Startnotitie Uitvoeringstrategie VTH regio Utrecht.pdf

2021

Uitvoering- en Handhavingsstrategie Voor de vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken die zijn overgedragen aan de omgevingsdiensten in de regio Utrecht

STARTNOTITIE APRIL 2021

Startnotitie Uitvoering en Handhavingsstrategie regio Utrecht Aanleiding De overheid zet sterk in op verbetering van de kwaliteit van Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Organisaties die taken uitvoeren op gebied van VTH moeten, op grond van wettelijke regels, voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. De kwaliteitseisen zijn niet nieuw. Op provinciaal niveau is door alle bevoegde gezagen de kwaliteitsverordening VTH omgevingsrecht vastgesteld. De eisen die met de verordening aan de organisaties van gemeente en provincie – en daarmee ook aan de uitvoeringsdiensten - worden gesteld zijn gebaseerd op de Kwaliteitscriteria 2.2, die zijn verankerd in artikel 1 en artikel 5 van de verordening. De Kwaliteitscriteria 2.2 bestaat uit twee delen: deel I heeft betrekking op de kwaliteit van de medewerkers (de kritieke massa) en deel II op de organisatie (de procescriteria).) Deze startnotitie gaat over de borging van deel II: de procescriteria. Het voorstel is om met betrekking tot deel II via een projectmatige aanpak te komen tot een regionale Uitvoerings en Handhavingsstrategie (U&H-strategie) in de regio Utrecht. Op 1 juli 2017 is het besluit VTH (hoofdstuk 7 Besluit omgevingsrecht, Bor) in werking getreden. De VTH regels geven een nadere uitwerking van de Wet VTH (nieuw hoofdstuk 5 van de Wabo, in werking 14-4-2016).

Op het vlak van beleid inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving staan in het Besluit VTH naast procescriteria ook bepalingen die tot doel hebben dat provincie en gemeenten uniform beleid voeren. Artikel 7.2 lid 2 zegt daarover: “De bestuursorganen, bedoeld in het eerste lid, die deelnemen in een omgevingsdienst dragen er gezamenlijk zorg voor dat een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de taken, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, wordt vastgesteld .. (etc.).” Artikel 7.1 lid 1 beschrijft de basistaken. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt deze bepaling terug in het Omgevingsbesluit in artikel 13.5 lid 2: ‘De bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst stellen gezamenlijk een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast voor de werkzaamheden, bedoeld in artikel 13.12, eerste lid.’ Artikel 13.12 lid 1 beschrijft de basistaken. Dit artikel houdt dus in dat alle Utrechtse gemeenten én de Provincie Utrecht gezamenlijk moeten komen tot een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie, in ieder geval waar het de basistaken betreft. Tijdens een ambtelijke (online) bijeenkomst van 26 november 2020 is toegezegd om een startnotitie voor te leggen aan iedere gemeente. 1

Waarom procescriteria? Voor de totstandkoming van producten zoals vergunningen, controles en handhavingsacties zijn diverse werkprocessen nodig. Transparantie en bestuurlijke vastlegging (betrokkenheid en verantwoordelijkheid) spelen daarin een belangrijke rol. De procescriteria samen leiden tot een sluitende beleidscyclus en kwaliteitsborging van strategische beleidskaders zoals prioritering en doelstelling, en tot vooral operationele aspecten zoals registratie en monitoring. Op alle kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening en toezicht en handhaving dient goed nagedacht te worden over de borging van kwaliteit. De procescriteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag en geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de procescriteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. Zoals het woord „procescriteria‟ doet vermoeden, betreft het eisen aan het proces. Door het proces te optimaliseren en verbeteren worden maatschappelijk effect en prijs/kwaliteitverhouding op onderbouwde en bewuste wijze gekoppeld aan monitoring, zodat kan worden geëvalueerd of doelstellingen het gewenste effect hebben gehad qua prestaties, kwaliteit en kosten. Dit is mogelijk door output en outcome in positieve zin te ontwikkelen.

