03a-02 stelsel-in-groei

Goede verankering van het onderzoek in een stevige theoretische basis Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen is een solide vertaling van inhoud naar financiën nodig. In de huidige context is dit een complexe vraag, omdat verschillende aspecten door elkaar lopen. Zo is de Jeugdwet relatief recent ingevoerd, en is de transformatie van de jeugdhulp nog in volle gang. Het is niet duidelijk in hoeverre de huidige hogere kosten mogelijk te maken hebben met een boeggolf-effect. Daarnaast zijn er wel goede voorbeelden van gemeenten die erin slagen om hun kosten te beheersen, maar is nog beperkt duidelijk in hoeverre het mogelijk is om de geleerde lessen op te schalen. Tot nu toe is het moeilijk gebleken om concreet in kaart te brengen hoeveel kosten er structureel met de uitvoering van de Jeugdwet gepaard gaan. De onzekerheden in de analyses tot nu toe worden mede veroorzaakt doordat er geen stevige theoretische basis is voor eventuele maatregelen en mechanismen die tot kostenbesparing moeten leiden: de

GV572

46

‘beleidstheorie’ van de Jeugdwet als geheel heeft een relatief hoog abstractieniveau, wat toepassing op het niveau van concrete maatregelen lastig maakt. Voor een betrouwbaar onderzoek is een stevige theoretische basis echter wel van belang. Om deze stevige basis te verkrijgen, hebben wij per maatregel een concrete beleidstheorie opgesteld als basis voor het verdere onderzoek. Die geeft inzicht in mogelijke effecten, biedt de mogelijkheid om de beleidstheorie die achter de berekening ligt uitgebreid te toetsen bij experts en maakt duidelijk op welke manier de omvang van effecten berekend kan worden. Gericht onderzoek om belasting van gemeenten en aanbieders én een lage respons te voorkomen De ervaring leert dat gemeenten en aanbieders onderzoeken zoals deze weliswaar belangrijk vinden, maar dat de capaciteit om eraan bij te dragen bij veel van hen beperkt is. Uitgebreide uitvragen of processen die veel van gemeenten of aanbieders vragen, verkleinen de kans op een goede respons en daarmee op een representatief beeld. Daarom hebben we ervoor gekozen om een beperkt aantal dieptestudies te combineren met een bredere uitvraag, waarin we zeer gerichte en (zoveel mogelijk) toetsende vragen hebben gesteld.

Opbouw van het onderzoek In het onderzoek hebben we dus de huidige kosten en budget als vertrekpunt genomen. Vervolgens hebben we gekeken in hoeverre deze kosten omlaag te brengen zijn door maatregelen om doelmatiger te werken; en wat er eventueel nog te besparen is door aanpassingen aan de Jeugdwet of aan het stelsel. Ook hebben we onderzocht in hoeverre er sprake is van een boeggolf, waardoor het kostenniveau tijdelijk zou stijgen maar op termijn weer zou dalen. Deze elementen zijn hieronder grafisch weergegeven. Daarbij moet opgemerkt worden dat deze grafiek slechts bedoeld is ter illustratie van de opbouw; de omvang van de onderlinge elementen geeft geen indicatie van de werkelijke (relatieve) omvang van de elementen.

Figuur 5 Illustratieve weergave opbouw onderzoek

GV572

47

De concrete berekening Om het structurele tekort te kunnen bepalen, hebben we in het onderzoek vier bouwstenen uitgewerkt: - Kosten en budget - Ontwikkelingen in volume en prijs (als duiding van kosten en budget) - De boeggolf - Maatregelen binnen en aanpassingen aan de Jeugdwet Met de informatie uit deze bouwstenen kan het structureel tekort berekend worden aan de hand van de volgende formule.

Structureel Tekort =

Kosten -/- Boeggolf -/- Maatregelen binnen de Jeugdwet -/- (eventueel) Aanpassingen aan de Jeugdwet -/- budget

In de volgende paragrafen lichten we de afzonderlijke bouwstenen nader toe.

Bouwsteen 1: Kosten en budget Om te bepalen of, en zo ja in welke mate, er sprake is van een tekort voor de jeugdzorg hebben we zowel het budget als de kosten tussen 2015 en 2019 in kaart gebracht. Daarbij zijn we in beginsel uit gegaan van zowel budget als kosten horend bij de taken die als gevolg van de decentralisatie zijn overgeheveld. Voor de kosten gaat het daarbij naast de kosten voor jeugdhulptrajecten zelf ook om de extra kosten voor intensivering in de activiteiten op het gebied van preventie en voorliggend veld. De wijze waarop deze kosten zijn berekend is in meer detail beschreven in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume.

Bouwsteen 2: Ontwikkelingen in volume en prijs In het onderzoek is gekeken naar ontwikkelingen in volume en prijs, deels als duiding voor de ontwikkeling in kosten en deels als input voor berekeningen van effecten van maatregelen en de mogelijke boeggolf. We hebben onder andere gekeken naar de ontwikkelingen van aantal cliënten en trajecten, in- en uitstroom en de mate waarin bepaalde doelgroepen in de instroom vertegenwoordigd zijn. Meer informatie hierover is opgenomen in bijlage B Analyse van kosten, budget en volume. Voor deze analyses is gebruik gemaakt van data bij het CBS op cliëntniveau, de zogeheten microdata. We hebben gebruik gemaakt van deze data in plaats van de data op StatLine (die ook gebaseerd is op dezelfde onderliggende data), omdat registratieproblemen tot onderschatting van het jeugdhulpvolume kunnen leiden. Door de microdata te gebruiken konden we corrigeren voor de registratieproblemen. De hiervoor gebruikte werkwijze is beschreven in bijlage A.3 Microdata.

Bouwsteen 3: De boeggolf Een van de onderliggende uitgangspunten onder de Jeugdwet was dat inzet op preventie en vroegsignalering op termijn tot lagere kosten in de Jeugdwet zou leiden, doordat zware jeugdhulp op termijn voorkomen zou kunnen worden. Deze beweging (eerst een stijging, gevolgd door een daling) werd vaak aangeduid met de term “boeggolf”. In het onderzoek

GV572

48

hebben we gekeken naar de vraag of er inderdaad een boeggolf ingezet lijkt te zijn, en zo ja wat het verwachte tijdspad en het eindresultaat is. In het onderzoek hebben we de beleidstheorie nader uitgewerkt, op basis van de bestaande beleidstheorie over preventie en vroegsignalering, literatuuronderzoek en interviews / werksessies met experts. Op basis hiervan is het analysekader (zie bijlage C Analysekader boeggolf) opgesteld, wat getoetst is in de begeleidingsgroep en stuurgroep. Met deze basis zijn we het nadere onderzoek gestart. Op basis van de voorlopige resultaten werd een fundamenteel vraagstuk opgeworpen, toen bleek dat preventie en vroegsignalering binnen de Jeugdwet niet tot kostenbesparing leiden. De stuurgroep heeft daarom besloten dat de voorlopige resultaten gepresenteerd zouden worden in het rapport, maar dat het noodzakelijk is om het fundamentele vraagstuk te beantwoorden voordat verdere doorrekening van beleidsopties mogelijk is. De resultaten staan omschreven in bijlage D Het effect van preventie en vroegsignalering. Naast de structurele resultaten van preventie en vroegsignalering hebben ook de transitieduur en transitiekosten effect op de berekening om te komen van het huidige kostenniveau naar het structureel benodigd budget.

Voor het bepalen van de transitieduur hebben we in het diepteonderzoek en in de enquête bij gemeenten navraag gedaan naar het aantal grote beleidsveranderingen dat zij hebben doorgemaakt of nog gepland hebben. Ook hebben we de duur van deze beleidsveranderingen getoetst, door dit te relateren aan de tijd die het kost om een PDCA-cyclus te doorlopen. De transitiekosten zijn bepaald middels een macrobenadering, die is gebaseerd op het CPB-rapport Zorgkeuzes in Kaart. Het onderzoek naar de transitieduur en transitiekosten staat nader toegelicht in bijlage C Analysekader boeggolf en bijlage D Het effect van preventie en vroegsignalering.

