01-02 stelsel-in-groei

In het onderzoek werden vooral onderwijs en kinderopvang benoemd als plekken waar aan een pedagogische basis gewerkt kan worden. Daarbij werd wel benoemd dat dit stevige hervormingen vroeg om ook juist kinderen uit gezinnen met minder mogelijkheden te bereiken. Denk hierbij aan gratis kinderopvang voor alle kinderen en brede scholen met kleine klassen waar het personeel sterk gericht is op inclusiviteit. De beïnvloedingsmogelijkheden die de gemeente heeft op dit soort veranderingen zijn uiteraard beperkt. Financiële baten van jeugdhulp vallen veelal in andere domeinen In het vorige hoofdstuk is besproken dat vroegere interventies niet tot goedkopere jeugdhulp leiden. Dat betekent uiteraard niet dat ze nergens tot een besparing leiden. Dat is alleen beperkt het geval in het gemeentelijk domein. De financiële baten van jeugdhulp vallen naar verwachting vooral in de zorg (minder GGZ en somatische problemen op latere leeftijd) en op termijn op het gebied van werk en inkomen en belastinginkomsten: een jongere die dankzij jeugdhulp een startkwalificatie haalt of een hoger onderwijsniveau afrondt en zo een (betere) baan vindt, levert de samenleving niet alleen inhoudelijk maar ook in financiële zin veel op.

De baten hiervan vallen echter veelal niet bij gemeenten.24 Op basis van de uitgangspunten van de Jeugdwet is het voor gemeenten dus moeilijk om de kosten te beperken Op basis van hoofdstuk 4 en 5 kan geconcludeerd worden dat de uitgangspunten van de Jeugdwet niet automatisch tot een besparing leiden, en zelfs eerder kostenverhogend werken: - Preventie en vroegsignalering zorgen voor beter welzijn van kinderen, jongeren en gezinnen, en leveren mogelijk (op langere termijn) wel baten in andere domeinen, maar binnen de Jeugdwet werken ze vooral kostenverhogend. 23

Bron: waarstaatjegemeente.nl.

Ook als jeugdhulp op termijn tot minder bijstandsuitkeringen leidt, vallen de baten niet bij gemeenten. Dit ligt deels aan de financieringssystematiek van het macrobudget (zie De besparing voor een gemeente als er iemand uit de bijstand stroomt, AEF, 2019). Voor een individuele gemeente geldt ook nog dat een jongere tegen die tijd verhuisd kan zijn. 24

GV572

25

- Bij het uitgangspunt dat professionals veel ruimte moeten hebben om te doen wat nodig is, hoort een afbakening van wat vanuit de maatschappij nodig wordt gevonden. De afgelopen jaren heeft de nadruk in de doorontwikkeling van het jeugdstelsel niet op dit aspect gelegen. Dit kan bijdragen aan langere of duurdere trajecten. - Integraal werken leidt tot passender zorg, maar lang niet altijd tot een kostenbesparing, zeker niet binnen de Jeugdwet. Integraal werken voor multiprobleemgezinnen vraagt investeringen over domeinen heen, op gebieden waar de gemeente geen zeggenschap over heeft, terwijl de baten van betere jeugdhulp veelal elders vallen.

De uitgangspunten van de Jeugdwet bevatten dus diverse prikkels voor een kostenverhoging. In de afgelopen jaren is door Rijk en gemeenten vooral de nadruk gelegd op preventie, vroegsignalering en het verbeteren van de kwaliteit van jeugdhulp vanuit de aanname dat dit kosten zou verlagen. De uitgangspunten die wel tot besparingen kunnen leiden, zoals normaliseren en beter gebruik maken van eigen kracht, hebben veel minder aandacht gekregen en zijn veel minder goed geoperationaliseerd op landelijk en lokaal niveau. Gemeenten hebben weinig ruimte ervaren om te sturen. Dit hangt ook samen met de interpretatie die de afgelopen jaren door Rijk en gemeenten gezamenlijk is gegeven aan de uitgangspunten van de Jeugdwet, en die in dit hoofdstuk en het vorige hoofdstuk beschreven is. De jeugdhulpplicht die in de Jeugdwet is opgenomen, is geladen met deze interpretatie, wat het voor gemeenten moeilijk maakt om de kosten te beheersen. De inzichten uit dit onderzoek geven voor de toekomst mogelijk meer sturingsmogelijkheden. In het volgende hoofdstuk gaan we in op de sturingsmogelijkheden die gemeenten hebben binnen de huidige interpretatie van de Jeugdwet.

GV572

26

6 Sturingsmogelijkheden binnen de Jeugdwet

In het onderzoek is een aantal mogelijke maatregelen onderzocht die gemeenten kunnen nemen om doelmatiger te werken Om te komen tot het benodigd budget bij een doelmatige uitvoering, is gekeken naar verschillende mogelijkheden die gemeenten hebben om doelmatiger te werken. In het begin van het onderzoek is op basis van interviews, literatuuronderzoek en overleg met de opdrachtgevers een overzicht gemaakt van mogelijke maatregelen om mee te nemen in het onderzoek. Deze zijn besproken in de begeleidingsgroep en stuurgroep. De stuurgroep heeft mede op basis van een advies van de begeleidingsgroep gekozen welke maatregelen onderzocht zouden worden in het onderzoek. Het doel was daar maximaal 20 maatregelen te selecteren. Uiteindelijk heeft geen nadere selectie plaatsgevonden op basis van dit maximale aantal: de andere maatregelen vielen af om andere redenen, bijvoorbeeld omdat ze niet concreet genoeg waren om te kwantificeren, of er onvoldoende draagvlak voor was. Een toelichting op het proces en de gemaakte keuzes staat in bijlage A.1 Proces en keuze maatregelen. Voor iedere maatregel is vervolgens uitgewerkt wat de werkzame mechanismen naar verwachting zouden zijn, en hoe we die zouden kunnen onderzoeken. Dit is in de vorm van analysekaders met de stuurgroep afgestemd.

In dit hoofdstuk lichten we toe welke sturingsmogelijkheden zijn onderzocht die gemeenten hebben om doelmatiger te werken, en welke besparingen daarmee gerealiseerd kunnen worden. De volledige resultaten per maatregel staan uitgewerkt in bijlage E Resultaten per maatregel. Maatregelen waarvoor een wetswijziging nodig is staan in hoofdstuk 7 Mogelijkheden voor het Rijk; mogelijke besparingen op grond van deze maatregelen kunnen immers nog niet meegerekend worden, zolang eventuele wetswijzigingen niet doorgevoerd zijn. De mate van concreetheid en verwachting over het kwantitatieve en kwalitatieve effect zijn meegewogen in de keuze van maatregelen Bij de selectie van maatregelen om door te rekenen in het onderzoek is onder meer rekening gehouden met de mate waarin deze voldoende concreet waren geoperationaliseerd. De maatregelen die hier zijn onderzocht, zijn daarmee niet per definitie de enige mogelijkheden die gemeenten hebben om doelmatiger te werken. Daarnaast waren de resultaten van de analyse naar preventie en vroegsignalering nog niet beschikbaar, aangezien de maatregelen aan het begin van het proces geselecteerd zijn. Een aantal maatregelen is dus geselecteerd omdat ze vroegsignalering versterken, vanuit de verwachting dat dit op termijn kosten zou besparen.

Gezien de resultaten in hoofdstuk 4 Het effect van preventie en vroegsignalering is het resultaat van deze maatregelen minder positief dan op voorhand verwacht. Wel geldt bij veel van dit soort maatregelen dat er naast het

GV572

27

preventie-effect ook een substitutie-effect optreedt, waarbij zorg vervangen wordt door een andere (goedkopere) vorm van zorg. . Dit geeft over het algemeen wel een netto positief effect. Vijf maatregelen leiden naar verwachting tot een besparing binnen de Jeugdwet met vergelijkbaar voorzieningenniveau De volgende maatregelen leiden naar verwachting tot doelmatigheidswinst. - Een POH-jeugd bij huisartsenpraktijken leidt naar verwachting tot een besparing van 62 tot 88 miljoen euro. Dit wordt met name veroorzaakt door een substitutie-effect: de POHjeugd kan lichte hulp verlenen en daarmee een verwijzing voorkomen. De maatregel heeft een positief effect op ervaringen van kinderen, jongeren en ouders, en kan helpen bij normaliseren. Voor deze maatregel zijn gemeenten wel afhankelijk van de bereidheid van de huisartsen om hieraan mee te werken. - Het versnellen van de doorstroom naar de Wlz kan binnen de Jeugdwet tot een besparing van 59 tot 85 miljoen euro leiden. Door een betere informatievoorziening kunnen kinderen en jongeren die voldoen aan de criteria van de Wlz maar nog vanuit de Jeugdwet geholpen worden eerder een Wlz-indicatie krijgen. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat deze maatregel naar verwachting tot een stijging van de kosten in de Wlz van 68 tot 98 miljoen zal leiden.

