27-03-02 Rapport Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Het begrip doelmatig wordt vervolgens niet nader uitgewerkt. Een voorbeeld van doelmatigheid is het sturen op het financieel resultaat van de aanbestedingen (aanbestedingsresultaat). Zie de volgende afbeelding. Figuur 4

Schematische weergave van het financieel resultaat van de aanbestedingen

Deze methode wordt niet toegepast door de inkoopfunctie van de gemeente Veendam. Dit betekent ook dat het zicht op de mate van doelmatigheid niet aanwezig is. Bij bovenstaande methode wordt het financieel resultaat sterk beïnvloed door de raming van de aanbesteding. Met andere woorden, de bepaling van de opdrachtwaarde. Een kleiner inkoopvoordeel kan namelijk ook zeggen dat de raming van de opdrachtwaarde nauwkeuriger heeft plaatsgevonden en dat een reëel punt is bereikt qua ruimte. Dit benadrukt het belang van deze activiteit in de voorbereiding van een aanbesteding. 16

Coördinatiepunt Social Return & WerkinZicht, 2019, Handleiding Social Return, april 2019, p. 1-3.

| 30 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

2.3

Instrumenten

In deze paragraaf gaan we in op de instrumenten die aanwezig zijn binnen de organisatie van de gemeente Veendam om invulling te geven aan het inkoop- en aanbestedingsbeleid. We behandelen in deze paragraaf: ● Inkooptool ● Selectie van leveranciers ● Spendanalyse Inkooptool De gemeente Veendam beschikt over een inkooptool voor intern gebruik (applicatie.policyflow.nl). De inkooptool is een praktische vertaling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid waarin vooral wordt weergegeven hoe op rechtmatige en doelmatige wijze invulling gegeven kan worden aan dit inkoop- en aanbestedingsbeleid. De inkooptool faciliteert een gestructureerde manier van werken rondom inkoop- en aanbestedingstrajecten. Veel instrumenten (inkoopkalender, standaarddocumenten17, werkprocessen (processflows)) zijn verwerkt in de tool en helpen de inkoopfunctie en inhoudelijk adviseurs van de gemeente Veendam om het proces eenvoudig en eenduidig te doorlopen. Tevens biedt de inkooptool de inkoopfunctie overzicht ten aanzien van de lopende en geplande aanbestedingen en de benodigde acties die daarbij nodig zijn. Door het gebruik van de inkooptool zijn veel koppelingen tussen instrumenten (doorlopen proces, inkoopkalender, et cetera) geautomatiseerd. Hierdoor is er sprake van een actueel overzicht van de stand van zaken ten aanzien van inkooptrajecten en is de kans op fouten en verkeerde koppelingen klein.

Het contractbeheer en -management lopen via het zaaksysteem van de gemeente Veendam. Op termijn is de wens om een koppeling tussen de inkooptool en het zaaksysteem op dat gebied te maken. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021 is aangegeven dat het gebruik van de inkooptool binnen de organisatie verplicht is, wanneer er wordt ingekocht boven een bepaald bedrag. Dit heeft als doel om de dossiervorming goed te borgen en te voldoen aan de plicht om zaken transparant vast te leggen. Tevens zorgt het gebruik van de inkooptool er voor dat er binnen de organisatie op een uniforme manier wordt gewerkt met gebruik van uniforme formats en documenten. Ten tijde van dit onderzoek is de organisatie gestart met het gebruik van de tool. De inkoopfunctie wil het gebruik van de inkooptool in de organisatie promoten en heeft daarvoor een campagne opgezet binnen de gemeentelijke organisatie. Selectie van leveranciers Bij enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbestedingen kan de gemeente zelf partijen uitnodigen. Bij enkelvoudige onderhandse aanbestedingen is sprake van een één-op-één gunning. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen nodigt de gemeente drie tot vijf leveranciers uit op basis van de volgende criteria: In de inkooptool zijn alle standaarddocumenten opgenomen die horen bij een aanbesteding.

Hierbij kan gedacht worden aan alle brievensoorten (gunning, afwijzing, uitsluiting, et cetera), formats, checklists, beoordelingsformulieren, bijlagen bij inkoop- en aanbestedingstrajecten, processen verbaal, scorematrixen, leidraden en handreikingen, et cetera. 17

| 31 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● De uit te nodigen leveranciers dienen (aantoonbaar) een goede prestatie te hebben geleverd in de sector. ● De huidige leverancier dan wel de leverancier die als laatste de opdracht met goed gevolg heeft uitgevoerd wordt uitgenodigd. ● Een leverancier die in de afgelopen drie jaar (aantoonbaar) geen goede prestatie heeft geleverd voor de gemeente Veendam wordt niet uitgenodigd. In aanvulling op bovenstaande criteria probeert de gemeente bij drie tot vier uit te nodigen leveranciers, minimaal twee leveranciers uit te nodigen binnen de regio en minimaal een leverancier buiten de regio. Wanneer de gemeente vijf leveranciers uitnodigt, dan worden drie leveranciers uit de regio uitgenodigd en twee leveranciers van buiten de regio. De invloed van de gemeente ten aanzien van het bevorderen van lokaal en regionaal ondernemerschap stopt bij het uitnodigen van lokale en regionale partijen bij onderhandse aanbestedingen. De kwaliteit van het aanbod (beste prijs-kwaliteitsaanbod) bepaalt de gunning. Om de selectie van leveranciers te faciliteren, werkt de gemeente met een groslijst. De groslijst bestaat uit drie onderdelen: ● Toetreden tot de groslijst - de groslijsten zijn gevormd door gegadigden die voldoen aan de selectie-eisen en die binnen de gemeenten Pekela en Veendam naar tevredenheid opdrachten hebben uitgevoerd.

De selectiecriteria zijn verder uitgewerkt in het inkoopen aanbestedingsbeleid 2020/2021. Overige gegadigden die interesse hebben om op de groslijst te komen kunnen daartoe een verzoek indienen via het e-mailadres info@dekompanjie.nl, t.a.v. afdeling inkoop. ● Verdeling van opdrachten en uitnodigen - om een uitnodiging te krijgen voor een onderhandse aanbesteding moet de genodigde op de groslijst staan. Dit is echter geen garantie om een uitnodiging te krijgen, maar een voorwaarde. De gemeente hanteert de volgende voorwaarden voor de verdeling van de uitnodigingen: ○ Enkelvoudige onderhandse opdrachten worden zoveel mogelijk volgens een roulatiesysteem verdeeld onder het lokale en regionale bedrijfsleven, die op de groslijst staan. ○ Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen worden afhankelijk van de grootte van de opdracht drie tot vijf leveranciers uitgenodigd, waarbij eerder genoemde criteria voor het uitnodigen van lokale en regionale leveranciers worden gehanteerd. ○ de laagste dan wel economisch meest voordelige inschrijver van een vorig werk, dat qua aard en omvang vergelijkbaar is, ontvangt ook een uitnodiging om in te schrijven bij een volgende aanbesteding. ○ afhankelijk van de aard het project kan een ‘wildcard’ uitgedeeld worden.

