22-07-03 Bijlage - afbakening taken schadeafhandeling en versterking

NOTITIE datum inzake

11 mei 2023 Afbakening taken schadeafhandeling en versterking

Afbakening taken schadeafhandeling en versterking 1.

Op grond van art. 2 lid 3 jo. art. 1 TwG heeft het Instituut tot taak om schade af te handelen “die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg”. Artikel 1 van de TwG benoemt dus slechts één specifieke oorzaak voor de schade die het Instituut mag afhandelen, te weten: bodembeweging door bepaalde gaswinningsactiviteiten.

2.

De Memorie van Toelichting bij de TwG geeft geen nadere toelichting op deze bepaling. Wel blijkt uit de TwG dat de wetgever heeft beoogd om het Instituut uitsluitend de schade te laten afwikkelen waarvoor de exploitant van het Groningenveld jegens de aanvrager aansprakelijk is. In dit verband kan in het bijzonder worden gewezen op de wettelijke eis dat de aanvrager zijn aanspraak op vergoeding van schade op de exploitant aan de Staat moet hebben gecedeerd, 1 alsmede op de verplichting van de minister van EZK om – kort gezegd – de kosten van de schadeafhandeling te heffen bij de exploitant.2

3.

Uit de Memorie van Toelichting bij de TwG – alsmede de definitie van het schadebegrip in art. 1 TwG – kan voorts worden afgeleid dat de wetgever in het bijzonder het oog heeft gehad op de schade waarvoor de exploitant op grond van art. 6:177 BW risicoaansprakelijk is.3 In de Memorie van Toelichting heeft de wetgever dit als volgt verwoord: “Met dit wetsvoorstel wordt afhandeling van schade die is ontstaan in een relatie tussen twee private partijen door de overheid overgenomen en vindt de afhandeling van deze schade plaats met behulp van het bestuursrecht. Dit is een uitzonderlijke maatregel waarmee een uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt van het Nederlands aansprakelijkheidsrecht, dat schade die is veroorzaakt door een private partij in beginsel langs civielrechtelijke weg op die partij zelf wordt verhaald.”4

4.

Het Instituut leidt uit het voorgaande af dat de wetgever heeft beoogd om het de bevoegdheid te geven om schade af te handelen waarvoor de NAM als exploitant op grond van het bepaalde in art. 6:177 BW aansprakelijk is. De wetgever lijkt volgens het Instituut dus niet te hebben beoogd om het (ook) de bevoegdheid te geven om schade af te handelen waarvoor een andere partij dan de exploitant van de mijnbouwwerken voor het Groningenveld of de gasopslag Norg op andere grond aansprakelijk is.5

5.

De versterkingsoperatie wordt momenteel feitelijk uitgevoerd door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) uit hoofde van de zorgplicht van de minister van EZK zoals die is neergelegd in art. 52g lid 3 van de Mijnbouwwet. Op grond van deze bepaling dient de minister van EZK “alle maatregelen [te nemen] die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om de voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad”.

6.

Deze specifieke zorgplicht van de minister van EZK is in de plaats getreden van de zorgplicht die op grond van art. 33 Mijnbouwwet gold voor de exploitant van een mijnbouwwerk. Die generieke zorgplicht geldt op grond

1

Art. 2 lid 3, aanhef en onder a, TwG. Art. 15 TwG. 3 Kamerstukken II 2018/19, 35 250, nr. 3, p. 40. 4 Kamerstukken II 2019/20, 35 250, nr. 8, p. 14. 5 In het kader van versterkingsschade kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aansprakelijkheid van de NAM uit hoofde van onrechtmatige daad in verband met de schending van de wettelijke zorgplicht uit art. 33 Mijnbouwwet. Daarnaast zou gedacht kunnen worden aan de aansprakelijkheid van de Staat op grond van art. 6:162 BW. 2

van het bepaalde in art. 52b Mijnbouwwet ook niet meer voor de exploitatie van het Groningenveld. Op de NAM als exploitant rust wat dit betreft dus géén wettelijke zorgplicht meer. 7.

Op grond van het bepaalde in art. 52d Mijnbouwwet dient de minister van EZK de versterkingsoperatie uit te voeren aan de hand van de veiligheidsnorm van 10-5. In essentie betekent dit dat beoordeeld dient te worden (aan de hand van de Nederlandse Praktijkrichtlijn (NPR) 9998) of er een kans op overlijden bestaat van meer dan 1 op 100.000. Als dat het geval is, dan dient de minister van EZK de maatregelen te treffen die van hem gevergd kunnen worden om de woning alsnog aan de veiligheidsnorm te laten voldoen. Onder omstandigheden kan het in dat kader effectief zijn om te kiezen voor sloop en nieuwbouw van de woning. Zoals genoemd laat de minister van EZK de feitelijke uitvoering van de versterkingsoperatie over aan de Nationaal Coördinator Groningen (NCG).

8.

