Rekenkamerapport Pleisters plakken
Tekst van het document
22 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 23 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 24 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.
31
Papiercafé Overvecht 32
3
AANPAK, MIDDELEN EN BEREIK
In dit hoofdstuk beoordelen we de onderbouwing van de Utrechtse armoedeaanpak, de inzet van (financiële) middelen en het bereik van de verschillende armoederegelingen. Hiermee beantwoorden we de eerste, tweede en derde onderzoeksvraag. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze bevindingen Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en de bijbehorende criteria. Figuur 3.1
Normen, criteria en beoordeling “Aanpak, middelen en bereik”
33
3.1
BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente Utrecht onderbouwt haar armoedeaanpak goed. Definities en doelgroepen hebben voor de toekomst bijstelling nodig aan de veranderde situatie. Door de corona-, energie- en koopkrachtcrisis hebben steeds meer inwoners moeite met rondkomen. De gemeente is zich bewust van haar rol en beïnvloedingsmogelijkheden en richt zich daarom met het centrale doel van de armoedebestrijding op rondkomen en meedoen. Dit doel sluit niet aan bij de huidige landelijke doelstelling om het aantal mensen in armoede te halveren, maar is daaraan wel complementair. 2. Het beschikbare budget voor armoedebestrijding in Utrecht is in de periode 2015 – 2022 uitgebreid. Verschillende colleges hebben het beleid een (financiële) impuls gegeven. De gemeente hanteert zes structurele armoederegelingen. Met name de uitgaven aan de U-pas en de Bijzondere Bijstand nam in de jaren 2018 – 2022 sterk toe. Tijdens de corona- en energiecrisis zijn er verschillende incidentele regelingen bijgekomen, deels betaald vanuit landelijke budgetten.
3. Utrecht kent zes structurele armoederegelingen, waarbij de beleidsvrijheid per regeling verschilt. Het blijft voor de gemeente een grote uitdaging om de doelgroepen van deze armoederegelingen te bereiken. Het bereik van de U-pas is min of meer stabiel, van de individuele inkomenstoeslag is het gebruik toegenomen en het gebruik van de U-polis en regeling tegemoetkoming zorgkosten neemt af. Het is de gemeente Utrecht de afgelopen jaren onvoldoende gelukt om de doelgroep van de armoederegelingen te bereiken. Het betreft vooral inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben.
34
3.2
TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN
Er is een goede onderbouwing van de armoedeaanpak nodig om in de praktijk doelmatige en doeltreffende keuzes te kunnen maken. De gemeente moet daarvoor duidelijke definities van armoede en doelgroepen hanteren én concrete doelen formuleren, waarbij ook rekening wordt gehouden met de landelijke doelstelling voor armoedebestrijding omdat de landelijke en lokale aanpak complementair aan elkaar zijn. Ook moet de aanpak aansluiten bij de rol en bevoegdheden van de gemeente. Daarnaast is het belangrijk dat de gemeente met haar aanpak de gekozen doelgroepen bereikt. De aanpak is alleen effectief wanneer inwoners de armoederegelingen kennen, weten dat zij daar recht op hebben en van dat recht gebruikmaken. Het is dus belangrijk dat uit de data en uit gesprekken met professionals en inwoners blijkt dat (ook nieuwe) doelgroepen worden bereikt en van de regelingen gebruikmaken. En dat de gemeente daar een belangrijke rol in speelt. 3.2.1
ONDERBOUWING ARMOEDEAANPAK OP ORDE
De gemeente Utrecht onderbouwt haar armoedeaanpak goed. Definities en doelgroepen hebben voor de toekomst bijstelling nodig aan de veranderde situatie We constateren dat de gemeente Utrecht de armoedeaanpak sinds 2015 op verschillende momenten heeft vernieuwd (zie figuur 3.2). In december 2015 heeft de gemeenteraad ‘Utrecht Inclusief’ vastgesteld: de vernieuwing van de Utrechtse Armoedeaanpak voor de periode 2016 – 2019. Een jaar later is door de gemeenteraad op 8 december 2016 ‘Utrecht Inclusief deel 2’ vastgesteld.25 Op basis van nieuwe inzichten wordt op dat moment een scherper doel van de aanpak geformuleerd en een andere inzet van de armoederegelingen vanaf 2017 voorgesteld. Het centrale doel van de armoedebestrijding is vanaf dat moment gericht op rondkomen en meedoen aan de samenleving. In juni 2019 heeft de gemeenteraad de Actieagenda ‘Utrechters schuldenvrij’ vastgesteld. De eerste pijler van deze actieagenda gaat in op rondkomen en meedoen en daarin geeft de gemeente aan door te gaan met de armoedeaanpak die sinds eind 2017 wordt gehanteerd. In het centrale doel komt op dat moment een aanvulling met schulden(zorg)vrij, maar de schuldenaanpak blijft in dit onderzoek buiten beschouwing.
25 Deel 2 is een uitwerking van amendement 2015/79 waarin de gemeenteraad verzoekt om op basis
van de pilot levensgebeurtenissen en de Minima Effectrapportage 2016 opnieuw in gesprek te gaan over de inzet van de armoederegelingen.
35
Figuur 3.2
Overzicht van de ontwikkeling en monitoring van de Utrechtse armoedeaanpak.
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. beleidsdocumenten.
Om keuzes in de aanpak te onderbouwen maakt de gemeente Utrecht gebruik van verschillende instrumenten. Belangrijke informatie komt uit de minimaeffectrapportage (MER) van het Nibud, uit de eigen Armoedemonitoren en evaluaties, van aangrenzende domeinen binnen de gemeente en van samenwerkingspartners en ervaringsdeskundigen in de stad. Deze informatie leidt ertoe dat de aanpak op verschillende momenten wordt bijgesteld, pilots worden geëvalueerd en (eventueel) structureel worden gemaakt, en nieuwe verbindingen worden aangebracht binnen de gemeentelijke organisatie en met partners in de stad. De gemeente Utrecht hanteerde vanaf 2015 twee definities voor armoede: een brede en een smalle definitie. In bredere zin gaat het niet alleen om in financiële zin rond kunnen komen, maar ook in sociale zin actief kunnen zijn. Voor de smalle definitie werden verschillende inkomensgrenzen gehanteerd, waarbij het dan vooral gaat om het Wettelijk Sociaal Minimum (WSM) en 125% van het WSM. Deze definitie dient als basis voor het al dan niet toekennen van een armoederegeling.
Mede hierdoor blijkt de smalle definitie binnen de gemeentelijke organisatie beter bekend.26 Geïnterviewden geven enerzijds aan dat deze grenzen nodig zijn voor de uitvoering van de gemeentelijke aanpak, maar wijzen tegelijkertijd op de grote groepen die met de huidige grenzen net buiten de boot vallen.27 Met de koopkrachtcrisis door de hoge inflatie constateert ook de gemeente dat deze grenzen niet meer passen om de doelgroep af te bakenen, omdat ook de (lagere) middeninkomens in de problemen komen.28 Het veranderen van de samenstelling in de oorspronkelijke doelgroep en het ontstaan van nieuwe doelgroepen is een veelgehoord
26 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 27 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 28 Zie onder andere Gemeente Utrecht (28 september 2022). Raadsbrief Update koopkrachtcrisis en
extra maatregelen; Gemeente Utrecht (9 november 2022). Raadsbrief Minima Effect Rapportage & update Koopkrachtcrisis; Gemeente Utrecht (23 december 2022). Raadsbrief Aanpak koopkrachtcrisis 2023.