Deze kosten zijn hoger dan de besparing in de Jeugdwet omdat de tarieven in de Jeugdwet lager liggen dan in de Wlz. - Als lokale teams direct hulp verlenen, worden trajecten goedkoper omdat de tarieven van medewerkers van een lokaal team gemiddeld genomen lager liggen en het lokaal team eerder afschaalt. Wel worden extra kosten gemaakt voor kinderen en jongeren die anders niet in jeugdhulp gekomen waren. Daarmee wordt ingeschat dat deze maatregel een effect kan hebben van tussen 1 miljoen extra kosten tot 10 miljoen euro aan besparingen. Deze maatregel leidt daarnaast tot diverse positieve kwalitatieve effecten, zoals een betere ervaring van de jeugdigen en meer werkplezier bij de professionals. - Een randvoorwaarde voor deze maatregel is dat het lokaal team over de juiste professionals beschikt. Daarom kan deze maatregel alleen samen ingevoerd worden met het versterken van de kwaliteit van de toegang. Deze maatregel bleek per saldo te leiden tot extra kosten van 1 tot 4 miljoen euro, omdat de extra kosten voor de inzet van deze professionals hoger zijn dan de besparingen door betere kwaliteit. Aangezien beide maatregelen samen naar verwachting tot een kleine besparing leiden worden beide meegerekend in het totaaloverzicht. Het totale resultaat voor deze twee maatregelen ligt daarmee tussen extra kosten van 4 miljoen euro en een besparing van 8 miljoen euro.

- Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband (zoals MKD’s en KDC’s) naar reguliere kinderopvang of bso met extra ondersteuning leidt met name tot een besparing omdat de ouders voor de reguliere kinderopvang zelf meebetalen, waar dit voor MKD’s en KDC’s niet het geval is. De maatregel kan daarmee tussen 49 en 78 miljoen euro besparen. Kosten van de gemeenten voor een eventuele sociaal-medische indicatie voor ouders die niet in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag zijn daarbij niet meegerekend. Dat geldt ook voor kosten voor het Rijk voor kinderopvangtoeslag. Daarbij kan de maatregel leiden tot een betere toegankelijkheid, en meer passende en inclusievere kinderopvang. Voor deze maatregel zijn gemeenten wel afhankelijk van de bereidheid van de reguliere kinderopvang om dit te faciliteren. De ervaring in de afgelopen jaren leert dat dit een moeizaam proces is. - Het verhelderen van de afbakening tussen de Jeugdwet en het onderwijs leidt tot minder overleg over leerlingen waarvan niet duidelijk is wie welke verantwoordelijkheid heeft. Dit levert naar verwachting een besparing op van 0,7 tot 2 miljoen euro. Een randvoorwaarde is wel dat de afbakening daadwerkelijk verhelderd wordt, wat overigens

GV572

28

ook kan leiden tot een verschuiving van kosten tussen jeugdhulp en onderwijs. Ondanks verschillende onderzoeken is hier vooralsnog geen uitsluitsel over. Voor het behalen van de besparing zijn gemeenten vaak afhankelijk van andere partijen Er zijn voor alle maatregelen verschillende randvoorwaarden waaraan voldaan moet worden om de besparing te kunnen realiseren zonder ten koste te gaan van de kwaliteit van de jeugdzorg. Deze staan per maatregel toegelicht in Bijlage E Resultaten per maatregel. Veel van die randvoorwaarden liggen binnen de invloedssfeer van gemeenten; sommigen ook niet. Het gaat daarbij om: - De bereidheid van huisartsenpraktijken om mee te werken aan de inzet van een POHjeugd; - De mate waarin aanbieders bijdragen aan het versnellen van de doorstroom naar de Wlz, door sneller indicaties aan te vragen; - De bereidheid van kinderopvang om groepen jeugdigen van het KDC en MKD over te nemen; - De duidelijkere afbakening tussen jeugdhulp en passend onderwijs, waarmee de discussies voorkomen kunnen worden. De kans is reëel dat niet aan alle voorwaarden in alle gemeenten volledig voldaan wordt. Daarmee kunnen de besparingen in de praktijk lager uitvallen. Omdat niet voorspeld kan worden hoeveel lager, heeft de stuurgroep van dit onderzoek besloten om hiervoor geen afslag op de berekeningen toe te passen.

De afhankelijkheid van andere partijen is daarmee onderdeel van de bestuurlijke weging van de resultaten van dit onderzoek. Een deel van de maatregelen leidt niet of hooguit beperkt tot een besparing In het onderzoek is van verschillende maatregelen geconstateerd dat die niet tot een significante besparing leiden. - Het gebruik van een afwegingskader zou medewerkers in de toegang helpen om te bepalen wat er noodzakelijk is om vanuit jeugdhulp te bieden en wat er binnen eigen netwerk georganiseerd kan worden om de zelfredzaamheid van een gezin te verhogen. Het betreft dus geen landelijke norm, maar een lokale explicitering van afwegingen. Daarmee zou het de instroom in jeugdhulp verlagen en dus kosten besparen. In het onderzoek bleek dat een afwegingskader alleen goed werkt wanneer er voldoende is ingezet op het versterken van de kwaliteit van de toegang. Tegelijkertijd bleek echter dat wanneer de kwaliteit van de toegang hoog genoeg is, een afwegingskader niet tot extra scherpe afwegingen leidt. - Op dit moment streven veel gemeenten naar een outreachende manier van werken, waarbij ze actief de wijk in gaan op zoek naar verborgen problematiek. Dit zorgt mogelijk juist voor meer zorggebruik, omdat deze laagdrempeliger beschikbaar is. Daarom hebben we onderzocht wat het effect is van het inperken van outreachende activiteiten.

Gemeenten blijken echter maar beperkt toe te komen aan outreachend werken. Daarnaast blijkt uit het volume-onderzoek dat de instroom niet toeneemt, dus dat outreachend werken maar beperkt tot extra jeugdhulptrajecten leidt. Daarmee zijn de effecten van het inperken van outreachend werken naar verwachting zeer beperkt. - De inzet van jeugdhulpprofessionals in het (regulier of speciaal) onderwijs bleek in het onderzoek juist te leiden tot meer kosten: naar verwachting tussen 21 en 42 miljoen euro. De maatregel brengt significante extra kosten met zich mee, vooral door omdat er veel meer problemen gesignaleerd worden en omdat er meer tijd besteed wordt aan netwerkoverleggen. De kosten die gemaakt worden om deze problemen op te pakken zijn hoger dan de besparingen door het voorkomen van jeugdhulptrajecten.

GV572

29

- Uit het onderzoek bleek dat het budgetplafond in de praktijk niet tot besparingen leidt.

