14-05-03 Groningse norm.feb25.def

Regionale aanpak ondermijning Groninger gemeenten, provincie en waterschappen

GRONINGSE NORM Regionale (bestuurlijke) aanpak

ondermijning en weerbaar bestuur in de provincie Groningen

2

Groningse norm

Colofon Jaar 2025 Opsteller projectgroep Groningse norm regionale aanpak ondermijning Deelnemende partijen

gemeenten: Eemsdelta, Groningen,

Het Hogeland, Midden-Groningen, Oldambt,

Pekela, Stadskanaal, Veendam, Westerkwartier, Westerwolde provincie: provincie Groningen

waterschappen: Hunze en Aa’s, Noorderzijlvest

In samenwerking met

RIEC Noord-Nederland

Groningse norm

Inhoud Colofon 2 Voorwoord 4 Inleiding 5 Een gezamenlijk fundament

6

Reikwijdte 6 Aan de slag 7 Ambities 8 1.

Bewustwording en organisatie

8

2.

Informatiehuishouding 8

3.

Regelgeving, beleid en handhaving

4.

Weerbare overheid 9

5.

Voortgang en communicatie

9

9

Ondertekening 11

3

4

Groningse norm

Voorwoord Ondermijning beïnvloedt de veiligheidsbeleving en daarmee de leefbaarheid

Onderliggend document beschrijft het fundament van bestuurlijke weer-

van onze inwoners. Door bewegingen van de onderwereld naar de bovenwe-

baarheid waar we als de tien gemeenten, Provincie Groningen, waterschap

reld, is het essentieel om te blijven streven naar een veilige en rechtvaardige

Noorderzijlvest en waterschap Hunze en Aa’s aan willen voldoen in de aan-

samenleving. Wij willen een provincie zijn waar inwoners en ondernemers

pak van ondermijning. Deze basis leggen we vast in de Groningse norm, die

met vertrouwen kunnen wonen en werken. Met de Groningse norm erkennen

ons helpt om de komende twee jaar uitvoering te geven aan de ambities. We

we de urgentie van het onderwerp ondermijning, een probleem dat niet al-

richten ons daarbij op vijf pijlers: 1) bewustwording en organisatie; 2) informa-

leen de rechtsorde bedreigt, maar ook de sociale cohesie en het welzijn van

tiehuishouding; 3) regelgeving, beleid en handhaving; 4) weerbare overheid

onze gemeenschappen aantast.

en 5) voortgang en communicatie. Met de ondertekening van de Groningse norm en bijbehorend uitvoeringsplan zetten we als overheden een belang-

Onderzoek in de tien Groninger gemeenten heeft ons geconfronteerd met

rijke stap in de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.

de complexe realiteit van ondermijning, waarin situationele, sociale en economische factoren samenkomen en criminele kansen creëren. Op sommige

Klaas Sloots

plekken in onze provincie doen deze criminele kansen zich vaker voor. Crimi-

Bestuurlijk portefeuillehouder regionale aanpak ondermijning Groningen

nelen houden zich echter niet aan gemeentegrenzen en zoeken voortdurend naar gelegenheden om misbruik van te maken. Het voorkomen van een waterbedeffect van criminaliteit vraagt om onderlinge samenwerking van decentrale overheden en een doordachte aanpak. We concentreren ons met een Groningse norm op de ondermijnende effecten van georganiseerde criminaliteit. Deze zijn vaak subtiel en moeilijk te identificeren, maar hebben een aanzienlijke impact op onze samenleving. Als bestuurlijk portefeuillehouder acht ik het belangrijk een weerbare overheid te zijn, die snel en effectief kan reageren op de bedreigingen van ondermijning. Dit houdt in dat we niet alleen binnen de eigen organisatie samenwerken, maar ook sterke relaties met partners opbouwen. Door kennis uit te wisselen en beleid te harmoniseren, kunnen we de signalen van ondermijning eerder detecteren en gepast optreden.

