Rekenkamerapport Pleisters plakken

PLEISTERS PLAKKEN EEN ONDERZOEK NAAR HET BEREIK EN DE EFFECTIVITEIT VAN DE ARMOEDEAANPAK IN DE GEMEENTE UTRECHT

1

PLEISTERS PLAKKEN EEN ONDERZOEK NAAR HET BEREIK EN DE EFFECTIVITEIT VAN DE ARMOEDEAANPAK IN DE GEMEENTE UTRECHT

17 oktober 2023 Eindrapport 2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪

Paul Venhoeven (voorzitter)

▪

Sjoerd Keulen

▪

Nanda ‘t Lam

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪

Johan Snoei

▪

Vince van Houten

▪

Jelte Schat

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUD DEEL I Bestuurlijk rapport ...................................................................................................... 5 1

Doelstelling onderzoek .................................................................................................... 5

2

Conclusies en aanbevelingen .......................................................................................... 6

3

Bestuurlijke reactie college van B&W ............................................................................ 13

4

Nawoord rekenkamer .................................................................................................... 17

DEEL II Nota van Bevindingen ............................................................................................. 20 1

2

3

4

Inleiding......................................................................................................................... 20 1.1

Aanleiding ..............................................................................................................20

1.2

Doel en onderzoeksvragen.....................................................................................20

1.3

Werkwijze en afbakening onderzoek ......................................................................21

1.4

Leeswijzer ..............................................................................................................22

Armoede in Utrecht ....................................................................................................... 24 2.1

Armoede verdiept en verbreedt zich .......................................................................24

2.2

Rondkomen en meedoen moeilijk voor doelgroep ..................................................28

Aanpak, middelen en bereik .......................................................................................... 33 3.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................34

3.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................35

3.2.1

Onderbouwing armoedeaanpak op orde .........................................................35

3.2.2

Inzet armoedebestrijding uitgebreid, sinds 2021 tekorten ................................39

3.2.3

Bereik doelgroep een blijvend aandachtspunt .................................................44

Uitvoering en effecten ................................................................................................... 51 4.1

Belangrijkste bevindingen ......................................................................................52

4.2

Toelichting op de bevindingen ................................................................................52

4.2.1

Integrale samenwerking na aflopen actieagenda afgeschaald.........................52

4.2.2

Effectiviteit armoedeaanpak niet eenduidig vast te stellen ...............................56

BIJLAGE 1 Onderzoeksverantwoording ............................................................................... 62 BIJLAGE 2 Armoederegelingen ............................................................................................ 68 4

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT 1

DOELSTELLING ONDERZOEK

Aanleiding Steeds meer Utrechtse huishoudens kregen de afgelopen jaren door de coronacrisis, de energiecrisis en de koopkrachtcrisis moeite om rond te komen en mee te doen aan de samenleving. De Utrechtse armoedeaanpak richt zich vooral op de inwoners met een inkomen tot 125% van het wettelijk sociaal minimum (WSM). De armoedeproblematiek heeft zich voor deze groep inwoners verergerd en er zijn nieuwe groepen met een (laag) middeninkomen in financiële problemen bij gekomen. Armoede werkt door op andere levensterreinen, zoals gezondheid, welzijn, onderwijs en werk en draagt daarmee ook bij aan een toenemende kansenongelijkheid in de samenleving. Binnen de stad zijn op dit moment al grote verschillen tussen wijken zichtbaar. Met name in Overvecht is de problematiek groot: een derde van de huishoudens daar leeft van een inkomen onder of gelijk aan 125% WSM. De gemeente Utrecht heeft haar armoedeaanpak sinds 2015 op verschillende momenten vernieuwd. In de periode 2016 – 2019 was Utrecht Inclusief van kracht, in de periode 2019 – 2022 werd uitvoering gegeven aan de actieagenda Utrechters Schuldenvrij. De gemeente richt zich met het centrale doel van de armoedebestrijding op rondkomen en meedoen.