● Verwijderen van de groslijst - voor het eventueel verwijderen heeft de gemeente in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid de situatie geschetst waarin dat van toepassing is. Denk bijvoorbeeld aan zware tekortkoming in de levering, niet te goeder trouw, niet meer voldoen aan selectiecriteria, et cetera. Wanneer een partij van de groslijst is verwijderd kan deze volgens de regels van de groslijst op verzoek weer na twee jaar op de groslijst geplaatst worden.

| 32 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Uit de gesprekken voor dit onderzoek maken wij op dat de groslijst de laatste jaren weinig is gebruikt. De inkoopfunctie heeft binnen de organisatie opnieuw aandacht gevraagd voor het gebruik hiervan. De inkoopfunctie is nu bezig om de groslijst te actualiseren. Hierbij is wel de vraag gesteld wat de toegevoegde waarde is van het werken met de groslijst. Het werken met de groslijst kost in de praktijk veel tijd en dat is waarschijnlijk ook de reden, waarom de groslijst de afgelopen jaren nauwelijks gebruikt is. Uit de gesprekken en uit de casestudy constateren we dat de selectie (ook buiten de groslijst) wel op een onderbouwde en transparantie manier gebeurt. In de fase van strategische inkoop worden deze resultaten vastgelegd. Spendanalyse Een spendanalyse levert managementinformatie, waarmee een organisatie het inkoopbeleid kan toetsen en verbeteren. Het is vaak de basis voor het opstarten van professionaliseringstrajecten en besparingstrajecten. Een spendanalyse geeft inzicht in het inkoopvolume per leverancier, het aantal facturen, de verdeling van uitgaven naar afdelingen of programma’s, et cetera. De gemeente Veendam maakt incidenteel gebruik van dit middel. De reden hiertoe is dat de interne controle al een goed beeld geeft van de risico’s die spelen ten aanzien van inkoop en aanbesteden.

De bevindingen vanuit de interne controle vangt het nut en de noodzaak van het doen van een spendanalyse al af.

2.4

Borging rechtmatigheid

Het voldoen aan de regels en gestelde uitgangspunten (rechtmatigheid) maakt een belangrijk onderdeel uit van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In deze paragraaf wordt ingegaan op de volgende onderwerpen: ● Eigen regels en kaders ● Toetsing van rechtmatigheid door middel van de interne controle (IC) ● Toetsing van rechtmatigheid door de accountant Eigen regels en kaders De gemeente Veendam heeft door middel van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid meer en striktere regels opgelegd dan minimaal wettelijk is voorgeschreven. De minimale wettelijke regel aangaande rechtmatigheid is het aanhouden van de drempelbedragen voor Europese openbare aanbestedingen. Daarnaast volgt de gemeente voor de drempelbedragen onder de grens van Europese aanbestedingen de voorschriften uit de Gids Proportionaliteit. De gemeente Veendam hanteert de volgende drempelbedragen: Figuur 5

Drempelbedragen en aanbestedingsprocedures gemeente Veendam, zie inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021

Soort

Bedrag

Aanbestedingsprocedure

Werken

> € 5.350.000

Europese aanbestedingsprocedure

< € 5.350.000 > € 150.000

Europese aanbestedingsprocedure Nationale aanbestedingsprocedure Meervoudig onderhandse aanbesteding Enkelvoudige onderhandse aanbesteding*

| 33 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Levering en diensten

< € 150.000

Enkelvoudig onderhandse uitnodiging bij wisselende bedrijven

> € 214.000

Europese aanbestedingsprocedure

< € 214.000 > € 35.000

Europese aanbestedingsprocedure Nationale aanbestedingsprocedure Meervoudig onderhandse aanbesteding Enkelvoudige onderhandse aanbesteding*

< € 35.000

Enkelvoudige onderhandse uitnodiging bij wisselende bedrijven

* Bij deze drempelbedragen wordt gezocht naar een passende aanbestedingsprocedure. Dit wordt gedaan in overleg met de inkoopfunctie en daarbij worden de volgende criteria gehanteerd: ● omvang van de opdracht; ● transactiekosten voor de aanbestedende dienst en de inschrijvers; ● aantal potentiële inschrijvers; ● gewenst eindresultaat; ● complexiteit van de opdracht; ● type van de opdracht en het karakter van de markt.

De inkoopfunctie heeft een adviserende rol ten aanzien van de budgethouder in de te volgen aanbestedingsprocedure op basis van de drempelbedragen. De borging in hoeverre hier risico’s op rechtmatigheid aanwezig zijn, vindt plaats door middel van de interne controle. Toetsing van rechtmatigheid door middel van de interne controle (IC) Aanbestedingen en inkooptrajecten vormen binnen de IC een belangrijk object voor toetsing. Een gemeente dient zich aan de (Europese) wetgeving en aan de eigen opgelegde regels middels het inkoop- en aanbestedingsbeleid te houden. De gemeente Veendam hanteert de volgende criteria in de IC: ● Voorwaardencriterium: de voorwaarden die in wetten, verordeningen en besluiten/ beschikkingen zijn opgenomen waaraan bestedingen en inning van gelden moeten voldoen. ● Begrotingscriterium: de uitgaven mogen in principe niet hoger zijn dan de bedragen zoals ze in de begroting, inclusief wijzigingen, zijn opgenomen. ● Misbruik en oneigenlijk gebruik – criterium (M&O-beleid): bepalingen uit wetten en verordeningen waaruit beleid blijkt ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (bijvoorbeeld ten aanzien van integriteit). In bijlage 4 zijn de belangrijkste bevindingen uit de IC van de boekjaren 2018, 2019 en 2020 weergegeven.

Uit de bevindingen in bijlage 4 blijkt dat de gemeente Veendam de rechtmatigheid ten aanzien van inkoop en aanbesteden goed op orde heeft. We zien wel dat er nog niet wordt gekeken naar het verbeteren van de doeltreffendheid en doelmatigheid middels interne beheersing (IB). Hierdoor kan de sturing worden versterkt (proactief sturen in plaats van achteraf sturen) Toetsing van rechtmatigheid door de accountant In 2018 heeft de accountant geen opmerkingen gemaakt ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de mate van rechtmatigheid18. 18

HZG Accountants & Adviseurs, 2019, Controle Jaarrekening 2018, 1 juli 2019, p. 1-19.

| 34 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

In 2019 zijn wel opmerkingen geplaatst19. Deze hebben betrekking op het zogenaamde ‘stapelrisico’20 van inhuur derden en de sturing daarop. Door middel van een spendanalyse heeft de accountant in 2019 vastgesteld dat voor € 604.000 ten onrechte geen Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden. Dit bedrag is vervolgens meegenomen als rechtmatigheidsfout. De individuele transacties zijn bij de organisatie bekend. In 202021 heeft de accountant één opmerking gemaakt ten aanzien van de rechtmatigheid van inkoop: “We hebben vastgesteld dat in een geval het contract, rechtmatig, destijds door de Kompanjie is afgesloten, maar dat de diensten volledig ten behoeve van de gemeente Veendam zijn verricht en rechtstreeks aan Veendam zijn gefactureerd. Strikt genomen is er tussen de gemeente Veendam en deze leverancier geen overeenkomst en daarmee zou deze inhuur van personeel onrechtmatig zijn. Omdat de Kompanjie op grond van de gemaakte afspraken wel gerechtigd was het contract te sluiten valt deze daarmee onder het door de Kompanjie gesloten contract. Daarmee is van een rechtmatigheidsfout geen sprake”. De accountant doet hier wel een aanbeveling. Daarnaast geeft de accountant aan dat er twee contracten zijn die niet in overeenstemming met de aanbestedingswet tot stand zijn gekomen (€ 273.000).

HZG Accountants & Adviseurs, 2020, Controle Jaarrekening 2019, 22 juni 2020, p. 1-19. Onder stapelrisico wordt door de accountant verstaan dat gedane losse leveringen, inkoop van werken of inkoop van diensten bij elkaar hadden moeten worden opgeteld, waarbij het risico ontstaat dat deze inkoop Europees had moeten worden aanbesteed. 21 HZG Accountants & Adviseurs, 2021, Controle Jaarrekening 2020, 5 juli 2021, p. 1-19. 19 20

| 35 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

H3 | Bevindingen proces In dit hoofdstuk gaan we in op het inkoop- en aanbestedingsproces van de gemeente Veendam. Door middel van een casestudy (zie bijlage 2 voor een overzicht) is een reality check uitgevoerd op het beleid dat de gemeente voert en is gekeken hoe het proces van inkoop en aanbesteden verloopt. Deze onderzochte cases hebben betrekking op de periode 2018 tot en met 2020. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan bod. B. Uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid: doorvertaling van doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsproces door middel van prestatieafspraken 5. In hoeverre gebeurt de uitvoering conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid? 6. In hoeverre worden de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid gerealiseerd?