Dit komt met name omdat het bereiken van het budgetplafond vooral leidt tot het verhogen van het budget of het onderbrengen van jeugdigen bij andere aanbieders en niet tot andere afwegingen van professionals over bijvoorbeeld uitstroom. Dat het budgetplafond bij jeugdhulp minder effectief is dan in andere wettelijke domeinen kan te maken hebben met waar uiteindelijk de besluitvorming plaatsvindt: een rechte rug houden bij het bereiken van een budgetplafond is voor een centrale organisatie ten opzichte van een relatief anonieme patiënt makkelijker dan voor een wethouder die in de lokale context werkt, dichter bij de cliënten. Daarnaast is in andere onderdelen van de zorg ook zichtbaar dat de kosten lastig te beheersen zijn. - De werkzame mechanismen van de taakgerichte bekostiging waarbij (een deel van) de jeugdhulp voor een gebied bij één organisatie is belegd zijn voor een groot deel gebaseerd op scherpere afwegingen die gemaakt zouden worden door aanbieders. In de praktijk lijkt dit echter maar beperkt te gebeuren: driekwart van de aanbieders, die in de praktijk de afwegingen zouden moeten maken, geeft aan dat deze vorm van bekostigen niet leidt tot scherpere keuzes. - Een besparing via het beperken van het aantal gecontracteerde aanbieders zou voornamelijk voortvloeien uit het partnerschap dat ontstaat tussen gemeente en aanbieders.

Uit het onderzoek blijkt echter dat zowel gemeenten als aanbieders niet herkennen dat het beperken van het aantal gecontracteerde aanbieders leidt tot partnerschap. Op contractmanagement worden geen kosten bespaard, en de administratieve lasten vallen juist hoger uit door het hoge aantal onderaannemers. Voor vijf maatregelen is het niet mogelijk het effect te kwantificeren Van vijf maatregelen was het binnen dit onderzoek niet mogelijk om tot een kwantificering van een mogelijke besparing te komen. - De interdisciplinaire afwegingen voor de duurste gezinnen, bij ondersteuning vanuit meerdere domeinen of bij ieder traject met verblijf lijken, zoals toegelicht in paragraaf 5.2 Over integraal werken, vooral tot passendere ondersteuning te leiden. Het effect op de kosten is nog niet eenduidig; de verschillen in de mate waarin de onderzochte casussen tot een kostenbesparing of juist extra kosten leidden waren groot. Om met voldoende zekerheid een mogelijke besparing te kunnen kwantificeren zouden de totale effecten gedurende een langere periode structureel onderzocht moeten worden. - Met resultaatgericht financieren per traject zijn wisselende ervaringen. Waar sommige gemeenten herkennen dat de trajectprijs omlaag gaat, zien andere gemeenten eerder een stijging.

Andere veronderstelde effecten worden niet herkend, of kunnen nog niet worden onderzocht omdat er te weinig gegevens beschikbaar zijn. Daarmee is het niet gelukt om mogelijke besparingen aan de hand van deze maatregel te kwantificeren. - In het onderzoek zijn verschillende activiteiten in het kader van actief contractmanagement in beeld gebracht. Contractmanagement werd daarbij vooral ingezet als manier om de sturing te implementeren. Het bleek dan ook niet mogelijk om in het algemeen een eigenstandig effect op de kosten of de hoeveelheid benodigde inzet te bepalen. Met de onderzochte maatregelen kan naar verwachting 190 tot 240 miljoen euro bespaard worden Op basis van de onderzochte maatregelen komen we daarmee tot de conclusie dat er op macroniveau 190 tot 240 miljoen euro bespaard kan worden binnen de Jeugdwet, door het invoeren van onderstaande maatregelen.

GV572

30

Maatregel

Effect

1. Een POH-jeugd bij huisartsenpraktijken

62 tot 88 miljoen euro

4. Versnellen doorstroom naar Wlz door betere informatievoorziening

59 tot 85 miljoen euro25

6. Directe hulpverlening door lokaal team

-1 tot 10 miljoen

2. Het versterken van de kwaliteit van de toegang door de inzet van professionals met een SKJregistratie of vergelijkbaar, en/of professionals die specifiek zijn opgeleid voor de toegang

-4 tot -1 miljoen euro

10. Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband (zoals MKD’s en KDC’s) naar reguliere kinderopvang of bso met extra ondersteuning

49 tot 78 miljoen euro

12. Afbakening Jeugdwet met onderwijs verhelderen

0,7 tot 2 miljoen euro

Totaal

190 tot 240 miljoen euro26

Geen van deze maatregelen kan op zeer korte termijn volledig ingevoerd worden De invoering van bovenstaande maatregelen heeft uitvoeringsconsequenties, en vraagt om tijdelijke investeringen. - Voor de invoering van een POH-jeugd moet geïnvesteerd worden in een samenwerking met huisartsen. Het zal naar verwachting enkele jaren duren voordat alle huisartsen voldoende bereikt worden. Dit vraagt gedurende deze tijd overleggen vanuit beleidsmedewerkers en een inwerkperiode met verminderde productiviteit voor de POH. - Betere informatievoorziening over de Wlz is al opgepakt door het CIZ. Wel is het van belang dat jeugdhulpaanbieders hun processen erop inrichten dat de mogelijkheid tot toegang tot de Wlz tijdig gesignaleerd wordt. Voor gemeenten is de investering hierop beperkt. - Voor directe hulpverlening in het lokale team moeten medewerkers geworven worden in een krappe arbeidsmarkt, en in sommige gemeenten moet de samenstelling van het lokale team veranderd worden. Vermoedelijk is voor dit grotere lokale team ook een andere organisatiestructuur nodig. Het is dus wel mogelijk om relatief snel te starten met zelf hulpverlenen, maar het duurt enkele jaren voor de volledige potentie bereikt is. - Met het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar kinderopvang of bso zijn verschillende gemeenten en aanbieders al meerdere jaren bezig.

Hoewel op enkele plaatsen successen behaald zijn, is dit een proces van een lange adem, waarbij de samenwerking stap voor stap opgebouwd moet worden, en het regelmatig voorkomt dat gesprekken toch nog afgebroken worden. - De afbakening tussen jeugdhulp en onderwijs kan op korte termijn tot lagere kosten leiden, mits een dergelijke afbakening gevonden wordt. Daar is op dit moment nog geen zicht op.

Deze maatregel leidt tot een verwachte stijging van de kosten in de Wlz met 68 tot 98 miljoen euro. 25

De bandbreedte van het totaalbedrag is kleiner dan de bandbreedtes van alle individuele maatregelen opgeteld. In bijlage A.4 Bandbreedtes staat toegelicht hoe we omgaan met het combineren van onzekerheden. 26

GV572

31

7 Mogelijkheden voor het Rijk

We hebben ook mogelijkheden onderzocht waarmee het Rijk het financiële beslag kan verminderen In aanvulling op de sturingsmogelijkheden die gemeenten hebben, kan het Rijk keuzes maken die het budgettaire beslag van de Jeugdwet verlagen. Bij de start van dit onderzoek zijn verschillende suggesties besproken; daarvan zijn er drie gekozen om mee te nemen in het onderzoek.27 Van een van deze opties, het wijzigen van het wettelijk kader van de Wlz om meer jeugdigen door te laten stromen, is na een eerste analyse door de stuurgroep besloten deze niet nader te laten onderzoeken.28 In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van het onderzoek naar de inkomensafhankelijke eigen bijdrage en de inkoop voor bepaalde zorgvormen op regionaal niveau. Meer details over de analyse en de resultaten kunt u vinden in bijlage E Resultaten per maatregel.

7.1 Invoeren van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage Om het jeugdhulpgebruik af te remmen kan een eigen bijdrage worden ingevoerd. Dat kan een vast bedrag per maand zijn, of een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. In dit onderzoek is in overleg met de stuurgroep een inkomensafhankelijke variant doorgerekend. De achtergrond van deze keuze ligt onder andere in de discussie in hoeverre de maatschappij moet bijdragen aan jeugdhulp bij lichte problematiek wanneer de ouders voldoende draagkrachtig zijn om zelf hulp te kunnen betalen; en of het niet juist deze ouders zijn die het beste de weg naar jeugdhulp te vinden. In het volume-onderzoek werd ook duidelijk dat het mediane inkomen van gezinnen met jeugdhulp stijgt, met name voor lichtere vormen van jeugdhulp (zie hoofdstuk 3 Ontwikkeling van kosten, budget en volume). Een inkomensafhankelijke eigen bijdrage kan een fors financieel effect hebben Voor het berekenen van het financiële effect is uit gegaan van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage die voor de Wmo gold, rekening houdend met de bedragen van 2016, het laatste jaar dat er nog geen vrijstellingen bestonden voor specifieke groepen. Daarbij is er vanuit gegaan dat de eigen bijdrage geldt voor alle vormen van jeugdhulp; jeugdhulp die opgelegd is vanuit het gedwongen kader is hierin dus ook meegenomen, maar de jeugdbescherming en jeugdreclassering zelf niet.