Bouwsteen 4: Maatregelen In het onderzoek kijken we naar concrete mogelijkheden om de Jeugdwet doelmatiger uit te voeren, of met aanpassingen in de Jeugdwet tot lagere kosten te komen. Welke concrete mogelijkheden we onderzocht hebben, is afgestemd met begeleidings- en stuurgroep. Een uitgebreide toelichting op dit proces, en een overzicht van de maatregelen die overwogen maar niet onderzocht zijn, is opgenomen in bijlage A.1 Proces en keuze maatregelen. Analysekaders en doelenbomen als stevige basis onder het onderzoek Voor elk van de gekozen maatregelen hebben we een analysekader en doelenboom opgesteld. Elk analysekader omvatte een beschrijving van de maatregel en vervolgens een doelenboom met daarin de potentiële financiële effecten (zowel positief als negatief). In elke doelenboom werden de onderliggende mechanismen van elke maatregel in beeld gebracht. Op basis hiervan hebben we per financieel deeleffect uitgewerkt welke onderzoeksmethoden we voor dat specifieke effect zouden inzetten. Een volledig overzicht van de gebruikte onderzoeksmethoden is te vinden in bijlage A.2 Onderzoeksmethoden. Op basis van de tabel met de verschillende effecten en bijpassende methoden hebben we vervolgens de maatregel stap voor stap, waar mogelijk, gekwantificeerd. Voor sommige maatregelen bleek het niet goed mogelijk om tot een goede en zinvolle kwantificering te komen.

Waar mogelijk hebben we steeds andere, aanvullende onderzoeksmethoden ingezet om toch tot een resultaat te komen. In sommige gevallen was het ook dan niet mogelijk om tot een voldoende betrouwbare kwantificering te komen.

GV572

49

Op basis van deze analyse zijn de effecten (zowel financieel als kwalitatief), risico’s en randvoorwaarden van de maatregelen in kaart gebracht. Bij de financiële effecten hebben we toegelicht hoe we tot de inschattingen zijn gekomen. Wanneer het niet mogelijk was om iets te kwantificeren is ook dat toegelicht. Alle resultaten staan in detail omschreven in Bijlage E Resultaten per maatregel. In het onderzoek naar de effecten van de maatregelen is vaak gewerkt met inschattingen van effecten. Bij iedere inschatting zit logischerwijs enige mate van onzekerheid. In het onderzoek hebben we daarom steeds gewerkt met bandbreedtes. Bij het combineren van effecten per maatregel, en het combineren van verschillende maatregelen, zijn die bandbreedtes met elkaar gecombineerd via de (in de statistiek gebruikelijke) methode van de foutenvoortplanting. Een toelichting op de aard van en omgang met onzekerheden in het onderzoek vindt u in bijlage A.4 Bandbreedtes.

Combineren van de bouwstenen Om tot een beantwoording van de onderzoeksvragen te komen hebben we de resultaten van de verschillende bouwstenen bij elkaar gebracht. Ook hier hebben we gebruik gemaakt van foutenvoortplanting om resultaten bij elkaar te kunnen voegen.

A.1 Proces en keuze maatregelen In het onderzoek is gekeken naar maatregelen om de kosten die gemeenten maken te verlagen. Daarbij gaat het zowel om maatregelen die binnen het huidige stelsel mogelijk zijn, als om maatregelen waarvoor aanpassing van de Jeugdwet nodig is. In deze bijlage lichten we toe hoe gekozen is welke maatregelen onderzocht zouden worden, en welke maatregelen zijn afgevallen. We hebben breed het net opgehaald en suggesties waar nodig geconcretiseerd Als eerste stap hebben we een groslijst samengesteld, op basis van suggesties uit verschillende bronnen. Het gaat dan met name om: - De opdrachtgevers van het onderzoek (Ministeries van VWS, BZK, Financiën, JenV, en de VNG); - Gemeenten, naar aanleiding van een oproep via de J42; - Kennisinstituten en brancheorganisaties, middels een interviewronde; - Literatuuronderzoek, waaronder de recente onderzoeken van Significant en KPMG, en adviezen van het NJi30 en de VNG31; - Eigen ervaringen, ter aanvulling op thema’s waar nog geen maatregelen voorgesteld waren. De ontvangen suggesties waren niet in alle gevallen voldoende concreet om mee te nemen. In die gevallen hebben we geprobeerd deze alsnog te concretiseren, eventueel in overleg met de indienende partij.

Het groeiend jeugdzorggebruik. Duiding en aanpak, Yperen T van, Maat A van der, Prakken J, 2019, Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. 30

De kracht van wijd reiken. Advies om de transformatie van de jeugdhulp te laten slagen, VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht, 2020. 31

GV572

50

Suggesties voor maatregelen zijn gewogen op vooraf gedefinieerde criteria In de stuurgroep is (mede op advies van de begeleidingsgroep) een lijst met criteria vastgesteld om per maatregel een afweging te kunnen maken. De maatregelen op de groslijst hebben we getoetst op deze criteria. Deze afwegingen hebben we in detail per maatregel uitgewerkt en voorgelegd aan de begeleidingsgroep en stuurgroep. Onderstaande criteria zijn gebruikt voor de afweging van de maatregelen. De voorwaardelijke criteria hadden daarbij prioriteit boven de prioriterende criteria. Voorwaardelijke criteria Criterium

Toelichting

Concreet De maatregel is voldoende concreet.

Een maatregel moet voldoende concreet zijn om uitvoerbaar te zijn, en om de effecten te kunnen onderzoeken. Maatregelen die onvoldoende geoperationaliseerd konden worden, zijn daarom niet meegenomen.

Kostenverlagend De maatregel leidt naar verwachting (binnen 5 jaar) tot een verlaging van de kosten voor de uitvoering van de Jeugdwet.

Maatregelen die leiden tot verhoging van de kwaliteit van de jeugdhulp, maar geen invloed hebben op de kosten of de kosten verhogen sluiten niet aan bij het doel van dit onderzoek, en zijn daarom niet meegenomen.

Kwantificeerbaar De effecten van de maatregelen kunnen naar verwachting gekwantificeerd worden.

Als bij voorbaat helder was dat er onvoldoende aanknopingspunten zouden zijn om de effecten van een maatregel te kwantificeren, is de maatregel niet gekozen.

Prioriterende criteria Criterium

Toelichting

De verwachte omvang van de besparing

Een maatregel die de kosten naar verwachting sterk verlaagt heeft kreeg prioriteit boven een maatregel die naar verwachting tot een kleinere besparing zou leiden.

Invloed op doeltreffendheid van de Jeugdwet

Wanneer een maatregel de kosten verlaagt (en dus de doelmatigheid verhoogt) maar tegelijkertijd een negatief effect heeft op de doeltreffendheid, kon dit een reden zijn om de maatregel niet mee te nemen.

Het verwachte effect op de kwaliteit van de jeugdhulp

Als een maatregel vermoedelijk zou leiden tot vermindering van de kwaliteit van de jeugdhulp, is de maatregel negatiever beoordeeld.

Het verwachte effect op professionals

Een positief of negatief effect op professionals, zoals werkdruk of werkplezier, is meegewogen in de beoordeling van de maatregel.

Het verwachte effect op kosten in andere wettelijke kaders

Verwachte positieve effecten op de kosten van uitvoering van andere wettelijke kaders leidden tot een positievere beoordeling van de maatregel.

GV572

51

Eerdere ervaringen met de maatregel

Positieve eerdere ervaringen met een maatregel maken de kans groter dat er daadwerkelijk besparing gerealiseerd kan worden, en leidden daarmee tot een positievere beoordeling van de maatregel.

De invloed op de complexiteit van het systeem

Toenemende complexiteit door de maatregel leidde tot een negatievere beoordeling van de maatregel.

