03a-02 stelsel-in-groei

Aan het eind van bijlage C Analysekader boeggolf worden de onderzoeksmethoden beschreven die gehanteerd kunnen worden om elk van de onderzoeksvragen te beantwoorden. Wat is het boeggolfeffect? Zoals het woord ‘boeggolf’ al suggereert, beschrijft het boeggolfeffect de tijdelijk hogere kosten die de transitie en transformatie naar een nieuwe werkwijze met zich meebrengen. Er zijn minimaal twee redenen om een boeggolf te verwachten: - Een transformatie zorgt tijdelijk voor inefficiëntie en hogere uitvoeringskosten. Het inzetten van een transformatie vraagt namelijk een extra inspanning: het kost tijd om een nieuwe manier van organiseren in te richten, en het aanleren van nieuwe manieren van werken gaat in de eerste periode ten koste van de efficiëntie. Dit noemen we de transitiekosten. - Door in te zetten op (1) preventie en (2) vroegsignalering, zou voorkomen kunnen worden dat er later zwaardere – en daarmee duurdere – jeugdhulp nodig is. Het realiseren van deze beweging naar de voorkant kost echter tijd, en leidt op de korte termijn waarschijnlijk tot meer gebruik van (lichte en zware) jeugdhulp. Ondertussen is de zware jeugdhulp voor de bestaande groep nog nodig, waardoor er tijdelijk dubbele kosten kunnen zijn. Onderstaande figuur (figuur 31) vat de belangrijkste mechanismen achter de boeggolf samen.

GV572

97

Figuur 31. samenvatting boeggolf mechanismen

In onderstaande figuur 32 ziet u de theoretische vorm van de boeggolf. Zoals te zien kan de vorm met grofweg drie karakteristieken in beeld gebracht worden: - A. Structureel resultaat transformatie. De transformatie is ingezet met het uitgangspunt dat betere preventie en vroegsignalering structureel zullen leiden tot een afname van (zware) jeugdhulp. En daarmee tot een besparing van jeugdhulpkosten. Uiteraard kosten betere preventie en vroegsignalering ook structureel meer geld. Deze extra kosten moeten worden meegenomen om tot het structurele resultaat van de transformatie te komen. - B. Tijdsduur transformatie. De vorm van de boeggolf is afhankelijk van hoe lang het duurt om de doelstellingen van de transformatie te bereiken. In deze tijdsduur spelen twee factoren een rol. Ten eerste hoe lang het duurt om de beoogde effecten van preventie en vroegsignalering te bereiken. Ten tweede het proces waarin gemeenten met trial en error proberen om de transformatie vorm te geven. - C. Tijdelijke kosten tijdens de transformatie. De transformatie brengt op twee manieren tijdelijke extra kosten. Ten eerste door een tijdelijk extra gebruik van jeugdhulp. Terwijl meer jeugdigen in hulp/zorg komen door meer vroegsignalering, moeten tegelijk bestaande jeugdhulptrajecten worden doorgezet. Dit betekent tijdelijk dubbele kosten.

Daarnaast vraagt de transformatie van gemeenten onder andere het ontwikkelen van nieuw beleid, een nieuwe werkwijze, nieuwe samenwerkingen en een nieuwe infrastructuur. Ook hier zijn kosten aan verbonden.

Figuur 32. Schematische weergave boeggolf. Op de x-as staat tijd in jaren. Op de y-as de jeugdhulpkosten. Deze weergave is indicatief en geeft nog geen inzicht in daadwerkelijke tijdsduur of hoogte van de boeggolf

GV572

98

Opzet van dit analysekader In dit analysekader werken we uit op welke manier we de relevante onderdelen van de boeggolf in het onderzoek zullen kwantificeren. We hebben het analysekader opgedeeld in de volgende paragrafen: 1. Structurele resultaat transformatie a. Wat is het structurele effect van preventie? b. Wat is het structurele effect van vroegsignalering? c. Categoriseren van de jeugdpopulatie in doelgroepen d. Structurele kosten door inzet op preventieve werkwijze en op betere vroegsignalering 2. Tijdsduur transformatie a. Duur tot effect van preventie b. Duur tot effect van vroegsignalering c. Meerdere cycli nodig in een lerend proces 3. Tijdelijke kosten tijdens de transformatie a. Hoe komen we tot een totaalbeeld? b. Hoe benaderen we het beloop van de boeggolf? c. Investeringskosten d. Waar staan gemeenten nu? 4. Gehanteerde onderzoeksmethoden a. Methoden b. Datatriangulatie

