09-04-02 PPRC - Victor Rapportage Veendam versie 01-02-2022

Risico’s en beheersmaatregelen in beleid en inkoop jeugdhulp Veendam Analyse implementatie aanbevelingen advies De Volgende Stap in beleid en voorgenomen inkoop Veendam

Definitief 01-02-2022 Niels Uenk Tim Robbe

1.

Inhoudsopgave

1.

Inhoudsopgave .................................................................................................................... 2

2.

Inleiding en vraagstelling .................................................................................................... 3

3.

Aanpak ................................................................................................................................ 4

4.

Uitwerking ........................................................................................................................... 6 4.1.

Randvoorwaarden .................................................................................................. 6

Een duidelijkere afbakening in de gemeentelijke verordening wat wel en wat niet jeugdhulp is ..................................................................................................................... 6 Het normeren van de medische verwijsroute in de gemeentelijke verordening .. 7 Een beter functionerende toegang ........................................................................ 7 Het versterken van de gemeentelijke informatiepositie ....................................... 8 4.2.

Mogelijkheden juridische governance ................................................................... 9

4.3.

Risico’s en beheersmaatregelen .......................................................................... 10 Risico’s 1 en 2 ....................................................................................................... 10 Risico 3.................................................................................................................. 11 Risico 4.................................................................................................................. 12

4.4. 5.

Norm voor Opdrachtgeverschap - Regiovisie ...................................................... 12

Samenvatting .................................................................................................................... 13

Bijlage ....................................................................................................................................... 15

2

2.

Inleiding en vraagstelling

De gemeente Veendam staat aan de vooravond van de aanbesteding van een algemene voorziening ambulante jeugdhulp. In een eerder stadium schreven de auteurs van dit advies een adviesrapport voor alle Groninger gemeenten met betrekking tot de inkoop van jeugdhulp: het rapport getiteld ‘De volgende stap’ (hierna: DVS). DVS bespreekt de door gemeenten gewenste ontwikkeling voor inkoop van jeugdhulp, en het hybride model waarin enkele gemeenten (zoals Veendam) een deel van de jeugdhulp lokaal taakgericht inkopen. DVS bespreekt hierbij ook de risico’s die bij deze beweging ontstaan en de beheersmaatregelen om de daarmee gepaard gaande risico’s te beperken. De gemeenteraad van Veendam heeft de dringende suggestie gedaan aan het college van de gemeente Veendam om bij de auteurs van DVS nader advies te vragen. Dit advies betreft de vraag hoe het huidig jeugdbeleid, de huidige verordening, de voorgenomen inkoopstrategie en de daarbij gekozen governance van de gemeente Veendam zich verhouden tot de geleerde lessen en bevindingen uit het rapport DVS. Een memo van 16 december 2021 concretiseert de vragen van de gemeenteraad als volgt: Voldoet het huidige gemeentelijke beleid aan de adviezen, zoals omschreven in het rapport “De volgende stap”? Zonder uitputtend te zijn, gaat het dan over de volgende vragen: 1. 2. 3.

Voldoet de huidige Verordening? In die zin dat het voldoende concreet is als vertaling van de normen voor en de visie op de jeugdzorg? Past de gekozen governance bij de inkoop die het college voor ogen heeft? Worden de beheersmaatregelen, die in het rapport beschreven staan, voldoende toegepast in Veendam?

De vraag en deelvragen hebben enerzijds betrekking op een toets of het huidige beleid en de huidige verordening ‘voldoen aan het advies’. Anderzijds zien de vragen op het voorgenomen beleid (inclusief de Regiovisie) en de inkoopstrategie – en in hoeverre hierin rekening is gehouden met bevindingen uit het advies DVS.

3

3.

Aanpak

Het doel van dit advies is om: 1) het beleid en de regiovisie; 2) de verordening; en 3) de voorgenomen inkoop te toetsen aan: a) randvoorwaarden voor gewenste effecten; b) mogelijkheden voor juridische governance; en c) risico’s en beheersmaatregelen. zoals beschreven in DVS. Met beleid bedoelen wij alle beleid dat is opgenomen in beschikbare documenten en dat dus ook kan zien op gewenste wijzigingen. Met de verordening bedoelen wij de verordening zoals deze nu geldt. Met voorgenomen inkoop bedoelen wij hetgeen is opgenomen in de concept inkoopdocumenten. DVS beschrijft de volgende randvoorwaarden voor gewenste effecten (DVS, blz. 9): 1. Een duidelijkere afbakening in de gemeentelijke verordening wat wel en wat niet jeugdhulp is. 2. Een beter functionerende toegang. 3. Het normeren van de medische verwijsroute in de gemeentelijke verordening. 4. Het versterken van de gemeentelijke informatiepositie. DVS beschrijft de volgende mogelijkheden voor juridische governance (DVS, blz. 22): 1. Aanbesteden van een overheidsopdracht. 2. Financieren met een begrotingssubsidie. DVS beschrijft de volgende risico’s en beheersmaatregelen: 1. Risico: Negatief effect op het jeugdzorglandschap – lichte hulp lokaal ingekocht (DVS, blz. 27) Beheersmaatregel (DVS, blz.