Meer informatie over deze suggesties, het proces en de achtergrond van de gemaakte keuzes staat in bijlage A.1 Proces en keuze maatregelen. 27

De achtergrond van deze keuze staat ook nader toegelicht in bijlage A.1 Proces en keuze maatregelen. 28

GV572

32

Met deze uitgangspunten heeft de maatregel een flink financieel effect: naar verwachting leidt dit tot een besparing tussen 0,8 en 1,2 miljard euro. Het grootste deel van de besparing zit in de baten. Daarnaast is er een aanzienlijke besparing door cliënten die afzien van jeugdhulp. Dit effect wordt echter gedeeltelijk teniet gedaan door geëscaleerde trajecten. De maatregel heeft ook belangrijke kwalitatieve effecten, voornamelijk negatief Omdat de maatregel erop gericht is om minder jeugdigen gebruik te laten maken van jeugdhulp heeft deze een negatief effect op het welzijn van jeugdigen en hun gezinnen. Daarnaast kan de maatregel zorgen voor een toename van kansenongelijkheid, zorgmijding, schuldenproblematiek en kosten in andere wettelijke kaders. De eigen bijdrage is immers weliswaar inkomensafhankelijk, maar ook bij de laagste inkomens is er enige eigen bijdrage. Voor ouders in de bijstand kan € 20,- per maand al een significant bedrag zijn. Deze kwalitatieve effecten zijn in kaart gebracht in lijn met de doorgerekende variant; als gekozen wordt voor een lichtere variant, kunnen kwalitatieve effecten mogelijk minder negatief uitpakken. Doorrekenen van verschillende opties kan zinvol zijn voor verdere besluitvorming In dit onderzoek hebben we de effecten doorgerekend uitgaande van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor alle vormen van jeugdhulp.

Dit kan gezien worden als de meeste extreme beleidsoptie die denkbaar is. In de huidige berekeningen is bijvoorbeeld ook gerekend met een eigen bijdrage voor jeugdhulp die opgelegd wordt in het gedwongen kader. Dit kan tot complexe situaties leiden, bijvoorbeeld wanneer door de rechter jeugdhulp is opgelegd en daarvoor een eigen bijdrage betaald moet worden door ouders aan wie het gezag is ontzegd. De mogelijke besparing is uiteraard lager als de eigen bijdrage voor sommige vormen van jeugdhulp geldt; bijvoorbeeld wanneer jeugdhulp in gedwongen kader of zwaardere vormen van jeugdhulp worden uitgezonderd. Een alternatieve optie voor een eigen bijdrage zou zijn om een eigen bijdrage te vragen voor KDC’s en MKD’s in lijn met de kosten die ouders normaliter zouden maken voor de kinderopvang. Daarmee zou het grootste deel van de besparingen van de maatregel rondom het verplaatsen van jeugdhulp naar kinderopvang behaald kunnen worden zonder de afhankelijkheid van de kinderdagverblijven om mee te werken.

7.2 Inkoop voor bepaalde zorgvormen op regionaal niveau Momenteel verschilt het per regio welke jeugdhulp regionaal of op gemeentelijk niveau wordt ingekocht. Met deze maatregel wordt geformaliseerd op welk niveau (gemeentelijk, regionaal of bovenregionaal) gemeenten het hulpaanbod voor jeugdigen moeten inkopen. Deze maatregel is opgenomen in de conceptversie van de voorgenomen wijziging van de Jeugdwet (Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen). Een deel van de hulp die nu nog op gemeentelijk niveau wordt georganiseerd, zal na de wijziging op (boven)regionaal niveau worden ingekocht. In het huidige voorstel gaat het om de beschikbaarheid van hoogspecialistische en/of weinig voorkomende jeugdhulp, specialistische verblijfsfuncties en hulp in het kader van urgente crisissituaties. Gemeenten kunnen de andere jeugdhulp, waaronder opvoed- en gezinsondersteuning en preventieve taken, wel zelf inkopen. Inkoop op regionaal niveau verplichten heeft weinig impact op de kosten Met de maatregel zouden naar verwachting de administratieve lasten van aanbieders verlaagd worden. Omdat het hier enkel gaat om het regionaliseren van de inkoop en niet van de toegang blijkt echter uit het onderzoek dat deze besparing nog beperkt in omvang is. De

GV572

33

kosten die gemeenten maken voor de inkoop nemen eerder toe dan af, omdat tegenover de dalende lasten voor contractmanagement stijgende kosten voor regionale afstemming staan. Het totale effect wordt verder gedempt doordat al veel regionaal wordt ingekocht. Bij elkaar leidt de maatregel naar verwachting tot een effect dat ligt tussen een kostenstijging van 4 miljoen en een besparing van 7 miljoen euro. De afweging moet dus vooral gemaakt worden op basis van de kwalitatieve effecten Omdat het financiële effect zowel positief als negatief kan uitvallen, maar in elk geval per saldo beperkt is zal de afweging over het invoeren van de maatregel gebaseerd moeten worden op de kwalitatieve effecten, risico’s en randvoorwaarden. Afwegingen in dit kader kunnen bijvoorbeeld zijn de toename in continuïteit en toegankelijkheid, verbeterde samenwerking tussen gemeenten enerzijds en de verminderde lokale verbinding en lokale beleidsvrijheid anderzijds.

GV572

34

8 Conclusies en adviezen

In het onderzoek is gekeken naar het structurele tekort bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet Om te bepalen wat het structurele tekort is bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet, hebben we in het onderzoek het bestaande kostenniveau in 2019 als uitgangspunt genomen. Vervolgens hebben we onderzocht of er in dat huidige kostenniveau tijdelijke extra kosten zitten, naar aanleiding van een boeggolfeffect; dat zou immers betekenen dat het structurele tekort lager is. Tot slot hebben we gekeken naar de mogelijkheden om doelmatiger te werken en mogelijkheden voor het Rijk om het kostenbeslag te verminderen, om te komen tot het structurele tekort bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering. Alle keuzes in het onderzoek zijn afgestemd met een begeleidingsgroep en een stuurgroep. De basis voor het tekort bedraagt 1,6 - 1,8 miljard euro, uitgaande van kosten en budget 2019 Op basis van een vergelijking van de kosten van gemeenten en het budget in 2019 blijkt dat de basis voor het tekort tussen de 1,6 miljard euro en 1,8 miljard euro bedroeg. Het tijdelijke extra budget (400 miljoen euro in 2019) is niet meegenomen, omdat het doel is om het structurele tekort te berekenen.

Aan de kostenkant zijn niet alleen kosten voor individuele voorzieningen meegenomen (4,7 miljard euro), maar ook kosten voor de toegang en intensiveringen in lokale teams en het voorliggend veld (0,7 tot 0,9 miljard euro). Volgens de beleidstheorie van de Jeugdwet is het immers juist de bedoeling dat gemeenten investeren aan de voorkant. Zowel voor individuele voorzieningen als voor het voorliggend veld zijn de kosten met name vanaf 2017 gestegen. De kostenstijging voor individuele voorzieningen jeugd wordt veroorzaakt door achterblijvende uitstroom en hogere kosten per cliënt per jaar Uit het onderzoek blijkt dat het aantal cliënten in jeugdhulp de afgelopen jaren is gestegen. De instroom is in die jaren constant gebleven. Wel maken relatief meer gezinnen met hogere inkomens gebruik maken van jeugdhulp, met name ambulante jeugdhulp. Dit roept de vraag op of de juiste doelgroep bereikt wordt. Juist bij gezinnen met lagere inkomens werd immers meer verborgen problematiek verwacht die door het lokaal organiseren van jeugdhulp aan het licht zou kunnen worden gebracht. De stijging in het aantal cliënten wordt veroorzaakt doordat de uitstroom structureel lager is dan de instroom. De kosten per cliënt per jaar nemen ook toe, dus dit wordt niet veroorzaakt door ‘waakvlamcontacten’. De jeugdhulp per cliënt is dus duurder geworden, en duurt langer.