De stuurgroep heeft twintig maatregelen gekozen; één is later afgevallen De stuurgroep is na een advies van de begeleidingsgroep tot het besluit gekomen om 20 maatregelen in het onderzoek mee te laten nemen. Van deze maatregelen is er één in een later stadium afgevallen. Daarbij gaat het om de maatregel om de wettelijke afbakening tussen de Wlz en de Jeugdwet aan te passen, zodat er meer jeugdigen zouden voldoen aan de criteria voor de Wlz. In het onderzoek is geconcludeerd dat er twee operationaliseringen mogelijk waren: - Het openstellen van de Wlz voor jeugdigen met psychische problematiek, zoals dit voor volwassenen recent al is gebeurd. Hier liep echter al een onderzoek naar, waarin ook gekeken zou worden naar de financiële aspecten. - Het criterium “levenslang” (voor jeugdigen) laten vervallen of veranderen. Hiervan werd echter geconcludeerd dat een dermate fundamentele discussie over de Wlz niet gevoerd moet worden binnen de context van een financieel onderzoek over de Jeugdwet. De stuurgroep heeft besloten dat het van beide operationaliseringen niet wenselijk was om deze variant te onderzoeken. Daarom is de maatregel later in het onderzoek vervallen. Negentien maatregelen zijn overwogen maar afgevallen De volgende maatregelen die binnen het huidige stelsel mogelijke zouden zijn, zijn niet opgenomen in het onderzoek: - 2.

Vastleggen dat jeugdhulpaanbieders (bij verwijzing buiten lokale teams om) op dezelfde manier onderzoek moeten indiceren voor doen naar de benodigde jeugdhulp als gemeentelijke lokale teams, omdat de maatregel positief beoordeeld wordt op de criteria maar voor een deel aangrijpt op dezelfde kosten als de POH-Jeugd. - 9. Duur van beschikkingen voor ambulante jeugdhulp verkorten, omdat er mogelijke negatieve effecten op doeltreffendheid, kwaliteit en professionals zijn. - 10. Investeer in een alternatief aanbod voor langdurige jeugdhulp om uitstroom of substitutie te bevorderen, omdat de maatregel onvoldoende concreet is (de resultaten zijn erg afhankelijk van hoe het alternatieve aanbod er dan uit ziet) en het niet haalbaar werd geacht om binnen de doorlooptijden van dit onderzoek tot concretisering te komen. - 11. Afschalen van (intensieve) zorg, omdat de maatregel in deze vorm onvoldoende concreet is: het bleek niet mogelijk om duidelijk te definiëren hoe gemeenten ervoor moeten zorgen dat zorg afgeschaald wordt (behalve via maatregel 9), waardoor het niet mogelijk was de maatregel te operationaliseren en de werkzame bestanddelen te onderzoeken. - 12.

Effectievere bescherming van jeugd en gezin, omdat de besparing naar verwachting gering is, en omdat dit onderwerp op dit moment onderzocht wordt in een groter traject waarin verschillende aspecten van de jeugdbeschermingsketen aan de orde komen. - 15. Afbakening Jeugdwet en onderwijsverantwoordelijkheden, omdat ondanks diverse discussies en onderzoek nog onvoldoende duidelijk is hoe dit gedaan kan worden, en de maatregel daarmee onvoldoende concreet en kwantificeerbaar is. - 16. Opstellen van een visie op jeugdhulp, waarop gemeente kan sturen, omdat de maatregel beperkt concreet en onvoldoende kwantificeerbaar is.

GV572

52

- 22. Uniformering processen, omdat besparing van deze maatregel in zichzelf wel van

voldoende omvang kan zijn, maar als er (in lijn met de Kamerbrief Perspectief voor de Jeugd) meer regionaal ingekocht gaat worden, verdere uniformering van inkoopprocessen en contractering naar verwachting beduidend minder bespaart; en dit daarnaast vereist dat alle gemeenten hierin meegaan.

De volgende maatregelen waarvoor aanpassing aan het stelsel nodig zou zijn, zijn niet opgenomen in het onderzoek: - 23. Inperken van de ruimte van de GI’s in doorverwijzingen (in vier mogelijke uitwerkingen), omdat er zorgen zijn over de kwaliteit als de GI’s niet kunnen doorverwijzen naar de best passende hulp. Daarnaast lopen er momenteel diverse trajecten om de afstemming te verbeteren. - 24. Afnemen van het verwijsrecht van huisartsen, medisch specialisten en jeugdartsen, omdat het niet wenselijk wordt geacht om de medische verwijsroute aan te passen en standaard langs de gemeentelijke lokale teams te laten lopen. Dit zou leiden tot een extra stap en meer bureaucratie. - 25. Mogelijkheid om alleen naar gecontracteerde hulp te verwijzen, omdat deze lastig te kwantificeren is en niet duidelijk is hoe deze zich verhoudt tot het pgb. - 27. Invoeren Inkomenstoets voor Generalistische Basis-ggz, omdat de maatregel naar verwachting de kosten verlaagt maar er ook verschillende mechanismen zijn waarmee hij voor hogere kosten zou kunnen zorgen. - 28. Betaaltitels voor samenwerking met andere hulpverleners in Zvw-kader, omdat de maatregel ingewikkeld te kwantificeren is en naar verwachting maar een zeer beperkt effect zal hebben op de kosten binnen de Jeugdwet. - 29.

Mogelijkheden voor jeugdhulpaanbieders om volwassenenzorg te indiceren, omdat de maatregel lastig te kwantificeren is en naar verwachting tot hogere kosten in Zvw-kader zal leiden. - 30. Stel bij een echtscheiding met kinderen verplicht dat er een mediator betrokken wordt, omdat daarmee mogelijk jeugdhulpgebruik voorkomen zou kunnen worden, maar dit niet binnen de scope van het onderzoek valt dat zich beperkt tot de Jeugdwet. Daarbij loopt er een onderzoek in het kader van het programma Scheiden zonder Schade en is het niet zinvol geacht om deze maatregel ook binnen dit onderzoek mee te nemen. - 32. Wettelijk regelen van sterk vereenvoudigde accountantscontrole, omdat de besparing naar verwachting zeer beperkt is. - 33. Beperken reikwijdte jeugdhulp (in verschillende subopties), omdat deze ingrijpt op dezelfde kosten als het Afwegingskader benoemd in maatregel 4 (Afwegingskader gebruikelijke hulp, in latere nummering maatregel 3), en omdat voor deze maatregel nadere concretisering nodig was. Het wetenschappelijk onderbouwen van welke jeugdhulp effectiever is gaat gepaard met een grote onzekerheid en veel nuances, omdat dit per doelgroep kan verschillen.

In dit stadium van de transformatie zijn gemeenten nog aan het leren hoe ze goed om kunnen gaan met het inperken van jeugdhulp zonder de reikwijdte meteen landelijk wettelijk vast te leggen (zie maatregel 4 wat de mogelijkheid biedt tot leren en ontwikkelen op dit terrein) en gemeenten hun beleidsvrijheid hierin te beperken. - 34. Onderbrengen dyslexie in het onderwijs, omdat nog onzeker is of dit enkel een verschuiving van kosten naar het onderwijs-kader is of ook daadwerkelijk leidt tot besparingen. - 36. Onderbrengen jeugd-GGZ in Zvw, omdat de maatregel enkel leidt tot een verschuiving van kosten en ingaat tegen de uitgangspunten van het stelsel.

GV572

53

A.2 Onderzoeksmethoden In deze bijlage gaan we nader in op de verschillende methoden die we tijdens het onderzoek hebben gebruikt.

Literatuurstudie Om gebruik te maken van de kennis die er al is op het gebied van jeugdzorg en de eerdere onderzoeken die al zijn gedaan32, hebben we op basis van literatuurstudie de mogelijke maatregelen binnen de Jeugdwet en aanpassingen aan de Jeugdwet in kaart gebracht. Vervolgens hebben we, voor zover mogelijk, door middel van literatuurstudie in kaart gebracht waar de maatregelen op aangrijpen en wat dit betekent voor de uitgaven vanuit de Jeugdwet. Dit hebben we daarna meegenomen in het opstellen van een analysekader en doelenboom per maatregel. Daarnaast hebben we literatuurstudie gebruikt voor de duiding van het volumeonderzoek. In aanvulling op de onderzoeken en andere bronnen die wij voorafgaand aan dit onderzoek relevant achtten, hebben wij een groot aantal documenten ontvangen van gemeenten en aanbieders die hebben deelgenomen aan het diepteonderzoek. Daarnaast hebben we ook van gemeenten buiten het diepteonderzoek documenten ontvangen, evenals van leden van de begeleidingsgroep. Deze hebben wij bestudeerd en meegenomen in de analyse van de verschillende bouwstenen.