Naast de procescriteria kan gebruik gemaakt worden van output- en outcome criteria, zoals omschreven in de Handleiding output- en outcome criteria van de VNG (februari 2012). De VNG heeft aangedrongen op de ontwikkeling van output- en outcome criteria om de gemeentelijke organisatie aan te kunnen sturen en maatschappelijke verantwoording af te kunnen leggen. Deze set is complementair aan de kwaliteitscriteria VTH. Immers met outputen outcome criteria kunnen bestuurders zelfstandig doelen en beoogde effecten formuleren voor de leefomgeving. Deze zijn bepalend voor de inzet van beleid, proces en benodigde kennis en formatie en dus de input, proces en throughput. Onderstaande figuur geeft het schematisch weer:

2

De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de stappen in de procescriteria te volgen wordt de cyclus gesloten. Daarbij is de BIG-8 gehanteerd. Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging te samen met een sluitende planning en control cyclus. Onderstaand figuur geeft de BIG-8 (beleidsacht) weer conform de procescriteria met verwijzing naar de artikelen in het Ob. In de bijlage staat de tekstversie van de artikelen Ob.

Processtappen BIG-8 De BIG 8 bestaat uit 7 processtappen 3

1. Rapportage en Evaluatie -

Verantwoording van inzet, prestaties en resultaten

-

Handelen op grond van een probleemanalyse

-

Vergelijking en auditing

2. Strategisch Beleidskader -

Prioriteitenstelling en meetbare doelstellingen

-

Vastleggen van benodigde financiële en personele middelen in begroting

3. Operationeel Beleidskader -

Strategie vergunningverlening/ nalevingsstrategie

-

Beleid ruimtelijke ordening/ toezichtstrategie

-

Objectieve criteria/ sanctiestrategie

-

Gedoogstrategie

4. Planning en Control -

Borging middelen

-

Uitvoeringsprogramma vergunningverlening en handhaving

-

Organisatorische condities

-

Kwaliteitsborging

5. Voorbereiden -

Protocollen en werkinstructies

-

Interne en externe afstemming

-

Communicatie en informatiebeheer

6. Uitvoeren -

Ondersteunende voorzieningen

7. Monitoren 

Monitoring

Landelijke en provinciale ontwikkelingen Deze procescriteria golden op het moment van schrijven van de Modelverordening Kwaliteit VTH alleen nog voor de toezichts- en handhavingstaken. Per 1 juli 2017 gelden deze ook voor de vergunningverleningstaken door de invoering van de wijziging van het Besluit Omgevingsrecht (BOR). Het Model anticipeert daar op. Daar waar in dit document een verwijzing naar hoofdstukken of artikelen van wet- en regelgeving is opgenomen is die dan ook gebaseerd op de nummering van de op 1 juli 2017 geldende versies.

Wet- en regelgeving De procescriteria uit het Besluit Omgevingsrecht (Bor) zijn na de inwerkingtreding van het Omgevingswet terug te vinden in het Omgevingsbesluit in afdeling 13.2 kwaliteitsbevordering en afstemming uitvoering en handhaving. 4

Uitvoerings- en handhavingsbeleid

Bor (oud) 7.2

Ob (nieuw) 13.5, 13.6 en 13.7

uitvoerings- en handhavingsstrategie

Uitvoeringsprogramma

7.3

13.8

uitvoeringsprogramma

Uitvoeringsorganisatie

7.4

13.9

uitvoeringsorganisatie

Borging van middelen

7.5

13.10

borgen van middelen

Monitoring

7.6

-

Rapportage

7.7

13.11

evaluatierapportage

In het Ob staat dus de verplichting voor de bevoegde gezagen om per werkgebied van een omgevingsdienst overeenstemming te bereiken op het vlak van uitvoering en handhaving (en het daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma) voor de taken die verplicht door de omgevingsdienst worden uitgevoerd. De verplichting ziet toe de basistaken die de beide omgevingsdiensten uitvoeren (RUD Utrecht en de OdrU). De OdrU en RUD deelnemers hebben afgesproken hier gezamenlijk in op te trekken. Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt de lokale afwegingsruimte op beleidsmatig- en uitvoeringsniveau vergroot. Dit betekent een extra uitdaging voor de projectgroep om het uitvoeringsbeleid te harmoniseren op het gebied van de basistaken. Cruciaal binnen de Omgevingswet is dan ook de samenwerking tussen overheden en dat zij in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren. De regering wil de Omgevingswet en de daarmee voorgenomen verregaande integratie en bundeling van het omgevingsrecht benutten om de dienstverlening door de overheden te verbeteren en «achter het loket» de uitvoering bij de verschillende overheden verder te stroomlijnen, te versnellen en te versimpelen en waar mogelijk vergaand te integreren. Daarvoor is onmisbaar dat bij alle betrokken bestuursorganen een goede, uniforme uitvoeringskwaliteit is geborgd.