GV572

35

Het uitgangspunt om er zo vroeg mogelijk bij te zijn leidt tot hogere kosten binnen de Jeugdwet Onderdeel van de beleidstheorie van de Jeugdwet is dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering leidt tot kostenbesparing binnen de Jeugdwet. Een belangrijke conclusie in het onderzoek is dat deze aanname niet terecht is. Daarmee is niet gezegd dat preventie en vroegsignalering niet zinvol zouden zijn. Voor kinderen, jongeren en gezinnen is het immers positief als problemen voorkomen worden. Het is ook mogelijk dat deze investeringen leiden tot kostenbesparingen in andere wettelijke kaders. Op basis van het onderzoek is echter duidelijk dat de kosten binnen het jeugddomein, op enkele uitzonderingen na, door beter en steviger in te zetten op preventie en vroegsignalering eerder hoger dan lager worden. Zowel kosten als baten van integraal werken vallen breder dan het jeugddomein In dit onderzoek zijn interventies en maatregelen binnen het jeugddomein in relatieve afzondering onderzocht. In de praktijk zijn deze echter sterk verweven met zowel kosten als baten in andere domeinen. Waar het gaat om de effecten van preventie en vroegsignalering, en van diverse vormen van interdisciplinaire afweging, is langduriger onderzoek naar kosten en baten in verschillende maatschappelijke domeinen nodig.

Gemeenten hebben een aantal mogelijkheden om doelmatigheidswinst te behalen: er kan 190 – 240 miljoen euro bespaard worden met vijf onderzochte maatregelen In het onderzoek zijn verschillende maatregelen onderzocht waarmee gemeenten doelmatiger kunnen werken, en daarmee de kosten van de uitvoering van de Jeugdwet kunnen verminderen. Van deze maatregelen hadden er vijf een positief effect: - Invoering van een POH-jeugd bij huisartsen (62 – 88 miljoen euro); - Tijdige doorstroming naar de Wlz als kinderen daarvoor in aanmerking komen (59 tot 85 miljoen euro); - Het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar kinderopvang en bso (49 tot 78 miljoen euro); - Hulpverlening in lokale teams, waarbij hoogopgeleide medewerkers in de toegang een randvoorwaarde zijn (- 4 tot 8 miljoen euro); - Een duidelijker afbakening tussen jeugdhulp en onderwijs (0,7 tot 2 miljoen euro). Met de invoering van deze maatregelen kan tussen de 190 en 240 miljoen euro per jaar bespaard worden binnen de Jeugdwet. Het effect van sommige sturingsmogelijkheden is beperkt door de negatieve financiële effecten van preventie en vroegsignalering Veel van de onderzochte maatregelen hadden als onderdeel van de werkzame mechanismen een inzet op vroegsignalering, om daarmee op termijn hogere kosten te voorkomen.

Het onderzoek naar preventie en vroegsignalering, om de veronderstelde boeggolf te analyseren, heeft echter laten zien dat dit (binnen de Jeugdwet) slechts in specifieke gevallen tot verlaging van de kosten leidt. Dat betekent dat het effect van verschillende maatregelen lager is uitgevallen dan vooraf wellicht verwacht werd. In het onderzoek zijn concrete besparingsopties onderzocht op basis van de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet Het onderzoek vormt een basis voor de gesprekken over het budget voor de Jeugdwet. Het is dus van belang dat de uitkomsten niet alleen in theorie haalbaar zijn, maar ook in de praktijk. Daarom is voor het berekenen van mogelijkheden om doelmatiger te werken aangesloten bij de feitelijke mogelijkheden die gemeenten hebben, en is onderzocht of deze gekwantificeerd konden worden op basis van de ervaringen van gemeenten die deze maatregelen al uitvoeren. Deze gemeenten doen dat in lijn met de huidige interpretatie van de

GV572

36

uitgangspunten van de Jeugdwet, dus de uitkomsten van de maatregelen zijn daar ook op gebaseerd. We zien dan ook dat sommige onderzochte maatregelen geen besparing opleveren, terwijl dat op grond van ervaringen in andere stelsels wel de verwachting was, of niet te kwantificeren zijn. Als de uitgangspunten van de Jeugdwet of de interpretatie daarvan veranderen, bijvoorbeeld naar aanleiding van dit onderzoek, kunnen maatregelen anders uitpakken. Daarnaast zijn niet alle mogelijke suggesties onderzocht om tot verlaging van de kosten te komen. Op basis van het volume-onderzoek, waarin duidelijk werd dat de toename in het aantal cliënten niet door toenemende instroom maar achterblijvende uitstroom veroorzaakt wordt, zou het sturen op snellere uitstroom nog een aanknopingspunt kunnen bieden voor gemeenten. In het onderzoek zijn geen maatregelen naar voren gekomen die voldoende concreet waren en draagvlak hadden bij de begeleidingsgroep en de stuurgroep. Nu het belang van tijdige uitstroom inzichtelijk is, is het mogelijk dat hier andere keuzes in gemaakt worden, met andere uitkomsten tot gevolg.

Op basis van de huidige uitgangspunten is het structurele tekort 1,3 tot 1,5 miljard euro Om het structurele tekort te bepalen, hebben we gekeken naar het tekort in 2019, en vervolgens naar de vragen in hoeverre de kosten naar verwachting nog zullen dalen door een verwacht boeggolf-effect; en welke mogelijkheden gemeenten hebben om doelmatiger te werken binnen de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet. - Op basis van het onderzoek hebben we geconstateerd dat het tekort in 2019 tussen de 1,6 en 1,8 miljard euro bedroeg. - Op basis van de analyse van preventie en vroegsignalering hebben we geconstateerd dat er eerder sprake is van een verhoging van het waterpeil dan van een boeggolf, en dat de kosten dus niet zonder meer zullen dalen. Wel kan verwacht worden dat de algemene transitiekosten die aan een dergelijke grote verandering gerelateerd zijn op den duur wegvallen; daarbij gaat het om ongeveer 56 miljoen euro per jaar, voor tien jaar, gerekend vanaf de decentralisatie. - Daarnaast hebben we geconstateerd dat gemeenten 190 tot 240 miljoen euro kunnen besparen door doelmatiger te werken. Daarmee komt het structurele tekort uit tussen 1,3 en 1,5 miljard euro.

Met de invoering van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage kan er nog 0,8 tot 1,2 miljard euro bespaard worden Een beleidsoptie voor het Rijk die onderzocht is, is het invoeren van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Daarbij hebben we gekeken naar een uiterste optie: een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor alle vormen van jeugdhulp, waarbij dus alleen jeugdbescherming en jeugdreclassering niet zijn meegenomen. Op basis daarvan kan er naar verwachting tussen 0,8 en 1,2 miljard euro bespaard worden. Deze besparingen vallen uiteraard (fors) lager uit als gekozen wordt voor een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor bepaalde vormen van jeugdhulp of als de eigen bijdrage inkomensonafhankelijk wordt. Ook moet in de afweging rekening gehouden worden met de verwachte negatieve effecten op het welzijn van jeugdigen en hun gezinnen, en de verwachte toename van kansenongelijkheid, zorgmijding, schuldenproblematiek en kosten in andere wettelijke kaders. Onterechte aannames onder de Jeugdwet hebben bijgedragen aan het ontstaan van het tekort In de Jeugdwet zitten verschillende aannames die ertoe leiden dat het voorzieningenniveau hoger wordt, met een hoger kostenniveau tot gevolg.