Diepteonderzoek Om een groot aantal van de kwantitatieve en kwalitatieve effecten van de verschillende maatregelen in beeld te krijgen hebben we diepte-interviews gevoerd met verschillende gemeenten en aanbieders. Per gemeente/aanbieder voerden we in de meeste gevallen twee gesprekken. Vanwege het coronavirus hebben alle gesprekken online plaatsgevonden. De interviews gaven ons inzicht in de manier waarop gemeenten en aanbieders bepaalde maatregelen in de praktijk uitvoeren en stelden ons in staat om de onderliggende mechanismen verder te doorgronden en waar nodig aan te scherpen. Daarnaast gaven de gesprekken, evenals de kwantitatieve data die bij veel gemeenten en aanbieders beschikbaar zijn, inzicht in de kosten die gepaard gaan met een bepaalde maatregel. Om de belasting voor gemeenten en aanbieders beperkt te houden hebben we met een beperkt aantal gemeenten en aanbieders diepte-interviews gehouden. De inzichten die we verkregen uit deze gesprekken hebben we vervolgens getoetst middels een uitvraag die door alle gemeenten een aanbieders kon worden ingevuld. Door de informatie eerst op te halen bij een kleine groep betrokken partijen konden we de vragen aan de rest van de gemeenten/aanbieders gerichter stellen.

Criteria voor selectie van gemeenten en aanbieders Voor het diepteonderzoek was het nog niet noodzakelijk om te komen tot een representatieve steekproef, omdat we voor de representativiteit in een later stadium de uitvraag hebben uitgevoerd. Om een goed beeld te krijgen van de mechanismen was diversiteit echter wel van belang. Na advies van de begeleidingsgroep heeft de stuurgroep de criteria vastgesteld om te Het gaat dan bijvoorbeeld om Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant, 2019; Analyse volume jeugdhulp, Significant, 2019; en Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020. 32

GV572

54

komen tot de selectie van gemeenten en aanbieders voor het diepteonderzoek, waarbij is benoemd dat de prioriteit lag bij de ervaring met de maatregelen die onderzocht zouden worden. Deelnemende gemeenten Om alle gemeenten de gelegenheid te bieden om zichzelf aan te melden voor het diepteonderzoek is er door de VNG via de J42 een open uitnodiging verspreid. Op basis van de ervaring die gemeenten hebben met één of meerdere van de maatregelen is er door AEF in overleg met VWS en de VNG een concept-selectie gemaakt. Hierin zijn ook enkele gemeenten opgenomen die zichzelf niet hadden aangemeld, maar wel ervaring hebben met meerdere maatregelen. Daarbij is aandacht besteed aan diversiteit op de andere criteria, zoals omvang en ligging. Alle gemeenten die gevraagd zijn hebben toegezegd deel te nemen. We hebben het diepteonderzoek uitgevoerd bij de volgende gemeenten: - Leeuwarden - Kempengemeenten33 - Deventer - Utrecht - Halderberge - Almere - Alphen aan den Rijn - Eindhoven - Hoeksche Waard - Krimpen aan den IJssel Deelnemende aanbieders Om aanbieders te werven voor het diepte-onderzoek hebben we de VGN, Jeugdzorg Nederland en GGZ Nederland gevraagd mee te denken welke aanbieder(s) mogelijk interessant zouden zijn om maatregelen mee te bespreken.

Ook hier hebben we gestreefd naar een diverse groep: aanbieders die verschillende vormen van jeugdhulp leveren en verspreid zijn over het land. Waar mogelijk is rekening gehouden met omvang. In afstemming met VWS en de VNG zijn negen aanbieders benaderd. Een aanbieder die is benaderd heeft aangegeven niet deel te willen nemen; daar is een alternatief voor gevonden. Een andere aanbieder heeft aangegeven alleen tijd te kunnen maken voor één gesprek; in dit geval was dat ook voldoende. De volgende aanbieders hebben deelgenomen aan het diepteonderzoek: - Sterk Huis - De Rading - Yorneo - Altrecht - Curium-LUMC - Novadic-Kentron - Cordaan - Ipse de Bruggen - De Passerel

De Kempengemeenten bestaan uit de gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-De Mierden. 33

GV572

55

Uitvraag Om te onderzoeken of de voorlopige conclusies die volgden uit het diepte-onderzoek representatief waren voor andere gemeenten en aanbieders, hebben wij een uitvraag uitgezet. De uitvraag is op verschillende manieren verspreid: via de J42 is een oproep verspreid aan alle gemeenten om deel te nemen, en voor de aanbieders is de uitvraag verspreid via verschillende brancheverenigingen en via LinkedIn. In deze uitvraag hebben we, op basis van gerichte vragen, de voorlopige conclusies voorgelegd om te onderzoeken of gemeenten en aanbieders zich konden herkennen in het geschetste beeld. Naast vragen over de maatregelen hebben we in de uitvraag ook vragen opgenomen over twee andere bouwstenen, namelijk de boeggolf en kosten en budget. Om de belasting voor gemeenten en aanbieders zoveel mogelijk te beperken hebben we de uitvraag zo ingericht dat gemeenten en aanbieders alleen vragen kregen over de onderwerpen waarvan zij aangaven daar ervaring mee te hebben. Respons gemeenten en aanbieders In onderstaande tabellen is de definitieve respons van de uitvraag opgenomen. In totaal hebben 144 gemeenten en 93 aanbieders de uitvraag ingevuld. Enkele gemeenten en aanbieders hebben de vragenlijst wegens tijdgebrek niet volledig kunnen invullen. In die gevallen hebben we steeds zorgvuldig gekeken welke antwoorden we wel en niet konden meewegen.

Voor de respons van aanbieders hebben we in onderstaande tabel geen percentage van het landelijk aantal opgenomen, omdat die aantallen niet bekend zijn. Op het totaal hebben we daarmee (met name onder gemeenten) een goede respons weten te halen. Voor specifieke maatregelen was de respons vaak lager, omdat niet alle gemeenten ervaring hebben met alle maatregelen. Dit hebben we meegewogen bij het analyseren van de uitkomsten. Gemeenten Aantal inwoners

Respondenten Landelijk aantal

Percentage

Minder dan 20.000

24

81

30%

20.000 – 50.000

84

189

44%

50.000 – 100.000

18

54

33%

Meer dan 100.000 (excl. G4)

15

27

56%

G4

3

4

75%

Totaal

144

355

41%

Aanbieders Aantal cliënten

Respondenten

Minder dan 25

33

25 – 100

14

100 – 500

18

500 – 1000

10

Meer dan 1000

18

Totaal

93

GV572

56

Interviews met kennisinstituten en experts Om te zorgen dat we gebruik maakten van de expertise die reeds beschikbaar is, hebben we semi-gestructureerde interviews gevoerd met kennisinstituten en experts. Vanwege het coronavirus hebben deze interviews online plaatsgevonden. We hebben gesprekken gevoerd met de volgende partijen: - Nederlands Jeugdinstituut - Movisie - Nederlands Centrum Onderwijs en Jeugdzorg - Nederlands Centrum voor Jeugdgezondheidszorg - Jeugdzorg Nederland - GGZ Nederland - VGN - VOBC - Landelijke Huisartsen Vereniging - ROB - CPB - SCP - NDSD - Divosa - Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid

Werksessies In aanvulling op de diepte-interviews en expertinschattingen hebben we een aantal werksessies georganiseerd waarin professionals en experts met elkaar in gesprek gingen over bepaalde maatregelen en over preventie en vroegsignalering in het kader van de boeggolf. Deze sessies stelden ons in staat om mechanismen achter bepaalde maatregelen verder uit te diepen en ruimte te laten voor kritische kanttekeningen. Dit resulteerde in een dieper begrip van maatregelen op basis waarvan we de kwantitatieve en kwalitatieve effecten vervolgens scherper in beeld konden brengen. Voor de boeggolf is mede op basis van deze werksessies bepaald wat er nodig is voor goede preventie en vroegsignalering. Ook hebben experts een inschatting gegeven van wat het effect kan zijn op het jeugdhulpvolume als preventie en vroegsignalering op deze wijze zouden worden ingericht. Vanwege het coronavirus hebben we de werksessies online georganiseerd, waarbij we gebruik hebben gemaakt van verschillende online werkvormen om zoveel mogelijk interactie en discussie mogelijk te maken.