28): Gemeenten coördineren omvorming van lichte jeugdhulp onderling en met jeugdhulpaanbieders om schokgolven te beperken, spreiden van het beroep op jeugdhulpaanbieders voor afbouw / ombouw, niet alle gemeenten tegelijk. 2. Risico: Negatief effect op het jeugdzorglandschap – ambulante jeugdhulp door verkenners ingekocht (DVS, blz. 29)

4

Beheersmaatregelen (DVS, blz. 31/32): - Informatie inwinnen bij jeugdhulp over mogelijkheden om contractering door verkenners zo in te richten dat continuïteit van het zorglandschap niet in gevaar komt. - Verplichten van samenwerkingsverbanden van jeugdhulpaanbieders / hoofdaannemers om huidige niveau van dienstverlening (capaciteit en kwaliteit) in overige gemeenten (voorlopig) te handhaven. - Verplichte samenwerkingsverbanden van jeugdhulpaanbieders / hoofdaannemers om bij onderaanneming gebruik te maken van gemeentelijke open house contracten. - Maak met andere Groninger gemeenten afspraken over het handelen als dit risico – ondanks andere beheersmaatregelen – toch materialiseert. - Wij adviseren de gemeenten om in een gezamenlijk af te stemmen routekaart afspraken te maken over de planning waarop gemeenten eventueel overstappen naar contractering van een samenwerkingsverband of hoofdaannemers. 3. Risico: Jeugdhulpaanbieders die aanbestedingen winnen zijn ‘ongewenst’ (DVS, p. 32) Beheersmaatregel (DVS, blz. 34/35): Bij overheidsopdracht: op grootschalige wijze Groninger hulpverleners en jeugdigen te betrekken bij het komen tot besluiten met welke jeugdhulpaanbieders in zee te gaan (onderzoek mogelijkheid om methodes als ‘narratieve verantwoording’ toe te passen in de gunning). 4. Risico: De verwachtte positieve effecten blijven uit (DVS, blz. 35) Beheersmaatregel (DVS, blz.

36/37): Geen beheersmaatregel, maar zorg voor politieke legitimatie van de keuzes en strategie. Om de toets uit te voeren maken wij gebruik van openbare documenten (verordening, nadere regels) en de documenten die de gemeente Veendam ons ter beschikking stelt. Een overzicht van deze documenten is opgenomen in de bijlage. Hierbij is het meest nadrukkelijk gekeken naar recente beleids- en inkoopdocumenten omdat deze het meest relevant zijn voor een toets aan de randvoorwaarden, risico’s en beheersmaatregelen zoals voorgesteld in DVS. Daarnaast hebben wij op 31 januari 2022 met de opdrachtgever (Tim Heeringa, Heleen Vischer) gesproken over onze voorlopige bevindingen. Diverse keuzes van de gemeente Veendam zijn door hen in dit gesprek nader toegelicht en onderbouwd. Ook heeft de opdrachtgever recente ontwikkelingen toegelicht, bijvoorbeeld met betrekking tot plannen van andere Groninger (verkenner)gemeenten. Deze informatie hebben wij waar nodig integraal verwerkt in dit rapport. Wij maken de volgende kanttekening. DVS beschouwt de huidige situatie met betrekking tot inkoop van de Groninger gemeenten (anno 2021) en hun plannen en wensen ten aanzien van de toekomstige inkoop van jeugdhulp. DVS benoemt de randvoorwaarden voor een goed functionerend jeugdstelsel in het algemeen.

De randvoorwaarden zijn niet afhankelijk van een nieuwe inkoopstrategie: het huidige beleid inclusief de verordening van Veendam is daarom aan deze randvoorwaarden te toetsen. Of Veendam voldoende aandacht heeft voor de risico’s, en of de voorgestelde beheersmaatregelen daadwerkelijk zijn uitgewerkt, moet blijken uit de inkoopstrategie en uitwerking daarvan in inkoopdocumenten.

5

4.

Uitwerking

4.1.

Randvoorwaarden

Een duidelijkere afbakening in de gemeentelijke verordening wat wel en wat niet jeugdhulp is De meest recente verordening van de gemeente Veendam is te vinden op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR475814. Deze verordening dateert van 2017. Voor wat betreft een duidelijkere afbakening valt het volgende op. Uit artikel 2 van de huidige verordening blijkt niet dat het advies over afbakening1 al door de raad is overgenomen in de verordening. Ook blijkt dit niet uit de door het college vastgestelde nadere regels (te vinden via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR404694), met name ook daar in artikel 2. De verordening (en nadere regels) is daarmee nu nog steeds (te) ruim geformuleerd. Dit betekent dat ongeacht de inkoopvariant en de wijze waarop bepaalde diensten in contracten tussen gemeente en jeugdhulpaanbieders zijn afgebakend, het via de toegang mogelijk blijft om jeugdhulp in te zetten die qua inhoud, intensiteit en duur ongewenst is of kan zijn. Immers, ook als de overeenkomst of subsidie die de gemeente gebruikt om jeugdhulp te financieren bepaalde jeugdhulp in een bepaalde intensiteit en duur niet noemt, dan betekent dat niet dat in de relatie gemeente – jeugdige die jeugdhulp niet is toe te wijzen. De grondslag voor een toewijzing is immers niet de overeenkomst of de subsidie, maar de verordening.