36
gevolg van de huidige situatie.29 De gemeente en samenwerkingspartners zijn daarom breder gaan kijken naar bijvoorbeeld het besteedbaar inkomen en de leefsituatie van inwoners.30 In de praktijk betekent dit dat professionals in een aanvraag extra onderbouwing moeten aanleveren, omdat in algemene zin bij de toekenning van regelingen de inkomensgrenzen leidend blijven.31 Er is daarnaast brede waardering in de stad voor het feit dat de gemeente Utrecht in het algemeen hogere inkomensgrenzen hanteert dan andere gemeenten en / of het wettelijk bepaalde minimum.32 Een aantal samenwerkingspartners pleit ervoor om uit te gaan van het niet-veel-maar-toereikend-criterium, waarbij ook rekening wordt gehouden met de minimale kosten van ontspanning en sociale participatie.33 De gemeente is zich bewust van haar rol en (op onderdelen beperkte) beïnvloedingsmogelijkheden en richt zich daarom met het centrale doel van de armoedebestrijding op rondkomen en meedoen. Dit doel sluit niet aan bij de huidige landelijke doelstelling om het aantal mensen in armoede te halveren, maar is daaraan wel complementair We zien in de armoedeaanpak dat de gemeente Utrecht zich bewust is van haar rol en bevoegdheden bij de bestrijding van armoede. Dit blijkt uit het centrale doel, maar ook uit de aanpak en focus die gekozen wordt.
Al vanaf Utrecht Inclusief richt de aanpak zich op preventie en vroegsignalering, het vergroten van het bereik van de armoederegelingen en op het stimuleren van maatschappelijke allianties en initiatieven. Omdat inkomenspolitiek is voorbehouden aan de rijksoverheid wordt in de lobbyagenda vooral ingezet op een verhoging van het inkomen en op maatregelen die het geheel aan regelingen op landelijk en lokaal niveau eenvoudiger kunnen maken. Utrechters die moeite hebben met rondkomen maken immers ook gebruik van nationale voorzieningen en regelingen. De gemeente onderkent zowel in 2016 als in 2019 dat zij daardoor niet direct invloed kan uitoefenen op alle zaken die het systeem34 (te) complex maken. En als het gaat om flankerend beleid dan gaat de gemeente bijvoorbeeld met woningcorporaties in gesprek over de hoge huren in Utrecht. De keuze voor het centrale doel op rondkomen en meedoen kan op brede steun rekenen binnen de gemeentelijke organisatie en bij de samenwerkingspartners.35 Enkele geïnterviewden vinden wel dat er door de gemeente de laatste jaren door de verschillende
29 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 30 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 31 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartners. 32 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 33 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 34 Het gaat hierbij om de toegankelijkheid van de ondersteuningsmaatregelen, zodat alle Utrechters
die moeite hebben met rondkomen de weg weten te vinden naar de organisaties en regelingen die in het leven zijn geroepen om hen te helpen. 35 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners.
37
crises te veel ingezet moest worden op rondkomen, waar de focus daarvoor meer op meedoen kon liggen.36 Door de samenwerkingspartners wordt aanvullend op de huidige doelen vooral gewezen op het belang van de langere termijn. Zij missen in de doelen aandacht voor langduriger hulp en ondersteuning en voor duurzaamheid en zekerheid op de langere termijn, en voor persoonlijke ontwikkeling en het creëren van (financiële) zelfredzaamheid en perspectief.37 Ook is voor de samenwerkingspartners niet altijd duidelijk wanneer het doel op rondkomen en meedoen voor iemand uit de doelgroep is behaald.38 Bij een aantal armoederegelingen is de gemeente weliswaar gebonden aan landelijke regels / bepalingen, maar ziet de gemeente ook wel veel vrijheid in bijvoorbeeld het bepalen van de ruimhartigheid van de regelingen, door de duur van de regelingen en het definiëren van de inkomens die recht hebben op de regelingen op te rekken. De gemeente Utrecht durft ook grenzen in wet- en regelgeving op te zoeken door bijvoorbeeld de individuele inkomenstoeslag zonder aanvraag toe te kennen of door bij de kwijtschelding van gemeentebelasting het maximale bedrag aan spaargeld toe te staan.39 Verschillende geïnterviewden wijzen op het belang van een goede verbinding tussen de rijksoverheid en de gemeenten.
De rijksoverheid moet gebruik maken van de kennis uit de praktijk bij gemeenten en zorgen dat er voldoende geld komt om uitvoering te geven aan wat de landelijke overheid wil.40 In de landelijke aanpak van armoede en schulden stond jarenlang de aanpak van (problematische) schulden voorop. De inzet van de gemeente Utrecht met de actieagenda Utrechters Schuldenvrij sloot daar in 2019 op aan. Dat de focus in Utrecht meer op schuldpreventie en schulddienstverlening werd gelegd, was mede ingegeven door het feit dat de armoedeaanpak pas enkele jaren daarvoor was vastgesteld.41 In 2022 heeft het huidige, demissionaire kabinet ervoor gekozen om een minister voor armoedebeleid aan te stellen. De landelijke doelstelling is nu om het aantal Nederlanders in armoede in 2030 te halveren ten opzichte van 2015 (van 1,0 miljoen naar 0,5 miljoen).42 De Utrechtse doelstelling die al eerder geformuleerd was op rondkomen en meedoen sluit hier niet op aan. Geïnterviewden twijfelen – ook gegeven de huidige situatie als het gaat om rondkomen – aan het realiteitsgehalte van deze landelijke doelstelling. En men ziet de rijksoverheid als de
36 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interview samenwerkingspartner. 37 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 38 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 39 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. En: Utrecht zoekt de grens op met vrijstellen van
gemeentelijke belasting: ‘Er zijn schrijnende verhalen’ | Utrecht | AD.nl. 40 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 41 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 42 Zie Armoede verminderen | Armoedebestrijding | Rijksoverheid.nl
38
partij die inwoners uit armoede kan halen door via landelijke inkomenspolitiek hun situatie te verbeteren.43 3.2.2
INZET ARMOEDEBESTRIJDING UITGEBREID, SINDS 2021 TEKORTEN
De gemeente Utrecht heeft de budgetten voor armoedebestrijding in periode 2015 – 2022 uitgebreid, sinds 2021 ontstaan tekorten op het reguliere armoedebudget Het reguliere budget voor armoedebestrijding is in de periode 2015 – 2022 uitgebreid. In de nominale begrotingen ging het om een toename van € 16,5 miljoen in 2015 naar € 27,1 miljoen in 2022. Tabel 3.3 laat zien dat de lasten zijn gestegen van € 20,2 miljoen in 2015 naar € 31,8 miljoen in 2022. De budgetten voor armoedebestrijding zijn in hoofdzaak afkomstig uit de algemene middelen vanuit het Gemeentefonds. Enkele kleine(re) bedragen komen uit specifieke uitkeringen. En in de jaren 2021 en 2022 kwamen daar verschillende budgetten bij voor de uitvoering van landelijke regelingen zoals de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) en de energietoeslag. Voor 2022 presenteren we in tabel 3.3 daarom twee bedragen: inclusief en exclusief de lasten van de landelijke regelingen. De inkomsten van deze regelingen bleken nodig om de tekorten op het reguliere budget te kunnen dekken, maar daarnaast was ook jaarlijks een onttrekking aan de reserves nodig. Tabel 3.3
Toename budget voor armoedebestrijding in de gemeente Utrecht in de periode 2015 – 2022 van € 20 naar bijna € 32 miljoen (bedragen x € 1.000) 2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
2022**
Baten
286
253
414
371
230
334
435
401
401
Lasten
20.226
23.284
21.959
23.602
24.406
27.444
32.061
32.234
68.818
Saldo baten en
- 19.940
- 23.031
- 21.545
- 23.231
- 24.176
- 27.110
- 31.626
- 31.833
- 68.417
Toevoeging reserves
993
-
-
-
-
-
-
-
-
Onttrekking reserves
1.575
331
731
1.284
167
415
559
1.100
1.100
Saldo na mutaties
- 19.358
- 22.700
- 20.814
- 21.947
- 24.009
- 26.695
- 31.067
- 30.733
- 67.317
lasten
* Exclusief landelijke regelingen. **Inclusief landelijke regelingen. Bron: Gemeente Utrecht, Jaarstukken 2015 - 2022
De Utrechtse coalitiepartijen hebben in de onderzoeksperiode (2015 – 2023) meerdere keren extra budget beschikbaar gemaakt voor de bestrijding van armoede. In 2018 ging het in het coalitieakkoord onder andere om een bedrag van € 0,5 miljoen voor de armoederegelingen
43 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente.