Het Centraal Planbureau heeft in augustus 2023 becijferd dat – zonder aanvullend beleid – het aantal mensen in armoede de komende jaren gaat toenemen naar 5,7% van de bevolking, dat neerkomt op ongeveer 1 miljoen Nederlanders.1 Rekenkamer Utrecht onderzocht of het gelukt is om de Utrechtse huishoudens in armoede te bereiken en of de gekozen aanpak effectief is. Op dit moment stelt de gemeente Utrecht een nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid op. Wij hopen hier met de uitkomsten van ons onderzoek een bijdrage aan te leveren zodat uiteindelijk meer inwoners (weer) rond kunnen komen en mee kunnen doen aan de samenleving. Centrale vraag De centrale vraag van ons onderzoek was: Lukt het de gemeente Utrecht om met de armoedeaanpak de Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede te bereiken en is de aanpak effectief? Deze rapportage bestaat uit twee delen: I. het bestuurlijk rapport en II. de nota van bevindingen. In dit eerste deel gaan we in op de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. De nota van bevindingen bevat onze bevindingen waarop deze conclusies

1 Zie Raming Augustus 2023 (concept-Macro Economische Verkenning 2024) | CPB.nl

5

en aanbevelingen zijn gebaseerd. De nota kwam tot stand door de praktijk van de armoedeaanpak af te zetten tegen vooraf opgestelde normen. Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode april – juli 2023. Naast de documentstudie en analyse van beschikbare data hebben wij interviews gehouden met professionals binnen de gemeentelijke organisatie, bij samenwerkingspartners en met kennisinstellingen. Aan dit onderzoek werkten daarmee veel personen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie mee. Wij danken hen hartelijk voor hun bijdrage aan het onderzoek. Wij spraken daarnaast met inwoners en ervaringsdeskundigen. In het bijzonder bedanken wij daarom de 66 Utrechters die ons hebben verteld over hun – vaak moeilijke – financiële situatie. Deze inbreng is van grote betekenis voor ons onderzoek. Een uitgebreide toelichting op de onderzoeksmethode is opgenomen in bijlage 1.

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen komen wij tot de volgende hoofdconclusie met vier deelconclusies. Wij formuleren hierbij vijf aanbevelingen. HOOFDCONCLUSIE Het Utrechtse armoedebeleid is ruimhartig, maar we zien dat er sinds 2021 te weinig structureel geld is en reserves ingezet moeten worden om Utrechters te ondersteunen. Het is voor de gemeente Utrecht daarom niet mogelijk om alle Utrechters in financiële problemen te helpen. Het lukt de gemeente en samenwerkingspartners ook niet om de armoedeproblemen structureel op te lossen en zij ervaren hun inzet daarom ook in toenemende mate als het plakken van pleisters. Dit heeft vier belangrijke oorzaken. De afgelopen jaren lukte het ten eerste onvoldoende om de doelgroep van de armoederegelingen met een inkomen tot 125% van het wettelijk sociaal minimum te bereiken. Daarnaast zien we ook dat mensen met inkomens daarboven vaker in de problemen komen. De doelgroep van de armoedeaanpak verbreedt zich dus. Ten derde blijkt dat de gebruikers van de armoederegelingen ervaren dat de regelingen niet volledig aansluiten op hun behoeften. En zij gebruiken de regelingen voornamelijk om in hun basisbehoeften als boodschappen en kleding te kunnen voorzien. De inflatie zorgt er bovendien voor dat met een gelijkblijvend geldbedrag minder kan worden bekostigd.

Er is dus voor de komende tijd een verhoging van de uitgaven per inwoner noodzakelijk om het effect voor gebruikers tenminste op het huidige peil te kunnen behouden en waar mogelijk te verbeteren.

6

7

AANBEVELING 1: Breng met scenario’s de mogelijke ontwikkeling van de armoedeproblematiek in beeld en formuleer (financieel) houdbare beleidsopties voor de armoedeaanpak aan de hand van keuzes tussen het verdiepen van de aanpak voor de huidige doelgroep en / of het verbreden van de aanpak naar de nieuwe, bredere doelgroep. Armoedebegroting onder druk, ontwikkelingen maken keuzes noodzakelijk Het budget voor armoedebestrijding is in de periode 2015 – 2022 toegenomen van € 20 miljoen naar bijna € 32 miljoen. Verschillende colleges hebben in deze periode een financiële impuls gegeven aan de armoedebestrijding. Ondanks deze toename is het budget de afgelopen jaren toch steeds meer onder druk komen te staan. Tot 2021 was er sprake van een sluitende begroting, daarna ontstonden tekorten op het reguliere budget. Tot 2024 kunnen landelijke steunpakketten en de inzet van reserves uitkomst bieden, maar daarna is de reserve (naar verwachting) leeg. In de Voorjaarsnota 2023 heeft het college de raad geïnformeerd over het verwachte tekort op het brede sociaal domein. De Utrechtse armoedeaanpak richt zich voornamelijk op de huishoudens met een inkomen tot 125% van het wettelijk sociaal minimum (WSM). Het aantal huishoudens in deze groep was in de periode 2015 – 2020 min of meer stabiel.