Daarbij tekenen wij aan dat als de gemeenteraad de verordening wél aanpast conform het eerdergenoemde advies over afbakening, dat advies niet verder gaat dan het benoemen van juridische mogelijkheden. Dit betekent dat de raad ook nog inhoudelijk en normatief een oordeel moet vellen binnen die juridische kaders wat zij jeugdhulp vindt. Juridisch is het bijvoorbeeld mogelijk om dyslexiezorg te beperken tot de wijze hoe dat is ingezet voor de decentralisatie. De raad zal echter bij verordening dan moeten opnemen wat deze dyslexiezorg inhoudt en daarmee of zij dit ook dyslexiezorg vindt (en daarmee jeugdhulp). In het gesprek met de opdrachtgever komt naar voren dat de gemeente niet het beeld heeft dat jeugdhulpaanbieders een substantieel aantal interventies en behandelingen inzet als jeugdhulp die de gemeente daarvan zou willen uitsluiten. Anders gezegd, de opdrachtgever schat zelf in dat het potentiële positieve effect van het afbakenen van jeugdhulp bij verordening beperkt is. De opdrachtgever beoogt nu met een andere bekostiging juist een prikkel te introduceren om dure en ineffectieve behandelingen en interventies (als die er nu zouden zijn) tegen te gaan. Daarbij merken wij op dat het stellen van financiële prikkels belangrijk is, maar dat dit geen juridische instrumenten zijn die politieke normen juridisch afdwingbaar maken.

De gemeente Veendam – meer specifiek de gemeenteraad - kan, indien gewenst, jeugdhulp nog beter afbakenen bij verordening. Opdrachtgever twijfelt aan de grootte van het effect hiervan.

1

Document zoals door de gemeente aangeleverd: 10.a.3. DEF 221020 Afbakening jeugdhulp (6) – “Afbakening jeugdhulp – 22 oktober 2020 6

Het normeren van de medische verwijsroute in de gemeentelijke verordening Uit artikel 3 van de verordening blijkt niet dat de raad de zogenaamde ‘medische verwijsroute’ al heeft genormeerd, terwijl dit wel mogelijk is. Uit het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat een door de regio opgesteld advies2 niet met de raad is besproken omdat het – naar inzicht van het college – onvoldoende toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de werkwijze met ‘de Goede Toekenning’ en de OJG’s bij de huisartsen. De werkwijze van ‘De Goede Toekenning’ houdt in dat jeugdhulpaanbieders na medische verwijzing van een jeugdige tot dezelfde indicatie moeten komen als de gemeentelijke toegang zou doen. Hierbij merken wij op dat het regionale advies de gestelde vraag over het normeren van de medische verwijsroute onvoldoende beantwoordt en aanvulling c.q. aanpassing verdient als het college dit met de raad zou bespreken. Het advies bespreekt nu de effectiviteit van een werkwijze die kan bestaan ongeacht het wel of niet normeren van de medische verwijsroute. Het punt van het normeren van de medische verwijsroute is dat jeugdhulpaanbieders zelf na een medische verwijzing dezelfde werkwijze moeten volgen als de gemeentelijke toegang bij het bepalen welke jeugdhulp nodig is.

Het niet normeren van de medische verwijsroute betekent dat, ongeacht de inkoop, het via deze route voor jeugdhulpaanbieders mogelijk blijft om jeugdhulp in te zetten die qua inhoud, intensiteit en duur ongewenst is of kan zijn. Zie hiervoor ook hetgeen wij beschrijven over het onvoldoende afbakenen van de jeugdhulp bij verordening. Het positieve effect van een genormeerde medische verwijsroute is dat een gemeente - meer rechtsmiddelen heeft om op te treden wanneer jeugdhulpaanbieders bij jeugdigen aantoonbaar te dure of langdurige jeugdhulp inzetten – ook bij pgb aanbieders. In gesprek met de opdrachtgever komt naar voren dat de gemeente hetzelfde effect beoogt te bereiken via de financiële prikkel van de taakgerichte bekostiging. Wij merken ook hier weer op dat financiële prikkels prima kunnen functioneren, maar geen juridische instrumenten zijn. De gemeente Veendam kan, indien gewenst, de medische verwijsroute nog beter normeren in de verordening. Mogelijk neemt de taakgerichte bekostiging een prikkel weg tot te hoge inzet van jeugdhulp die valt binnen de scope van de algemene voorziening. Voor de jeugdhulp die daarbuiten valt biedt een genormeerde medische verwijsroute extra rechtsmiddelen om het naleven van de werkwijze van De Goede Toekenning af te dwingen.

Een beter functionerende toegang Uit de adviesnota (raadsvoorstel) 2019R0038 van 10 april 2019 blijkt dat Veendam in 2019 voor de organisatie van de gemeentelijke toegang voor Wmo en Jeugdhulp is overgestapt van het inhuren van personeel naar het in vaste dienst nemen van ongeveer 2/3e van de bezetting van deze teams. In het kader van de Jeugdwet gaan deze medewerkers dan meldingen opnemen, toeleiden naar passende jeugdhulpvoorzieningen en casusregie voeren. Het in dienst nemen van deze medewerkers was gericht op het verbeteren van de continuïteit bij de toegangsteams (vaste gezichten voor gezinnen, inperken van het verloop en inspanningen om nieuwe mensen in te werken). Wij beschouwen het als een positieve ontwikkeling dat Veendam inzet op een betere continuïteit in de gemeentelijke toegangsorganisatie. Wel merken wij op dat het raadsvoorstel geen concrete te verwachten effecten van deze betere continuïteit benoemt. Dit maakt het lastig