39
(structureel vanaf 2019) en € 0,1 miljoen voor maatschappelijke initiatieven rondom armoede (voor de periode van 2019 – 2022).44 De huidige coalitie heeft met het Coalitieakkoord 20222026 “Investeren in Utrecht” voor een impuls van het armoedebeleid gezorgd. Zo is in 2023 € 500.000, in 2024 € 750.000 en vanaf 2025 structureel € 1.000.000 extra per jaar begroot.45 Vanaf 2021 is er – door een in totaliteit toegenomen bereik en gebruik van de armoederegelingen – een tekort ontstaan op de budgetten voor de reguliere armoedebestrijding. In 2021 en 2022 konden deze tekorten nog worden gedekt vanuit de middelen voor de TONK-regeling en de energietoeslag.46 Ook voor 2023 kan het tekort nog worden gedekt vanuit incidentele rijksgelden die bij de Voorjaarsnota 2023 worden toegevoegd aan een reserve. Het college heeft de gemeenteraad op 27 juni 2023 geïnformeerd over het financiële beeld van de armoedebegroting en daarbij aangegeven dat de reserve naar verwachting voor een groot deel in 2023 moet worden ingezet en al in 2024 leeg zal raken. Dit betekent ook dat zij geen ruimte ziet voor een financiële impuls bij de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid.47 De gemeente geeft ook in haar ambtelijke reactie nadrukkelijk aan dat de begroting ernstig onder druk staat als gevolg van maatschappelijke en economisch ontwikkelingen en door rijksbeleid.
Voor de komende jaren moeten daarom scherpe financiële keuzes worden gemaakt. In tabel 3.4 zijn de uitgaven voor armoedebestrijding in de periode 2018 – 2022 verder uitgesplitst. Omdat deels sprake is van wettelijk verplichte armoederegelingen en van apparaatskosten48 die door middel van een verdeelsleutel toegerekend worden aan begrotingsposten, zijn niet alle bestedingen beïnvloedbaar. Onder preventie en vroegsignalering worden de uitgaven aan workshops levensgebeurtenissen (circa € 0,3 miljoen in de jaren 2018 – 2020, daarna € 0,15 miljoen) en de pilot huurkorting (circa € 0,6 miljoen per jaar) verantwoord. Laatstgenoemde pilot is in 2021 gestopt. We constateren dat de uitgaven aan de armoederegelingen in de jaren 2018 – 2022 met ruim 19% zijn gestegen (van bijna € 15,7 naar ruim € 18,7 miljoen).
44 GroenLinks, D66 en ChristenUnie (2018). Utrecht. Ruimte voor iedereen. Daarnaast blijkt uit het
financieel beeld op pagina 48 dat er ook geld is toegewezen aan: het voorkomen van schulden en innoveren van de schuldhulpverlening voor jongeren en ZZP’ers, een pilot huurverlaging, de bijdrage aan studenten met een functiebeperking (individuele studietoeslag, IST) en de Voedselbanken 45 GroenLinks, D66, PvdA, Student & Starter en ChristenUnie. Coalitieakkoord Utrecht 2022-2026. Investeren in Utrecht. Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat. 46 Gemeente Utrecht (2022 en 2023). Jaarstukken 2021 en 2022. 47 Gemeente Utrecht (27 juni 2023). Raadsbrief Financieel beeld armoedebegroting 2023. 48 De kostentoerekening apparaatskosten bestaat uit de uitvoeringskosten van het organisatieonderdeel Werk en Inkomen. Deze kosten (begroting en realisatie) worden door middel van kostentoerekening verdeeld over de programmadoelstellingen waaraan Werk en Inkomen werkt. De directe programmakosten (zoals de uitgaven voor de armoederegelingen en de bijstand) vallen hier niet onder. Ook de overheadkosten maken geen onderdeel uit van de kostentoerekening. Deze worden gemeentebreed begroot en verantwoord onder het programma Overhead. Dit zijn de kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces, zoals huisvesting, informatievoorziening, automatisering, inkoop leidinggevenden, HRM en controllers.
40
Tabel 3.4
Uitgaven aan armoederegelingen in de gemeente Utrecht nemen toe (bedragen x € 1.000)
Preventie en vroegsignalering Armoederegelingen
2018
2019
2020
2021
2022
908
969
959
150
150
15.683
15.113
16.131
17.288
18.733
2.061
36.584
Uitvoering landelijke regelingen Subsidies
100
150
150
130
146
1.543
1.853
2.740
4.880
5.468
4.816
5.837
6.961
7.047
7.210
23
184
169
70
126
Onttrekking reserves
- 1.284
- 167
- 415
- 559
- 1.100
Totaal
21.947
23.939
26.695
31.067
67.317
Schuldhulpverlening (vanaf 2019 inclusief de Actieagenda) Kostentoerekening apparaatskosten Onderzoek / overige kosten
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. interne financiële verantwoording Werk en Inkomen
Met name de uitgaven aan de U-pas en de Bijzondere Bijstand namen in de jaren 2018 – 2022 toe Er zijn in Utrecht zes regelingen die tot de structurele armoederegelingen worden gerekend. Vijf daarvan staan weergegeven in tabel 3.5. De Regeling Tegemoetkoming Zorgkosten (RTZ) valt onder de verantwoording van Maatschappelijke Ondersteuning en laten we daarom hier buiten beschouwing. Uit de financiële verantwoording blijkt dat in de periode 2018 – 2022 de uitgaven voor de U-pas relatief het sterkst zijn gestegen. De gemeente geeft daarbij aan dat dit verklaard wordt doordat per 1 juli 2017 de U-pas overging naar een andere aanbieder, maar ook dat de Verordening is aangepast en het aanbod op meedoen werd verbreed.49 Ook de uitgaven aan de Bijzondere Bijstand namen sterk toe. Voor de kwijtscheldingsregeling gemeentebelastingen wordt vanuit het programma armoede geen budget gegeven aan de BGHU. Tabel 3.5
Uitgaven voor de U-pas in de periode 2018 – 2022 met bijna een derde gestegen (bedragen x € 1.000) 2018
2019
2020
2021
2022
U-pas
4.306
4.409
4.450
5.315
5.694
U-polis
2.644
2.240
1.948
1.791
2.074
49 Gemeente Utrecht (2018). Jaarstukken 2017.
41
Individuele inkomenstoeslag (IIT)
2.653
2.837
3.107
2.994
3.068
Bijzondere Bijstand
5.727
5.257
5.774
6.205
6.829
57
308
800
988
1.068
295
60
52
-5
0
15.683
15.113
16.131
17.288
18.733
o.a. Individuele Studietoeslag (IST) Woonlastenfonds Totaal (voorlopig)
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. interne financiële verantwoording Werk en Inkomen
Toename in de uitgaven van de U-pas met name voor rekening van het gebruik van het volwassen- en kindpakket, uitvoeringskosten stabiel De uitgaven van de U-pas zijn in tabel 3.6 verder uitgewerkt. Het grootste deel van de uitgaven komt voor rekening van het participatiebudget voor kinderen. Uit de cijfers blijkt verder dat het gebruik van het U-pasbudget voor zowel volwassenen als kinderen in de periode 2018 – 2022 is toegenomen. Uit de onderliggende gegevens blijkt dat op het volwassenenbudget in die vijf jaar jaarlijks meer is uitgegeven dan begroot (gemiddeld € 416.000), en dat voor het participatiebudget kinderen in dezelfde periode jaarlijks minder geld dan begroot is uitgegeven (gemiddeld € 544.000). Tabel 3.6
Toename in uitgaven U-pas met name voor rekening van volwassen- en kindpakket (bedragen x € 1.000) 2018
2019
2020
2021
2022
1.142
1.207
1.319
1.740
1.849
2.114
2.021
2.004
2.431
2.631
U-pas wijkactiviteiten (kinderen in armoede)
200
163
200
220
220
Zwemvangnetregeling
119
288
175
176
265
Uitvoeringskosten
731
730
752
749
729
4.306
4.409
4.450
5.315
5.694
U-pas (sportbudget) volwassenen U-pas participatiebudget kinderen
Totaal
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2018-2022, Programmabegrotingen 2018-2022, dashboards Werk en Inkomen en interne financiële verantwoording Werk en Inkomen
42
Geen helder zicht op subsidies voor armoedebestrijding De gemeente Utrecht verstrekt jaarlijks meerdere subsidies aan partners in de stad die bijdragen aan de armoedebestrijding. Een deel van de subsidies is structureel, voor de meeste subsidies geldt een tijdelijke afspraak of eenmalige toekenning. Het totaal aan jaarlijkse subsidies voor armoedebestrijding – zoals verantwoord in de Jaarstukken – varieert in de jaren 2016 – 2021 tussen € 530.000 en € 703.000. Deze bedragen wijken af van de cijfers zoals deze zijn opgenomen in tabel 3.3 op basis van de interne financiële verantwoording van Werk en Inkomen. In 2022 lagen de uitgaven aan subsidies aanzienlijk hoger (€ 2.142.000) wat direct samenhangt met de eenmalige inzet van € 1.473.000 aan de Stichting Leergeld voor de uitvoering en verstrekking van de Sint-Maartenkledingpas.50 Geïnterviewden bij de gemeente geven aan dat de gemeentelijke organisatie vaak zoekende is bij subsidieverstrekking. In principe worden subsidies gefinancierd vanuit verschillende beleidsregels waaronder Vrijwillige Inzet Voor Elkaar (VIVE), deels ook vanuit andere afdelingen zoals MO. Maar het aantal initiatieven groeit en het geld is beperkt, dat knelt in de uitvoering.51 Uit een nadere analyse van de verstrekte subsidies in de jaren 2016 – 2022 wordt dit ook zichtbaar. Het aantal toekenningen neemt toe van drie in 2016 naar elf in 2021 en 2022.