Gesprek met jongeren Als onderdeel van ons onderzoek hebben we een gesprek met vijf jongeren gevoerd die zelf jeugdzorg hebben gehad. Deze jongeren hebben zich via LOC aangemeld om deel te nemen aan het gesprek. We hebben aan de hand van hun eigen ervaringen besproken wat anders had gekund om op tijd de juiste hulp te ontvangen, en waar vanuit hun perspectief meer of minder geld naartoe kan. Het gesprek heeft daarmee bijgedragen om de opbrengsten van het onderzoek in context te plaatsen. Zo heeft een van deze jongeren de teksten geschreven die in hoofdstuk 2 Jeugdzorg in een veranderend stelsel zijn opgenomen. De naam Kim is een pseudoniem.

GV572

57

EffectenArena – overkoepelend niveau Om meer inzicht te krijgen in de effecten die maatregelen kunnen hebben op verschillende partijen hebben we sessies georganiseerd met diverse groepen van experts op het gebied van jeugdhulp. Per sessie bespraken we een of meerdere maatregelen. De nadruk in deze sessies lag op de potentiële kwalitatieve effecten, evenals de randvoorwaarden en risico’s bij implementatie van de betreffende maatregel(en). Door experts met diverse achtergronden en uit verschillende contexten bij elkaar te brengen, verkregen we inzicht in hoe de maatregel ingrijpt op de organisatie en uitvoer van jeugdhulp. De uitkomsten van deze sessies zijn gebruikt om de beleidstheorie achter de maatregelen te verrijken en belangrijke kwalitatieve effecten, risico’s en randvoorwaarden een plek te geven in de analyse. Wij hebben in deze sessies gebruik gemaakt van het instrument EffectenArena. Per sessie vonden er twee bijeenkomsten plaats. In de eerste bijeenkomst stond steeds centraal welke verwachte positieve en negatieve effecten de maatregel zal hebben. In de vervolgbijeenkomst is verder uiteengezet welke randvoorwaarden er belangrijk zijn voor het bereiken van verwachte positieve effecten en welke risico’s de maatregel met zich meedraagt. Vanwege het coronavirus zijn deze sessies online georganiseerd. De EffectenArena’s zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

EffectenArena – uitvoeringsniveau Naast de EffectenArena’s op overkoepelend niveau hebben we EffectenArena’s op uitvoeringsniveau georganiseerd, met (ervarings)experts uit de praktijk van de jeugdhulp. In deze sessies hebben we rondom specifieke maatregelen een lokale praktijk uitgelicht, waarin de maatregel in bepaalde mate en vorm al is uitgevoerd. Het doel van deze sessies was om meer inzicht te krijgen in hoe de effecten van maatregelen doorwerken in de werkpraktijk van de jeugdhulp en het dagelijks leven van hulpbehoeftige jeugdigen en hun omgeving. In deze sessies hebben we wederom gekeken naar de effecten, risico’s en randvoorwaarden rondom een bepaalde maatregel, maar nu met een focus op de uitvoering en vanuit een lokale praktijk. De sessies zijn georganiseerd voor die maatregelen, waar het diepteonderzoek nog onvoldoende (kwalitatieve) informatie gaf en verdere verdieping nodig was. Vanwege het coronavirus zijn deze sessies online georganiseerd. De EffectenArena’s zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

Casuïstiekanalyse (keukentafel-niveau) Voor de maatregelen rondom interdisciplinair afwegen zijn casuïstiekanalyses uitgevoerd. Aan de hand van geanonimiseerde casuïstiek uit het werkveld van intensieve jeugdhulp hebben wij een indruk gekregen van de potentiële effecten op (de zorg voor) hulpbehoevende jeugdigen en hun gezinnen. Het doel van de casuïstiekanalyse was het vinden van aanwijzingen voor inhoudelijke effecten in individuele verhalen en het creëren van exemplarische casuïstiekbeschrijvingen. Op die manier kon in de afweging van de maatregelen ook het perspectief/de leefwereld van de jeugdige meegewogen worden. In de gesprekken hebben we met groepen betrokkenen rondom een individuele casus eerst gereconstrueerd wat er in die gezinnen in de afgelopen periode gebeurde en wat voor inzet van jeugdhulp er is geweest. Waar mogelijk hebben we een inschatting gemaakt van de kosten. Vervolgens hebben we met de betrokkenen in kaart gebracht welk verschil een

GV572

58

maatregel gemaakt zou kunnen hebben op de situatie van de jeugdige en het gezin en de gemaakte kosten. Deze werkwijze is gebaseerd op het instrument Effectencalculator. Vanwege het coronavirus zijn ook deze gesprekken online georganiseerd. De casuïstiekanalyses zijn uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.

Data-analyse Voor een aantal van de bouwstenen hebben we analyses gedaan op basis van data die openbaar beschikbaar is, bijvoorbeeld via het CBS. Data over bijvoorbeeld het percentage verwijzingen door huisartsen, of het aantal leerlingen in het regulier onderwijs, zijn gebruikt om de potentiële omvang van bepaalde (deel)effecten van maatregelen berekenen. Naast de openbare data hebben we ook gebruik gemaakt van microdata-bestanden van het CBS, waarin de data op cliëntniveau (geanonimiseerd) beschikbaar is. Meer informatie hierover vindt u in bijlage A.3 Microdata. Daarnaast hebben we de aansluitverschillen in de herijking gemeentefonds geanalyseerd om te onderzoeken of gemeenten met een groot positief aansluitverschil mogelijke interessante best practices hebben op het gebied van het beheersen van de kosten. Reflectiesessie Aan het eind van het project is er een online reflectiesessie georganiseerd voor gemeenten en aanbieders die hebben meegedaan aan het diepteonderzoek. Deze sessie diende als moment om met elkaar te reflecteren op een aantal thema’s en opvallende resultaten uit het onderzoek.

A.3 Microdata Op verschillende momenten in dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van gegevens die verkregen zijn met behulp van CBS microdata. In deze bijlage gaan we ten eerste dieper in op de reden achter het gebruik van microdata in plaats van directe gegevens van StatLine te gebruiken. Ook beschrijven we de methode die gebruikt is om vanuit de microdata op cliëntniveau te komen tot gebruikte gegevens zoals het aantal cliënten, het aantal trajecten, of de verwachte baten bij het invoeren van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage.

Het gebruik van microdata in plaats van StatLine Cijfers over jeugdhulpgebruik worden verzameld door het CBS en op StatLine gepubliceerd. Voor het onderzoek hebben we echter vooral gebruik gemaakt van de microdata-bestanden van het CBS. Deze zijn gebaseerd op dezelfde gegevens als StatLine, maar zijn bestanden waarin de data op cliëntniveau (geanonimiseerd) geanalyseerd kan worden.34 De databestanden worden samengesteld aan de hand van registraties die aanbieders over een bepaald jaar aanleveren. Ieder jaar wordt dus een nieuw bestand opgebouwd op basis van de registraties die over dat jaar worden aangeleverd; bestanden van andere jaren worden niet gecorrigeerd, tenzij aanbieders specifiek een correctie melden. Het databestand van een Om onthullingsrisico te voorkomen, mogen de resultaten van deze analyses alleen onder strikte voorwaarden uit de beveiligde omgeving van CBS geëxporteerd worden. 34

GV572

59

jaar bevat de trajecten die in dat jaar zijn gemeld. Bij elk gemeld traject is onder andere vermeld om welke cliënt het gaat, wat voor type zorg het bedroeg en wat de start- en einddatum van het traject waren. Als een traject in een bepaald jaar nog niet beëindigd is, dan staat de einddatum geregistreerd als “nog lopend”. Een traject dat meerdere jaren loopt, hoort dus in de databestanden van ieder jaar waarin het liep gemeld te worden. Door registratieproblemen leidt een directe analyse van de microdata (en dus ook StatLine) tot een onderschatting van aantallen cliënten en trajecten. Om toch tot zo correct mogelijke gegevens te komen, zijn er verschillende correcties gedaan. Hieronder zijn de verschillende registratieproblemen van trajecten die voorkomen in de databestanden weergegeven. Voor de verschillende situaties zijn de manier waarop deze zich manifesteren, het effect dat ze hebben op het totaal aantal trajecten, en de correcties die ervoor worden gedaan aangegeven. Registratieprobleem 1

Trajecten worden niet ieder jaar gemeld

Manifestatie

Een traject is in jaar T gemeld, waarbij de einddatum als “nog lopend” geregistreerd staat. In jaar T+1 is dit traject niet gemeld. In een later jaar is het traject wel weer geregistreerd. Dat kan zowel als “nog lopend” of als “beëindigd” zijn. Er zijn ook trajecten die twee, drie, of vier jaar niet worden gemeld, maar daarna wel weer geregistreerd worden.

