01-02-02 Kaderbrief 2024 - 2027 AB versie incl benchmark totaal
Tekst van het document
3.4. Vergelijking uitkomsten De benchmarks van drie van de tien Groningse gemeenten door Berenschot laten zien dat hun bijdrage aan de veiligheidsregio in 2021 hoger is dan die van de gemeenten waarmee zij zijn vergeleken. De hogere kosten staan volgens de rapportage niet in verhouding tot de werklast. De benchmark van de Veiligheidsregio Groningen laat zien dat de uitgaven in 2021 weinig afwijken van die van 13 andere veiligheidsregio’s. De vergelijking van Cebeon concludeert dat de gemiddelde gemeentelijke bijdrage aan de Veiligheidsregio Groningen in 2022 hoger is dan die in de meeste andere veiligheidsregio’s. Op het eerste gezicht lijken deze uitkomsten niet op één lijn te zitten. Het volgende hoofdstuk gaat na in hoeverre ze vergelijkbaar zijn en in hoeverre ze op een zinvolle manier kunnen worden gebruikt.
2
Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio.
COELO
7
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG
4 Vergelijkbaarheid uitkomsten verschillende rapportages
4.1. Inleiding De vergelijkbaarheid en de bruikbaarheid van deze gegevens wordt door verschillende factoren gecompliceerd. Veiligheidsregio’s zijn lastig te vergelijken omdat hun takenpakket verschilt. Sommige veiligheidsregio’s doen meer dan alleen de verplichte taken. Bovendien voert niet elke veiligheidsregio elke wettelijke taak uit. Op basis van de verschillende publicaties is niet goed op te maken welke taken precies wel en niet zijn meegenomen. Veiligheidsregio’s zijn lastig te vergelijken omdat, zelfs bij een identiek takenpakket, de werklast verschilt. Risico’s verschillen regionaal, en ook kosten per eenheid zullen niet identiek zijn. Voor de ene veiligheidsregio vormt de gemeentelijke bijdrage een groter deel van de inkomsten dan voor de andere. Hoge gemeentelijke bijdragen impliceren dus niet automatisch dat de veiligheidsregio hoge kosten maakt. Naast de gemeentelijke bijdragen ontvangen veiligheidsregio’s een bijdrage van de rijksoverheid (“doeluitkering”). Tegenover een hogere gemeentelijke bijdrage staat vaak een hoger bedrag dat de gemeente ontvangt via het subcluster brandweer en rampenbestrijding in de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Een hogere bijdrage impliceert dus niet per se hogere netto lasten voor de gemeente. Dit wordt hieronder verder uitgewerkt.
4.2. Takenpakketten veiligheidsregio’s verschillen Het Besluit veiligheidsregio’s legt vast welke taken gemeenten verplicht in een veiligheidsregio moeten onderbrengen. Deze liggen op de terreinen rampenbestrijding en crisisbeheersing, brandweer, ongevallen met gevaarlijke stoffen en geneeskundige hulpverlening. De Veiligheidsregio Groningen is op al deze terreinen actief. Niet alle veiligheidsregio’s voeren echter alle wettelijke taken uit. De Veiligheidsregio Groningen is een van de veiligheidsregio’s die een ontsmettingseenheid voor grootschalige chemische, biologische, radiologische en nucleaire incidenten hebben; die van Drenthe en Fryslân hebben dit bijvoorbeeld niet.3 Hiernaast zijn gemeenten vrij additionele taken bij hun veiligheidsregio te beleggen. Zo doet de VRG bijvoorbeeld niet alleen de coördinatie van de bevolkingszorg (een wettelijke taak), maar ook de uitvoering (zoals het inzetten van NL-alert en het 3
Dit is vastgelegd in het Besluit veiligheidsregio’s.
COELO
8
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG
opvangen van inwoners bij een overstroming of het opvangen van reizigers bij een treinongeluk). Enkele andere veiligheidsregio’s voeren bijvoorbeeld naast hun wettelijke taken ook GGD-taken uit. Het is niet duidelijk in hoeverre de benchmarks erin slagen om rekening te houden met verschillen in takenpakketten. De vergelijking van Cebeon omvat naast wettelijke taken ook niet-wettelijke taken.