Het blijkt dat partijen die zich inzetten voor armoedebestrijding soms niet in deze overzichten voorkomen, terwijl zij wel aangeven een gemeentelijke subsidie voor armoedebestrijding te ontvangen.52 Omgekeerd staan er wel partijen in het overzicht die subsidie ontvangen vanuit armoedebestrijding waarbij niet direct duidelijk is op welke manier zij bijdragen aan de gestelde doelen. Een voorbeeld hiervan is de Vereniging Nederlandse Schaakbond. De ontwikkeling in aantallen over meerdere jaren en het feit dat subsidies niet systematisch worden toegewezen aan een subdoelstelling zijn in de raadsinformatie53 niet duidelijk zichtbaar. De verantwoording van subsidies gebeurt op verschillende plekken en manieren: in de subsidiestaat op het niveau van de subdoelstellingen, in de bijlagen op de ontvangers per jaar. Hiermee ontbreekt voor de raad, de gemeente en de samenwerkingspartners een helder zicht op hoe de subsidieverstrekkingen bij armoedebestrijding tot stand komen en hoe onderlinge verschillen worden verklaard. In paragraaf 4.2.1 gaan we hier nog verder op in.
50 De Sint-Maartenkledingpas is een pas met een tegoed om kleding te kopen voor kinderen van 4 t/m
17 jaar. De pas kon tot 31 december 2022 worden aangevraagd door Utrechters die niet rond kunnen komen. Omdat veel Utrechters worden geraakt door de koopkrachtcrisis is de pas ook verstrekt aan gezinnen zonder U-pas. Op de kledingpas stond een budget van € 150. 51 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 52 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 53 Zie Subsidies | Jaarstukken 2022 (jaarverslag-2022.nl).
43
3.2.3
BEREIK DOELGROEP EEN BLIJVEND AANDACHTSPUNT
Utrecht kent zes structurele armoederegelingen, waarbij de beleidsvrijheid per regeling verschilt. Het blijft voor de gemeente een grote uitdaging om de doelgroepen van deze armoederegelingen te bereiken. Het bereik van de U-pas is min of meer stabiel, van de IIT is het gebruik toegenomen en het gebruik van de U-polis en regeling tegemoetkoming zorgkosten neemt af De gemeente geeft in 2016 aan via haar armoederegelingen vooral invloed uit te kunnen oefenen op de domeinen gezondheid en meedoen. De armoedeaanpak werd daarom destijds voornamelijk gericht op het voortzetten en uitbreiden van de armoederegelingen op deze punten (gezondheid en meedoen), waarbij ruimte moest blijven voor maatwerk en keuzevrijheid.54 In de actieagenda Utrechters Schuldenvrij (2019) werd de eerste pijler gericht op het doorontwikkelen van de eerder ontwikkelde armoedeaanpak. Hierbij wordt benoemd dat Utrechters aan de hand van de armoederegelingen moeten kunnen rondkomen en meedoen. En moest een vangnet geboden worden om te voorkomen dat schulden ontstaan.55 Voor de zes structurele armoederegelingen gelden verschillende doelstellingen en voorwaarden en verschilt de mate waarin een gemeente hierop kan sturen. Uit tabel 3.7 blijkt dat de meeste beleidsvrijheid voor de gemeente Utrecht ligt op het terrein van de U-pas, de U-polis en de regeling tegemoetkoming zorgkosten.
Er kan namelijk zelfs besloten worden deze regeling(en) niet meer aan te bieden. De IIT en Bijzondere Bijstand hebben een wettelijke basis in de Participatiewet (artikelen 35 en 36), en de kwijtschelding gemeentebelasting in de Gemeentewet en de Invorderingswet. Bij deze regelingen kunnen de gemeenteraad en het college in een verordening en / of beleidsregels nadere voorwaarden bepalen / stellen. Zo laat de wettekst bij de IIT de ruimte aan het college om begrippen als ‘laag inkomen’, ‘langdurig’ en ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ nader te definiëren. Voor alle regelingen geldt dat de gemeenten de vrijheid hebben om de voorwaarden aan te passen. Zo heeft het Utrechtse college in 2016 de inkomensgrens van verschillende regelingen verruimd van 110% naar 125% WSM. Deze inkomensgrens is daarmee in de praktijk belangrijk geworden om de doelgroep van het armoedebeleid mee af te bakenen en te verruimen.56
54 Gemeente Utrecht (2016). Utrecht Inclusief. 55 Gemeente Utrecht (2019). Actieagenda Utrechters Schuldenvrij. 56 Gemeente Utrecht (2023). Interview gemeente.
44
Tabel 3.7
Meeste structurele armoederegelingen gericht op rondkomen, meeste beleidsvrijheid op de U-pas, de U-polis en de regeling tegemoetkoming zorgkosten.
Regeling
Gericht op
Beleidsvrijheid
Wet- en regelgeving
Belangrijkste voorwaarden in Utrecht
Omvang (bedrag per jaar)
U-pas
Meedoen
Volledig
Gemeentewet,
Max. 125% Wettelijk
Volwassenen: €
Verordening U-pas
sociaal minimum (WSM)
120 Kinderen: € 150 € 575
U-polis
Rondkomen
Max. 125% WSM,
Afhankelijk van de
gekoppeld aan U-pas
gekozen polis
Participatiewet (art.
Min. 36 maanden max.
Afhankelijk van
inkomenstoeslag
36), Verordening IIT,
110% WSM, geen
huishoudsamenst
(IIT)
Beleidsregel IIT
uitzicht op een hoger inkomen
elling: € 250 - € 800
Participatiewet (art. 35), Verordening re-
Max. 200% WSM
Afhankelijk van de kosten
Gemeentewet, Invorderingswet,
Max. 100% WSM, huurwoning en max. 2
Afhankelijk van de hoogte van de
Verordening kwijtscheldingsregeling
honden.
belasting
Wmo, regeling tegemoet-
Max. € 39.000, kosten die niet vergoed
Maximaal € 200
koming zorgkosten
worden door de U-polis
Individuele
Bijzondere Bijstand
Rondkomen
Rondkomen Meedoen
Volledig
Deels
Deels
Zorgverzekeringswet
integratie, studietoeslag en tegenprestatie Kwijtschelding gemeentebelasting
Regeling tegemoetkoming zorgkosten57
Rondkomen
Rondkomen
Deels
Volledig
De gemeente koppelt in de Armoedemonitor 2022 inkomensgegevens aan gebruikers van regelingen om zicht te krijgen op het (niet) bereik. Er gelden hierbij echter verschillende kanttekeningen, waardoor aannemelijk is dat de schatting niet volledig overeenkomt met de werkelijke doelgroep.58 Omdat de exacte getalsmatige omvang van de doelgroep niet te bepalen is, is het op dit moment niet mogelijk om de mate van bereik in de data zichtbaar te maken en te beoordelen. Nieuwe doelgroepen vallen daarnaast in de meeste gevallen buiten
57 Compensatie van zorgkosten bieden aan middeninkomens is alleen mogelijk binnen de kaders van
de Wmo. Openstelling van de regeling voor mensen met een inkomen boven bijstandsniveau, is binnen de wettelijke kaders voor bijzondere bijstand niet mogelijk. Om die reden is er een noodzaak af te wijken van de wens van de Raad om de regeling binnen de bijzondere bijstand uit te voeren. In plaats daarvan wordt de regeling uitgevoerd binnen de kaders van de Wet maatschappelijke ondersteuning. 58 Zie Gemeente Utrecht, Onderzoek & Advies (2022). Armoedemonitor 2022 Rapportage ontwikkelingen armoede in Utrecht, o.a. pagina 36.