3.1

Uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021 van de gemeente Veendam schetst de eisen die worden gesteld aan de keuze voor de inkoopprocedure. De gemeente Veendam hanteert door het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid meer en striktere regels dan minimaal wettelijk is voorgeschreven. De gemeente hanteert – met inachtneming van de Gids Proportionaliteit – de procedures en de daaraan gekoppelde drempelbedragen zoals opgesomd bij paragraaf 2.4, tenzij blijkt dat dit niet aansluit bij het type inkoop en het karakter van de markt waarin de ondernemers opereren. Via de inkooptool en in overleg met de inkopers van COPPA (zie paragraaf 4.1) bepalen de materiedeskundigen per inkoop- en aanbestedingstraject de inkoopstrategie en de keuze voor de inkoopprocedure. De nieuwe inkooptool is recent live gegaan en er loopt op dit moment een campagne om medewerkers te attenderen op de tool en de mogelijkheden hiervan. Onder de drempel van € 35.000 kunnen medewerkers enkelvoudig aanbesteden, alles daarboven moet gemeld worden bij inkoop. Zij geven vervolgens een advies voor de te volgen inkoopprocedure. Voor iedere inkoopprocedure zijn in de inkooptool templates beschikbaar. Als alle velden in de tool zijn ingevuld volgt automatisch een melding bij de inkopers.

Denk hierbij aan team, budgethouder, opdrachtwaarde, contractperiode, onderbouwing opdrachtwaarde (raming), gekozen procedure, maar ook inkoopbehoefte. In de tool zijn alle documenten te vinden die zijn gelieerd aan de gekozen procedure. In de bibliotheek zijn eveneens templates te vinden voor voornemen van gunning, afwijzing, beoordelingsformulier, publicatie, et cetera. Daarnaast staan alle procedures, leidraden en alle wet- en regelgeving in het systeem. Het systeem kent veel automatische koppelingen, dus alle stukken zijn up-to-date. Het live gaan van de inkooptool is vlot verlopen, omdat de gemeente hiervoor ook al een inkooptool hanteerde. Bij de keuze voor de inkoopprocedure hanteert de gemeente Veendam een aantal uitgangspunten zoals weergegeven in paragraaf 2.1:

| 36 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● ● ● ●

Economische uitgangspunten Juridische uitgangspunten Ethische en ideële uitgangspunten: duurzaam inkopen – duurzaamheid en SROI Organisatorische uitgangspunten (zie paragraaf 4.1)

Het inkoopproces wordt op hoofdlijnen als volgt ingericht. In figuur 6 zijn de bijbehorende activiteiten beschreven. Figuur 6

Schematische weergave van het inkoopproces

Figuur 7 Weergave van het inkoopproces in stappen en fases, alsmede een toelichting per stap en fase Stap Fase inkoopproces Toelichting ● Bepalen van inkoopbehoefte 1 Voortraject/Strategische ● Bepalen van het aanbod (bijvoorbeeld product- en inkoop marktanalyse ● Raming en bepalen van het financieel budget ● Keuze offerteaanvraag ● Goedkeuring budget ● Opstellen van eisen en wensen 2 Specificeren ● Omschrijven van de opdracht ● Opstellen offerteaanvraag/aanbestedingsdocument ● Bepalen procedure en contractvorm 3

Selecteren

● ● ● ● ●

4

Contracteren

Eventuele voorselectie geïnteresseerde ondernemers Bekendmaking opdracht via verzenden van de offerteaanvraag, de website van de gemeente of Tenderned Offertes beoordelen Informeren afgewezen ondernemers Gunning aan winnende ondernemer

● ●

Verzenden opdrachtbrief of tekenen (raam)overeenkomst met (winnende) contractant Registreren getekende overeenkomst Contract aanmelden bij contractensysteem

●

5

Bestellen

● ●

Uitvoeren van de opdracht Eventueel met het doen van bestellingen

6

Bewaken

● ● ● ●

Bewaken van termijnen Controleren nakoming afgesproken prestaties Tijdige betaling facturen Tijdige opzegging

7

Nazorg

●

Beheren van de overeenkomst, bijvoorbeeld prijsindexeringen of looptijd Evalueren overeenkomst met contractant

●

Rolverdeling en rolneming in het inkoop- en aanbestedingsproces Ieder inkoop- of aanbestedingsproces kent een bepaalde rolverdeling: budgethouder, inkoopcoördinator en inkoopteam (zie ook paragraaf 4.1). De budgethouder is de persoon

| 37 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

binnen de gemeente die (financieel) verantwoordelijk is voor de uitvoering van de werkzaamheden in het gehele inkoop- en aanbestedingsproces. De materiedeskundige is belast met de uitvoering. Deze persoon is verantwoordelijk voor de technische en inhoudelijke inbreng en controle. De inkopers van COPPA (inkoopfunctie) zijn verantwoordelijk voor het doorlopen van het inkoop- of aanbestedingsproces (gids door het proces) en vervullen een adviserende c.q. begeleidende rol. Het is mogelijk dat binnen één project meerdere rollen bij één persoon liggen. De budgethouder blijft verantwoordelijk voor de inhoud van het aanbestedingstraject. De inkoopadviseur legt de risico’s vast als een advies. Indien van het advies wordt afgeweken, wordt dit gemeld (management, directie, bestuur) en wordt het gesprek aangegaan. In het algemeen worden de adviezen van de inkoopadviseurs wel opgevolgd. Wanneer de adviezen niet worden opgevolgd, dient de budgethouder te onderbouwen waarom er wordt afgeweken en wordt er opgeschaald naar management, directie en uiteindelijk bestuur. Het college van B&W is bevoegd om met een besluit af te wijken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk We behandelen hier aan de hand van de hierboven genoemde fases het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk, waarbij het casusonderzoek als voornaamste bron is gebruikt. Onderstaand proces is bedoeld voor meervoudige onderhandse aanbestedingen, openbare aanbestedingen en Europese aanbestedingen. Fase 1: Strategiebepaling Deze fase bestaat uit de volgende stappen: ● Behoefteanalyse ● Contractanalyse ● Financiële analyse ● Marktanalyse ● Opdrachtwaarde ● Procedurevorm ● Samenstelling van de opdracht ● Bepalen beoogde maatschappelijke waarde – duurzaam inkopen, SROI, et cetera. Voorafgaand aan de start van het inkoop- en aanbestedingsproces wordt een inkoopmelding gedaan door de materiedeskundige of budgethouder om daarmee de inkoopbehoefte kenbaar te maken. Dit wordt gedaan door middel van het invullen van de inkoopbehoefte in de inkooptool. Zoals eerder aangegeven, is het de bedoeling om alle inkopen te melden via de inkooptool, maar is dit nog niet volledig de praktijk. De gemeente Veendam houdt, zo blijkt uit de cases en gesprekken met leveranciers en intern betrokkenen, regelmatig een marktconsultatie22 om zo tot een zo duidelijk mogelijke uitvraag te komen. Een marktverkenning23 vindt doorgaans altijd plaats.