Groningse norm

5

Inleiding Een veilige leefomgeving met vertrouwen in elkaar en de overheid, is een

economische achterstand en verhogen de negatieve aantrekkingskracht die

belangrijk fundament om vrij en prettig te kunnen wonen en werken. De aan-

georganiseerde criminaliteit heeft op (kwetsbare) individuen. De wereld van

pak van ondermijning draagt bij aan het waarborgen van dit fundament. In

georganiseerde criminaliteit brengt een belofte van snel geld en status met

Groningen toont recent onderzoek naar de verschijningsvormen van onder-

zich mee en het kan als inwoner of ondernemer ingewikkeld zijn om potentiële

mijning dat de optelsom van situationele, sociale en economische factoren

criminele inmenging te weren, als je met moeite het hoofd (financieel) boven

resulteert in grootschalige criminele kansen . De maatschappelijke gevolgen

water houdt. Hierdoor raken twee werelden met elkaar verweven, vervagen

hiervan leiden tot een stevige opgave die bestuurlijke inzet verdient. Om dit

normen en neemt de veiligheid en leefbaarheid af2 . Waar de aanpak van ge-

op effectieve en geloofwaardige wijze te kunnen leveren, dienen we als de-

organiseerde criminaliteit een taak is van politie en het openbaar ministerie,

centrale overheden onze weerbaarheid op orde te hebben en actief in te

is de aanpak van ondermijning een bestuurlijke taak. Belangrijk is vooral dat

zetten in de aanpak van ondermijning.

beide elkaar versterken: een intensieve bestuurlijke aanpak van ondermij-

1

ning kan niet zonder een strafrechtelijke aanpak van criminele verschijningsOndermijning betreft de schadelijke effecten van georganiseerde crimina-

vormen en onderliggende netwerken. Ondermijning is een sociaal maat-

liteit. Zij tast de beoogde en legale werking van de maatschappij en demo-

schappelijk probleem en verdient een multidisciplinaire en integrale aanpak.

cratische rechtstaat aan. Georganiseerde criminaliteit en ondermijning, zijn te onderscheiden van elkaar, maar niet te scheiden. Zij vormen twee zijden

Voor een krachtige bestuurlijke repliek op ondermijning is zowel defensie-

van dezelfde medaille. Daarnaast zijn beide begrippen geen geïsoleerde

ve als offensieve inzet noodzaak. Gemeenten, provincie en waterschappen

fenomenen in onze samenleving, maar een vanzelfsprekend bestandsdeel.

zijn als overheden kwetsbaar voor ongewenste invloeden van buitenaf. Het

Daarbij is het onderscheid tussen de onder- en bovenwereld gradueel; er

verlenen van vergunningen, het uitvoeren van toezicht en handhaving, in-

zijn vele tinten grijs. Voor diegenen in de bovenwereld kan ondermijnende

koop en opdrachtverlening en het verstrekken van subsidies of zorg zijn voor-

criminaliteit veel bieden, bijvoorbeeld criminele investeringen die helpen

beelden van diensten die (onbedoeld) kunnen leiden tot misbruik. Dit heeft

een vakantiepark te revitaliseren of bedrijven die een goede omzet maken

een oneerlijk leef- en ondernemingsklimaat tot gevolg. Daarbij ontstaan

met dank aan crimineel geld. Oorzaken als armoede, de normalisatie van

meer mogelijkheden om kwetsbare personen gemakkelijker te corrumpe-

drugsgebruik, een laag vertrouwen in de overheid – mede door de aard-

ren, mede doordat (netwerken van) criminelen invloedrijke financiële posi-

bevingsproblematiek – en weinig toekomstperspectief, leiden tot sociale en

ties verwerven. Ondermijning kan zo op subtiele wijze plaatsvinden of meer

1 2

Van de Torre, E., & Tops, P., (2022). Groningse praktijken. Een analyse van de (gemeentelijke aanpak van) ondermijning in gemeente Groningen; Van der Torre, E., Tops, P., Van Duin, M., & Jongepier, T.

(2023). Ondermijning in het Ommeland. Een analyse van de (gemeentelijke aanpak van) ondermijning in negen Groningse gemeenten. Van der Torre, E., Tops, P. (2023). Ondermijning. Over de praktische betekenis van een analytisch begrip. Boom.

6

Groningse norm

direct, bijvoorbeeld in de vorm van agressie tegen en intimidatie van amb-

Groningen actief barrières op te werpen, bijvoorbeeld door te voorkomen dat

tenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers. Een weerbare overheid,

criminelen vergunningen krijgen en zo legale bedrijven gebruiken voor on-

waar politieke ambtsdragers en ambtenaren hun ambt of functie veilig en

dermijnende criminaliteit, dragen we bij aan een eerlijk en veilig Groningen.

integer kunnen uitoefenen, is essentieel om structureel tegenwicht te bieden aan ondermijning.