GV572

37

- Sinds de decentralisatie hebben gemeenten volop ingezet op preventie en

vroegsignalering, in de veronderstelling dat hiermee op termijn de kosten binnen de Jeugdwet zouden dalen. Toen in de volgende jaren de kosten bleken te stijgen, is die inzet in sociale lokale teams en voorliggend veld verder verstevigd. De analyse van het effect van preventie en vroegsignalering laat zien dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering ook op termijn niet leidt tot een afname van kosten, maar eerder tot een stijging van het waterpeil. Deze inzet lijkt niet de oorzaak van de stijging in het jeugdhulpvolume (de instroom neemt immers niet toe), maar leidt wel tot een stijgend voorzieningenniveau (en daarmee stijgende kosten) in voorliggend veld. - Daarnaast wordt in de Jeugdwet het belang benadrukt van ‘doen wat nodig is’. Dit komt tot uiting in de uitgangspunten van integraliteit en ruimte voor professionals. Op het niveau van een individueel kind is echter niet altijd duidelijk wat nodig is. Als een extra sessie op basis van wetenschappelijke inzichten niets toevoegt, maar een gezin wel extra vertrouwen geeft om weer op eigen kracht door te gaan, kan gesteld worden dat hij nodig is. Zo kan ‘doen wat nodig is’ onbedoeld leiden tot langere trajecten, en daarmee tot een hoger voorzieningenniveau. Er zijn echter ook kosten aan verbonden.

De stijgende tekorten zijn daarmee tenminste voor een deel een direct gevolg van de beleidstheorie waaraan Rijk en gemeenten zich gezamenlijk verbonden hebben voorafgaand aan de decentralisatie. De conclusies geven aanleiding tot een discussie over de bedoeling van jeugdhulp Een brede inzet op preventie en vroegsignalering leidt weliswaar niet tot lagere kosten in de jeugdzorg, maar kan nog wel invloed hebben op kosten in andere wettelijke kaders, en heeft daarnaast een positieve invloed op het welzijn van jeugdigen. Uit het onderzoek blijkt dat door deze inzet het voorzieningenniveau met name voor lichtere problematiek (waarvoor geen individuele voorziening ingezet wordt) gestegen is naar aanleiding van de Jeugdwet. Tegelijkertijd is de vraag of het huidige kostenniveau op termijn houdbaar is. Op basis van het huidige onderzoek constateren we dat steviger inzetten op preventie en vroegsignalering niet zal leiden tot een verlaging van het kostenniveau binnen de Jeugdwet. Daarmee ontstaat er een noodzaak om het gesprek te voeren over de bedoeling van de jeugdhulp, en welk voorzieningenniveau daarbij gewenst is. Een eventuele aanpassing van dit voorzieningenniveau is een afweging die op politiek niveau gemaakt moet worden. Dit onderzoek kan een basis bieden voor een expliciete en onderbouwde afweging.

Op basis van dit onderzoek constateren we dan ook dat er een stevig tekort is op de middelen jeugd, en dat binnen het huidige stelsel dat tekort in potentie nog stevig verder kan stijgen. Daarmee lijkt er naast een eventuele bijstelling van het budget meer nodig is om tot een beheersbaar kostenniveau te komen, zoals een discussie over het voorzieningenniveau, de omschreven maatregelen ter vergroting van doelmatigheid en strakke sturing om meer grip te krijgen op jeugdhulp. In de volgende paragrafen gaan we in op adviezen hierover aan Rijk en gemeenten.

8.1 Adviezen voor het Rijk Bezie de tekorten in de context van de beleidstheorie van de Jeugdwet In het onderzoek hebben we geconstateerd dat er bij doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet een structureel tekort is van 1,3 tot 1,5 miljard euro. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de hoogte van dit tekort, en de beperkte mogelijkheden om dit met doelmatigheidsinspanningen verder omlaag te brengen, nauw samenhangt met de beleidstheorie van de Jeugdwet. Het is van belang om in gesprekken over oplossings-

GV572

38

richtingen deze samenhang te erkennen en daar rekening mee te houden in de duiding van het tekort. Herijk de financiële aspecten van de beleidstheorie van de Jeugdwet De impliciete aanname achter de uitgangspunten van de Jeugdwet is dat de doeltreffendheidswinst van een betere uitvoering opweegt tegen het doelmatigheidsverlies van meer maatwerk en een groter bereik. Uit het onderzoek blijkt dat dit niet het geval is. We adviseren daarom dit financiële aspect van de beleidstheorie van de Jeugdwet te herijken. Uit de analyse blijkt namelijk dat het kostenniveau zonder aanpassing van de uitgangspunten zal blijven stijgen, terwijl de beleidstheorie suggereert dat ze zullen dalen. Voer – in samenspraak tussen Rijk en gemeenten – een fundamentele discussie over het gewenste voorzieningenniveau Door de onterechte aanname over de financiële effecten van preventie en vroegsignalering hebben gemeenten in de afgelopen jaren hard gebouwd aan de opbouw van een voorliggend veld waarin zoveel mogelijk jeugdigen goed geholpen kunnen worden. Ook is er op verschillende plekken gepoogd om professionals meer ruimte te geven voor eigen afwegingen. Het onderzoek laat echter zien dat deze werkwijze, met een stevige inzet op “er eerder bij zijn” en meer ruimte voor professionals, niet tot een verlaging van de kosten op de lange termijn gaat leiden.

Deze conclusie roept fundamentele vragen op: hoeveel geld hebben we als maatschappij over voor het welzijn en de mogelijkheden tot ontwikkeling van kinderen? Waar voelen we ons als maatschappij verantwoordelijk voor, en wat moeten gezinnen zelf oplossen? Nu blijkt dat de kosten binnen de Jeugdwet niet omlaag te brengen zijn door meer preventie en vroegsignalering, zijn dergelijke politieke vragen onvermijdelijk. Om die vragen te beantwoorden en vervolgens de (eventueel) benodigde verandering in gang te zetten is de inzet van zowel het Rijk als gemeenten nodig. Dit vraagt dus dat zij hier samen over in gesprek gaan, om een gezamenlijke basis te leggen voor een oplossing voor de structurele tekorten. Betrek ook mogelijkheden in andere wettelijke kaders bij de afweging over het voorzieningenniveau In dit onderzoek hebben we voornamelijk gekeken naar interventies en effecten binnen de Jeugdwet. Veel problematiek die uiteindelijk leidt tot jeugdzorggebruik, zoals schuldenproblematiek, ontstaat echter elders. Gemeenten hebben vanuit hun bredere verantwoordelijkheid invloed op sommige van die domeinen; tegelijkertijd zijn hun mogelijkheden om deze problemen op te lossen vaak beperkt. Zo zijn gemeenten verantwoordelijk voor schuldhulpverlening, maar met het Rijk als grootste schuldeiser zijn er stevige beperkingen aan wat daarin van gemeenten verwacht kan worden.

Op andere belangrijke domeinen – in het bijzonder onderwijs en kinderopvang – hebben gemeenten zelfs wettelijk gezien weinig invloed. De mogelijkheden voor gemeenten om aan een brede pedagogische basis te werken, zijn in de praktijk dus in hoge mate beperkt. Het is van belang dat het Rijk in de oplossing voor het jeugdhulpprobleem voorbij de Jeugdwet kijkt, en ook expliciete verantwoordelijkheden neerlegt bij andere partijen die vanuit hun rol en verantwoordelijkheid kunnen bijdragen aan die brede pedagogische basis. Als aanpassingen aan het voorzieningenniveau gewenst zijn, neem dan voldoende tijd om tot dit niveau te komen Het aanpassen van het voorzieningenniveau, en dan vooral het verlagen van het voorzieningenniveau, gaat niet van de ene op de andere dag. De samenleving is inmiddels

GV572

39

gewend aan een grotere rol van de overheid bij lichte problemen, en het vraagt een cultuurverandering bij gemeenten, jeugdzorgorganisaties en de gehele maatschappij om dit terug te draaien. Als de afwegingen over het voorzieningenniveau ertoe leiden dat aanpassing gewenst is, adviseren we het Rijk daarom dan ook om voldoende tijd te nemen om tot het gewenste voorzieningenniveau te komen. Houd bij een overgang rekening met transitiekosten Een eventuele aanpassing van het voorzieningenniveau zal daarbij ook vragen van gemeenten dat ze anders gaan werken. Waar het beleid zich nu richt op het uitbreiden van het voorliggend veld, kan een discussie over het gewenste voorzieningenniveau met zich meebrengen dat op zoek gaan naar verborgen problematiek minder wenselijk wordt gevonden, of dat hier een scherpere selectie in plaats vindt. Dat betekent dat gemeenten in elk geval werkprocessen zullen moeten aanpassen, en vermoedelijk ook zullen moeten investeren in opleiding en training. Op basis van de inzichten uit het onderzoek kan verwacht worden dat de wijziging niet in één keer succesvol zal zijn. Bij een overgang moet dan ook rekening gehouden worden met transitiekosten.