In het aangenomen voorstel voor de Wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in de provincie Groningen (35.603) heeft de Tweede Kamer ervoor gekozen om de scheiding die hiermee om historische redenen is ontstaan tussen de schadeafhandeling enerzijds en de versterkingsoperatie anderzijds, in stand te laten. Dit wetsvoorstel ligt momenteel bij de Eerste Kamer. In het kader van de behandeling van het wetsvoorstel is ook uitgebreid aandacht besteed aan de afbakening van de taken tot schadeafhandeling van het Instituut enerzijds en de versterkingsoperatie van de minister van EZK anderzijds. In dat verband is met name ook aandacht besteed aan de vraag hoe omgegaan moet worden met zogenoemde ‘versterkingsschade’. Deze term gebruikt de wetgever om schade aan te duiden die – direct of indirect – een gevolg is van de uitvoering van de versterkingsoperatie.

9.

In zijn meest directe vorm kan bij versterkingsschade worden gedacht aan de schade die bij het midden- en kleinbedrijf (MKB) kan ontstaan als een bedrijfsgebouw tijdelijk gesloten moet worden vanwege de uitvoering van versterkingsmaatregelen. Op dezelfde manier kan worden gedacht aan de kosten die een bewoner moet maken als hij zijn woning tijdelijk moet verlaten vanwege de uitvoering van versterkingsmaatregelen. Daarnaast kan bij versterkingsschade worden gedacht aan meer indirecte nadelige gevolgen van de uitvoering van de versterkingsoperatie, waaronder immateriële schade die kan ontstaan door de wijze waarop de versterkingsoperatie wordt uitgevoerd.

10.

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel heeft de wetgever geschetst hoe de bevoegdheidsverdeling in geval van versterkingsschade moet worden gezien. In het bijzonder wordt ervan uitgegaan dat de directe versterkingsschade meteen wordt meegenomen en vergoed bij het versterkingsbesluit, terwijl de indirecte versterkingsschade – de overige nadelige gevolgen van de wijze van uitvoering van de versterkingsoperatie – door de minister van BZK (thans weer EZK) moeten worden afgehandeld: “In de aanspraak voor de uitvoering van de versterkingsmaatregelen kan ook een bedrag voorzien worden voor schade die optreedt ten gevolge van de uitvoering van versterkingsoperatie. Bij dit soort schade kan een onderscheid worden gemaakt tussen schade die: - direct verband houdt met de concrete uitvoering van versterkingsmaatregelen die noodzakelijk zijn voor de veiligheid van het gebouw (directe versterkingsschade). Hierbij kan worden gedacht aan de kosten van tijdelijke huisvesting, een thuisblijfvergoeding of de kosten van een bedrijf gedurende de uitvoering van versterkingswerkzaamheden, en - is veroorzaakt door het handelen van de bevoegde partij bij de uitvoering van de versterkingsmaatregelen (indirecte versterkingsschade).

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schade door vertraging in het nemen van een versterkingsbesluit of vertraging bij het van start gaan van de uitvoering van de concrete uitvoering van versterkingsmaatregelen. Een vergoeding voor directe versterkingsschade maakt onderdeel uit van de aanspraak van de eigenaar op vergoeding van de kosten voor de uitvoering van deze versterkingsmaatregelen bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, die door Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt vastgesteld. Indien de eigenaar het niet eens is met de vastgestelde

2

aanspraak, dan kan de eigenaar hiertegen bezwaar indienen bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en beroep instellen bij de bestuursrechter. Wanneer voor deze schade een vergoeding wordt aangevraagd bij het IMG of een vordering wordt ingediend bij de burgerlijk rechter, dan wordt deze aanvraag dan wel vordering in lijn met de vaste civielrechtelijke jurisprudentie naar verwachting afgewezen, omdat deze schade reeds via een (andere) met voldoende waarborgen omklede publiekrechtelijke weg kan worden verhaald. Voor indirecte versterkingsschade geldt dat deze schade, zoals hiervoor toegelicht, verschillende directe oorzaken kan hebben. Afhankelijk van de directe schadeoorzaak kunnen er derhalve verschillende partijen aansprakelijk zijn voor de schade en bevoegd zijn om deze schade af te handelen. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan namens de Staat schade afhandelen die door zijn handelen is ontstaan. Het IMG is niet bevoegd om schade af te handelen die onvoldoende in een causaal verband staat tot bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg.” 6

11.

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State gaat in zijn advies omtrent het wetsvoorstel in op de bevoegdheidsverdeling in geval van versterkingsschade. De Afdeling merkt op dat de kans dat versterkingsschade in een voldoende rechtstreeks causaal verband staat tot bodembeweging, kleiner wordt naarmate er sprake is van meer schakels in de causaliteitsketen: “In het artikelsgewijze deel van de toelichting is verduidelijkt dat de aanspraak ook een grondslag biedt voor het vergoeden van schade die direct verband houdt met de concrete uitvoering van versterkingsmaatregelen die noodzakelijk zijn voor de veiligheid van het gebouw (directe versterkingsschade). Hierbij kan worden gedacht aan de kosten van tijdelijke huisvesting, maar ook aan een thuisblijfvergoeding of de kosten van een bedrijf gedurende de uitvoering van versterkingswerkzaamheden. Ook is geduid dat er altijd een partij bevoegd is om schade te vergoeden die door zijn handelen is veroorzaakt bij de uitvoering van de versterkingsoperatie (indirecte versterkingsschade). Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schade door vertraging in het nemen van een versterkingsbesluit of vertraging bij het van start gaan van de concrete uitvoering van versterkingsmaatregelen. Welke partij bevoegd is, kan echter afhankelijk zijn van de directe oorzaak van de schade.