Repressief handelen is van even groot belang. Door het uitvoeren van bestuurlijke controles en het opleggen van sancties tonen we dat we de na-

Het versterken van een weerbare overheid is geen nieuwe ambitie. Thema’s

leving van regels belangrijk vinden. Zo voorkomen we dat er een niet trans-

als bewustwording, integriteit, informatiepositie, bestuurlijk instrumenta-

parant en onrechtmatige verdeling ontstaat van schaarse producten en

rium en communicatie zijn al langere tijd onderdeel van een aanpak van

diensten in onze provincie. Daarnaast biedt de Groningse norm concrete

ondermijning in Groningen. De tien Groninger gemeenten, provincie en wa-

handvatten om gemeenten, provincie en waterschappen nog gerichter te

terschappen variëren in de mate van investering hierin. Andere rollen en be-

ondersteunen in hun streven weerbaar te zijn en blijven. Het voorkomt ka-

voegdheden, maar ook schaalgrootte zijn de oorzaak van deze onderlinge

pitaalvernietiging door schaarse capaciteit enkel op één plek te investeren,

verschillen. Blijvende aandacht is nodig, omdat routine van handelen binnen

terwijl criminelen op een andere plek doorgaan. Noodzakelijk is een gedra-

onze overheden mede kan leiden tot onvoldoende zicht op de risico’s zo-

gen en duurzame beweging waaraan de gehele organisatie vanuit eigen

als corruptie of (onbedoelde) samenwerking met criminele netwerken. Het

rollen en verantwoordelijkheden een bijdrage levert 3 . De Groningse norm is

is van belang dat ambtenaren en bestuurders zich hiervan bewust zijn en

daarom onderdeel van een regionale aanpak van ondermijning die we sa-

blijven, zodat zij zorgvuldig en alert hun functies ten behoeve van onze sa-

men met onze partners als het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum

menleving kunnen vervullen. Het zijn van een weerbare overheid is een or-

(RIEC) Noord-Nederland, politie, Openbaar Ministerie (OM) en andere (over-

ganisatiebrede aangelegenheid die het domein van de openbare orde en

heids)organisaties in Groningen vormgeven. Door – op georganiseerde wij-

veiligheid overstijgt.

ze – integraal en op meerdere fronten samen te werken, verhogen we onze

Een gezamenlijk fundament

Juist daarom is een gezamenlijk basisniveau voor een weerbare overheid, een ondergrens waaraan de decentrale overheden in Groningen zich com-

slagkracht.

Reikwijdte

Met de Groningse norm bieden we de Groninger gemeenten, de provincie

mitteren, van belang. Dit basisniveau, ofwel de Groningse norm helpt om

Groningen en de waterschappen Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest, hierna

de spreekwoordelijke dijken tegen ondermijning op te hogen en standvas-

tezamen genoemd ‘partijen’, een handreiking die tot doel heeft om in geza-

tig te houden. Zo voorkomen we het waterbedeffect, waarbij criminelen die

menlijkheid de weerbaarheid van onze decentrale overheden te versterken.

geen voet aan de grond krijgen in de ene gemeente op zoek gaan naar een

We vragen partijen om de norm binnen de eigen organisatie te implemen-

andere gemeente waar minder weerstand of weerbaarheid is. Door in heel

teren en samen te werken aan een weerbare Groningse overheid. Daarbij

3

Nelen, H., Van Wingerde, K., Bisschop, L., & Moerland, R. (2023). Koers bepalen. Over de lessen van de versterking aanpak georganiseerde drugscriminaliteit. Boom Criminologie.

Groningse norm

7

ondersteunen we elkaar actief, met inachtneming van ieders eigen rol en

diverse interventies op verschillende fronten. Daarom is er bewust voor ge-

bevoegdheden en conform wet- en regelgeving. Door dit in gezamenlijk-

kozen om geen specifieke verschijningsvormen van ondermijning in de am-

heid te doen, ontstaat een lerend netwerk van gemeenten, provincie en

bities van de Groningse norm vast te leggen. Zo kan de uitvoering, onder

waterschappen.

ander via een uitvoeringsplan, gedifferentieerd en geïntensiveerd worden waar nodig. Evident is in ieder geval dat we ons in de aanpak richten op

In grote lijnen kunnen de rollen als volgt worden omschreven:

verschijningsvormen die een georganiseerd karakter hebben; impactvol zijn voor de samenleving en van invloed kunnen zijn op de weerbaarheid van

•

De provincie en in het bijzonder de commissaris van de Koning, heeft

onze decentrale overheden. Hoewel de ambities zich richten op de Gronin-

als rol de kwaliteit en integriteit van het openbaar bestuur en de samen-

ger overheden, is op diverse niveaus (bestuurlijk, ambtelijk en via het RIEC

werking tussen overheden in de provincie te bevorderen;

Noord-Nederland) sprake van samenwerking met overheden in de provincies Drenthe en Fryslân.