Dit stelt hoge eisen aan de afstemming en samenwerking tussen overheden. Dit betekent dat ketenpartners ernaar moeten streven zoveel mogelijk dezelfde systematiek, die ten grondslag ligt aan beleidsvorming, te realiseren. 5

IBT Het Interbestuurlijk Toezicht van de provincie Utrecht houdt toezicht op de procescriteria en is in toenemende mate kritisch op het ontbreken van de wettelijk verplichte U&H-strategie tot nu toe.

Opgave Uitvoering geven aan de wettelijke verplichting door snel en met draagvlak van de deelnemers te komen tot een gedragen U&H-strategie voor de bevoegde gezagen in de gehele provincie Utrecht waarin (waar mogelijk) een gelijk speelveld gecreëerd wordt binnen het werkgebied van de Omgevingsdiensten in Utrecht voor de taken die zijn overdragen (verplicht en facultatief) aan de omgevingsdiensten (OdrU en RUD), waarbij tegelijkertijd ruimte blijft voor couleur locale en maatwerk, waar de lokale afwegingsruimte dat vereist.

Aanpak Tijdens een ambtelijke bijeenkomst van 26 november 2020 hebben de aanwezige gemeenten en de provincie het initiatief genomen om een projectgroep op te richten die invulling geeft aan de bovenstaande opgave. De insteek is om het regionaal U&H-strategie conform bovenstaande kwaliteitseisen en geldende/toekomstige wet- en regelgeving eind dit jaar op te leveren (2021).

Tijd / Planning / Stappenplan 1. Start: vaststellen startnotitie: - Ambtelijke en bestuurlijke afstemming in individuele organisaties; - Vaststellen startnotitie in B&W en GS van individuele organisaties) 2. Bestuurlijk informeren 3. Uitvoeren project 4. Besluitvorming: - in te stemmen met het opstarten en uitvoeren van het projectuniform uitvoeringsstrategie VTH regio Utrecht

Oplossingsrichting In de provincie Utrecht is de ambitie uitgesproken om de mogelijkheden en voordelen te verkennen om te komen tot bouwstenen om de procescriteria te borgen. Het belang hiervan is meerledig; 

Kennis bijbrengen omtrent de wettelijke verplichtingen van de procescriteria 6



Het vormt de basis om de VTH-milieutaken risicogericht en programmatisch uit te kunnen voeren waardoor de uitvoering veel doelgerichter wordt. Op termijn kan dit verbreed worden naar andere taken binnen het fysieke domein.



Het vormt de basis voor verdere uniformering van de uitvoeringspraktijk waardoor deze efficiënter wordt.



Het bevordert de samenwerking tussen de verschillende handhavingspartners in de regio (en daarbuiten) waardoor de uitvoering effectiever wordt.



Het zorgt er voor dat regionale en bovenregionale problemen gericht en in samenwerking worden aangepakt.



Het draagt bij aan het bereiken van een gelijk speelveld voor bedrijven.

Gelet op de opgave- het probleem- wordt daarom als oplossing voorgesteld om te onderzoeken welke systematiek in de provincie Utrecht gehanteerd dient te worden om te komen tot bouwstenen om de procescriteria te borgen, deze bouwstenen op te stellen en die maximaal af te stemmen met alle betrokken partners.

Resultaat Een gedragen U&H-strategie voor de bevoegde gezagen in de gehele provincie Utrecht. Dit document is opgesteld conform de wettelijke vereisten die voorvloeien uit de procescriteria en bestaat in ieder geval uit de volgende strategieën: 

een vergunningenstrategie die beschrijft de verschillende vormen van vergunningverlening die de Omgevingsdienst kan inzetten en wat de basis werkwijze daarbij is;



een handhavingsstrategie die beschrijft de verschillende instrumenten van toezicht en handhaving. Een handhavingsstrategie bestaat uit een nalevingstrategie. De nalevingsstrategie bestaat uit een preventiestrategie (hoe overtredingen te voorkomen?), toezichtstrategie (hoe zicht houden op naleefgedrag?), gedoogstrategie (hoe handelen bij het afzien van handhaving?) en een sanctiestrategie (hoe repressief optreden?). Voor de laatste is een landelijke norm ontwikkeld, de landelijke handhavingsstrategie.

Afbakening Om te komen tot een keuze langs welke weg de bestuursorganen kunnen komen tot die uniformiteit is het eerst van belang dat de bestuursorganen antwoord geven op de vraag wat de reikwijdte is van de uniforme uitvoering- en handhavingsstrategie. Als uitgangspunt wordt de doelstelling van de Omgevingswet en de kwaliteitsdoelstellingen van de verordening kwaliteit VTH centraal gezet en wordt de structuur van de BIG 8 gevolgd.