Dat betekent bijvoorbeeld dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens de Staat, of namens de Minister de NCG, schade kan afhandelen, die door het handelen van de NCG is ontstaan en de gemeente de schade, die door het handelen van de gemeente is veroorzaakt. Hiermee is er voor elke vorm van versterkingsschade altijd een instantie om deze te kunnen behandelen. De eigenaar zal hierin worden begeleid. Wanneer een schadeclaim onverhoopt wordt ingediend bij een instantie die niet bevoegd is om de claim af te handelen, is deze instantie verplicht om de claim onverwijld door te zenden aan de bevoegde instantie (artikel 2:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Het IMG is op grond van de TwG bevoegd om schade door bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg af te handelen (artikel 3, tweede lid, juncto artikel 1 TwG). Voor versterkingsschade kan daarbij in algemene zin de vraag gesteld worden of de schade in een voldoende rechtstreeks causaal verband staat tot bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg. Dit is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval.

Ten algemene kan echter worden opgemerkt dat de kans dat versterkingsschade in een voldoende rechtstreeks causaal verband staat tot bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg kleiner is naarmate er sprake is van meer schakels in de causaliteitsketen. Voor directe versterkingsschade kan bovendien worden opgemerkt dat, voor zover deze schade kan worden aangemerkt als schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg, hier door het IMG geen vergoeding voor wordt uitgekeerd. Dit omdat NCG de

6

3

Kamerstukken II 2020/21, 35 603, nr. 3, p. 49-50.

vergoeding van deze schade reeds in het kader van de voorgestelde bepaling over de financiering van de noodzakelijke versterkingsmaatregelen zal behandelen.”7

12.

Het is tegen deze achtergrond – en met inachtneming van het oordeel van de Hoge Raad dat de aard en strekking van de risicoaansprakelijkheid van art. 6:177 BW meebrengen dat bij aansprakelijkheid op grond van die bepaling een ruime toerekening van schade ex art. 6:98 BW plaatsvindt 8 – dat het Instituut de omstandigheid dát er onduidelijkheid en daarmee onzekerheid is (geweest) over de veiligheidssituatie van een woning, of een woning daadwerkelijk onveilig ís en er versterkingsmaatregelen nodig zijn, wél heeft betrokken in zijn methodiek voor vergoeding van immateriële schade. Naar het oordeel van het Instituut kunnen gevoelens van onveiligheid en onzekerheid van bewoners onder dergelijke omstandigheden in redelijkheid worden toegerekend aan bodembeweging door gaswinning (art. 6:98 BW). Recent heeft het Instituut bekend gemaakt de regeling voor immateriële schade te gaan verruimen, als gevolg waarvan de omstandigheid dat er versterkingsmaatregelen nodig zijn of zelfs sloop en nieuwbouw noodzakelijk is, zwaarder wordt meegewogen.9

13.

Een en ander ligt naar het oordeel van het Instituut evenwel anders als het gaat om de nadelige gevolgen van de wijze waarop de versterkingsoperatie door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) concreet wordt uitgevoerd, zoals de duur van de afhandeling van versterking en de kosten die samenhangen met de uitvoering van versterkingsmaatregelen. In die gevallen is bodembeweging op zichzelf immers niet bepalend voor het ontstaan van het nadeel, maar veeleer de keuzes en prioritering die in het kader van de versterkingsoperatie worden gemaakt. In de visie van het Instituut is er bij dergelijke versterkingsschade sprake van, in de woorden van de Afdeling, te veel “schakels in de causale keten” om nog aan te kunnen nemen dat deze schade in een voldoende rechtstreeks causaal verband staat tot bodembeweging door gaswinning (art. 6:98 BW). Gelet hierop is het Instituut van oordeel dat het vergoeden van dergelijke versterkingsschade buiten de reikwijdte van zijn wettelijke bevoegdheid valt. Daarom heeft het Instituut de nadelige gevolgen van de wijze waarop de versterkingsoperatie wordt uitgevoerd, zoals de duur van de afhandeling van versterking en de kosten die samenhangen met de uitvoering van versterkingsmaatregelen, niet in zijn methodiek voor vergoeding van immateriële schade betrokken.10

***

7

Kamerstukken II 2020/21, nr. 35 603, nr. 4, p. 10-11. HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, r.o. 2.4.4. 9 U kunt het nieuwsbericht hierover lezen op onze website: https://www.schadedoormijnbouw.nl/nieuws/img-verruimt-regeling-voorimmateriele-schade. 10 Overigens beschikt het Instituut ook niet over gegevens van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) over de duur van de afhandeling van versterkingsmaatregelen, noch over gegevens over de kosten die samenhangen met de uitvoering van de versterkingsmaatregelen. 8

4