2

Document zoals door de gemeente aangeleverd: 10.a.6. Advies werkgroep medische – Advies medische werkgroep 7

om naderhand te bepalen of - en in welke mate - een betere continuïteit ook daadwerkelijk positief uitpakt. Een betere continuïteit in de gemeentelijke toegang is helpend aan het ontwikkelen van meer inzicht en grip, maar garandeert dit niet. Zie ook onze opmerkingen over het versterken van de gemeentelijke informatiepositie (de volgende paragraaf). Zoals in voorgaande secties benoemd is het verbeteren van de continuïteit van de toegang niet gelijktijdig opgepakt met een duidelijkere afbakening van de jeugdhulp en het normeren van de medische verwijsroute. Veendam heeft in 2019 al stappen gezet in de continuïteit van de toegangsorganisatie. Dit is een element voor een beter functionerende toegang.

Het versterken van de gemeentelijke informatiepositie Uit het document ‘Citaten uit programmabegrotingen njn en vjn’ blijkt dat de gemeente meerdere keren inzet op het ‘monitoren [van] de kwantiteit van de voorziening en kwaliteit van de uitvoering’ en het ‘(door)ontwikkelen [van instrumenten] om de kwaliteit van de algemene voorziening en de inzet van (jeugdhulp) voorzieningen (beter) in kaart te brengen’. Uit de beleidsdocumenten blijkt echter niet welke kwaliteitsstandaarden de gemeente meet, hoe zij deze meet en waarom de resultaten van deze meting hebben geleid tot gewenste beleidsaanpassingen (of juist niet). Uit het gesprek met de opdrachtgever komt naar voren dat er geen goede meetstandaarden voorhanden zijn. De verordening geeft geen uitwerking van nadere kwaliteitsstandaarden of -eisen. Dit betekent dat het meten van de kwaliteit alleen mogelijk is via de overeenkomst(en) die de gemeente sluit. Met het opnemen van kwaliteitsstandaarden en -eisen in de verordening trekt de gemeente deze gelijk voor alle jeugdhulpaanbieder (dus ook die buiten de voorgenomen taakgerichte bekostiging) én pgb aanbieders. Met het regelen van deze kwaliteitsstandaard- of eisen in de verordening is dus een betere grondslag voor de informatiepositie te realiseren.

In het document ‘Visie jeugdhulp anders organiseren in Veendam’ staat dat er in afgelopen jaren veel is geïnvesteerd in de datahuishouding. De gemeente geeft aan – mede bij monde van de RIGG – dat de datahuishouding van de Groninger gemeenten tot de beste van Nederland behoort. Veendam heeft veel inzicht in de aard en omvang van geleverde ondersteuning. Echter, het zicht op de oorspronkelijke ondersteuningsvraag van de jeugdige en/of de ouders ontbreekt nog. Daarop wil de gemeente meer zicht ontwikkelen. Veendam doet dit al door ontwikkelingen die in de data cijfermatig zichtbaar zijn voor te leggen aan betrokken partijen voor nadere duiding (‘tellen en vertellen’). Hier stuit de gemeente echter op een weerbarstige praktijk, waarbij elke casus uniek lijkt en generaliseren lastig (b)lijkt. Hoewel Veendam dus veel inzicht heeft in het jeugdhulpgebruik, lukt het vooralsnog niet goed om die data te duiden. Het laat zien dat de gemeente Veendam voortdurend bezig is om het inzicht te versterken, maar nog niet alle instrumenten gevonden en ingericht heeft om de oorspronkelijke ondersteuningsvragen van jeugdigen en hun ouders goed te duiden. Hierin is Veendam overigens geenszins uniek. Wij kennen geen enkele gemeente die dit al volledig is gelukt.

Het inkoopdocument ‘24012022 Offerteaanvraag Algemene voorziening jeugd’ (de versie van 24 januari) beschrijft in paragraaf 2.4 de informatie die Veendam van de contractant (de uitvoerder van de Algemene Voorziening Ambulante Jeugdhulp – ‘AVAJ’) eist. Dit betreft ‘in ieder geval de informatie die min of meer standaard al verzameld wordt’. Daarnaast wil de gemeente met de 8

uitvoerder van de algemene voorziening samen in de implementatiefase nader uitwerken ‘hoe zij (de uitvoerder) inzicht kunnen geven in de effecten van hun inzet op de benoemde (maatschappelijke) doelen’. Uit het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat bewust geen (eigen) informatiestandaard of meetmethodiek is voorgeschreven, omdat de diverse aanbieders thans allemaal hun eigen methodiek hanteren. Het overnemen en eventueel bijsturen van de methodiek van (een van) de winnende jeugdhulpaanbieder(s) is een pragmatische keuze die administratieve lasten beperkt. Hoewel de gemeente stevig heeft geïnvesteerd in de informatievoorziening rondom de jeugdhulp, geeft de beschikbare informatie nog te weinig inzicht. De offerte-uitvraag stelt op dit vlak van gemeentelijke doelstellingen. De gemeente wil met de toekomstige opdrachtnemer van de algemene voorziening tijdens de implementatie nader uitwerken hoe de informatiebehoefte vorm te geven. Zonder duidelijke doelstellingen vanuit de gemeenteraad, is deze informatiebehoefte echter niet goed te stellen (je meet, maar je weet niet waarvoor). De gemeente Veendam kan met wijzigingen in de verordening tot slot een betere informatiepositie verkrijgen.