7

Organisatie De projectorganisatie om te komen tot de uniforme Uitvoerings-en Handhavingsstrategie is degelijk opgezet en bestaat uit (een): Stuurgroep (met vertegenwoordiging vanuit de provincie, de gemeente Utrecht, RUD, ODRU en de projectleider van de regionale VTH werkgroep) 

Jennemieke Kleijwegt (gemeente Utrecht) voorzitter



Jacco Baelde (gemeente Amersfoort)



Marije Eillebrecht (OdrU)



Wim Coopmans (provincie Utrecht)



Natasja van de Lagemaat (provincie Utrecht)



Boris van de Water (RUD)



John van Rooijen (gemeente Utrecht)



Adviseurs MasterMeester: Ankie Nooijen en Ester van Uden

- Bestuurlijke trekkers (portefeuillehouder van RUD en van ODRU en de gedeputeerde) - projectgroep: 

Projectleider: Jacco Baelde (Gemeente Amersfoort),

Projectgroep: Vertegenwoordigers van gemeenten, provincie en omgevingsdiensten: 

Fien van Walbeek (Nieuwegein)



Mariet Hendriks (IJsselstein)



Wouter Jan Bolkestein (Lopik)



Thomas van Walchren (UHR)



Petra Rombout (5HL)



Ria Driessen (5HL)



Marielle Hoff (Utrecht)



Wenda van der Heijden (Soest)



Ankie Nooijen (MM)



Ester van Uden (MM)

Adviseurs: 

Ernst Jan van de Boogaart (ODRU)



Fabian Gomes Monteiro (RUD Utrecht),

Procesbewakers: 

Ankie Nooijen (MasterMeester)



Ester van Uden (MasterMeester)

8

Informatie / communicatie Informatie over ontwikkelingen e.d. worden gedeeld via MS teams map Regionale Strategie. Waar nodig wordt ambtelijk en bestuurlijk teruggekoppeld.

Randvoorwaarden -

bepalen tijdsplanning (strakke planning, kwaliteit boven deadline of vice versa

-

ambtelijk tijd (om niet) investeren

-

draagvlak

Risico’s -

Ontbreken van bestuurlijk draagvlak

-

Geen overeenstemming reikwijdte taken

-

Andere behoeften grotere en kleinere gemeenten

-

Uitstel inwerkingtreding Omgevingswet/ Omgevingsbesluit

9

Bijlage wetsartikelen Besluit Omgevingsrecht (versie december 2020) Artikel 13.5 (uitvoerings- en handhavingsstrategie) 1. De bestuursorganen die zijn belast met de uitvoerings- en handhavingstaak stellen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen worden gesteld voor de uitvoering en handhaving en welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht. 2. De bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst stellen gezamenlijk een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast voor de werkzaamheden, bedoeld in artikel 13.12, eerste lid. 3. 3. De handhavingsstrategie wordt zo nodig afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving. 4. De handhavingsstrategie wordt gebaseerd op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen bij de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet.

Artikel 13.6 (inhoud uitvoerings- en handhavingsstrategie) 1) De uitvoerings- en handhavingsstrategie biedt in ieder geval inzicht in: a) de prioriteitenstelling voor het verrichten van de werkzaamheden, bedoeld in artikel 13.5, eerste lid; b) de methode die wordt gebruikt om te bepalen of de doelen, bedoeld in artikel 13.5, eerste lid, worden bereikt; c) de criteria die worden gebruikt bij het beoordelen van en beslissen op aanvragen om omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de wet; en d) de werkwijze bij het verlenen van omgevingsvergunningen en het beoordelen van meldingen als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de wet.

2) De handhavingsstrategie biedt ook inzicht in: a) de afspraken die door bestuursorganen onderling en met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt over samenwerking bij en afstemming van werkzaamheden; b) de wijze waarop toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet wordt gehouden; c) de wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en eventueel daaraan verbonden consequenties; d) de wijze waarop bestuurlijke sancties en termijnen die bij het opleggen en ten uitvoer leggen daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd; en e) de wijze waarop wordt gehandeld na geconstateerde overtredingen die zijn begaan door of in naam van een bestuursorgaan of een andere tot de overheid behorende instantie. 10