•

Gemeenten en in het bijzonder de burgemeesters, zijn op grond van de Gemeentewet de regiehouder in het waarborgen van de openbare orde en veiligheid en hebben bestuurlijke mogelijkheden om ondermijning

Aan de slag

De Groningse norm is opgesteld vanuit de volgende 5 pijlers 4 :

aan te pakken; •

1.

bewustwording en organisatie;

Waterschappen en in het bijzonder de dijkgraven, zijn op grond van de

2.

informatiehuishouding;

Waterschapswet verantwoordelijk voor het regionale waterbeheer en

3.

regelgeving, beleid en handhaving;

voor het onderhouden en uitbouwen van goede samenwerkingsrelaties

4.

weerbare overheid en

met onder meer medeoverheden. Naast de eigen verantwoordelijkheid

5.

voortgang en communicatie.

op het gebied van het tegengaan van ondermijning hebben waterschappen een faciliterende rol wanneer dat raakt aan hun taakuitoefening.

Er zijn in totaal 29 ambities opgesteld 5 . Het staat partijen daarnaast vrij om, aanvullend op de afspraken in de Groningse norm, extra in te zetten op één

In de aanpak is blijvende aandacht voor prioritering, afbakening en focus

of meer inhoudelijke thema’s. De Groningse norm geldt in beginsel voor twee

noodzakelijk. De uiteenlopende aard van de schadelijke effecten van ge-

jaar. Na deze twee jaar maken we met elkaar de balans op en zullen we kijken

organiseerde criminaliteit maakt dit lastig. Een succesvolle aanpak vereist

welke toekomstige ontwikkeling nodig is.

4

5

D  eze 5 pijlers zijn grotendeels gebaseerd op de weerbaarheidsscans die door het RIEC Noord-Nederland zijn uitgevoerd bij de verschillende openbaar besturen.

D  e ambities zijn opgesteld met behulp van de analyse van vijf eerder geformuleerde normen (Flevolandse, Zeeuwse, Brabants en Friese norm en Drentse aanpak ondermijning), een aantal interviews

met experts in het land; input vanuit de samengestelde projectgroep Groningse norm met afvaardiging van een aantal Groninger gemeenten, de provincie en waterschappen; ambtelijke en bestuurlijke consultatie van alle betrokken partijen en consultatie bij partnerorganisaties.

8

Groningse norm

Door de ambities te vertalen naar concrete, in tijd en omvang haalbare, stappen wordt duidelijk hoe we onze gestelde doelen denken te behalen. Daarom maakt een uitvoeringsprogramma deel uit van de Groningse norm dat voor de partijen, per ambitie, gerichte acties en een voorlopige planning beschrijft. Bij aanvang van de inwerkingtreding van de Groningse norm wordt een nulmeting uitgevoerd en wordt tussentijd gemonitord hoe het met uitvoering daarvan is gesteld. Minimaal één keer per jaar vindt een (bestuurlijke) bijeenkomst over de Groningse norm plaats. Zo evalueren we en delen we kennis en ervaringen. Ook bespreken we (eventuele) knelpunten in de aanpak en benoemen we de speerpunten. De aanpak van ondermijning en de versterking van een weerbare overheid dienen een voortdurend proces van aandacht te zijn op weg naar een leefbaar en veilig Groningen.

Groningse norm

9

10

Groningse norm

Ambities

1.

2.

BEWUSTWORDING EN ORGANISATIE

1.1.

Partijen besteden minimaal

eens per jaar aandacht aan

INFORMATIEHUISHOUDING

1.6.

bewustwording gericht op het

documenten en in de reguliere

ondermijning en versterken van

plannings- en verant-

de weerbaarheid binnen de

woordingsdocumenten

eigen organisatie.

Partijen hebben een actueel

plan van aanpak, een uitvoe-

ringsprogramma of werkwijze waarin de aanpak van on-

dermijning en het versterken

van de eigen weerbaarheid is beschreven. 1.3.

Partijen stimuleren regionale uitwisseling van kennis, expertise en beleid.

1.4. Partijen dragen actief bij

aan thematisch- en/of fenomeenonderzoek naar ondermijning.

1.5.

Ondermijning is een vast

onderdeel op de agenda van de driehoeken.

ma ondermijning binnen de

eigen organisatie in beleids-

voorkomen en bestrijden van

1.2.

Partijen zorgen dat het the-

wordt opgenomen. 1.7.