45
de gestelde voorwaarden van de regelingen, doordat sprake is van een (iets) te hoog inkomen. Prestatiedoelstellingen in wisselende mate behaald Het is op dit moment dus niet mogelijk om de mate van bereik ten opzichte van de omvang van de doelgroep te beoordelen, maar de gemeente heeft wel een doelstelling voor het jaarlijks aantal toekenningen vastgesteld. We constateren aan de hand van de cijfers over de doelstellingen en de realisatie van de aantallen toekenningen per regeling dat het in de jaren 2016 – 2018 lukt om de doelen te behalen (tabel 3.8). In de jaren 2019 – 2022 werd de doelstelling van het aantal U-pas gebruikers losgelaten, de doelstellingen bij de IIT en Bijzondere Bijstand werden verhoogd. Voor de IIT werd daarna ook een andere aanpak ingevoerd, waarbij alle beschikbare gegevens vooraf in het aanvraagformulier werden ingevuld. De inwoner hoefde alleen nog maar een getekende versie terug te sturen, waarna de regeling kon worden toegekend. Sinds 2022 wordt de IIT automatisch toegekend aan de inwoners die er recht op hebben.59 Voor de Bijzondere Bijstand geldt dat de doelstellingen sinds 2019 niet meer zijn behaald, waarbij wel zichtbaar is dat het bereik in de afgelopen jaren weer groter is geworden. Tabel 3.8
Doelstellingen voor gebruik bij de U-pas en Individuele Inkomenstoeslag vrijwel jaarlijks behaald, doelstelling op Bijzondere Bijstand na hogere doelstelling niet meer
Regeling
2016
2017
2018
2019
Realisatie
Doel
Realisatie
2020 Doel
Realisatie
2021 Doel
Realisatie
2022
Doel
Realisatie
Doel
Realisatie
Doel
Doel
Realisatie
U-pas
36000
39137
38000
38591
39500 39721
-
38052
-
39725
-
37597
-
38106
U-polis
-
13646
-
12735
-
16406
-
15513
-
14923
-
14279
-
13340
IIT
6.000
6.068
6.000
7.280
6.000
7.534
6.100
7.894
8.000
8.212
8.200
8.179
8.500
8.477
Bijzondere Bijstand
3.500
4.838
3.500
3.857
3.500
3.606
4.000
3.092
4.200
3.461
4.500
3.711
4.500
-
Kwijtschelding gemeentebelasting
-
-
-
-
-
14740
-
14049
-
13237
-
13614
-
-
RTZ
-
8.124
-
3.238
-
2.625
-
2.321
-
2.371
-
2.097
-
1.147 60
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. Jaarstukken 2018-2022, Programmabegrotingen 2018-2022, dashboards Werk en Inkomen en interne financiële verantwoording gemeente Utrecht
59 Gemeente Utrecht (2023). Interviews gemeente. 60 Voorlopig cijfer, omdat een aanvraag ook in het eerste kwartaal van het nieuwe jaar nog met
terugwerkende kracht kan worden aangevraagd.
46
Naast de verandering in de toekenning van regelingen heeft de gemeente Utrecht de afgelopen jaren vooral ingezet op het vergroten van het bereik via de verbonden samenwerkingspartners in de stad.61 De communicatie verliep daarbij lange tijd ad hoc, maar werd in 2022 meer gestroomlijnd.62 Er is een communicatiestrategie en een communicatieplan voor rondkomen, meedoen en schuldenvrij opgesteld.63 De effecten van deze campagne zijn op deze korte termijn nog niet te beoordelen, maar betrokkenen geven aan dat het websitebezoek hoger is op het moment dat er campagne wordt gevoerd en dat het aantal aanvragen bij sommige uitgelichte regelingen in die periode toeneemt. Ook samenwerkingspartners zijn ervan overtuigd dat de breedte van de communicatie – digitaal, op papier, in bushokjes, via bijeenkomsten – gaat helpen om het bereik van de regelingen te vergroten.64 Het is de gemeente Utrecht de afgelopen jaren onvoldoende gelukt om de doelgroep van de armoederegelingen te bereiken.
Vooral jongeren, inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben worden minder goed bereikt Veel geïnterviewden (zowel onder de gemeente als samenwerkingspartners) zien de uitvoering van de armoederegelingen als de belangrijkste mogelijkheid van de gemeente om invloed te hebben op de armoedeproblematiek, maar zij geven daarbij ook aan dat het de afgelopen jaren onvoldoende is gelukt om het bereik te vergroten.65 Ook de samenwerkingspartners zien bepaalde groepen inwoners die de gemeente moeilijk of niet weet te bereiken.66 Vooral jongeren, inwoners die laaggeletterd zijn, op oudere leeftijd zijn of een migratieachtergrond hebben, worden hierbij genoemd. Voor niet-gebruik zijn algemene en specifieke redenen per regeling van toepassing. Tabel 3.9 toont welke redenen per regeling vaak zijn genoemd. Tabel 3.9
Redenen voor niet-gebruik regelingen lopen sterk uiteen
Regeling
Vaak gehoorde algemene reden(en) niet-gebruik
Vaak gehoorde specifieke reden(en) niet-gebruik
U-pas
Niet willen
Onduidelijk aanbod: wat heb ik eraan? Aanbod sluit niet aan op behoeften. Budget te beperkt.
U-polis
Niet bekend
Onduidelijk aanbod: is het beter dan mijn huidige (goedkopere) polis?
61 Gemeente Utrecht (2023). Interviews gemeente. 62 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 63 Gemeente Utrecht (2022). Communicatiestrategie Missieteam Rondkomen, Meedoen, Schuldenvrij
en Communicatieplan Rondkomen, Meedoen, Schuldenvrij. 64 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 65 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 66 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners.
47
Individuele
Niet bekend
-
Bijzondere Bijstand
Complexe aanvraag
-
Kwijtschelding
Niet bekend
-
Regeling tegemoetkoming
Niet bekend, weet niet hoe
Onduidelijk aanbod: heb ik hier recht
zorgkosten
aan te vragen
op en wanneer?
inkomenstoeslag (IIT)
gemeentebelasting
Bron: Rekenkamer Utrecht (2023) o.b.v. interviews doelgroep
Binnen de doelgroep is met name behoefte aan betere informatievoorziening over de verschillende armoederegelingen. Welke regelingen zijn er überhaupt? Onze respondenten zijn het vaakst onbekend met de regeling tegemoetkoming zorgkosten (33%) en de U-polis (29%). Er leven ook vragen rond het gebruik van de regelingen. Bijvoorbeeld over de bestedingsmogelijkheden van de U-pas of de situaties waarin het zinvol is om bijzondere bijstand aan te vragen. Eén respondent vertelt over haar U-polis: “Ik heb de aanvullende verzekering, die is prettig. Maar ik krijg weinig informatie over welke behandelingen wel en niet worden vergoed. Ik durf niet meer naar de tandarts te gaan uit angst voor een onverwachts hoge rekening.”67 Er is behoefte aan simpele, eenduidige, laagdrempelige en volledige informatie over het aanbod, hoe regelingen kunnen worden aangevraagd en hoe gebruik daarvan inwoners kan helpen bij het rondkomen en meedoen. Breed scala aan mogelijkheden om het bereik te vergroten Gemeente, samenwerkingspartners en inwoners zijn het erover eens dat het bereik van de armoederegelingen beter kan en beter moet. Zij zien dit als blijvend aandachtspunt voor de komende jaren.68 De belangrijkste mogelijkheden die hierbij in de gesprekken benoemd worden, zijn: ▪ Schaamte wegnemen: verschillende geïnterviewden69 zien dat armoede voor een deel nog taboe wordt gevonden.