Een marktconsultatie is een, door een aanbestedende dienst, georganiseerde informatie-uitwisseling met belanghebbende partijen over een voorgenomen aanbesteding. Aan de hand van de opgedane informatie en inzichten stelt de aanbestedende dienst de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de opdracht vast (www.pianoo.nl). 23 Een traject in de voorbereiding op een inkoop- of aanbestedingstraject om te onderzoeken wat de markt qua aanbod kan bieden (www.pianoo.nl). 22

| 38 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Binnen de mogelijkheden van wat wettelijk en beleidsmatig mogelijk is, kan er worden gekozen voor innovatieve vormen van aanbesteden, zoals werken in een Bouwteam of Best Value Procurement (BVP)24. In de cases zijn deze vormen echter niet naar voren gekomen. Innovatieve aanbestedingsmethoden worden door de organisatie nog als lastig ervaren (nieuw en er nog niet bekend mee), blijkt uit de gesprekken. Verschillende leveranciers hebben aangegeven hiervoor open te staan en het als een stap voorwaarts te zien. Uit dezelfde gesprekken met leveranciers komt evenwel naar voren dat de gemeente Veendam niet alles heel specifiek vastlegt in een bestek, wat als prettig wordt ervaren. Voor de uitvoering van veel opdrachten wordt ook input vanuit de (potentiële) leverancier verwacht. Vanuit de achterliggende pragmatische gedachte om tot het beste plan te komen, wordt dus veel overgelaten aan (de innovatieve kracht van) de markt. Fase 2 - Specificeren Deze fase bestaat uit de volgende stappen: ● Contractvorm. Hiervoor zijn verschillende vormen mogelijk. Ook Best Value Procurement of Bouwteam25 is bijvoorbeeld een vorm van innovatief contracteren met een geheel eigen filosofie om de expert uit de markt te vinden die de opdracht het beste doorgrondt en zijn aanbieding hierop afstemt. ● Specificatievorm. ● Specificatie van de opdracht. ● Contractuele voorwaarden. ● Uitsluitingsgronden.

● Geschiktheidseisen/selectiecriteria. ● Gunningscriteria. ● Inkoopprocedure. Uit gesprekken met leveranciers en de casestudy blijkt dat de gemeente Veendam de procedurele kant van de aanbesteding begrijpelijk en relatief eenvoudig probeert te houden (met inachtneming van alle spelregels rondom inkopen). De eisen die gesteld worden bij aanbestedingen zijn doorgaans proportioneel en in redelijkheid, merken aanbieders op. Daarnaast staat de gemeente open richting aanbieders om aanvullende vragen (na de gunning) te beantwoorden en toe te lichten. Opvallend is wel de strenge eisen die de gemeente stelt aan de opmaak en de lengte van inschrijvingen. Deze is doorgaans erg beknopt (enkele pagina’s). De geïnterviewde leveranciers geven overigens aan hier goed mee uit de voeten te kunnen, al is het bij sommigen wel nodig om hiervoor een externe planschrijver in te schakelen, wat kosten met zich meebrengt. Verder is in de gesprekken met leveranciers naar voren gekomen dat de gemeente bij sommige opdrachten heel strikt kijkt naar en vraagt om certificering, maar bij andere opdrachten weer niet. Een heldere lijn op dit vlak wordt soms gemist. Evertz. P., 2015, Best Value - Praktische handvatten om vandaag aan de slag te gaan, p. 1-13. Bij een bouwteam wordt er meer samengewerkt tussen de verschillende partijen.

Naast een aannemer en opdrachtgever kunnen ook een architect, een raadgevend ingenieur, een installatiebedrijf en/of bepaalde gespecialiseerde bedrijven deel uitmaken van een bouwteam om een voorontwerp verder uit te werken. De integrale aanpak garandeert een optimale afstemming tussen de diverse disciplines. En dat kan de prijs, de doorlooptijd en de totale kwaliteit ten goede komen. Deelnemers aan een bouwteam sluiten een bouwteamovereenkomst. 24 25

| 39 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Fase 3 - Selecteren: Deze fase bestaat uit de volgende stappen: ● Ondernemers uitnodigen. Geadviseerd wordt, om in het kader van zuiverheid, partijen die in het voortraject een rol gespeeld hebben niet mee te laten dingen naar de gunning van de opdracht. Indien de adviserende partij wel als inschrijver betrokken wordt in het offertetraject dan is het van belang om iedereen te voorzien van dezelfde informatie en de specificatie objectief te beoordelen. ● Sanctionering: Het gebruik van een zwarte lijst van ondernemers is niet toegestaan. Wel kan een ondernemer na slechte prestaties voor een bepaalde periode gesanctioneerd worden door hem dan niet uit te nodigen. ● Inkoopprocedure starten. ● Vragen beantwoorden. ● Aanbiedingen ontvangen, toetsen en beoordelen: De offertebeoordeling op het ‘kwaliteitsaspect’ wordt uitgevoerd door de budgethouder of materiedeskundige omdat deze over de materiekennis beschikt. Het betreft een beoordeling op de technische, vakinhoudelijke aspecten (wensen) en een toetsing op de eisen. Als de inkoopadviseur het traject begeleidt, zal deze de kwalitatieve aspecten niet beoordelen. Tenzij de inkoopadviseur een andere rol heeft of er sprake is van een Best Value aanbesteding. Uit gesprekken blijkt dat het de norm is om drie tot vijf aanbieders uit te nodigen. De gemeente houdt groslijsten bij met leveranciers, zoals beschreven in paragraaf 2.3.

Bij het inkopen wordt altijd geprobeerd een aantal regionale partijen uit te nodigen. De groslijst is bewerkelijk en wordt niet overal even goed bijgehouden. Er wordt daarom gezocht naar een tool om dit gemakkelijker actueel te houden. Bij inschrijving kijkt de organisatie vaak naar referentieprojecten bij de inschrijvers. Ook zijn er voorbeelden waarin de gemeente een ‘proof of concept’ hanteert. Bij de inkoop van kleding is bijvoorbeeld een draagproef gedaan en hebben ze per aanbieder de kleding geprobeerd. Bij de inkoop van koffie hebben ze dit ook gedaan. Al zijn er ook voorbeelden zoals bij trapliften, dat de ‘proof of concept’ niet heeft plaatsgevonden omdat het oude contract geruisloos was overgegaan. In de casestudy zien we dat voor de beoordeling vaak een beoordelingsleidraad is opgesteld om de beoordelaars te faciliteren. In deze leidraad is aangeven hoe men moet beoordelen en hoe scores moeten worden toegewezen. Vervolgens is een scorematrix opgesteld, waarbij de verschillende onderdelen (uitsluitingsgronden, geschiktheidscriteria en gunningscriteria) zijn getoetst en beoordeeld. Bij de kwaliteitscriteria is doorgaans ook een onderbouwing per onderdeel opgenomen als toelichting op de toegekende scores. Fase 4: Contracteren Deze fase bestaat uit de volgende stappen: ● Gunningsbeslissing. ● Definitieve opdrachtverstrekking. ● Opdracht ondertekenen.

| 40 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

● Inkoopdossier samenstellen. Op dit vlak is aangegeven per inkoopprocedure (enkelvoudig, meervoudig, et cetera.) welke bescheiden in het dossier moeten worden gedaan. ● Administratieve afwikkeling. ● Contractbeheer. Nadat het contract is afgesloten en opgenomen in het contractregister dient het contract ook beheerd te worden. Onder contractbeheer wordt verstaan: het fysiek en digitaal beheren zodat de juiste informatie op het juiste tijdstip op de juiste plaats beschikbaar is. Vaak worden in het aanbestedingsdocument contractuele bepalingen opgenomen zoals een boetebeding, de mogelijkheid tot indexering, de wijze waarop een levering dient plaats te vinden, et cetera. Deze onderwerpen dienen dus nauwkeurig door de budgethouder bewaakt te worden. De gemeente communiceert open en transparant richting de inschrijvers van de aanbesteding. De verliezende partijen ontvangen een brief met een duidelijke uiteenzetting (motivatie) van de afwijzing. De winnaars ontvangen een brief met een duidelijke uiteenzetting van de gunning. In de casestudy zien we dat niet in alle geselecteerde dossiers een overeenkomst is opgenomen. Het onderdeel contractbeheer en daaruit vloeiend het contractmanagement is een aandachtspunt binnen de organisatie (zie ook paragraaf 4.1).