4.2.

Mogelijkheden juridische governance

Uit het document ‘Citaten uit programmabegrotingen njn en vjn’ blijkt dat de gemeente de huishoudelijke ondersteuning subsidieert aan steeds dezelfde aanbieders (Buurtdiensten en de Nieuwe Zorg Thuis – 2022, 2021, 2020). Uit navraag bij de gemeente blijkt dat deze subsidie is getenderd (‘aanbesteed’), waarbij voor de verdeling van de subsidie dus een vorm van mededinging is toegepast. In 2020 en 2021 subsidieert de gemeente bovendien Elker en Accare om ambulante jeugdhulp aan te bieden. Deze en nog wat andere aanbieders krijgen bovendien steeds subsidie om de toegang te ondersteunen, bijvoorbeeld met gedragswetenschappers of in het kader van casusregie. Het betreft hier volgens opdrachtgever in ons gesprek incidentele subsidies van een zeer laag bedrag, waarvoor dus - hoogstwaarschijnlijk - geen mededingingsverplichting geldt. Uit het gesprek met opdrachtgever blijkt dat men op basis van vooral juridische risicoafwegingen (hoogte bedrag, aantal jeugdhulpaanbieders en bij de financiering betrokken belangen) de keuze heeft gemaakt voor een Europese aanbestedingsprocedure met een overeenkomst. Uit het document Marktconsultatie (1)’ [ongedateerd] en het concept inkoopdocument dat wij hebben ingezien, blijkt dat de gemeente gebruik wil maken van een Europese openbare procedure, maar dan wel in het kader van sociale en andere specifieke diensten (SAS-procedure) (art.

2.38 Aanbestedingswet 2012). Wij hebben opdrachtgever in ons gesprek gewezen op de inconsistentie in die titel (het is of een openbare procedure of een SAS-procedure). Bijzonder is dat de gemeente blijkbaar geen onderhandelingen wil toestaan, terwijl dit nu juist wel mogelijk is in de SAS procedure die de gemeente lijkt te beogen. Opdrachtgever geeft zelf aan in het gesprek niet te denken onderhandelingen nodig te hebben, daarvoor ook te weinig tijd te zien en te weinig ambtelijke capaciteit (in relatie tot het gewenste doel). Overigens geeft de opdrachtgever ook aan dat keuzes in de vormgeving van zowel opdracht als procedure nog niet definitief vaststaan.

9

De gemeente heeft op basis van vooral juridische risicoafwegingen besloten tot een Europese aanbestedingsprocedure, een SAS procedure zonder onderhandelingen, met een privaatrechtelijke overeenkomst.

4.3.

Risico’s en beheersmaatregelen

Risico’s 1 en 2 Voor de twee risico’s die samenhangen met het negatief effect op het jeugdzorglandschap, zien de beheersmaatregelen 1 en 2 op het onderling (gemeenten) en met jeugdhulpaanbieders coördineren van de omvorming om schokgolven te beperken. Deze maatregelen zijn niet zichtbaar in beleidsdocumenten. Uit het document Marktconsultatie (1)’ [ongedateerd] blijkt dat er wel met jeugdhulpaanbieders is gesproken, maar dat de effecten van voorgenomen inkoop op het jeugdzorglandschap niet expliciet op de agenda stonden. Ook uit de NvO in ‘RegioVisie NvO nov 2021 (1)’ van 18 november 2021 blijkt overigens (nog) niet dat is stilgestaan bij de risico’s en beheersmaatregelen uit DVS. Echter, uit het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat er zowel tussen gemeenten onderling (bijvoorbeeld in het Strategisch Opdrachtgevers Overleg) als met jeugdhulpaanbieders veelvuldig is - en wordt – gesproken, onder andere over het dekkend zorglandschap. Belangrijk te vermelden is dat enkele van de oorspronkelijke ‘verkennergemeenten’ hun plannen hebben uitgesteld, wat een grote contextuele wijziging is ten tijde van het schrijven van het advies DVS. De gemeente Veendam blijft echter gecommitteerd aan het lopende proces van ontwikkeltafels in het kader van de regiovisie.

In ons gesprek met de gemeente is aangegeven dat de risico’s en beheersmaatregelen onderwerp van gesprek zullen zijn aan de ontwikkeltafels in het kader van de aanbesteding. Die aanbesteding is uitgesteld zodat opbrengsten van de ontwikkeltafels meegenomen kunnen worden in de vormgeving van de aanbesteding. Dit blijkt ook uit memo nadere afspraken met jeugdhulpaanbieders van 5 januari 2022. In de beleidsdocumenten, het concept inkoopdocument en de Regiovisie zijn de beheersmaatregelen ten aanzien van coördinatie (risico’s 1 en 2 in DVS) niet duidelijk opgenomen. Uit het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat er wel veel gesprekken plaatsvinden, en dat het dekkend zorglandschap daarin nadrukkelijk op de agenda staat. De memo van 5 januari 2022 bevestigt de afspraken ten aanzien van de aanbesteding versus de ontwikkeltafels. Voor wat betreft beheersmaatregel 3 (bij onderaanneming verplicht gebruik open house contracten) zien wij in de presentatie ‘30 november 2021 onze jeugd verdient beter ambulante jeugdhulp in Veendam commissie sociaal’ dat is opgenomen dat de open house voorlopig blijft fungeren als achtervang bij de inkoop. Onduidelijk is of de gemeente de beheersmaatregel ook helemaal doorvoert: dus als sprake is van onderaannemers, dan moeten de nieuwe aanbieders deze contracteren via de open house.

