellingen binnen inkoop alleen plaatsvindt middels het aangeven van de toepassing van duurzaamheid in de selectiecriteria, minimumeisen, gunningscriteria en contractbepalingen in aanbestedingen. Vanuit de duurzaamheidsagenda 2016 is voorgeschreven dat in elke aanbesteding een duurzaamheidsparagraaf is opgenomen, waarin bovengenoemde zaken zijn opgenomen. In de casestudy zien we dit niet terugkomen. Zicht en sturing op de daadwerkelijke uitvoering en geboekte resultaten zijn niet aanwezig. Duurzaamheid is belegd in de organisatie, maar nog beperkt aangehaakt bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid. We constateren dat er vanuit het inhoudelijk beleid 15

Gemeente Veendam, 2016, Duurzaamheidsagenda 2016-2020, p. 1-19.

| 28 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

(duurzaamheidsbeleid) verder geen kaders aangegeven zijn voor de daadwerkelijke invulling in het inkoop- en aanbestedingsbeleid (geen operationalisering). Dit laatste wordt wel opgepakt bij de actualisatie van de duurzaamheidsagenda 2016. SROI In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is aangegeven dat de inkoopfunctie wordt ingezet ten aanzien van SROI voor: ● het bevorderen van de participatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt; ● het stimuleren van sociaal ondernemen; ● het bereiken van andere doelen in het sociaal domein, zoals armoedebestrijding, onderwijs en zorg. Om dit te realiseren is het proces van realisatie social return in het beleid uitgewerkt (zie hiervoor bijlage 3 van dit rapport). Bij contract- en leveranciersevaluaties dient gekeken te worden in hoeverre de geboekte resultaten door de aanbieders (ook op het gebied van SROI) overeenkomen met de doelstellingen (invulling contractmanagement). Zoals blijkt uit de procesbeschrijving ligt deze verantwoordelijkheid bij de SROI-coördinator. Zij evalueert de gemaakte afspraken en koppelt de resultaten terug aan de inkoopfunctie en budgethouders. De rapportage aangaande deze resultaten dient meegenomen te worden in leveranciersevaluaties met de opdrachtnemer.

We zien dat binnen de gemeente eerste stappen zijn gezet in het aanstellen van de SROI-coördinator, het gebruik van de Social Return Monitor en het breder verspreiden van het nut en de noodzaak van Social Return in de organisatie. We constateren dat de invulling van het deel contractmanagement op het gebied van SROI nog in ontwikkeling is. Hetgeen beschreven is in de vorige alinea gebeurt nog heel beperkt: er wordt niet tot nauwelijks gerapporteerd over de resultaten. Dit moet zich nog ontwikkelen, mede op basis van de Social Return Monitor. Tevens is de vraag of SROI als onderdeel van de functie accountmanager Sociaal Domein op deze wijze volledig tot zijn recht komt. Invulling van deze taken en verdere doorontwikkeling vragen meer tijd. Uit de gevoerde gesprekken maken wij op dat het betrekken van de SROI-coördinator aan de voorkant van aanbestedingstrajecten niet structureel plaatsvindt. Dit structureel borgen en de benodigde capaciteit in lijn brengen, zorgt ervoor dat de invulling van SROI wordt versterkt: ‘Wat willen we met SROI, hoe gaan we het organiseren, hoe voeren we het gezamenlijk uit en hoe zorgen we ervoor dat we realiseren wat we beogen?’ Lokaal en regionaal ondernemerschap Zoals eerder aangegeven in deze paragraaf, kent de gemeente Veendam een expliciete definitie van het begrip lokaal en ondernemerschap.

In het verlengde daarvan, probeert de gemeente bij meervoudige onderhandse aanbestedingen drie tot vier leveranciers uit te nodigen, waarvan minimaal twee leveranciers uit de regio en minimaal een leverancier buiten de regio. Wanneer de gemeente vijf leveranciers uitnodigt, dan worden drie leveranciers uit de regio uitgenodigd en twee leveranciers van buiten de regio. Dit vormt dan meteen ook het doel rondom dit onderwerp: bij enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbestedingen

| 29 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

zijn, binnen de mogelijkheden, lokale en regionale ondernemers uitgenodigd om in te schrijven. Innovatie Ten aanzien van het uitgangspunt ‘innovatie’ zien we dat er een korte omschrijving wordt gegeven van het begrip, maar een echte definitie en duiding middels voorbeelden ontbreken. Een duidelijke richting ten aanzien van wanneer het wel en niet wordt toegepast en wat er met innovatief inkopen bereikt moet worden, ontbreekt. We constateren dat er nog geen inhoudelijk beleid is vastgesteld op de inhoudelijke thema’s (duurzaamheid, lokaal en regionaal ondernemerschap en innovatie) dat voldoende kaders en richting geeft aan de invulling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Op het gebied van SROI is wel sprake van enige uitwerking middels een drietal doelen (nog wel onvoldoende SMART) en een procesuitwerking. Hierbij fungeert de regionale handleiding Social Return16 weer als nadere uitwerking en handreiking richting de opdrachtnemer voor de invulling van Social Return. Zoals aangegeven is het onderdeel contractmanagement op dit onderdeel nog in ontwikkeling. Sturen op doelmatigheid De gemeente Veendam heeft zich in het inkoop- en aanbestedingsbeleid als doel gesteld: “Het realiseren van doelmatige overheidsbestedingen waarbij inkoopkansen door het versterken van inkoopsamenwerking optimaal worden benut (zoals kostenbesparingen)”.