Effect

Door dit registratieprobleem worden er in jaar T+1 (en eventueel andere tussenjaren) minder trajecten geteld dan er eigenlijk liepen.

Correctie

We tellen deze trajecten ook mee in de tussenliggende jaren.

Registratieprobleem 2

Trajecten worden niet afgemeld

Manifestatie

Een traject is in jaar T gemeld, waarbij de einddatum als “nog lopend” geregistreerd staat. In geen enkel later jaar wordt dit traject gemeld.

Effect

Deze trajecten worden na jaar T niet meer meegeteld. Het is echter niet duidelijk of ze in opvolgende jaren nog lopen of niet.

GV572

60

Correctie

Trajecten die in 2015 of 2016 voor het laatst worden gemeld, worden in latere jaren niet meer meegenomen. Hier ligt de aanname onder dat het zeer onwaarschijnlijk is dat een traject 3 jaar (2017, 2018 én 2019) of langer niet gemeld wordt. Voor trajecten die in 2017 of 2018 voor het laatst gemeld worden maar in latere jaren niet meer terugkomen, is het mogelijk dat deze trajecten één of twee jaar niet gemeld zijn, maar later nog terug zullen komen. Deze trajecten zouden we dan in de dataset van 2020 of 2021 terug zien. Die zijn echter uiteraard nog niet (volledig) beschikbaar, dus we kunnen niet met zekerheid vaststellen om hoeveel trajecten dit gaat. Van de trajecten zonder einddatum die voor het laatst in 2017 of 2018 worden gemeld, rekenen we daarom een deel mee in de latere jaren. We bepalen dit percentage op basis van het aantal trajecten dat in 2016 als “nog lopend” wordt gemeld, in 2017 niet gemeld wordt, en in 2018 of 2019 wel weer wordt gemeld .

Registratieprobleem 3

Trajecten worden niet direct gemeld in het jaar dat ze starten

Manifestatie

In jaar T (of nog later) wordt een traject gemeld met een startdatum in het jaar T-1. In het jaar T-1 werd dit traject echter niet gemeld.

Effect

Deze trajecten worden in jaar T-1 niet geteld, terwijl ze toen wel degelijk liepen.

Correctie

We tellen het traject ook mee in de jaren voordat het gemeld werd, tot aan het vermelde startjaar. Omdat deze registratieproblemen voorkomen, is het ook te verwachten dat er trajecten in 2020 en later gemeld zullen worden, waarvan de startdatum in 2019 of eerder ligt. Om hiervoor te corrigeren kijken we naar het percentage trajecten dat pas in 2019 wordt gemeld, maar waarvan de startdatum één, twee, of drie jaar eerder is. Omdat naar verwachting een even hoog percentage trajecten in 2020, 2021 en 2022 gemeld zal worden met begindatum in 2017, 2018, of 2019, hogen we het aantal trajecten in deze jaren op met de eerder bepaalde percentages.

Al deze correcties zorgen ervoor dat de aantallen cliënten toenemen ten opzichte van de cijfers die gepubliceerd worden op StatLine. In de tabellen hieronder is een indicatie opgenomen van de omvang van de correcties, in de vorm van een percentage stijging ten opzichte van Statline. De eerste tabel geeft aan hoeveel correcties gedaan konden worden binnen de dataset. Dit zijn de correcties voor registratieprobleem 1, en de correcties voor registratieprobleem 3 voor trajecten die tussen 2015 en 2019 voor het eerst worden gemeld, maar een startdatum in een eerder jaar hebben.

GV572

61

Cliënten

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

8%

6%

4%

3%

0%

Jeugdbescherming 1%

1%

1%

0%

0%

Jeugdreclassering

1%

0%

1%

0%

2%

De volgende tabel geeft de omvang aan van de correcties waarvoor een inschatting gedaan is. Dit omvat de correcties voor registratieprobleem 2, en de correcties voor registratieprobleem 3 waarbij het aantal trajecten in 2017, 2018 en 2019 wordt opgehoogd omdat er naar verwachting in latere jaren trajecten gemeld zullen worden met een startdatum in deze jaren. Cliënten

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

0%

0%

1%

2%

5%

Jeugdbescherming 0%

0%

0%

0%

0%

Jeugdreclassering

0%

0%

0%

1%

0%

Trajectaantallen en cliëntaantallen De databestanden in de microdata bevatten voor ieder gemeld traject in een bepaald jaar een registratie. Hierbij wordt ook een geanonimiseerd persoonsnummer vermeld. Het aantal cliënten per jaar kan dus bepaald worden door te kijken naar de hoeveelheid unieke persoonsnummers in het databestand van dat jaar. In de eerder beschreven correcties wordt op twee manieren gebruik gemaakt van een inschatting om het aantal trajecten op te hogen: - Voor registratieprobleem 2 worden trajecten die in 2017 of 2018 gemeld worden met als einddatum “nog lopend”, maar in latere jaren niet meer terugkomen, voor een bepaald percentage meegeteld in de latere jaren. - Voor registratieprobleem 3 wordt het aantal trajecten in 2017, 2018 en 2019 opgehoogd met een percentage dat weerspiegelt hoeveel trajecten er naar verwachting in 2020, 2021 en 2022 gemeld zullen worden, met een startdatum in de eerdere jaren. Bij het bepalen van het aantal unieke cliënten zijn deze percentages opnieuw bepaald. Het kan immers bijvoorbeeld zo zijn dat een traject dat als “nog lopend” staat geregistreerd in 2017, maar later niet meer terugkomt, bij een cliënt hoort die wel al een ander traject heeft lopen in latere jaren. Ook is het zo dat de aantallen cliënten van de verschillende zorgvormen niet optellen tot het totaal aantal cliënten binnen jeugdzorg.

De reden hiervoor is dat een cliënt meerdere trajecten kan hebben lopen van verschillende zorgvormen. Deze cliënt telt dan voor ieder van de zorgvormen mee bij het bepalen van het totaal aantal unieke cliënten. Voor het totaal aantal unieke cliënten telt deze cliënt echter maar één keer mee.

Trajectduur en jaarlijkse in- en uitstroom Het bepalen van een gemiddelde trajectduur kan in principe gedaan worden door te kijken naar de begin- en einddatum van ieder traject, daarmee de trajectduur te bepalen, en

GV572

62

vervolgens te middelen over alle trajecten. Er is echter een aantal praktische problemen met deze werkwijze. - Het komt voor dat de einddatum van een traject als “nog lopend” geregistreerd staat, maar dat het traject in latere jaren niet meer wordt gemeld (zie registratieprobleem 2 hierboven). Zoals beschreven bij de correctie voor dit registratieprobleem is het tot op zekere hoogte mogelijk om een inschatting te maken van het aantal trajecten dat daadwerkelijk is beëindigd in een bepaald jaar. Het is echter onmogelijk om de daadwerkelijke einddatum van een dergelijk traject te bepalen. De verwachting is ook dat trajecten die minder dan een jaar lopen vaker op een correcte wijze worden gemeld bij beëindiging dan trajecten die over meerdere jaren lopen. Het alleen meenemen van trajecten met correct gemelde einddata zou dus een onderschatting geven van de gemiddelde trajectduur. - Veel van de trajecten die in latere jaren (bijvoorbeeld 2018 of 2019) gestart zijn, zijn nog niet afgelopen. Voor deze trajecten is er dus geen einddatum bekend en is het niet mogelijk om een trajectduur te bepalen. Het niet meenemen van deze trajecten zou ook een onderschatting van de gemiddelde trajectduur opleveren. Juist veel lange trajecten worden dan immers weggelaten.