In het concept inkoopdocument opgenomen dat het toegestaan is van onderaannemers gebruik te maken. Een eis dat voor de inzet van onderaannemers de jeugdhulpaanbieder gebruik moet maken van de open house contracten ontbreekt echter, althans deze is onvoldoende scherp geformuleerd. De gemeente heeft in ons gesprek aangegeven deze eis harder te – zullen - formuleren in de definitieve versie van de uitvraag in de aanbesteding.

10

Voor wat betreft beheersmaatregel 4 (afspraken tussen gemeenten als risico toch optreedt) blijkt uit het document (raadsvoorstel Veendam solidariteit november) van het gemeentebestuur Veendam, Adviesnota met Nummer: 2017R0089 van dinsdag 14 november 2017 met als onderwerp ‘Solidariteit in de jeugdhulpregio Groningen in de periode 2018-2021’ dat de gemeenten in Groningen bij aanvang van de decentralisaties steeds inzetten op financiële solidariteit. Vanaf 2018, zo lijkt deze adviesnota te stellen, is die solidariteit onder druk komen te staan. Uit overige documenten blijkt niet dat de solidariteit op een andere manier is vormgegeven, zodat – als dit zo is – is voldaan aan de door ons geadviseerde beheersmaatregel. Tot slot lezen wij met betrekking tot beheersmaatregel 5 (afstemmen routekaart voor gemeenten om over te stappen op taakgerichte financiering) in de presentatie ‘30 november 2021 onze jeugd verdient beter ambulante jeugdhulp in Veendam commissie sociaal’ benoemt bij het risico op waterbedeffecten‘ daarom niet alle gemeenten tegelijkertijd’. In hoeverre hier nadere afspraken over zijn gemaakt blijkt niet uit de documenten. De gemeente heeft in ons gesprek echter aangegeven dat wel afspraken met jeugdhulpaanbieders zijn gemaakt in het kader van het Groninger bemiddelingstraject met het Ondersteuningsteam voor de Jeugd (OZJ).

Een deel van die afspraken zou zien op voorgaande. Over beheersmaatregelen 2, 4 en 5 is in het geheel niets terug te vinden in de inkoopdocumenten. Uit ons gesprek met opdrachtgever blijken bij de gemeente twijfels te bestaan over de juridische houdbaarheid van die maatregelen, specifiek gezien de inkoop die de gemeente voor ogen heeft. De gemeente Veendam kan, indien gewenst, de inkoopdocumenten verder aanvullen en/of aanscherpen met concrete uitwerkingen van de beheersmaatregelen voor risico’s 1 en 2.

Risico 3 Het risico betreft hier het winnen van de aanbesteding door partijen die ‘ongewenst’ zijn. In het beleid is niets teruggevonden met betrekking tot de beheersmaatregel voor risico 3. Zie voor de mogelijkheden voor juridische governance par. 4.2 hiervoor. Ook in het concept inkoopdocument is nog geen invulling gegeven aan de beheersmaatregel. Wij zien niet terug dat hulpverleners en jeugdigen betrokken zijn bij de inkoop. De beoordelingscommissie en wijze van beoordelen zijn nog onvoldoende uitgewerkt. Dit gaat nu nog niet verder dan wat ook is uitgewerkt voor standaard Europese aanbestedingen. Wij missen bijvoorbeeld een uitwerking van een gunningswijze waarbij hulpverleners en jeugdigen direct via een ‘vertellende methode’ wat mogen vinden van de plannen die jeugdhulpaanbieders indienen voor de Europese aanbesteding. De gunningscriteria voor werkgeluk zijn interessant, maar wat jeugdhulpaanbieders daarop aanbieden zou dan een beoordeling moeten krijgen van zoveel mogelijk hulpverleners die in Veendam werken. En niet door een gemeentelijke beoordelingscommissie. Voorgaande is dus niet uitgewerkt. Wij merken daarbij direct op dat het grootschalig betrekken van jeugdigen en/of hulpverleners bij het beoordelen van offertes voor een aanbesteding geen triviale of gebruikelijke activiteit is en dus (begrijpelijk) bij de opdrachtgever vragen oproept.

In het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat de gemeente daarnaast inschat dat het uitwerken en uitvoeren van deze beheersmaatregel niet in verhouding staat tot de kans dat risico 3 optreedt. De gemeente Veendam kan, indien gewenst, de inkoopdocumenten verder aanvullen met concrete uitwerkingen van de beheersmaatregel voor risico 3.