Aanvaard de gevolgen van een eventuele verlaging van het voorzieningenniveau en communiceer hier eerlijk over Rijk en gemeenten hebben gezamenlijk de beleidstheorie van de Jeugdwet omarmd, en die lijn in de afgelopen jaren beiden gecommuniceerd. Als besloten wordt tot het verlagen van het voorzieningenniveau, bijvoorbeeld door bij minder problematiek een rol voor de overheid te zien, of te sturen op het verkorten van trajecten, staan gemeenten ervoor aan de lat om dit door te voeren. Dit is echter een moeilijke boodschap, waar zij steun van het Rijk voor nodig hebben. Het is van belang dat ook het Rijk zich realiseert dat het verlagen van het voorzieningenniveau consequenties heeft en zich eraan committeert om deze consequenties samen met gemeenten te dragen. Dat betekent in lijn met de geldende bestuurlijke en financiële verhoudingen onder andere een heldere communicatielijn naar de samenleving, een eerlijk debat in de Tweede Kamer en grote terughoudendheid met het stellen van additionele eisen aan de kwaliteit of het voorzieningenniveau, tenzij hier extra middelen voor ter beschikking gesteld worden.

8.2 Adviezen voor gemeenten Voer een fundamentele discussie over het gewenste voorzieningenniveau Uit het onderzoek blijkt dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering niet zonder meer tot een verlaging van de kosten op de lange termijn gaat leiden. Dat betekent dat in de lokale politiek een ander type afweging gemaakt moet worden: hoeveel geld heeft de gemeente over voor het welzijn en de mogelijkheden tot ontwikkeling van kinderen in relatie tot andere domeinen? Waar voelen we ons als gemeente verantwoordelijk voor, en wat moeten gezinnen zelf oplossen? Op basis van de informatie in dit onderzoek kunnen dergelijke afwegingen beter gemaakt worden, die meer ruimte geven voor lokale keuzes. Het is van belang dat binnen gemeenteraden hier het goede gesprek over gevoerd wordt. Maak de keuze tussen de kosten en de maatschappelijke baten voor jeugdhulp expliciet Preventie en vroegsignalering blijken weliswaar niet kosteneffectief binnen de Jeugdwet, maar kunnen wel het welzijn en de ontplooiingsmogelijkheden van de kinderen, jongeren en gezinnen verbeteren. Daarnaast kunnen er financiële baten in andere domeinen uit volgen, die in dit onderzoek niet gekwantificeerd zijn. Dit onderzoek is dan ook zeker geen aanbeveling om bepaalde activiteiten niet uit te voeren; wel adviseren we om zowel kosten als

GV572

40

maatschappelijke baten van jeugdzorg expliciet te maken, zodat de afweging op basis van de juiste informatie gemaakt kan worden. Leg een grotere nadruk op normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht Uit het onderzoek blijkt dat de uitgangspunten van normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht op gespannen voet staan met de andere uitgangspunten van de Jeugdwet. Daardoor zijn zij in de afgelopen jaren op de achtergrond geraakt. Uit dit onderzoek blijkt echter dat de andere uitgangspunten weliswaar de kwaliteit van de geboden jeugdhulp (bijvoorbeeld bij integraal werken) en het voorzieningenniveau kunnen verhogen, maar weinig aanknopingspunten bieden voor een kostenbesparing. Een grotere nadruk op normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht biedt wel enige mogelijkheden om binnen de uitgangspunten van de Jeugdwet kosten te besparen ten opzichte van de huidige situatie. In de afgelopen jaren zijn deze uitgangspunten echter beperkt geoperationaliseerd. Het is daarom van belang om dit complexe vraagstuk actief op te pakken en manieren te ontwikkelen om dit concreet te maken. Overweeg de invoering van een POH-jeugd, het versnellen van de doorstroom naar de Wlz en het verplaatsen van jeugdhulp naar kinderopvang In het onderzoek zijn verschillende mogelijke maatregelen waarmee gemeenten op de kosten kunnen sturen onderzocht.

Het invoeren van een POH-jeugd, het versnellen van de doorstroom naar de Wlz en het verplaatsen van jeugdhulp naar kinderopvang blijken daarbij de grootste potentiële besparingen met zich mee te brengen. We adviseren gemeenten daarom om in elk geval de invoering van deze maatregelen te overwegen. Tijdig investeren in goede relaties met relevante partijen (huisartsen, aanbieders en kinderdagverblijven) is daarbij van belang, gezien de grote afhankelijkheid van hun medewerking. Onderzoek belemmeringen voor uitstroom en stuur hierop In de afgelopen periode is vaak gesteld dat de stijging van het jeugdhulpgebruik tenminste gedeeltelijk te wijten zou zijn aan een stijgende instroom, omdat de gemeenten (te) actief op zoek zouden zijn naar verborgen problematiek. Een opvallende conclusie in het onderzoek is dat de stijging in het jeugdhulpvolume niet zozeer veroorzaakt wordt door een stijgende instroom, maar door een achterblijvende uitstroom. Dit impliceert ook dat effectieve sturingsmethoden van gemeenten, in aanvulling op de maatregelen onderzocht in dit onderzoek, waarschijnlijk vooral te vinden zijn in het onderzoeken van belemmeringen voor uitstroom en het sturen op die uitstroom. Daarbij is het van belang om te beseffen dat dit soms strijdig kan zijn met het uitgangspunt van meer ruimte voor de professional.

Dit dilemma zou in het gesprek over de uitgangspunten van de Jeugdwet besproken moeten worden. Daarnaast is het van belang om te onderzoeken wanneer eerder afschalen of uitstromen verantwoord mogelijk is en hierop te handelen. Hanteer realistische termijnen en kostenramingen voor de implementatie van nieuwe werkwijzen De implementatie van nieuwe werkwijzen vraagt tijd en investeringen. Complicerende factor daarbij kan bijvoorbeeld zijn dat er een afhankelijkheid is van andere partijen. Daarnaast is een verandering vaak ook niet “in één keer raak”, maar is er sprake van een cyclus van bedenken, doen, resultaat bekijken en daarop weer ingrijpen. In de beschrijving van de maatregelen hebben we steeds een indicatie opgenomen van het kostenniveau en van de termijn waarop een besparing gerealiseerd kan worden. We adviseren gemeenten om hier realistische termijnen en kostenramingen voor te hanteren.

GV572

41

Scherp het beleid waar nodig aan naar aanleiding van de inzichten uit dit onderzoek Uit het onderzoek blijkt dat concrete maatregelen slechts beperkt bijdragen aan het terugdringen van de tekorten. Er is dus geen gemakkelijk recept waarmee gemeenten grip kunnen krijgen op het sociaal domein. Wel geeft dit onderzoek enkele belangrijke handvatten waarmee gemeenten hun beleid kunnen aanscherpen: - Op basis van de kennis dat ‘er eerder bij zijn’ niet automatisch leidt tot lagere kosten binnen het bestek van de Jeugdwet kan er een betere afweging gemaakt worden over de manier waarop preventie en vroegsignalering ingezet worden. - Ook de stijging van het mediane inkomen van gezinnen in vooral ambulante jeugdhulp kan aanleiding zijn voor een herijking van de toegang tot jeugdhulp. Hoewel ook kinderen in rijkere gezinnen met ernstige problemen kunnen kampen, roept deze verschuiving wel de vraag op of de juiste gezinnen bereikt worden. - Het inzicht dat de stijging in volume vooral veroorzaakt wordt door achterblijvende uitstroom is aanleiding om binnen de gemeente te onderzoeken waardoor cliënten langer in jeugdhulp blijven en hier gericht op te handelen. Een knelpunt in de keten dat snel opof afschalen bemoeilijkt vraagt bijvoorbeeld een andere aanpak dan overbehandeling. - Een laatste belangrijke notie is de toename in gemiddelde kosten per cliënt per jaar.