De organisatie is hierop eerste stappen aan het zetten om dit beter in te richten en de monitoring en sturing op de contracten beter vorm te geven. We constateren dat de gemeente Veendam de eerste vier fases van het beschreven inkoopproces goed doorloopt. Er wordt wel goed bijgehouden hoeveel aanbestedingen zijn aangemeld aan de voorkant, hoeveel er uiteindelijk zijn opgestart en welke zijn gestaakt. De aanpak van de verschillende inkoop- en aanbestedingstrajecten is projectmatig, transparant en in interactie met de inschrijvers en verloopt over het algemeen min of meer op vergelijkbare wijze. Dit beeld komt ook voort uit de gesprekken met leveranciers. Zij geven aan dat de gemeente een betrouwbare en integere partij is die inzet op partnerschap. Daarnaast zien we (middels de casestudy) dat men ook leert vanuit eerder uitgevoerde aanbestedingen op hetzelfde onderwerp. Fases 5, 6 en 7 van het inkoop- en aanbestedingsproces Ten aanzien van de fases 5, 6 en 7 van het inkoop- en aanbestedingsproces zien we dat deze fases niet altijd even grondig en gestructureerd doorlopen worden. Uit de stukken, maar ook uit de gesprekken blijkt dat de fases: 5) bestellen/uitvoering, 6) bewaken en nazorg en 7) evaluatie nog onvoldoende zijn uitgewerkt. De evaluatie van de uitvoering van de opdracht is nog niet op één plaats geborgd.

Bewaken, bestellen en evalueren hebben nog geen plaats in de aanbestedingsdossiers, tenzij de budgethouders dit zelf uitvoeren. Met name het bewaken (dus controleren of de eisen zoals weergegeven in het bestek worden nagekomen – contractbeheer en -management) en de evaluatie van inkoop- en aanbestedingstrajecten is nog geen gemeengoed (zie ook paragraaf 2.2). Het is nog vaak afhankelijk van de projectleider of het type aanbesteding, dat bepaalt of en in welke mate een aanbesteding geëvalueerd wordt. Het is in ieder geval nog niet (voldoende) in beleid en

| 41 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

uitvoering uitgewerkt; het contractmanagement bij de gemeente Veendam zit nog vast op individuen. We constateren dat de invulling van het deel contractmanagement op het gebied van SROI nog in ontwikkeling is. Er is een monitor SROI (waar nu vijf opdrachten in staan), maar er is nog geen zicht op de resultaten hiervan (zie paragraaf 2.2). Als het gaat om duurzaamheid, dan wordt dit niet afzonderlijk bijgehouden. Uit gesprekken met leveranciers, maar ook intern, komt duidelijk naar voren dat duurzaamheid nog niet erg hoog op de agenda staat bij de gemeente. Het is dus de vraag hoe gestuurd wordt op duurzaamheid en SROI en hoe dit in de praktijk wordt ingevuld. Als er signalen zijn dat bij bepaalde aanbestedingen de duurzaamheid en de SROI niet ingevuld worden, dan wordt dat wel teruggekoppeld door de budgethouders. De evaluatie van de uitvoering van de opdracht is nog niet op één plaats geborgd, waardoor centrale regie en sturing nog ontbreken. Tegelijkertijd blijkt uit de interviews wel dat er na afloop van een traject (maar ook tijdens) vaak een (mondelinge) evaluatie plaatsvindt tussen de opdrachtnemer en de budgethouder. De evaluaties die nu worden gehouden zijn echter vooral gericht op doelmatigheid.

Indien de organisatie ook wil sturen op creativiteit en het bijdragen aan de doelen, dient meer vanuit contractmanagement gestuurd te worden en daarbij meer op het element doeltreffendheid.

3.2

Realisatie van doelen

Om te bezien in hoeverre de gestelde doelen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd door de geboekte resultaten, is het belangrijk om te monitoren en op basis daarvan tijdig bij te sturen. In deze paragraaf gaan we daar verder op in. In de Aanbestedingswet 2012 is opgenomen dat bij de uitvoering van overeenkomsten aanbestedende diensten ook de kwaliteit van de samenwerking met de opdrachtnemer kunnen meten (Past Performance). Dit kan niet alleen gedurende de opdracht, maar ook na afronding van de opdracht. De inkopers refereren hier dan ook aan wanneer budgethouders willen aanbesteden, maar er wordt geen dossiervorming bijgehouden. Uit de interviews blijkt dat er nu nog te weinig gebruikgemaakt wordt van deze mogelijkheid. We constateren dat er ten aanzien van monitoring geen rode draad is te ontwaren. Er is geen vaste procedure en de invulling is afhankelijk van de budgethouder. Deze is daar ook verantwoordelijk voor. Indien er sprake is van monitoring zien we dat er doorgaans sprake is van een continue dialoog; geen systematiek. De inkopers spelen op dit vlak geen rol. In sommige gevallen komt het wel eens voor dat ze genoodzaakt zijn om te verlengen met een leverancier, omdat ze eenvoudigweg niet toekomen aan een nieuwe aanbesteding.

Op basis van de gevoerde gesprekken in dit onderzoek constateren we dat de gemeente Veendam veelal stuurt op wat is afgesproken in euro’s waardoor de lenigheid in een opdracht verdwijnt, zeker als het om onvoorziene kosten gaat. Meerdere leveranciers geven aan dat de gemeente Veendam veel aan de creativiteit van de leverancier overlaat, maar soms doorschiet in het afwentelen van de verantwoordelijkheid. Het voelt in die gevallen niet altijd

| 42 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

als een gedeelde opgave, wat de samenwerking in die gevallen niet ten goede komt (wanneer beide partijen strak op de afspraken gaan sturen). Wat hierbij ook een rol speelt, is de onduidelijke rolverdeling op het moment dat de opdracht is gestart, bemerken verschillende leveranciers. We constateren dan ook dat gemeente goed nadenkt voorafgaand aan het uitzetten van een opdracht over de randvoorwaarden en eisen, maar dat ze na gunning niet altijd duidelijk zijn over de (gedeelde) verantwoordelijkheid en de rolverdeling.

| 43 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

H4 | Bevindingen inkooporganisatie In dit hoofdstuk gaan we in op de organisatorische borging van de inkoopfunctie in de ambtelijke organisatie van de gemeente Veendam. Daarnaast kijken we naar welke rol de gemeenteraad van Veendam heeft gespeeld ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan de orde. C. Inkooporganisatie: organisatorische borging van de inkoopfunctie plus verantwoording en kaderstelling 7. In hoeverre is de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid intern en extern geborgd in de (inkoop)organisatie in termen van Organisatie en Personeel, Methoden en Procedures en Informatievoorziening? 8. Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen? 9. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inkoop-en aanbestedingsbeleid in?

4.1

Organisatorische borging

In deze paragraaf gaan we in op de volgende onderwerpen: ● Organisatie en Personeel ● Methoden en Procedures Informatievoorziening behandelen we in paragraaf 4.2 en het kaderstellen en controleren door de raad in paragraaf 4.3. Organisatie en Personeel In het inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021 van de gemeente Veendam wordt ingegaan op de organisatorische uitgangspunten van de inkoopfunctie. Er worden een drietal rollen onderscheiden: budgethouder, inkoopcoördinator (dit is een externe functie ingevuld door COPPA) en inkoopteam(s). In bijlage 5 zijn de belangrijkste taken en verantwoordelijkheden van deze rollen uitgeschreven. De gemeente kent een gecoördineerd inkoopmodel. Dit houdt in dat iedere budgethouder zelfstandig verantwoordelijk is voor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Budgethouders kunnen een beroep doen op de inkoopcoördinator die ervoor zorgt dat er in voldoende mate beschikking is over aanbestedingstechnische en juridische kennis.

| 44 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

De inkoopfunctie (inkoopcoördinator) binnen de gemeente wordt ingevuld door twee inkopers van het bureau COPPA26. Met andere woorden, de inkoopfunctie binnen de gemeente is uitbesteed aan een externe partij. Zij zijn verantwoordelijk voor de volgende taken (zie ook bijlage 5): ● Het (on)gevraagd en onafhankelijk adviseren van de budgethouders en het management over inkopen en aanbestedingen. ● Verantwoordelijk voor het opstellen en actualiseren van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. ● Eerste aanspreekpunt op het gebied van inkopen en (Europees) aanbesteden. ● Signaleren van relevante ontwikkelingen in de markt, regelgeving en jurisprudentie. ● De organisatie faciliteren met relevante informatie op het gebied van inkoop en aanbesteden. ● Versterken en professionaliseren van de inkoopfunctie. Bij een opdrachtwaarde vanaf € 35.000 wordt een aanbesteding per definitie tijdig gemeld bij de coördinerende inkoopfunctie. Uit de gevoerde gesprekken maken wij op dat de organisatie de inkoopfunctie goed weet te vinden. De frequentie en intensiteit verschilt per afdeling. Dit wordt voornamelijk bepaald door de kennis die de afdeling heeft over hetgeen dat men moet/wil inkopen en de kennis die men heeft over inkoop.