Artikel 13.7 (nadere inhoud handhavingsstrategie) 1) Tot de wijze waarop toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet wordt gehouden, bedoeld in artikel 13.6, tweede lid, onder b, behoort in ieder geval: a) de wijze waarop toezicht wordt voorbereid, uitgaande van een register waarin in ieder geval ippc-installaties zijn opgenomen; b) de frequentie waarmee routinematig toezicht wordt gehouden, waarbij die frequentie voor ippcinstallaties, afhankelijk van de milieurisico’s, het nalevingsgedrag en de aanwezigheid van een gecertificeerd milieuzorgsysteem, ten minste is: 1°. eenmaal per drie jaar bij beperkte milieurisico’s; en 2°. eenmaal per jaar bij grote milieurisico’s; en c) de termijn waarbinnen na het vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding niet-routinematig toezicht wordt gehouden, waarbij die termijn voor ippc-installaties is: 

1°. na het vaststellen van een ernstige klacht, ernstig ongewoon voorval of ernstige overtreding: zo spoedig mogelijk en in voorkomend geval voor de verlening of wijziging van een omgevingsvergunning; of



2°. na het vaststellen van een ernstige overtreding: in ieder geval binnen zes maanden.

2) Tot de wijze waarop wordt gerapporteerd over bevindingen over de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en eventueel daaraan verbonden consequenties, bedoeld in artikel 13.6, tweede lid, onder c, behoort in ieder geval: a) de termijn waarbinnen een rapportage wordt gedeeld met betrokkenen, waarbij die termijn voor rapportage met betrekking tot ippc-installaties twee maanden is; en b) de termijn waarbinnen en mate waarin een rapportage openbaar wordt gemaakt, waarbij die termijn voor rapportage met betrekking tot ippc-installaties vier maanden is en de artikelen 19.3 tot en met 19.5 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 13.8 (uitvoeringsprogramma) 1) De bestuursorganen, bedoeld in artikel 13.5, werken jaarlijks de uitvoerings- en handhavingsstrategie uit in een uitvoeringsprogramma, waarin wordt aangegeven welke van de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid van dat artikel, het komende jaar zullen worden verricht. Daarbij houden ze rekening met de doelen, bedoeld in dat lid, en de prioriteitenstelling, bedoeld in artikel 13.6, eerste lid, onder a. 2) Het uitvoeringsprogramma wordt zo nodig afgestemd met de instanties die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving.

11

Artikel 13.9 (uitvoeringsorganisatie) 1) De bestuursorganen, bedoeld in artikel 13.5, richten hun organisatie zodanig in dat een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd. 2) De bestuursorganen dragen er in ieder geval zorg voor dat: a) de personeelsformatie voor de uitvoering en handhaving en de bij de functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd; b) een persoon die door hen is belast met het beoordelen van en beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, het beoordelen van en beslissen op een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel of het stellen van een maatwerkvoorschrift, ten aanzien van een milieubelastende activiteit als bedoeld in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving, niet wordt belast met:

1°. het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet ten aanzien van dezelfde milieubelastende activiteit; en 2°. het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuurlijke sanctie ten aan zien van dezelfde milieubelastende activiteit;

c) een door hen met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet belaste persoon niet voortdurend wordt belast met het toezicht op dezelfde milieubelastende activiteit; en d) de bereikbaarheid en beschikbaarheid van hun organisatie ook buiten kantooruren is gegarandeerd. 3) De bestuursorganen dragen er ook zorg voor dat de werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening voor de uitvoering en handhaving worden vastgelegd en dat werkzaamheden worden verricht volgens deze werkprocessen en procedures.

Artikel 13.10 (borgen van middelen) 1) De bestuursorganen, bedoeld in artikel 13.5, dragen er zorg voor dat: a) de voor het bereiken van de doelen, bedoeld in het eerste lid van dat artikel, en voor het verrichten van de werkzaamheden, bedoeld in dat lid, benodigde en beschikbare financiële en personele middelen inzichtelijk worden gemaakt en in de begroting worden gewaarborgd; en b) voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma voldoende financiële en personele middelen beschikbaar zijn.

12

Artikel 13.11 (evaluatierapportage) 1) De bestuursorganen, bedoeld in artikel 13.5, rapporteren jaarlijks over de mate waarin uitvoering van het uitvoeringsprogramma heeft plaatsgevonden en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelen, bedoeld in het eerste lid van dat artikel. 2) Naar aanleiding van de in het eerste lid bedoelde rapportage wordt de uitvoerings- en handhavingsstrategie bezien en zo nodig aangepast.

13