4.3. Werklast en risico’s veiligheidsregio’s verschillen Zelfs wanneer een gelijk takenpakket wordt vergeleken, ligt het niet voor de hand dat alle veiligheidsregio’s (per inwoner) dezelfde uitgavenniveaus zouden moeten hebben. Er bestaan grote verschillen in risicoprofiel, schaal, enzovoort. Zoals we al zagen wordt bij de verdeling van de doeluitkering van de rijksoverheid aan veiligheidsregio’s, en ook bij de verdeling van de algemene uitkering aan gemeenten, rekening gehouden met diverse kostenfactoren. De gemeentelijke benchmarks constateren dat de hogere kosten niet in verhouding staan tot de werklast. Om dat te kunnen beoordelen hanteren zij verschillende indicatoren voor de hoogte van de kosten van veiligheidsregio’s (tabel 1). Deze indicatoren zijn daar echter niet geschikt voor (zie paragraaf 3.1). Hetzelfde Berenschot gebruikt in zijn benchmark van de Veiligheidsregio Groningen dan ook een andere set indicatoren. Cebeon komt met nog andere indicatoren (maar gebruikt die zelf dan weer niet). Het is buitengewoon moeilijk om de kosten van een veiligheidsregio, of de gemeentelijke bijdrage aan een veiligheidsregio, op een zinvolle manier te corrigeren voor verschillen in werklast. De door Berenschot gepresenteerde werklastindicatoren worden niet onderbouwd. Ze verschillen onderling en ze verschillen ook van de door het Rijk gehanteerde verdeelmaatstaven.
Het is ook lastig om hiervoor algemene maatstaven te vinden, omdat veiligheidsregio’s vaak unieke kenmerken hebben. Bij de Veiligheidsregio Groningen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de gaswinnings- en aardbevingsproblematiek en het aanmeldingscentrum voor asielzoekers in Ter Apel. Deze zijn niet goed in een algemeen model te vatten.
4.4. Referentiegroepen verschillen Gemeenten worden in de benchmarks vergeleken met gemeenten met soortgelijke kenmerken. Maar die kenmerken zijn soortgelijk voor de gemeente, niet voor de Veiligheidsregio. Terwijl de bijdrage aan de veiligheidsregio eerder zal afhangen van de kenmerken van de Veiligheidsregio dan van de kenmerken van de gemeente. Hierdoor is de vergelijking in de gemeentelijke benchmarks voor wat betreft de uitgaven aan de veiligheidsregio slechts beperkt bruikbaar. De benchmark van de veiligheidsregio vergelijkt de Veiligheidsregio Groningen met 13 andere veiligheidsregio’s. In hoeverre die vergelijkbaar zijn is niet duidelijk. Deze 13
COELO
9
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG
andere veiligheidsregio’s zijn niet uitgekozen op hun vergelijkbaarheid, maar op de toevallige beschikbaarheid van deze gegevens voor Berenschot. Zij laten hun benchmarks namelijk ook door Berenschot uitvoeren. De vergelijking van Cebeon betreft alle 25 veiligheidsregio’s.
4.5. Hoge bijdrage gemeente is iets anders dan hoge uitgaven veiligheidsregio De benchmarks van de individuele gemeenten en de vergelijking van Cebeon hebben betrekking op de gemeentelijke bijdrage aan de veiligheidsregio. De benchmark van de Veiligheidsregio Groningen heeft betrekking op de kosten van de veiligheidsregio. Dat zijn verschillende zaken. Naast de gemeentelijke bijdragen worden veiligheidsregio’s bekostigd uit een brede doeluitkering van het Rijk.4 Gemeentelijke bijdragen zijn gemiddeld goed voor 87 procent van de uitgaven van veiligheidsregio’s, de rest komt uit de brede doeluitkering van de rijksoverheid.5 Hiervoor stelt de rijksoverheid jaarlijks een bedrag beschikbaar, dat over de veiligheidsregio’s wordt verdeeld aan de hand van de volgende verdeelmaatstaven:6
vast bedrag bebouwde oppervlakte omgevingsadressendichtheid woonruimten van een regio aantal woonkernen die ieder 500 adressen of meer omvatten totale oppervlakte hoofdvaarwegen in km aantal risicovolle bedrijven inwoners woz-waarde niet-woningen.