Met name ook voor nieuwe doelgroepen is het van belang om schaamte weg te nemen en aan hen duidelijk te maken dat zij recht op ondersteuning hebben in hun situatie. De huidige campagne “Weet waar je recht op hebt” sluit hierop aan. ▪ Toegang verbeteren70: de toegang is met De Geldzaak, het sleutelpersonennetwerk en andere partners de afgelopen jaren fijnmaziger geworden. De meningen zijn erover verdeeld of de toegang beter wordt door verdere verbreding of juist door concentratie. Ook de ervaringen in de praktijk zijn op dit punt niet eenduidig.
67 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 68 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 69 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 70 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners.
48
▪
▪
▪
▪
▪
Bekendheid71: de bekendheid van de verschillende regelingen blijkt in de praktijk wisselend. Met name bij de regelingen op het gebied van zorgkosten speelt dit nog een grote rol. Omdat hiermee het risico op zorgmijding vergroot wordt, is het vergroten van de bekendheid nodig. En ook hier verdienen nieuwe doelgroepen specifieke aandacht, mede gezien het feit dat de regeling tegemoetkoming zorgkosten oorspronkelijk juist voor de middeninkomens bedoeld was. Vereenvoudigen72: het gaat hierbij zowel om het aanvraagproces als om de voorwaarden van de regelingen. Met name de aanvraag van de Bijzondere Bijstand wordt vaak als complex en veelomvattend benoemd. Overzicht73: in de huidige situatie zijn regelingen versnipperd en heeft de doelgroep vaak ondersteuning nodig van professionals om de regelingen te herkennen en aan te vragen. En ook de administratie vraagt veel van inwoners. De gemeente Utrecht wil met het Virtueel Inkomensloket inzetten op het aanpakken van dit knelpunt, maar dit systeem is nog in ontwikkeling. De implementatie laat lang op zich wachten. Dienstverlening74: in de dienstverlening voor de doelgroep zijn met name de aspecten cultuur-sensitief en stress-sensitief werken benoemd. Laatstgenoemde heeft binnen de gemeentelijke organisatie aandacht gekregen in trainingen van de medewerkers.
Dienstverlening vanuit vertrouwen en cultuursensitief werken zijn volgens de samenwerkingspartners vooral nodig om het vertrouwen van de doelgroep in de overheid te vergroten. Aanpak75: het vergroten van het bereik van de regelingen via het netwerk van samenwerkingspartners is volgens betrokkenen goed, maar kan ook verder worden verbeterd door onderlinge afstemming. Tegelijkertijd is er behoefte om meer outreachend te gaan werken en de doelgroep – gebiedsgericht, huis-aan-huis – op te gaan zoeken. De daarvoor benodigde informatie is aanwezig, maar mag vanwege privacywetgeving niet worden gebruikt.
Daarnaast wordt in algemene zin nog opgemerkt dat de gemeente lessen kan trekken uit recente ervaringen met incidentele, deels landelijke regelingen. Zo kenden de lokale SintMaartenkledingpas en de landelijke energietoeslag beide een groot bereik. Bij de witgoedregeling76 waren de ervaringen minder positief. Zowel de positieve als minder positieve ervaringen kunnen gebruikt worden om het bereik verder te verbeteren. In paragraaf 4.2.1 gaan we hier verder op in.
71 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 72 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 73 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 74 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 75 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 76 Zie Schaf een energiezuinige koelkast aan met korting : Nieuws (u-pas.nl).
49
Voedselbank Lombok 50
4
UITVOERING EN EFFECTEN
In dit hoofdstuk beoordelen we de mate waarin de uitvoering van de Utrechtse armoedeaanpak aansluit bij de behoeften in de stad. Daarnaast beoordelen we de effectiviteit van de armoedeaanpak. Hiermee beantwoorden we de vierde en vijfde onderzoeksvraag. In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. De uitvoering, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 4.1 tot onze bevindingen Hierin leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en de bijbehorende criteria. Figuur 4.1
Normen, criteria en beoordeling “Uitvoering en effecten”
51
4.1
BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De uitvoering van de armoedeaanpak is in hoofdzaak belegd bij de afdeling Werk en Inkomen. Vanwege het brede karakter van de thematiek is samenwerking met andere afdelingen noodzakelijk, maar we zien dat dit geen vanzelfsprekendheid is. Daarnaast is er in de stad een groot aantal partijen actief waar de gemeente in meer of mindere mate mee samenwerkt. In het versterken van het netwerk, de gezamenlijke inzet en de samenwerking tussen partijen in het netwerk is volgens onze respondenten nog veel winst te behalen. Ook ontbreekt regie op subsidieverstrekking. Daarnaast sluit de armoedeaanpak onvoldoende aan op de behoeften van de doelgroep. 2. Het effect van de Utrechtse armoedeaanpak is moeilijk te isoleren. Dat komt ten eerste door de grote invloed van de coronacrisis en de koopkracht- en energiecrisis op de ontwikkeling van de doelgroep. Daarnaast is de gemeentelijke aanpak niet los te beoordelen van de inspanningen van de rijksoverheid en de samenwerkingspartners in de stad. Toch zien we dat de gemeentelijke doelstelling op meedoen verder uit zicht raakt. Wel zijn samenwerkingspartners positief over de gemeentelijke aanpak. De armoederegelingen helpen Utrechters bij rondkomen en meedoen. Maar doordat deze regelingen niet volledig aansluiten op de behoeften van de doelgroep is het effect niet optimaal.
4.2
TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN
Om de aanpak doelmatig en doeltreffend uit te voeren moet intern (binnen de gemeente) en extern (tussen gemeente en samenwerkingspartners) goed worden samengewerkt. Ook moet de aanpak op papier aansluiten op de behoeften van de doelgroep in de praktijk. Daarnaast moet de armoedeaanpak ervoor zorgen dat de doelgroep beter kan rondkomen en meedoen. 4.2.1 INTEGRALE SAMENWERKING NA AFLOPEN ACTIEAGENDA AFGESCHAALD De uitvoering van de armoedeaanpak is in hoofdzaak belegd bij de afdeling Werk en Inkomen. Vanwege het brede karakter van de thematiek is samenwerking met andere afdelingen noodzakelijk, maar we zien dat dit geen vanzelfsprekendheid is De uitvoering van de armoedeaanpak is hoofdzakelijk belegd bij de afdeling Werk en Inkomen (WenI). Maar armoede is meer dan alleen het hebben van een laag inkomen; er is vaak sprake van multi-problematiek (zie ook paragraaf 2.2.2). Om effectief te zijn is het dus belangrijk dat de relevante organisatieonderdelen binnen de gemeente samenwerken op de armoedeaanpak. Wij constateren dat die integrale samenwerking na het aflopen van de actieagenda is afgeschaald. 52
Bij de ontwikkeling van de actieagenda Utrechters Schuldenvrij in 2018 werd binnen de gemeente onderkend dat de armoedeaanpak een gezamenlijk opgave is. Het ontwikkelen van de actieagenda gebeurde dan ook in samenwerking tussen verschillende organisatieonderdelen. Dat is als positief ervaren.77 Na vaststelling van de actieagenda werd een integraal team opgericht met deelnemers uit verschillende organisatieonderdelen (WenI, MO, Volksgezondheid en Communicatie) om structureel en integraal aan de opgave te (blijven) werken. Het betrekken van Onderwijs is minder goed gelukt, ondanks dat zij een belangrijke signalerende rol heeft in armoedebestrijding.78 De samenwerking binnen het team over de afgelopen jaren wordt als prettig en effectief beoordeeld.79 De vaste overlegstructuren worden daarvoor als belangrijke verklaring genoemd.80 Nadat de actieagenda eind 2022 was verlopen, stopte ook het integraal team dat uitvoering gaf aan de acties van de agenda. Waar gezamenlijk en structureel overleg tussen organisatieonderdelen voorheen een vanzelfsprekendheid was, moesten betrokken medewerkers elkaar in 2023 zelf weer actief opzoeken. Door de hoge werkdruk en het wegvallen van de gezamenlijke opgave (met een gezamenlijk budget) ervaart men minder snel een prikkel om dat te doen.81 De actieagenda heeft er niet toe geleid dat samenwerken als een vanzelfsprekendheid werd gezien.