Betrokkenheid van de inkoopfunctie in de uitvoering Op basis van de casestudy zien we dat inhoudelijke doelen van de organisatie worden vertaald naar de aanbestedingen middels het programma van eisen of bestek en dan met name de gunningscriteria. De inkoopfunctie speelt hierbij een adviserende rol voor de budgethouders en/of inkoopteams en ten aanzien van de concreetheid van de criteria. Afhankelijk van de aard van de vraag wordt soms een marktverkenning27 of marktconsultatie28 uitgevoerd. De inkoopfunctie adviseert en faciliteert bij de inzet van deze instrumenten. Na de fase van Strategische Inkoop (zie figuur 6) wordt de aanbesteding uitgezet in de markt, inschrijvingen worden ontvangen, deze worden beoordeeld en er vindt een gunning plaats. Op basis van de gunning wordt een contract opgesteld. Tot dit punt loopt de betrokkenheid van de inkoopfunctie. Uit de gevoerde gesprekken maken wij op dat de organisatie tevreden is over de invulling van de begeleiding bij aanbestedingen en inkooptrajecten. Daarna begint de operationele inkoop (fases 5 tot en met 7: Bestellen, Bewaken en Nazorg). De budgethouders zijn verantwoordelijk voor deze fases. De volgende figuur maakt dat inzichtelijk.

https://coppa.nl/ Een traject in de voorbereiding op een inkoop- of aanbestedingstraject om te onderzoeken wat de markt qua aanbod kan bieden (www.pianoo.nl). 28 Een marktconsultatie is een, door een aanbestedende dienst, georganiseerde informatie-uitwisseling met belanghebbende partijen over een voorgenomen aanbesteding. Aan de hand van de opgedane informatie en inzichten stelt de aanbestedende dienst de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de opdracht vast (www.pianoo.nl). 26 27

| 45 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Figuur 8

Schematische weergave van het inkoopproces en de betrokkenheid (aangegeven middels de cirkel) van de inkoopfunctie.

In deze fases begint de uitvoering van de afspraken die zijn bedongen middels de aanbesteding en worden de resultaten geboekt. Zoals aangegeven in paragraaf 3.1 constateren we dat de fases 1 t/m 4 goed zijn gedocumenteerd. Voor de fases van operationele inkoop constateren we dat dit minder goed is gedocumenteerd en geprocedeerd. De invulling is afhankelijk van de individuele budgethouders. Het contractbeheer29 ligt qua verantwoordelijkheid bij de budgethouders (zie ook bijlage 5). Het contractbeheer is in ontwikkeling binnen de gemeente Veendam. Men is vanuit de organisatie bezig om contracten over te zetten naar het zaaksysteem en daarop te gaan sturen. Zoals aangegeven in paragraaf 2.3, dient er ook een koppeling op dit gebied te komen met de inkooptool. De volgende stap is het uitvoeren van contractmanagement30. Dit vormt een ontwikkelpunt binnen de organisatie en dient nog beter in de organisatie geborgd te worden. De constatering is dat dit nu nog te ad hoc is georganiseerd en nog onvoldoende goed belegd bij de budgethouders. Om de gestelde inkoopdoelen te monitoren dient input gehaald te worden uit deze fases. Dit dient aangeleverd te worden door de budgethouders. Dit laatste gebeurt nog onvoldoende. In de uitvoering zullen goede resultaten geboekt worden, maar in hoeverre en in welke mate is niet inzichtelijk.

Daarnaast ontbreekt het aan een koppeling van deze resultaten met de gestelde strategische inkoopdoelstellingen (zie paragraaf 2.1). Met andere woorden, er is een gap tussen het operationele niveau (de uitvoering) en het strategisch niveau (doelstellingen). Figuur 9 maakt dat duidelijk. In paragraaf 2.1 hebben we geconstateerd dat vanuit de strategische inhoudelijke doelstellingen van de gemeente een expliciete relatie met inkoop wordt gelegd. De richting en kaders worden operationeel doorvertaald in het programma van eisen van inkoop- en aanbestedingstrajecten. Hierbij hebben we ook opgemerkt dat de doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam wel specifieker en scherper mogen om echt richting en kaders te geven. Contractbeheer is het fysiek en digitaal beheren van contracten, zodat de juiste informatie op het juiste tijdstip en op de juiste plaats beschikbaar is. Zonder zorgvuldig contractbeheer is er geen goed contractmanagement mogelijk (www.pianoo.nl). 30 Contractmanagement is het bewaken van de naleving van de in een contract vastgelegde afspraken. Hierbij wordt zowel de prestatie van de leverancier bewaakt, als de prestatie van de eigen organisatie. Het managen van een contract wordt gedaan aan de hand van het meten van de prestaties (gemaakte afspraken) en het bijsturen van deze prestaties (www.pianoo.nl). 29

| 46 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Figuur 9

Schematische weergave van de gap tussen de uitvoering (resultaten), het inkoop- en aanbestedingsbeleid en het inhoudelijk beleid.

Signaleren, advies en professionaliseren De inkoopfunctie signaleert relevante ontwikkelingen in de markt, regelgeving en jurisprudentie. We zien dat dit heel duidelijk is geborgd in de dienstverlening van COPPA. Uit de gesprekken maken wij op dat regelmatig voorbeelden en best practices (en daarmee kennis en ervaring) vanuit andere gemeenten waar COPPA werkzaam is, worden ingebracht in inkoop- en aanbestedingstrajecten. Tevens beschikken de inkoopadviseurs over een netwerk, dat kan worden geraadpleegd bij complexe casussen. Zoals aangegeven in deze paragraaf heeft de inkoopfunctie een adviserende rol. We maken daarbij een onderscheid in advisering in de uitvoering (begeleiding van de aanbesteding, zie figuur 9) en advisering ten aanzien van de professionalisering en verbetering van de inkoopfunctie. Ten aanzien van het eerste onderdeel constateren we dat een groot gedeelte van de tijd van de inkoopfunctie op gaat aan de begeleiding en het adviseren binnen de inkoop- en aanbestedingstrajecten. Deze begeleiding loopt goed en verloopt ook naar tevredenheid binnen de organisatie. Daarnaast speelt de inkoopfunctie een rol in de advisering in de verdere professionalisering van de inkoopfunctie. Dit vertaalt zich allereerst in het verbeteren en optimaliseren van de processen en het borgen daarvan in de organisatie.