Voorafgaand aan het onderzoek ligt de vraag óf er sprake is van een boeggolf In het onderzoek naar de boeggolf kunnen we ons voor weinig onderdelen baseren op data en observaties over wat de decentralisatie/transformatie voor effecten heeft op de ontwikkeling van het jeugdhulpvolume over tijd. Dit komt doordat gemeenten zich nog in de beginfase bevinden van de transformatie en er vele factoren zijn die een rol spelen in de ontwikkeling van het jeugdhulpvolume over de periode 2015-2019. We zijn daarom genoodzaakt om ons voor een aanzienlijk deel te baseren op inschattingen en aannames van experts. Het kan zijn dat we er achter komen dat het soms niet mogelijk om een kengetal of bandbreedte te vinden. Dit kan betekenen dat we daarin keuzes moeten maken, bijvoorbeeld om minder details mee te nemen, of kengetallen op een andere manier te benaderen. Ook is er de mogelijkheid dat de boeggolf mechanismen niet structureel leiden tot een besparing, of dat het benutten van de potentiële besparing nadrukkelijk vraagt om flankerend beleid om ervoor te zorgen dat de nieuwe gecreëerde ruimte niet wordt opgevuld. Immers, zelfs als preventie en vroegsignalering in theorie leiden tot afname van de ernst van jeugdproblemen op lange termijn, hoeft dat in de praktijk nog niet te leiden tot afname van het jeugdhulpvolume als de capaciteit op andere wijze wordt benut.

In de praktijk blijkt ook dat gemeenten door tekorten soms niet de optimale keuzes maken én succesvolle beleidsveranderingen in de ene gemeente niet leiden tot hetzelfde succes in andere gemeenten. Het is denkbaar dat preventie en vroegsignalering leiden tot normverschuiving: ook als het met alle jeugdigen beter gaat, zijn er nog steeds kinderen waarmee het relatief slechter gaat dan met andere. Als het gemiddelde welzijn verschuift, kan de tolerantie voor afwijkingen of het moeilijk hebben afnemen, waardoor kinderen juist eerder in jeugdhulp terechtkomen dan

GV572

99

nu het geval is. In de context van jeugdhulp zijn hiervoor geen empirische aanwijzingen – los van het anekdotische gegeven dat Nederland het land is met de gelukkigste jeugd en het meeste jeugdhulpgebruik. Voor gezondheidszorg in brede zin zijn wel aanwijzingen gevonden dat dergelijke mechanismen spelen.61 In dat geval leidt preventie wel tot een betere levensstandaard, maar niet tot verlaging van de kosten binnen de Jeugdwet. Voorafgaand aan een analyse naar de specifieke vorm van de boeggolf ligt daarom eerst de vraag: is er sprake van een boeggolf? De uitkomst van de boeggolfanalyse is dus niet op voorhand duidelijk, en de benodigde transformatie gaat zeker niet vanzelf. Deze analyse beoogt wel om een betere basis te leggen onder de discussie, en de potentiële effecten van de boeggolf inzichtelijk te maken.

1. Structurele resultaat De beleidstheorie waarop de Jeugdwet is gebaseerd, voorspelt dat inzet op preventie en vroegsignalering op termijn zal zorgen voor minder inzet van jeugdhulp en daarmee tot een structurele besparing. Onderstaande figuur 33 geeft de effecten weer van betere preventie en meer vroegsignalering op het totale jeugdhulpvolume in de tijd. Een toename van preventieve activiteiten zorgt ervoor dat meer jongeren bereikt worden. Daarnaast zorgt een toename van signalering dat meer jongeren gesignaleerd worden. In het begin neemt het jeugdhulpvolume dus toe, als gevolg van meer signalering. Vervolgens zien we effecten van de preventieve activiteiten, waardoor de totale doelgroep die jeugdhulp nodig heeft afneemt. Hierdoor worden er ook minder jeugdigen gesignaleerd die jeugdhulp nodig hebben. Het jeugdhulpvolume wordt hierdoor uiteindelijk kleiner.

Figuur 33 Schematische weergave van effecten betere preventie en meer vroegsignalering

In de paragrafen hieronder gaan we dieper in op hoe we de specifieke effecten van preventie en vroegsignalering, de interactie tussen deze effecten, en de verschillen tussen doelgroepen willen bepalen. Health care is an individual necessity and national luxury, Getzen, T.E., 2000, Journal of Health Economics, 19(2), p. 259–270. 61

GV572

100