Het integrale team wordt gemist, en geïnterviewden hopen dat aan de nieuwe armoedeaanpak in een soortgelijk team kan worden gewerkt. Binnen de gemeente geeft men aan dat in de samenwerking tussen WenI en MO nog altijd ruimte voor verbetering zit, vooral daar waar werk en zorg naadloos met elkaar verbonden zijn. Zo moet uiteindelijk de integrale dienstverlening aan de inwoner worden verbeterd.82 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat zij 2023 als overgangsjaar zien. Er zijn voor 2023 crisismaatregelen getroffen en er wordt gewerkt aan de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid. Hierbinnen krijgt ook de interne samenwerking weer vorm door het instellen van werkgroepen waarin verschillende afdelingen zijn vertegenwoordigd. Samenwerkingspartners van de gemeente merken dat beleidsafdelingen weinig meer met elkaar om tafel zitten.83 Dat maakt het schakelen met de gemeente lastig. Er wordt intern vooral naar elkaar gewezen als een initiatief niet bij één afdeling thuishoort.84 Het gebrek aan integraliteit leidt er soms toe dat goed bedoelde maatregelen niet aansluiten bij de wensen van de doelgroep in de praktijk.85 Zo kunnen U-pashouders vanaf februari 2023 met een kapotte koelkast een energiezuinige koelkast aanschaffen met € 260 korting. In de praktijk blijkt dat met dat bedrag alleen een kleine koelkast kan worden gekocht. Voor grotere 77 Rekenkamer Utrecht (2023).
Interview gemeente. 78 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 79 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 80 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 81 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 82 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 83 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 84 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 85 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners.
53
gezinnen die op bijstandsniveau leven is dat ontoereikend.86 Samenwerkingspartners zijn ervan overtuigd dat deze witgoedregeling beter aan had kunnen sluiten op de behoeften van de doelgroep en daarmee effectiever had geweest wanneer intern betere afstemming had plaatsgevonden tussen Ruimte en WenI en extern tussen gemeente en samenwerkingspartners.87 Om armoede effectief aan te kunnen pakken moet over afdelingsgrenzen worden heen gekeken.88 De opgave moet volgens samenwerkingspartners daarom intern worden verbreed: alle beleidsafdelingen die op armoede actief zijn moeten met elkaar worden verbonden rondom de opgave.89 Samenwerking met partners verloopt goed, maar in het versterken van het netwerk, de gezamenlijke inzet en de samenwerking tussen partijen in het netwerk valt nog winst te behalen. Ook ontbreekt regie op subsidieverstrekking Samenwerkingspartners in de stad zijn voor de gemeente essentieel om armoede aan te pakken. Ze weten vaak wat er speelt in de stad en wat de behoeften van de doelgroep zijn. Veel samenwerkingspartners hebben een ingang bij de doelgroep en hebben een signalerende functie richting de gemeente. Het is dus belangrijk dat de samenwerking tussen de gemeente en haar partners goed verloopt. Samenwerkingspartners zijn overwegend positief over deze samenwerking. Contact met de gemeente is laagdrempelig.
De ambtelijke organisatie is betrokken en staat open voor feedback. Een geïnterviewde vertelt: “Ook naar negatieve geluiden wordt geluisterd. Er is ruimte voor vertrouwen.”90 Maar het is voor samenwerkingspartners niet altijd duidelijk wie binnen de gemeente met de gegeven input of feedback aan de slag gaat.91 Zij missen daarnaast een proactieve samenwerking tussen partijen in de stad.92 Met een meer effectieve samenwerking onderling kan beter van elkaar worden geleerd door knelpunten te bespreken en op te lossen en kunnen uitdagingen gezamenlijk worden aangepakt. Cliënten kunnen dan ook gemakkelijker worden doorverwezen tussen partijen, waardoor zij sneller passende ondersteuning krijgen. Sommige samenwerkingspartners ervaren hierop nog te weinig regie van de gemeente.93 Zij verwachten een faciliterende en ook een meer sturende rol van de gemeente op de samenwerking tussen partijen in het netwerk. De gemeente Utrecht kan duidelijker aangeven welke partner voor een onderdeel van de aanpak de eerstaangewezen partij is, gebaseerd op de meeste impact die hun dienstverlening heeft.
86 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 87 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 88 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 89 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 90 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 91 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner 92 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 93 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners.
54
Sommige samenwerkingspartners missen ook regie op de subsidieverstrekking.94 Met de meeste samenwerkingspartners gaat de gemeente een tijdelijke subsidierelatie aan. Veel geïnterviewden geven aan op zoek te zijn naar duurzame financiering om hun activiteiten langdurig te kunnen voortzetten.95 Het is voor hen vaak niet altijd duidelijk waar men binnen de gemeente terecht kan voor subsidie. Gemeentelijke subsidies worden namelijk vanuit verschillende organisatieonderdelen (en verschillende afdelingen daarbinnen) verstrekt. Subsidieaanvragers worden ook regelmatig tussen afdelingen doorverwezen.96 En de verhoudingen voelen soms scheef, waarbij de ene partij meer subsidie krijgt dan een andere partij terwijl dezelfde subdoelgroep wordt bediend of van elkaar niet duidelijk is wat de inzet oplevert.97 Binnen WenI hanteert men beleidsregels waar een subsidieaanvraag aan wordt getoetst. Maar vanwege het brede karakter van de thematiek worden lang niet alle partners / initiatieven uit middelen van WenI gefinancierd. Geïnterviewden binnen de gemeentelijke organisatie geven zelf ook aan zoekende te zijn in subsidieverstrekking: “Het aantal initiatieven groeit, maar het geld is beperkt.
Dat knelt.”98 Aanpak sluit soms nog onvoldoende aan op behoeften doelgroep Het totaalpakket aan structurele armoederegelingen moet brede ondersteuning bieden bij het rondkomen en meedoen aan de maatschappij. Die ondersteuning is het meest effectief wanneer deze aansluit op de behoeften die de doelgroep heeft. De gemeente Utrecht is regelmatig in gesprek met de Armoedecoalitie, het sleutelpersonennetwerk99 en andere partners in de stad om die behoeften te bepalen. Ook de klanttevredenheidsonderzoeken van de U-pas worden daarvoor gebruikt.100 Aan de hand van de MERs wordt duidelijk welke huishoudens moeite hebben met rondkomen en meedoen. Op basis daarvan worden armoederegelingen ontwikkeld voor en toegespitst op de huishoudens die op dat moment het meest hulpbehoevend zijn.101 Bij de ontwikkeling van de nieuwe armoedeaanpak organiseert de gemeente een aantal sessies om van inwoners te horen welke ondersteuning zij (nog) missen.102 Desondanks zien samenwerkingspartners, professionals en de Utrechters met een laag inkomen die wij hebben geïnterviewd dat er soms nog onvoldoende aansluiting is tussen de aanpak op papier en de behoeften in de praktijk. Dat geldt bijvoorbeeld voor de U-pas: “Het tegoed op de U-pas is ontoereikend om het hele jaar van te kunnen sporten.”103 Met name op de armoederegelingen is een verbeterslag te maken (zie paragraaf 3.2.3). Daarnaast
94 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 95 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 96 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 97 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 98 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 99 Deze organisatie probeert ervoor te zorgen de verschillende groepen Utrechters toegankelijke en
juiste informatie krijgen over de voor hen belangrijke zaken, waaronder de armoederegelingen. 100 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 101 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente. 102 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 103 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.