11

Risico 4 Dit risico betreft de kans dat de verwachte positieve effecten van een andere wijze van inkopen uitblijven. Voor wat betreft dit risico zien wij nog het volgende. De presentatie ‘presentatie Veendam 18 januari 2021’, gegeven aan de gemeenteraad, geeft een beleidsmatige (maar nog niet politieke) legitimatie voor de nieuwe inkoop. Bovendien is de beleidstheorie niet duidelijk (hoe ziet de effectketen er nu uit en waarom leiden deze interventies tot een betere effectketen?). Uit het document ‘Visie jeugdhulp anders organiseren in Veendam.pdf’ van 13 juli 2021 blijkt enerzijds dat niet helder is waarom de jeugd de jeugdhulp krijgt die zij krijgt, maar wel dat dit ‘veel’ is in verhouding tot andere gemeenten. Dit punt kwam eerder aan de orde in paragraaf 4.1.4. Daar zet de gemeente in dit document een visionaire oplossingsrichting tegenover: te veel jeugdhulpaanbieders leidt tot onvoldoende samenwerking en het is eenvoudiger om met een kleine groep van jeugdhulpaanbieders – met een beperkter aantal hulpverleners die alleen in Veendam werken - te ontdekken wat werkt en wat niet. De aanname is dat dit leidt tot een betere omgeving voor zowel de jeugdigen als voor de hulpverleners, met uiteindelijk ook minder inzet van jeugdhulp.

De visionaire oplossingsrichting is een zuiver politieke legitimatie van het beleid omdat de redenering (de beleidstheorie) verder niet is onderbouwd met feiten waaruit de conclusies volgen die de gemeente trekt. Ook hier merken wij op dat Veendam niet uniek is. De nationale visitatiecommissie sociaal domein kwam in haar rapportages ook tot de conclusie dat bij gemeenten vaak een feitelijke beleidstheorie ontbreekt. In ons gesprek stelt opdrachtgever de oplossingsrichting overigens mede te baseren op basis van ervaringen met de andere algemene voorzieningen, vooral in de maatschappelijke ondersteuning. Ook als gemeenten de keuze voor een nieuw model politiek kunnen legitimeren op basis van uitgangspunten, vragen wij aandacht voor de risico’s en beheersmaatregelen die daarmee gepaard gaan. Ook kiezen op basis van politieke uitgangspunten organiseert deze risico’s namelijk niet weg. De gemeente Veendam is daarmee, zo blijkt uit dit advies, op weg. De gemeente Veendam heeft haar beleid politiek gelegitimeerd. De in DVS gesignaleerde risico’s en beheersmaatregel zijn deels terug te vinden in het beleid, maar niet allemaal. De gemeente Veendam kan de inkoopdocumenten daarnaast verder aanvullen met concrete uitwerkingen van de beheersmaatregelen.

4.4. Norm voor Opdrachtgeverschap - Regiovisie Tenslotte beschouwen wij op hoofdlijn de Regiovisie - Norm voor Opdrachtgeverschap als uitgangspunt voor inkoop van de Groninger gemeenten gezamenlijk, en de mate waarin deze Regiovisie aansluit bij de adviezen in DVS. In dat kader is relevant dat de Regiovisie aansluit bij het hybride model en het toewerken naar de stip op de horizon, de hoofdlijn van het advies in DVS. Daarbij merken wij op dat de Regiovisie (nog) niet concreet ingaat op de risico’s en beheersmaatregelen die in DVS en in deze rapportage zijn beschreven. De afstemming over de Regiovisie met jeugdhulpaanbieders – volgend uit de Norm voor Opdrachtgeverschap – is in 2021 moeizaam geweest. Het bemiddelingstraject met OZJ heeft geleid tot afspraken over het doorontwikkelen van de Regiovisie middels diverse ontwikkeltafels met gemeenten en jeugdhulpaanbieders. Veendam heeft de aanbesteding voor de AVAJ uitgesteld om de opbrengst van de ontwikkeltafels te kunnen meenemen in de vormgeving van de definitieve aanbesteding. 12

5.

Samenvatting

De volgende vraag ligt voor in dit advies: voldoet het huidige gemeentelijke beleid [van Veendam] aan de adviezen, zoals omschreven in het rapport “De volgende stap”? Zonder uitputtend te zijn, gaat het dan over de volgende vragen: 1) Voldoet de huidige Verordening? In die zin dat het voldoende concreet is als vertaling van de normen voor en de visie op de jeugdzorg? 2) Past de gekozen governance bij de inkoop die het college voor ogen heeft? 3) Worden de beheersmaatregelen, die in het rapport beschreven staan, voldoende toegepast in Veendam? Wij vatten samen en concluderen als volgt. De gemeente Veendam – meer specifiek de gemeenteraad - kan, indien gewenst, jeugdhulp nog beter afbakenen bij verordening. Deze verordening is dus niet voldoende concreet bezien vanuit het rapport DVS. Uit ons gesprek met opdrachtgever blijkt echter dat zij twijfelt aan de grootte van het effect van een betere afbakening gezien de huidige toewijzingspraktijk. De gemeente Veendam kan, indien gewenst, ook de medische verwijsroute nog beter normeren in de verordening. Opdrachtgever geeft aan in ons gesprek dat zij verwacht dat de taakgerichte bekostiging een prikkel wegneemt tot te hoge inzet van jeugdhulp die valt binnen de scope van de algemene voorziening.