Naast een vast bedrag per veiligheidsregio zijn dit factoren waarvan wordt verwacht dat zij bepalend zijn voor de kosten van veiligheidsregio’s. Voor een veiligheidsregio ligt de hoogte van de brede doeluitkering vast; die wordt immers door de rijksoverheid vastgesteld. De veiligheidsregio berekent het benodigde bedrag aan gemeentelijke bijdragen door eerst de uitgaven in een bepaald jaar te begroten en hier vervolgens de te ontvangen doeluitkering van af te trekken. Dit totaal aan gemeentelijke bijdragen wordt daarna over de deelnemende gemeenten verdeeld op basis van een door de veiligheidsregio zelf vastgestelde verdeelformule. De bijdrage van een individuele gemeente aan een veiligheidsregio hangt dus af van totale lasten van de veiligheidsregio, de hoogte van de brede doeluitkering en verdeelformule die de veiligheidsregio zelf hanteert.
4
Dit is geregeld in hoofdstuk 8 van het Besluit veiligheidsregio’s.
5
Bron: rapportage Cebeon.
6
Bron: Besluit veiligheidsregio’s, bijlage 2. Voor speciale taken of voorzieningen ontvangen enkele veiligheidsregio’s
nog aanvullende middelen.
COELO
10
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG
4.6. Hoge bijdrage gemeente impliceert geen hoge netto lasten voor gemeente Veruit de meeste veiligheidsregio’s baseren hun verdeelformule (grotendeels) op het bedrag dat de deelnemende gemeenten ontvangen via het subcluster brandweer en rampenbestrijding in de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Dat is bij de Veiligheidsregio Groningen ook zo. De bijdragen aan de Ghor, crisisbeheersing en de hulpverlening worden bij de Veiligheidsregio Groningen bepaald aan de hand van het aantal inwoners. De bijdrage aan het programma brandweer (goed voor 95 procent van het totaalbedrag) wordt bepaald aan de hand van het fictief aandeel in het gemeentefonds voor brandweerzorg en rampenbestrijding.7 Het subcluster brandweer en rampenbestrijding in de algemene uitkering uit het gemeentefonds betreft gemeentelijke taken met betrekking tot brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing en geneeskundige hulpverlening. Het bevat de volgende verdeelmaatstaven:8
kernen met 500 of meer adressen ozb-waarde van de niet-woningen gedeeld door 1.000.000 klantenpotentieel lokaal klantenpotentieel regionaal land buitenwater oppervlakte bebouwing woonruimten omgevingsadressendichtheid meerkernigheid bedrijven
Clusters (en subclusters) in het verdeelsysteem van de algemene uitkering zijn geen budgetten die aangeven hoeveel gemeenten ergens aan moeten uitgeven. Zij worden gehanteerd om een goede verdeelformule te kunnen maken voor de totale algemene uitkering. De algemene uitkering is vrij besteedbaar. Een hoge bijdrage aan de veiligheidsregio gaat dus vaak samen met een hoger bedrag dat wordt ontvangen via het subcluster brandweer en rampenbestrijding in de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Bij elke Groningse gemeenten is de bijdrage aan de veiligheidsregio kleiner dan het bedrag in dit subcluster.9 Gemiddeld bedraagt de bijdrage van Groningse gemeenten aan de veiligheidsregio 79 procent van het bedrag in het subcluster. Anders gezegd: gemeenten dragen minder af aan de veiligheidsregio dan er in de verdeelformule van het gemeentefonds aan middelen voor deze taak worden onderscheiden. Dat kan ook, omdat het gemeentefonds zoals gezegd vrij besteedbaar is. Gemeenten zijn geheel vrij waar ze deze middelen voor gebruiken. Wel hebben zij verplichte taken, waaronder de taken 7
Dit is geregeld in de Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Groningen.
8
Tot en met 2022. In 2023 verandert de verdeelformule van de algemene uitkering, en ook dit subcluster.
9
Bron gemeentelijke bijdragen: Veiligheidsregio Groningen, Jaarrekening 2021, blz. 77. Bron subcluster brandweer en
rampenbestrijding: eigen berekeningen op basis van gegevens van het ministerie van BZK.
COELO
11
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG
die zij bij de veiligheidsregio dienen onder te brengen. Hoeveel geld zij daaraan spenderen is hun eigen beslissing. Belangrijk is echter dat de relatie met de algemene uitkering betekent dat een hoge bijdrage aan de veiligheidsregio niet per se wijst op hoge netto lasten voor de gemeente. Daarom is de hoogte van de gemeentelijke bijdrage een kengetal met een beperkte gebruikswaarde.
COELO
12
Second opinion benchmarkonderzoeken VRG