55
moet beter worden nagedacht over wat het effect van een regeling is op de gebruiker, en of dat het gewenste effect is.104 Het aanbieden van gemeentelijke ondersteuning op één fysieke locatie kan het voor inwoners laagdrempeliger maken om hulp te zoeken.105 Ook een meer menselijke benadering waarbij aandacht is voor de persoonlijke situatie van de hulpvrager kan daarbij helpen.106 Het is belangrijk dat er een vertrouwensband ontstaat tussen de hulpvrager (inwoner) en de hulpbieder (gemeente).107 Partners merken bij veel inwoners de behoefte om uit de (langdurige) armoede te komen. Om daarbij te ondersteunen moet de gemeente meer toekomstperspectief bieden: betere begeleiding van inwoners om op een duurzame wijze vanuit een uitkering aan het werk te gaan of te participeren in de samenleving.108 4.2.2
EFFECTIVITEIT ARMOEDEAANPAK NIET EENDUIDIG VAST TE STELLEN
Effect armoedeaanpak moeilijk te isoleren Wij constateren dat het effect van de armoedeaanpak op het ondersteunen van Utrechters in (dreigende) armoede moeilijk is te isoleren. De mate van effectiviteit is daarom moeilijk vast te stellen. Dat komt ten eerste door de coronacrisis en de koopkracht- en energiecrisis, waardoor steeds meer Utrechters moeite hebben gekregen met rondkomen en meedoen. Het gaat hier om externe factoren, die buiten de gemeentelijke invloedssfeer liggen, maar die een grote impact hebben gehad op de ontwikkeling van de doelgroep. Ten tweede kan de gemeente maar beperkt invloed uitoefenen met haar armoedeaanpak. Op rondkomen is ze grotendeels afhankelijk van de rijksoverheid, aan wie het voeren van inkomenspolitiek is voorbehouden. En om er bijvoorbeeld voor te zorgen dat inwoners een huur betalen die passend is bij het inkomen (en daardoor meer geld overhouden om rond te komen) is de gemeente afhankelijk van verhurende partijen. De gemeente gaat subsidierelaties aan met tal van partners in de stad om Utrechters te ondersteunen en om meer doelgroepen te bereiken. De inzet van de gemeente – en het effect daarvan – is daardoor niet los te zien van de inspanningen (en resultaten) van de rijksoverheid, verhuurders, samenwerkingspartners en andere partijen in de stad.
Tot slot wordt uit de eindrapportage van de actieagenda niet duidelijk in hoeverre de gemeentelijke inzet sinds 2019 heeft bijgedragen aan rondkomen of meedoen.109 In de rapportage is voornamelijk aandacht voor de effecten van de schuldenaanpak. Effectiviteit van de armoederegelingen blijft onbesproken. Door de eerdergenoemde crises zien 104 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 105 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 106 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 107 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 108 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. 109 Gemeente Utrecht (2023). Actieagenda Utrechters Schuldenvrij Eindrapportage 2019-2022.
56
ambtenaren dat de inkomensbasis van de doelgroep onvoldoende is om van rond te kunnen komen. De gemeente is daardoor vooral bezig te voorkomen dat deze inwoners door het ijs zakken door extra in te zetten op maatregelen die helpen bij rondkomen en het voorzien in de basisbehoeften. Doordat de invloed van de gemeente op rondkomen gelimiteerd is “(…) blijft onze inzet voornamelijk beperkt tot pleisters plakken. En dat is soms frustrerend.”110 Dit wordt ook herkend door de partners in de stad.111 Bij een goede inkomensbasis kan de gemeente vooral toezien op het stimuleren van meedoen: “Daar zijn wij als gemeente het best op toegerust. Dat is de situatie waar ik idealiter naar terug zou willen.”112 Doelstelling op meedoen raakt verder uit zicht Naast dat het effect van de gemeentelijke aanpak moeilijk te isoleren is zien we een aantal negatieve trends. Zo is het gebruik van de armoederegelingen sinds 2018 niet substantieel toegenomen (zie paragraaf 3.2.3). Daarnaast blijkt uit de effectdoelstelling113 die de gemeente hanteert op meedoen dat steeds meer Utrechters – die slecht kunnen leven van hun inkomen – moeite hebben met meedoen. De data zijn afkomstig uit de Utrecht Monitor en over de effectdoelstelling wordt in de Jaarstukken gerapporteerd.
In 2017 ervaarde 56% van alle Utrechters die slecht kunnen leven van hun inkomen weinig tot geen problemen met meedoen.114 In 2021 (de laatste gegevens) was dat 50%, een ongunstige daling, en bovendien 15 procentpunten lager dan de vooraf vastgestelde doelstelling voor dat jaar (65%). De gemeente geeft daarvoor als belangrijkste verklaring dat “(…) door de toenemende inflatie en de stijgende lasten die daarmee gepaard gaan inwoners in toenemende mate minder goed kunnen rondkomen.”115 Maar deze verklaring staat los van de ontwikkeling die zichtbaar is op meedoen, en ook al voor de koopkrachtcrisis was dit percentage dalende.116 Tegelijkertijd werd in deze periode de doelstelling verschillende keren verhoogd. Ook professionals en samenwerkingspartners van de gemeente zien dat Utrechters met een laag inkomen onvoldoende rondkomen en kunnen meedoen. Zij denken dat het wegvallen van de incidentele landelijke en lokale ondersteuningsmaatregelen (zoals de energietoeslag) dat zal verergeren. Professionals zien voornamelijk dat de inkomensbasis van veel Utrechters – zowel inkomen uit werk als de uitkering – tegenwoordig te laag is om van rond te kunnen komen.117 Zij hebben daardoor moeite met het betalen van de energierekening
110 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 111 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview samenwerkingspartner. 112 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview gemeente. 113 De effectdoelstelling luidt: “Van alle Utrechters die aangeven slecht te kunnen leven van hun
inkomen stijgt het percentage dat ‘weinig tot geen problemen ervaart met meedoen’.” 114 Gemeente Utrecht (2018). Jaarstukken 2017, p. 133. 115 Gemeente Utrecht (2022). Jaarstukken 2021, p. 188. 116 Van 56% in 2017 naar 54% in 2019. Zie: Gemeente Utrecht (2018). Jaarstukken 2017, p. 133. En: Gemeente Utrecht (2020). Jaarstukken 2019, p. 160. 117 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews samenwerkingspartners. En Armoedecoalitie (2023). Uitkomsten mini-enquête bestaanszekerheid Utrecht.
57
(ondanks de bestaande compensatieregelingen), zorgkosten en boodschappen.118 De voedselbanken die wij hebben bezocht geven aan dat hun klantbestand het afgelopen jaar flink is gegroeid. In sommige gevallen moeten producten worden bijgekocht om aan de vraag te kunnen voldoen.119 Kanttekening bij deze ontwikkelingen is wel dat de gemeente weinig invloed heeft op de inkomensbasis van haar inwoners. Ook voor de lage middeninkomens wordt rondkomen en meedoen lastiger. Zij verdienen vaak net meer dan 125% van het WSM en maken daardoor geen aanspraak op de meeste lokale regelingen. Dat terwijl hun besteedbaar inkomen vaak gelijk is aan of (mede door gebrek aan recht op regelingen) zelfs lager is dan het inkomen van mensen tot 125% WSM. Zo vertelt één inwoner: “Ons inkomen zou te hoog zijn om ondersteuning van de gemeente nodig te hebben, maar toch zijn we iedere week afhankelijk van de Voedselbank.”120 Ook Utrechters met te veel spaargeld komen voor de meeste regelingen niet in aanmerking: “Toen ik twee jaar geleden aan de bel trok omdat ik niet meer rond kon komen bleek ik te vermogend te zijn om aanspraak te maken op gemeentelijke ondersteuning. Ik heb dus eerst mijn spaargeld op moeten maken voordat ik werd geholpen.”121 Er komen dus nieuwe doelgroepen bij. Die zijn nog beperkt in beeld en worden minder goed door de gemeente bereikt.