Een mooi voorbeeld hiervan is ontwikkeling en implementatie van de inkooptool. Daarnaast is men vanuit de inkoopfunctie en de bedrijfsvoering van de gemeente Veendam aan het nadenken over de doorontwikkeling van de inkoopfunctie. De huidige inrichting van de inkoopfunctie loopt goed, maar brengt ook risico’s met zich mee. Zo is de gemeente Veendam qua kennis afhankelijk geworden van een externe partij. Een deel van de kennis rondom inkoop is geborgd bij één eigen medewerker. De gemeente wil de kennis graag intern en structureel borgen in de organisatie, met ondersteuning van COPPA op specifieke kennis en expertise (bijvoorbeeld juridische kennis). Daarnaast wil de gemeente kijken naar een verdere professionalisering van de inkoopfunctie. Dit zit dan op de punten rondom contractbeheer en contractmanagement, versterken regionale samenwerking, SROI en duurzaamheid. Dit vraagt meer inzet (investeren in de functie) en ook een andere positionering in de organisatie (meer gericht op dienstverlening vanuit bedrijfsvoering).

| 47 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Methoden en Procedures Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 werkt de gemeente Veendam met een inkooptool. De inkooptool faciliteert een gestructureerde manier van werken rondom inkoop- en aanbestedingstrajecten. Veel instrumenten (inkoopkalender, standaarddocumenten, werkprocessen (processflows)) zijn verwerkt in de tool en helpen de inkoopfunctie en inhoudelijk adviseurs. De opgave is erop gericht om de inkooptool nu structureel te borgen in de organisatie qua gebruik.

4.2

Informatievoorziening

De uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is gemandateerd aan het college van B&W. De informatievoorziening aan de directie. Het college van B&W en de gemeenteraad volgen de lijnen van de P&C-cyclus. Via de jaarrekening en bestuursrapportages wordt de raad geïnformeerd over de voortgang. In de verplichte paragraaf in de jaarrekening vindt rapportage plaats van alle ingekochte diensten, leveringen en producten. Via de programmabegroting worden nieuwe ontwikkelingen aangekondigd. Uit gesprekken komt naar voren dat de raad op dit moment de informatievoorziening desondanks als onvoldoende ervaart en dat de informatie vanuit de P&C-cyclus te summier is. Wij constateren dat het gesprek met de raad over de inrichting van de informatievoorziening en de behoefte nog niet is gevoerd. Over grote projecten, zoals het Leersportpark, wordt wel afzonderlijk gerapporteerd aan de raad. Wel zijn er wisselende signalen als het gaat over de behandeling van deze informatie. Het college zou te weinig proactief delen (meer mededelen) en ook wordt er in de beleving van de raad te weinig tussentijds gerapporteerd. Daarbij steekt de raad ook de hand in eigen boezem door te erkennen dat ze zelf ook te reactief zijn en te weinig agenderen op dit vlak.

We constateren dat majeure inkoopvoorstellen doorgaans langs de raad worden gestuurd ter informering, maar dat het nog schort aan de behandeling hiervan. Er zijn in het verleden weinig tot geen vragen vanuit de raad gesteld over het inkoop- en aanbestedingsbeleid in brede zin. De raad vindt het belangrijk dat de inkoop rechtmatig is, maar het wordt door hen nog niet gezien als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld om duurzaamheidsaspecten of SROI te realiseren, terwijl dat juist wel onderwerpen zijn waar de raad veel belangstelling voor heeft. De raad benut met andere woorden de potentie van het middel nog niet optimaal om gemeentelijke doelen te bereiken. Uit gesprekken komt tegelijkertijd naar voren dat de raad meer inzage zou willen hebben in hoeverre het inkoopbeleid aansluit bij gemeentelijke doelstellingen op bijvoorbeeld duurzaamheid, social return, maar ook als het gaat om kansen te bieden voor het lokale MKB en maatschappelijk verantwoord ondernemen.

| 48 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Vanuit de raad is ten slotte aangegeven dat zij (hardnekkige) signalen ontvangen dat de gemeente op bepaalden beleidsterreinen de opdrachten toeschrijft (dan wel gunt) aan bepaalde bedrijven. Er zijn in het verleden ook wel eens vragen gesteld over het te goedkoop inschrijven door een lokale partij. Dit hebben de onderzoekers niet expliciet kunnen vaststellen, maar het is wel een signaal waar ten minste het gesprek over gevoerd zou moeten worden, al is het maar om deze signalen te ontkrachten.

4.3

(Bij)sturen door de raad

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgesteld door het college van B&W. Dat betekent echter niet dat de raad ook goed op de hoogte is van het beleid en actief betrokken is bij het opstellen van de doelen, zo blijkt uit de gesprekken. De raad ontbeert de kennis en expertise om goede input te geven bij het formuleren van doelstellingen voor in het inkoopbeleid, bijvoorbeeld op het gebied van SROI of duurzaamheid. Vanuit die hoedanigheid zou de raad graag zien dat er kennissessies georganiseerd worden, maar ook dat er scenario’s en onderbouwde voorstellen worden opgesteld, zodat ze ook echt wat te kiezen hebben. Ook als het gaat om de inrichting van de informatievoorziening en rolneming ten aanzien van inkoop en de gemeentelijke doelstellingen heeft de raad een sterke behoefte om beter in positie te worden gebracht. De raad wordt nu beperkt meegenomen bij het opstellen van het beleid en de uitvoering hiervan, waardoor de raad niet in de positie is om (bij) te sturen. Ook ontbeert de raad de kennis en expertise om vast te kunnen stellen of alles doelmatig en doeltreffend verloopt, eigenlijk wordt alleen op rechtmatigheid gecontroleerd.

De auditcommissie is hierbij in de lead, deze commissie bestaat deels uit raadsleden: drie raadsleden, gemeentesecretaris/algemeen directeur, wethouder financiën, concerncontroller, afdelingshoofd bedrijfsvoering, raadsgriffier en aanvullend de accountant. Raadsleden hebben wel diverse instrumenten waarmee ze opdrachten kunnen geven (motie) of wijzigingen kunnen aanbrengen in het ontwerpbesluit (amendement). Uit de documentenstudie komt naar voren dat er op het gebied van inkoopbeleid de afgelopen jaren geen moties en amendementen zijn ingediend. Naast het indienen van moties en amendementen kan de raad ook schriftelijke (artikel 32 - Gemeentewet) vragen stellen, of zelf discussienotities opstellen en indienen. Hiervan heeft de raad de afgelopen jaren geen gebruikgemaakt. Raadsleden geven aan graag meer gebruik te willen maken van inkoop om hun doelen te realiseren, maar omdat het middel zo complex en technisch is, voelen ze zich vaak nog niet geëquipeerd om echt te kunnen (bij)sturen op dit thema.

| 49 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Literatuurlijst Documenten Evertz. P., 2015, Best Value - Praktische handvatten om vandaag aan de slag te gaan, p. 1-13. Coördinatiepunt Social Return & WerkinZicht, 2019, Handleiding Social Return, april 2019, p. 1-3. COPPA, 2020, Memo juridische aandachtspunten Algemene voorziening Begeleiding gemeenten Veendam en Pekela, 24 april 2020, p. 1-3. Gemeente Veendam, 2016, Duurzaamheidsagenda 2016-2020, p. 1-19. Gemeente Veendam, 2017, Programmabegroting 2018, p. 1-168. Gemeente Veendam, 2018, Intern controleprotocol op de financiële rechtmatigheid 2018 onderwerp Inkoop P+V+K, p. 1-10. Gemeente Veendam, 2018, Programmabegroting 2019, p. 1-159. Gemeente Veendam, 2019, Adviesnota B&W: Inkoop dienstverlening Sociaal Medische Advisering, 1 maart 2019, p. 1-3. Gemeente Veendam, 2019, Inrichting Sociaal Domein (m.n. Jeugd en Wmo), 2 april 2019 (aangepaste versie), p. 1-18. Gemeente Veendam, 2019, Collegevoorstel Inrichting Jeugd en Wmo, 10 april 2019, p. 1-6. Gemeente Veendam, 2019, Jaarstukken 2018, p. 1-207. Gemeente Veendam, 2019, Intern controleprotocol op de financiële rechtmatigheid 2019 onderwerp Inkoop P+V+K, p. 1-11. Gemeente Veendam, 2019, Programmabegroting 2020, p. 1-186. Gemeente Veendam, 2020, Jaarstukken 2019, p. 1-217. Gemeente Veendam, 2020, Intern controleprotocol op de financiële rechtmatigheid 2020 onderwerp Inkoop P+V+K, p. 1-12.