In combinatie met de tekorten bij een deel van de jeugdhulpaanbieders en winsten bij andere, ligt het voor de hand om vormen van tariefdifferentiatie te overwegen. - Ook maatregelen waar in dit onderzoek geen besparing voor is gevonden, kunnen met andere uitgangspunten bijdragen aan sterkere sturing. Een voorbeeld hiervan is het budgetplafond. Als een gemeente het geen probleem vindt dat (bepaalde groepen) kinderen lang moeten wachten op hulp, kan een budgetplafond bijdragen aan grip. Het is van belang dat deze inzichten gericht ingezet worden, in samenhang met de rest van de sturing in het sociale domein. Versterk de monitoring op beleidsdoelen, zodat tijdig bijsturen mogelijk is Het van belang dat verschillende sturingsinstrumenten onderling consistent zijn en gebaseerd zijn op een duidelijke visie. Daarnaast is het alleen mogelijk om sturing verder te ontwikkelen als zicht is op de effecten van het gekozen beleid, zowel financieel als inhoudelijk. In het onderzoek hebben we geconstateerd dat gemeenten dit inzicht vaak beperkt hebben. Daarmee is niet duidelijk wat succesvol is en wat niet, en waar bijgestuurd moet worden. We adviseren gemeenten om de monitoring op beleidsdoelen te versterken.

8.3 Tot slot In de afgelopen jaren hebben gemeenten, aanbieders, jeugdhulpprofessionals, andere experts hun schouders gezet onder een enorme klus: het decentraliseren en tegelijkertijd transformeren van het hele jeugdstelsel. In die jaren is ook regelmatig gereflecteerd op voortgang, waarbij geregeld werd vastgesteld dat het om taaie en complexe materie gaat, en dat de transformatie gestaag gestalte krijgt. De lopende discussies over financiering van het stelsel maken het daarbij niet makkelijker. De verwachte financiële baten van de transformatie bleven uit, en de onzekerheid over de toekomstige ontwikkelingen maakte het ingewikkeld om structurele afspraken te maken over het benodigde budget. Het doel van dit onderzoek was om een stevige basis te leggen onder dit gesprek. De uitkomsten van het onderzoek laten echter zien dat er eerst een ander gesprek gevoerd moet worden; over de uitgangspunten van de Jeugdwet en het gewenste voorzieningenniveau. De

GV572

42

resultaten van dit onderzoek zijn voeding voor dit gesprek. De uiteindelijke afweging is aan de politiek. Om te kunnen komen tot de inzichten die we hebben opgedaan hebben we bij een groot aantal partijen informatie opgehaald, waaronder veel gemeenten, aanbieders en experts. Wij willen iedereen die aan het onderzoek deelgenomen heeft hartelijk danken voor de openheid, de inzichten en de gegevens die jullie met ons gedeeld hebben. We hebben jullie, in Coronatijd, veel vragen gesteld, die niet altijd gemakkelijk te beantwoorden waren. We waarderen het enorm dat jullie de tijd hebben genomen om samen met ons te zoeken naar manieren om daar toch een stap verder in te komen.

GV572

43

Bijlagen

GV572

44

A Onderzoeksverantwoording

In dit onderzoek hebben we gekeken naar het structureel benodigde budget bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. Dat is een stevige onderzoeksvraag, en die vraagt om een stevige aanpak én verantwoording. In deze bijlage lichten we toe welke uitgangspunten onder de aanpak hebben gelegen en hoe we het onderzoek hebben opgebouwd.

Uitgangspunten voor het onderzoek We nemen de huidige kosten van gemeenten als uitgangspunt Om te komen tot het structureel benodigde budget bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering, zijn er op hoofdlijnen twee routes mogelijk: - In de top-downmethode wordt een doeltreffende en doelmatige uitvoering gebaseerd op de inhoud van de Jeugdwet. Bij deze methode wordt bepaald welke taken gemeenten hebben op basis van de Jeugdwet, en vervolgens gekwantificeerd wat de kosten zouden zijn bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van deze taken. - In de bottom-upmethode wordt gestart vanuit de huidige uitvoering en van daaruit gekeken naar wat doelmatiger of doeltreffender kan. In dat geval wordt het verschil tussen de huidige kosten en budgetten als uitgangspunt genomen, en onderzocht welke maatregelen genomen kunnen worden om de uitvoering meer doelmatig en doeltreffend te maken. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een eventueel boeggolfeffect in de huidige kosten. De top-downmethode vereist echter dat de inhoud van de Jeugdwet eenduidig te vertalen is naar de “juiste” uitvoering. Gezien de specifieke context is dat om meerdere redenen niet haalbaar: - De Jeugdwet is dermate open opgesteld dat niet eenduidig vast te stellen is welke taken van gemeenten precies wel en niet voortvloeien uit de Jeugdwet.

De uitkomsten van het expertiseteam Reikwijdte Jeugdzorg lieten opnieuw zien dat dit een complexe discussie zonder duidelijk antwoord is.29 Het is daarmee niet goed mogelijk om te bepalen wat gemeenten minimaal moeten doen onder de Jeugdwet. - Om vanuit de taken te komen tot kosten moeten aannames gedaan worden over de inrichting en beleidskeuzes binnen gemeenten. De kern van de Jeugdwet is juist dat gemeenten keuzes kunnen maken die optimaal aansluiten bij hun lokale situatie. Deze

De kracht van wijd reiken. Advies om de transformatie van de jeugdhulp te laten slagen, VNG Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht, 2020. 29

GV572

45

aanvliegroute past daarmee niet bij de uitgangspunten van de Jeugdwet, en in bredere zin niet bij het uitgangspunt van lokale beleidsvrijheid voor gemeenten. Daarom hebben we in het onderzoek niet gekozen voor de top-downmethode, maar voor de bottom-up aanpak. Deze sluit beter aan op de beleidsuitgangspunten van de Jeugdwet en is daardoor wel haalbaar. We onderzoeken mogelijke doelmatigheidswinsten op basis van concrete maatregelen Als onderdeel van de beleidsvrijheid die gemeenten hebben staat het hen vrij om meer of minder uit te geven aan bepaalde taken dan vanuit het Rijk overgeheveld is. Dit uitgangspunt is ook vertaald naar hoe de wet is opgezet: de Jeugdwet is juist open geformuleerd om gemeenten de ruimte te geven om eigen keuzes te maken die lokaal het best passend zijn. Dat betekent niet dat extra uitgaven automatisch gehonoreerd zouden moeten worden in het macrobudget: als gemeenten bewust kiezen voor een hoger voorzieningenniveau, worden ze geacht dit te bekostigen door het voorzieningenniveau in een ander domein te verlagen of andere inkomsten te verhogen. Als gemeenten geen mogelijkheden hebben om de kosten voor jeugd te beïnvloeden, zou het voor de hand liggen dat de kosten wel vanuit het Rijk bekostigd moeten worden.

In het onderzoek zijn we daarom uitgegaan van de kosten die gemeenten maken, en maken we steeds onderscheid tussen beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare extra kosten. Kosten zijn beïnvloedbaar als het mogelijk is om maatregelen te identificeren die de kosten ombuigen. In het onderzoek rekenen we de effecten van al deze maatregelen uit. Op die manier identificeren we de niet-doelmatige uitgaven. Wat overblijft, zijn uitgaven die wel doelmatig zijn. Alternatieve methodes, zoals het bepalen van het budget op basis van de ‘goedkoopste’ gemeenten of uitkomsten van maatregelen alleen te baseren op gemeenten die ze met succes hebben ingevoerd, hebben als risico dat conclusies getrokken worden op basis van toevalligheden. Deze methode geeft conclusies die op betrouwbare wijze te veralgemeniseren zijn naar alle gemeenten. Een aanvullend voordeel van deze methode is dat we hiermee niet enkel aangeven hoeveel doelmatigheidswinst er te behalen zou zijn, maar ook concrete handvatten bieden voor hoe gemeenten dit kunnen doen. Om de afweging volledig te kunnen maken, is het van belang om naast de financiële effecten ook zicht te hebben op kwalitatieve effecten, risico’s en randvoorwaarden. Deze hebben we daarom ook in het onderzoek onderzocht.