Ondanks dat het dus wel mogelijk is om op een betrouwbare wijze het aantal trajecten en cliënten in een jaar te bepalen, is het niet mogelijk om op het niveau van individuele trajecten op een betrouwbare manier de trajectduur te bepalen. Hierdoor is het dus ook niet mogelijk om een betrouwbare gemiddelde trajectduur te berekenen. Om toch zicht te krijgen op hoe lang cliënten gemiddeld in jeugdzorg blijven, hebben we per zorgvorm gekeken naar de jaarlijkse in- en uitstroom van cliënten. De verhouding tussen de in- en uitstroom geeft inzicht in de verandering van de duur van trajecten. De instroom van cliënten in een bepaalde zorgvorm in jaar T is bepaald door te kijken welke (unieke) cliënten er in het jaar T-1 geen traject van die zorgvorm hadden lopen, maar in jaar T wel. De uitstroom van cliënten van jaar T is gelijk aan het aantal (unieke) cliënten dat wel een traject van die zorgvorm had lopen in jaar T, maar niet in jaar T+1. De in- en uitstroom van cliënten is volledig in de zin dat het aantal cliënten van jaar T precies gelijk is aan het aantal cliënten van jaar T-1, minus de uitstroom van dat jaar, plus de instroom in jaar T.

Verklarende factoren Om de toename van het aantal jeugdigen in jeugdhulp nader te verklaren, hebben we onderzocht of de samenstelling van de groep jeugdhulpgebruikers is veranderd. We hebben daarvoor gekeken naar de volgende eigenschappen35: - jongeren met niet-westerse migratie-achtergrond - jongeren in bijstandsgezinnen - jongeren in eenoudergezinnen - mediaan inkomen Omdat de microdata toegang biedt tot jeugdhulpinformatie op cliëntniveau, was het mogelijk om op cliëntniveau deze eigenschappen te onderzoeken. We hebben per jaar de groep bekeken die in jeugdhulp instroomde, en geanalyseerd hoeveel daarvan tot één van de drie genoemde kwetsbare groepen behoort. Daarnaast hebben we berekend wat het mediane Deze zijn gebaseerd op de eigenschappen die volgens een eerder onderzoek samenhangen met de ontwikkeling van jeugdhulpgebruik: Significant, Analyse volume jeugdhulp, 2019. 35

GV572

63

gestandaardiseerd inkomen was van de huishoudens van de jongeren. Voor elk van deze factoren hebben we de definitie van het CBS gevolgd. De gecorrigeerde jeugdhulpbestanden vormden de basis voor deze analyse. Per jaar hebben we gekeken naar de cliënten die dat jaar een jeugdhulptraject zijn gestart. We zijn immers geïnteresseerd in hoe de kenmerken van de jeugdhulppopulatie zich ontwikkelen tussen 2015 en 2019. Als we per jaar in de periode 2015-2019 zouden kijken naar de cliënten die dat jaar een jeugdhulptraject hebben lópen, zou de gevonden ontwikkeling ‘vervuild’ zijn door trajecten die over de jaargrenzen heen lopen. We hebben voor deze analyse de door ons bewerkte jeugdhulpbestanden gekoppeld aan persoonsgegevens (GBAPERSOONTAB) en inkomensgegevens (INHATAB). Om de inkomensgegevens van de huishoudens van de cliënten in de jeugdhulpbestanden te bepalen hebben we gebruik gemaakt van koppelbestanden, die de leden van een huishouden koppelen aan de bijbehorende hoofdkostwinner. Niet alle cliënten in de jeugdhulpbestanden werden gevonden in de GBA-bestanden. Een deel van de persoonsnummers (nummers die corresponderen met unieke cliënten) in de jeugdhulpbestanden komt namelijk niet uit het GBA, maar heeft een andere bron. De cliënten die we om deze reden niet in de GBA-bestanden konden vinden, hebben we uitgesloten van de analyse.

Het percentage cliënten dat we niet konden meenemen lag tussen de 2% en 5% per jaar. Per kenmerk hebben we gecorrigeerd voor de cliënten waarvan dat kenmerk niet bekend was. We hebben de analyse uitgesplitst naar zorgvormen. Cliënten die in een bepaald jaar meerdere trajecten van een bepaalde zorgvorm startten, zijn in dat jaar slechts één keer meegeteld bij die zorgvorm. Cliënten die in een bepaald jaar meerdere trajecten van verschillende zorgvormen startten, zijn bij elk van die zorgvormen één keer meegeteld.

A.4 Bandbreedtes Het doel van het onderzoek was om te bepalen wat het benodigde structurele budget voor jeugdhulp is bij een doelmatige uitvoering. Het antwoord op deze vraag is niet exact te bepalen. Wij geven dan ook geen exacte uitkomst, maar een bandbreedte. De bandbreedte geeft de marge aan waarin we verwachten dat het benodigde structurele budget valt. In deze bijlage leggen we uit waar onzekerheden uit voortkomen, hoe we tot een bandbreedte komen, en wat deze bandbreedte betekent. In het eerste deel leggen we dit op hoofdlijnen uit. In het tweede deel gaan we dieper in op de exacte berekeningen met voorbeelden. Per deelvraag bepalen we een bandbreedte Om het benodigde structurele budget te berekenen, hebben we gekeken naar verschillende deelvragen, zoals het effect van individuele maatregelen en de boeggolf. Per deelvraag hebben we een financieel effect onderzocht door deel-effecten te identificeren en te kwantificeren. Van deze deel-effecten hebben we een inschatting gemaakt. Voorbeeld Voor de maatregel over de POH-jeugd is een van de deeleffecten de salariskosten die gemeenten zouden maken voor POH’s. We hebben ingeschat welke kosten alle gemeenten gezamenlijk zouden maken bovenop hun huidige kosten, waarbij we rekening houden met het feit dat sommige gemeenten al POH’s in dienst hebben.

Het antwoord hierop is niet één getal, maar een bandbreedte waarbinnen we verwachten dat deze totale kosten zullen vallen. De bandbreedte geeft de onzekerheid op ons antwoord aan.

GV572

64

- We weten bijvoorbeeld niet hoeveel gemeenten exact gemiddeld per fte zullen moeten

betalen, maar op basis van de uitvraag weten we wel een bandbreedte waartussen dit gemiddelde zich bevindt. - Hetzelfde geldt voor hoeveel fte aan POH’s er in het land nodig zijn, en hoeveel er op dit moment al ingezet worden. Deze aantallen zijn verkregen door de uitvraagresultaten te extrapoleren. Voor de andere deel-effecten (zoals besparingen die hier tegenover staan) zijn vergelijkbare berekeningen gemaakt. De bandbreedtes zijn expert-inschattingen We hebben dus per deel-effect een inschatting gemaakt van de financiële waarde, én van hoe onzeker die is, om tot een bandbreedte te komen. Veel deel-effecten hebben we gekwantificeerd via expert-inschattingen. Daarbij hebben we ook gevraagd om een inschatting van de onzekerheid op antwoorden. Daarnaast leverde de validatie van inschattingen uit de uitvraag ook een beeld van de onzekerheid. Als gemeenten sterk verschillende ervaringen hebben zonder een duidelijk aanwijsbare oorzaak, is de onzekerheid op het antwoord groter. We hebben gecombineerde bandbreedtes met statistische rekenregels berekend Als we per deel-effect een bandbreedte hebben, moeten we deze nog combineren tot een bandbreedte van de gehele maatregel. Voor de gemiddelde waardes kan dat door optellen en vermenigvuldigen. Bandbreedtes kunnen niet zomaar opgeteld worden door de onder- en bovengrenzen op te tellen.