Voor deze jeugdhulp, maar zeker voor de jeugdhulp die daarbuiten valt biedt een genormeerde medische verwijsroute echter extra rechtsmiddelen om het naleven van de werkwijze van De Goede Toekenning af te dwingen. Voor wat betreft een beter functionerende toegang heeft Veendam in 2019 al stappen gezet in de continuïteit van de toegangsorganisatie. Dit is een element voor een beter functionerende toegang. De gemeente heeft stevig geïnvesteerd in de informatievoorziening rondom de jeugdhulp, al geeft de beschikbare informatie nog te weinig inzicht over de oorspronkelijke zorgvraag. Dit is echter niet uniek voor Veendam, maar een landelijk probleem. De gemeente wil met de toekomstige opdrachtnemer van de algemene voorziening tijdens de implementatie nader uitwerken hoe de informatiebehoefte vorm te geven. Daarbij merken wij wel op dat zonder duidelijke doelstellingen vanuit de gemeenteraad, deze informatiebehoefte niet goed is te stellen (je meet, maar je weet niet waarvoor). De gemeente Veendam kan met wijzigingen in de verordening tot slot een betere informatiepositie verkrijgen. De gemeente heeft – zo blijkt uit ons gesprek met opdrachtgever - op basis van vooral juridische risicoafwegingen besloten tot een Europese aanbestedingsprocedure, een SAS procedure zonder onderhandelingen, met een privaatrechtelijke overeenkomst.

In de beleidsdocumenten, het concept inkoopdocument en de Regiovisie zijn de beheersmaatregelen ten aanzien van coördinatie (risico’s 1 en 2 in DVS) niet duidelijk opgenomen. Uit het gesprek met de opdrachtgever blijkt dat er wel veel gesprekken plaatsvinden, en dat het dekkend zorglandschap daarin nadrukkelijk op de agenda staat. De memo van 5 januari 2022 bevestigt de afspraken ten aanzien van de aanbesteding versus de ontwikkeltafels. De gemeente Veendam kan, indien gewenst, de inkoopdocumenten verder aanvullen en/of aanscherpen met concrete uitwerkingen van de beheersmaatregelen voor de in DVS genoemde risico’s 1 en 2. Daarnaast blijkt ook dat de gemeente Veendam, indien gewenst, de inkoopdocumenten verder aanvullen kan met concrete uitwerkingen van de 13

beheersmaatregel voor risico 3. Tot slot merken wij op dat gemeente Veendam haar beleid politiek heeft gelegitimeerd, maar niet inhoudelijk. De in DVS gesignaleerde risico’s en beheersmaatregelen zijn overigens wel deels terug te vinden in het beleid, maar niet allemaal. De gemeente Veendam kan de inkoopdocumenten daarnaast verder aanvullen met concrete uitwerkingen van de beheersmaatregelen. Onze conclusie is gezien voorgaande dat het huidige gemeentelijke beleid deels voldoet aan de adviezen, zoals omschreven in het rapport “De volgende stap”. De huidige Verordening voldoet nog niet. Deze is niet voldoende concreet als vertaling van de normen voor en de visie op de jeugdzorg, althans dit blijkt niet uit onderliggende stukken of het met opdrachtgever gevoerde gesprek. De gekozen governance past wel bij de inkoop die het college voor ogen heeft. Het college heeft gekozen voor een in DVS uitgewerkte governance. Wel ontbreekt een motivering daarvoor op schrift, deze is mondeling gegeven in ons gesprek met opdrachtgever. Veendam past de beheersmaatregelen die in het rapport beschreven staan op dit moment nog maar deels toe. Er is niet altijd – dus soms ook wel - een motivering gevonden in stukken of gegeven in ons gesprek met opdrachtgever waarom dit zo is. De opbrengst van de ontwikkeltafels in het kader van de Regiovisie kan hier nog verandering in brengen.

Tenslotte: de Regiovisie sluit aan op het advies DVS, maar ook daarvoor geldt: risico’s en concrete beheersmaatregelen staan nog niet beschreven. Net als voor de concretisering van maatregelen in beleid en inkoop voor Veendam specifiek, geldt ook voor de Regiovisie dat de ontwikkeltafels de gelegenheid bieden tot het nader afstemmen tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders over risico’s en uitwerken van beheersmaatregelen.

14

Bijlage •

10.a.3. DEF 221020 Afbakening jeugdhulp (6) – “Afbakening jeugdhulp – 22 oktober 2020

•

10.a.6. Advies werkgroep medische – Advies medische werkgroep

•

2019R0038_inrichting Jeugd en Wmo Veendam_DEF_nacieSociaal

•

24012022 Offerteaanvraag Algemene voorziening jeugd’ (de versie van 24 januari)

•

Adviesnota (raadsvoorstel) 2019R0038 van 10 april 2019

•

Citaten uit programmabegrotingen njn en vjn

•

‘Goud voor de jeugd januari 2014’

•

Marktconsultatie (1)’ [ongedateerd]

•

Nadere regels 2017 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR404694

•

Presentatie ‘30 november 2021 onze jeugd verdient beter ambulante jeugdhulp in Veendam commissie sociaal’

•

Presentatie ‘Veendam 18 januari 2021’

•

Raadsvoorstel Veendam solidariteit november van het gemeentebestuur Veendam, Adviesnota met Nummer: 2017R0089 van dinsdag 14 november 2017 met als onderwerp ‘Solidariteit in de jeugdhulpregio Groningen in de periode 2018-2021’

•

‘RegioVisie NvO nov 2021 (1)’ van 18 november 2021.

•

Verordening 2017 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR475814

•

‘Visie jeugdhulp anders organiseren in Veendam.pdf’ van 13 juli 2021

•

Memo nadere afspraken met jeugdhulpaanbieders van 5 januari 2022

15