Partijen werken samen met publieke en private partners in de aanpak van ondermijning.

2.1.

Partijen werken informatiegestuurd en gebruiken

hierbij een geactualiseerd privacy protocol. Zij delen

binnengekomen meldingen

waarvan een andere partij het bevoegd gezag is.

2.2. Partijen hebben een intern periodiek overleg waarin

signalen van ondermijning worden besproken en geanalyseerd.

2.3. Gemeenten zijn aangesloten

bij Meld Misdaad Anoniem (M.) en dragen dit actief uit.

2.4. Partijen hebben een interne

voorziening voor het melden

van signalen van ondermijning en dragen dit actief uit.

2.5. Indien een partij kennis of

vermoedens heeft van een

(aan ondermijning gerelateerd) strafbaar feit wordt dit gemeld bij de politie of wordt aangifte gedaan, zoals bedoeld in art.

162 Wetboek van Strafvordering. 2.6. Partijen hebben een adequate informatiebeveiliging.

Groningse norm

3.

4.

REGELGEVING, BELEID EN HANDHAVING

3.1.

Partijen hebben verordeningen die ondermijningsbestendig zijn.

3.2. De partijen beschikken over

actueel Bibob-beleid met ruimte voor lokaal maatwerk en afgestemd met de andere gemeenten.

WEERBARE OVERHEID

3.7.

Partijen beschikken over (handhavings-)capaciteit die (deels) ingezet kan worden voor be-

4.1. De commissaris van de

Koning, de dijkgraven en

3.8. Partijen dragen zorg voor de

organisatie en de desbetref-

wijze gedeeld met de

fende bestuursorganen

betrokken partijen.

bestuurlijke controles.

periodiek aandacht wordt

juridische opvolging van

ren (boa’s) zijn opgeleid in het

4.2. Partijen beschikken over een

Bibob.

herkennen van fenomenen van

een geactualiseerd regionaal drugsconvenant.

3.6. Partijen werken, ieder vanuit de eigen rol en taken, samen in

de uitvoering van toezicht- en handhavingsacties gericht op het voorkomen en tegengaan van ondermijning.

van de ambities van de gemonitord en op passende

bedoeld in art. 26 van de Wet

3.5. Gemeenten handelen conform

De voortgang van de realisatie Groningse norm wordt

3.9. Toezichthouders en buitenge-

actueel Damocles-beleid.

5.1.

dat binnen de ambtelijke

3.3. Partijen maken actief gebruik

3.4. De gemeenten hebben een

VOORTGANG EN COMMUNICATIE

burgemeesters bevorderen

stuurlijke controles.

besteed aan het onderwerp

van de tipbevoegdheid zoals

5.

woon opsporingsambtena-

ondermijnende criminaliteit en handelen hiernaar.

integriteit.

5.2. Partijen komen minimaal één keer per jaar bijeen om de

ambities van de Groningse norm te bespreken en

actueel integriteitsbeleid.

actualiseren, kennis en

(Tijdelijke) medewerkers en

ervaringen te delen,

politieke ambtsdragers

(eventuele) knelpunten in de

worden gescreend. De risico’s

aanpak te lokaliseren en de

van kwetsbare functies en

speerpunten voor het komend

processen en de maatregelen

jaar te benoemen.

voor het tegengaan van deze risico’s zijn beschreven. 4.3. Partijen laten, voor zover van toepassing, een screening

(VOG of VOG-Politiegegevens) uitvoeren voor (nieuwe) medewerkers. 4.4. Partijen zorgen dat medewer-

kers en politieke ambtsdragers beschermd worden tegen intimidatie, agressie en geweld.

5.3. Partijen hebben een

communicatiestrategie ondersteunend aan de aanpak van ondermijning.

11

12

Groningse norm

Groningse norm

Ondertekening B. Visser

M.M. van 't Veld

H.J. Bolding

E. van Lente

C.Y. Sikkema

gemeente

gemeente

gemeente

gemeente

gemeente

Eemsdelta

Groningen

Het Hogeland

Midden-Groningen

Oldambt

J. Kuin

K. Sloots

A. Pleyte

H. Nederveen

J.W. Velema

gemeente

gemeente

gemeente

gemeente

gemeente

Pekela

Stadskanaal

Veendam

Westerkwartier

Westerwolde

Tj.R. van Dekken

G.J. ten Brink

R. van der Schaaf

provincie

waterschap

waterschap

Groningen

Hunze en Aa’s

Noorderzijlvest

13

DEFINITIEVE VERSIE FEBRUARI 2025