Ook vermenigvuldigen van bandbreedtes geeft geen goede inschatting van de uiteindelijke bandbreedte. Hier moet dus een andere techniek voor gebruikt worden. De manier waarop we bandbreedtes combineren komt voort uit de statistiek, dit heet ook wel foutenvoortplanting. Dit is in het tweede deel van deze bijlage in meer detail uitgewerkt. Deze hebben we zowel voor optelling van effecten binnen een maatregel als voor het combineren van verschillende maatregelen gebruikt. De technische stappen zijn in beide gevallen hetzelfde. De uiteindelijke ‘echte waarde’ ligt naar verwachting binnen de bandbreedte De bandbreedte is een onder- en bovengrens, waarvan we een gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat de echte waarde er tussenin zal zitten. Dit kunnen we echter niet met zekerheid zeggen: er blijft een kans bestaan dat de echte waarde buiten de bandbreedte valt. Dit geldt niet alleen voor dit onderzoek, maar is altijd het geval als je werkt met bandbreedtes in reële situaties. Over het algemeen geldt wel: hoe groter de bandbreedte, hoe groter de zekerheid waarmee je uitspraken kan doen, maar hoe kleiner de waarde van je uitspraak. Vaak wordt een bandbreedte gehanteerd waarbij 68% kans bestaat dat de werkelijke uitkomst binnen de bandbreedte valt.36 Binnen grootschalige kwantitatieve onderzoeken is het mogelijk om deze bandbreedte te bepalen op basis van statistiek.

In dit onderzoek is de bandbreedte zelf echter ook een expertinschatting, waarbij we op basis van alle beschikbare informatie uit literatuuronderzoek, gesprekken en de uitvraag een inschatting hebben gemaakt van de onzekerheid. De bandbreedte en de onderbouwing hiervan is expliciet gemaakt in de rapportage. Deze waarde komt uit de statistiek, het is één standaarddeviatie van de normale verdeling. 36

GV572

65

Technische verdieping: de oorsprong van onzekerheden en rekenvoorbeelden met bandbreedtes De rest van deze bijlage is bedoeld voor mensen die meer willen weten over de principes achter de bandbreedtes, en de manier waarop we ze berekend hebben. Er zijn verschillende soorten onzekerheden De onzekerheid in de besparing die een maatregel kan opleveren heeft meerdere oorzaken. Ten eerste zijn er statistische onzekerheden. Voor de mogelijke besparing van een aantal maatregelen worden bijvoorbeeld de uitkomsten van de uitvraag gebruikt. Omdat niet alle gemeenten de uitvraag hebben ingevuld, moesten de resultaten worden geëxtrapoleerd om een landelijk beeld te krijgen. Hierbij was het belangrijk om ons ervan te verzekeren dat de gemeenten die de uitvraag hebben ingevuld een goede afspiegeling zijn van alle gemeenten. Omdat het onmogelijk is om zeker te weten dat de resultaten uit de uitvraag een exacte afspiegeling zijn van het landelijke beeld, levert dit een onzekerheid op. Ten tweede zijn er inschattings-onzekerheden. In de uitvraag is vaak gevraagd naar inschattingen, omdat er in sommige gevallen geen cijfermatige gegevens beschikbaar zijn, of omdat we vroegen naar een verwacht toekomstbeeld. In beide gevallen is er een inherente onzekerheid in de gegeven antwoorden.

De onzekerheden die voortkomen uit inschattingen die gemaakt worden aan de hand van bestaande casussen zijn een combinatie van statistische en inschattings-onzekerheden. De reden hiervoor is dat de lokale context net kan afwijken van de randvoorwaarden voor het effect dat wordt ingeschat. Een voorbeeld van hoe een bandbreedte geïnterpreteerd moet worden Voor alle maatregelen die naar verwachting tot een besparing leiden en te kwantificeren zijn, is er uiteindelijk een besparing berekend. De uitkomst van zo’n berekening bestaat uit een meest waarschijnlijke besparing, en de onzekerheid op die besparing. Uit de meest waarschijnlijke besparing en de onzekerheid volgt een onzekerheidsbandbreedte. Deze bandbreedte geeft aan tussen welke bedragen de werkelijke besparing naar verwachting zal liggen. De bandbreedte loopt van de meest waarschijnlijk uitkomst minus de onzekerheid, tot de meest waarschijnlijke uitkomst plus de onzekerheid. Voorbeeld Een berekening wijst uit een bepaalde maatregel landelijk kan leiden tot een totale besparing van € 2.000.000. Door statistische en/of inschattings-onzekerheden blijkt deze uitkomst een onzekerheid van € 300.000 te kennen. De onzekerheidsbandbreedte van de maatregel loopt dan van € 1.700.000 tot € 2.300.000.

Zoals hierboven beschreven is er geen absolute garantie dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de gehanteerde onzekerheidsbandbreedte zal vallen. In ons rapport schatten we onzekerheden in met het uitgangspunt dat er 68% kans is dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de uitgewerkte bandbreedte zal vallen. Dit komt overeen met één standaarddeviatie van de normale verdeling. Er zijn ook onderzoeken die werken met twee of meer standaarddeviaties; dit hangt af van onder meer de beschikbare data. Er zijn statistische rekenregels om onzekerheidsbandbreedtes te combineren Bij het berekenen van een gecombineerde besparing van een combinatie van meerdere maatregelen, hebben we ditzelfde uitgangspunt van 68% zekerheid aangehouden. De onzekerheden van de individuele maatregelen zijn dus zodanig gecombineerd dat de

GV572

66

resulterende bandbreedte weer dezelfde betekenis heeft, namelijk dat de kans dat de werkelijke besparing van beide maatregelen samen binnen deze bandbreedte valt 68% is. De vraag die dan logischerwijs volgt is hoe de onzekerheden van de individuele maatregelen gecombineerd moeten worden zodat de resulterende bandbreedte deze betekenis heeft. Een eerste gedachte zou kunnen zijn om de onzekerheden van beide maatregelen bij elkaar op te tellen en deze gecombineerde onzekerheid te vertalen naar een onzekerheidsbandbreedte op de besparing van beide maatregelen samen. Hetzelfde geldt voor de deel-effecten van maatregelen, die we moeten optellen om het effect van de totale maatregel te krijgen. Voorbeeld van een naïeve optelling van bandbreedtes Maatregel X heeft een verwachte besparing van € 2.000.000, met een onzekerheid van € 300.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 1.700.000 tot € 2.300.000. Maatregel Y heeft een verwachte besparing van € 3.000.000, met een onzekerheid van € 400.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 2.600.000 tot € 3.400.000 Bij het simpelweg optellen van deze resultaten en onzekerheden zou de combinatie van de twee maatregelen leiden tot een verwachte besparing van € 5.000.000. Het optellen van de onzekerheden zou leiden tot een totale onzekerheid van € 700.000.

Hierdoor zou de onzekerheidsbandbreedte lopen van € 4.300.000 tot € 5.700.000. Zoals in het voorbeeld hierboven te zien is, krijg je uit het simpelweg optellen van onzekerheden nieuwe bandbreedtes. Deze methode leidt echter niet tot een gecombineerde bandbreedte die dezelfde betekenis heeft als de individuele bandbreedtes. Met andere woorden, de kans dat de daadwerkelijke totale besparing binnen de op deze manier geconstrueerde bandbreedte valt is niet gelijk aan 68%. Dit kan worden ingezien aan de hand van de maatregelen uit het hierboven gegeven voorbeeld. De kans dat de daadwerkelijke besparing van maatregel X lager uitvalt dan € 1.700.000, of hoger dan € 2.300.000, is 32%. De kans dat de besparing van maatregel Y lager uitvalt dan € 2.600.000, of hoger dan € 3.400.000, is ook 32%. De kans dat de daadwerkelijke besparing van zowel maatregel X als maatregel Y buiten de gegeven bandbreedtes vallen is dan veel kleiner (namelijk 32% van 32%, ofwel 10%). Bij het simpelweg optellen van de onzekerheden van de individuele maatregelen zou de gecombineerde bandbreedte dus een andere betekenis krijgen: de kans dat de daadwerkelijke totale besparing buiten deze bandbreedte valt is 10% (in plaats van 32%). Analogie Dit is te vergelijken met het werpen van twee dobbelstenen. De kans dat met de ene dobbelsteen 6 wordt gegooid is 1/6.