Gemeente Veendam, 2020, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2020/2021, p. 1-30. Gemeente Veendam, 2020, Programmabegroting 2021, p. 1-180. Gemeente Veendam, 2021, Jaarstukken 2021, p. 1-223.

| 50 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Gemeente Veendam, 2021, Intern controleprotocol op de financiële rechtmatigheid 2021 onderwerp Inkoop P+V, p. 1-11. Gemeente Veendam, 2021, Presentatie Inkoop Algemene voorziening maatschappelijk ondersteuning (AVMO) 2022, 9 februari 2021, p. 1-8. Gemeente Veendam, 2021, Raadsbrief: Inkoop Jeugd vanaf 2022, 15 maart 2021, p. 1-2. Gemeente Veendam, 2021, Adviesnota B&W: Opstellen nieuw Mobiliteitsplan Veendam, 19 maart, 2021, p. 1-4 + bijlagen. Gemeente Veendam, 2021, Adviesnota B&W: Inkoop jeugdhulpregio Groningen, 24 maart 2021, p. 1-6. Gemeente Veendam, 2021, Groen- en waterbeleidsplan Veendam - Uitwerking financiële effecten, 1 april 2021, p. 1-15. Gemeente Veendam, 2021, Adviesnota B&W: Inzet Coppa CBP bij aanbesteding van een algemene voorziening ambulante jeugdhulp, 20 mei 2021, p. 1-4. Gemeente Veendam, 2021, Gunningsadvies ten behoeve van de Europees openbare aanbesteding Algemene voorziening maatschappelijke ondersteuning, 19 juli 2021, p. 1-8. Gemeente Veendam, 2021, Adviesnota B&W: Definitieve gunning aanbesteding Algemene voorziening maatschappelijke ondersteuning, 7 september 2021, p. 1-4. Gemeente Veendam, 2021, Raadsvoorstel: Groen- en WaterBeleidsPlan (GWBP) met aanvullend separaat het BomenBeleidsPlan (BBP), 19 oktober 2021, p. 1-4. Gemeente Veendam, 2021, Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2021/2022, p. 1-30.

HZG Accountants & Adviseurs, 2019, Controle Jaarrekening 2018, 1 juli 2019, p. 1-19. HZG Accountants & Adviseurs, 2020, Controle Jaarrekening 2019, 22 juni 2020, p. 1-19. HZG Accountants & Adviseurs, 2021, Controle Jaarrekening 2020, 5 juli 2021, p. 1-19. Treacy, M. & F. Wiersma, 1997, The Discipline of Market Leaders - Choose Your Customers, Narrow Your Focus, Dominate Your Market, The Perseus Books Group, New York City. Van Helden, A.H.M., 2017, Succesvol doelen bereiken - Een vernieuwende aanpak van sturen door organisaties op het bereiken van doelen, Koninklijke Van Gorcum: Assen. Veeke M. & R. Gunning, 1993, Inkoopbeleid: basis voor doelgerichte actie, Tijdschrift voor Inkoop & Logistiek, vol. 9, issue 6.

| 51 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

VNG, 2019, VNG Model Inkoop- en aanbestedingsbeleid (herziene uitgave), juli 2019, p. 1-20. Cases Dossiers met betrekking tot de aanbesteding van de volgende onderwerpen (zie ook bijlage 2): 1. Europees openbare aanbesteding Raamovereenkomst WMO Trapliften (2018 e.v.). 2. Meervoudige onderhandse aanbesteding Kantoorartikelen (2019). 3. Meervoudige onderhandse aanbesteding Herinrichting sportpark De Langeleegte (2020). 4. meervoudig onderhandse aanbesteding Ingenieursdiensten Engineering Inrichting Campus Winkler Prins (2020). Websites ● https://coppa.nl/ ● https://kennislab.nevi.nl/begrippen/maverick-buying ● https://inkopers-cafe.nl/wiki/spendanalyse/ ● https://www.gemeenteraademmen.nl/achtergrond/rekenkamercommissie/rapporten.html ● https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-3-uitvoeren/contractmanagement ● https://www.pianoo.nl/regelgeving/drempelwaarden-europees-aanbesteden ● https://www.pianoo.nl/regelgeving/gewijzigde-aanbestedingswet-2012 ● https://www.pianoo.nl/nl/document/5226/handreiking-marktconsultatie ● https://www.pianoo.nl/nl/metrokaart/hoe-is-inkoop-gepositioneerd-in-organisatie ● https://www.pianoo.nl/nl/themas/innovatie/strategieen/stappenplan-marktverkenning ● https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-3-uitvoeren/inrichten-en-uitvoeren-van-contr actbeheer ● https://www.samenvoordeklant.nl/praktijk/social-return-noord-nederland-flexibiliteit-binne

n-duidelijke-kaders ● https://www.schouwen-duiveland.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamercommissie/onderz oeksrapporten ● https://www.veendam.nl ● https://www.vendorlink.nl/maverick-buying/

| 52 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

Bijlage 1 | Normenkader

Beleid

Onderzoeksvragen

Norm

1. Welke doelen streeft de gemeente Veendam na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid en verhouden deze zich tot elkaar en tot de gemeentelijke brede doelstellingen op inhoud (inkoop is een ondersteunende functie)?

●

2. In hoeverre zijn de gestelde doelstellingen voldoende geoperationaliseerd om de mate van effectiviteit te kunnen bepalen en in hoeverre zijn de doelen ook gerealiseerd?

● ●

●

●

●

●

●

●

Organisatie

3. Welke instrumenten zijn onderscheiden om de gestelde doelstellingen te behalen en in hoeverre zijn deze instrumenten ingezet door de organisatie?

●

De doelen van het inkoopbeleid zijn een afgeleide van de gemeentelijke brede doelstellingen; deze relatie is expliciet benoemd en vastgelegd. De beleidsdoelstellingen met betrekking tot duurzaamheid, social return en innovatie zijn geen doel van de inkoopfunctie, maar zijn strategische doelen (organisatiebreed) die terugkomen in de programma’s van de gemeente en kennen een duidelijke definitie. Inkoop is als instrument gepositioneerd om aan de gemeentelijke brede doelstellingen bij te dragen. Hierbij is voor een dominante strategie gekozen om invulling te geven aan het instrument inkoop. Strategie gericht op31: ○ de klant (customer intimacy); ○ laagste kosten (operational excellence); ○ innovatie van dienstverlening (productleadership). De doelen van het inkoopbeleid zijn SMART geformuleerd. Inkoop komt als functie (strategische waarde) terug in elk jaarplan van het primaire proces. De doelen van het inkoopbeleid zijn daar waar nodig verder uiteengezet in subdoelen en/of uitgangspunten, die op hun beurt ook SMART zijn geformuleerd. De doelstellingen zijn voldoende doorvertaald van een strategisch naar een tactisch/operationeel niveau (vertaling van beleid naar uitvoering) door middel van bijvoorbeeld het borgen en vastleggen in processen en borgen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Er is sprake van commodity plannen (een plan per inkooppakket), waarbij de beleidsuitgangspunten in het inkoop- en aanbestedingsbeleid gedifferentieerd worden toegepast (duidelijke inkoopstrategie). Met andere woorden, op welke inkooppakketten zijn de doelen van social return bijvoorbeeld wel van toepassing en op welke niet? Er wordt expliciet gerapporteerd op de resultaten die zijn behaald, ten aanzien van de gestelde doelstellingen. Binnen de inkoopfunctie (inkoop- en aanbestedingsbeleid of jaarplan) zijn instrumenten en methoden beschreven om invulling te geven aan de beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid en social return.

31

Treacy, M. & F. Wiersma, 1997, The Discipline of Market Leaders - Choose Your Customers, Narrow Your Focus, Dominate Your Market, The Perseus Books Group, New York City.

| 53 | Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Veendam

4. Voldoet het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Veendam aan de actuele regelgeving op lokaal, nationaal en Europees niveau (borging rechtmatigheid)?