Door de “De laatste tijd merk ik groei van de stad en de relatief grote toename van het aantal dat rondkomen in deze huishoudens met een hoger inkomen nam het aandeel dure tijd niet meer lukt” huishoudens tot 125% WSM in relatieve zin wel af. Met name de laatste jaren stijgt het inkomen onvoldoende om de prijsstijgingen te compenseren. Het is daarmee voor Utrechters die moeite hebben met rondkomen steeds moeilijker geworden om in hun basisbehoeften te kunnen voorzien. En Utrechters die al langer in armoede leven, geven aan dat de (financiële) problemen zich voor hen hebben verergerd. Citaat inwoner: "Ik leef al langere tijd van een uitkering. Het laatste jaar merk ik dat rondkomen in deze dure tijd niet meer lukt. Ik leen nu vaker geld van vrienden." Daarnaast blijkt dat ook huishoudens met een inkomen hoger dan 125% WSM vaker in de problemen komen. Zij komen in veel gevallen niet in aanmerking voor de structurele armoederegelingen. Citaat inwoner: “Ik wil er graag voor pleiten dat de gemeente meer gaat doen voor de middeninkomens. Ik heb het gevoel dat die groep nu nog vergeten wordt. Via het buurtteam word ik wel geholpen, maar zij kunnen nu ook niet veel voor me betekenen.” Utrechters die al wel gebruik maken van de armoederegelingen “Ik wil ervoor pleiten dat besteden het geld voornamelijk aan basisbehoeften als de gemeente ook meer boodschappen en kleding.

De regelingen dragen daarmee gaat doen voor positief bij, maar het effect kan nog verder worden vergroot door middeninkomens” een betere aansluiting op de behoeften van de doelgroep. Gegeven de huidige situatie en de ontwikkelingen van de armoede in de stad bevelen wij aan om met verschillende scenario’s de ontwikkeling van de armoedeproblematiek in de tijd 8

in beeld te brengen en houdbare beleidsopties te formuleren voor de invulling en bekostiging van de nieuwe armoedeaanpak. Maak daarbij keuzes tussen het verdiepen van de aanpak voor de huidige doelgroep en / of het verbreden van de aanpak naar de nieuwe, bredere doelgroep. Daarmee kan inzicht gegeven worden in de groep huishoudens die (financiële) ondersteuning van de gemeente kunnen (blijven) verwachten en welke huishoudens niet of minder. DEELCONCLUSIE 1: VERGROTEN BEREIK ONVOLDOENDE GESLAAGD De afgelopen jaren is het de gemeente Utrecht onvoldoende gelukt om de doelgroep van de structurele armoederegelingen te bereiken. AANBEVELING 2: Vergroot het bereik van de armoederegelingen bij de beoogde doelgroep door de bekendheid te vergroten, aanvraagprocessen te versimpelen en het aanbod minder versnipperd te maken. Bereiken doelgroep armoederegelingen een blijvend aandachtspunt De uitvoering van armoederegelingen is voor gemeenten een directe mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de armoedeproblematiek. De gemeente Utrecht heeft zes structurele armoederegelingen: de U-pas, U-polis, Individuele Inkomenstoeslag (IIT), Bijzondere Bijstand, Kwijtschelding gemeentebelasting, en de regeling tegemoetkoming zorgkosten (RTZ). De doelstellingen, voorwaarden en mate van “Ik weet niet of ik als beleidsvrijheid om keuzes te maken verschilt per regeling.

Het werkende wel in blijft ook een grote uitdaging om de doelgroep(en) van de aanmerking kom voor regelingen te bereiken. Het bereik van de U-pas blijft min of armoederegelingen” meer stabiel, van de IIT is het gebruik toegenomen en van de Upolis en de RTZ neemt het gebruik af. Prestatiedoelstellingen worden dan ook in wisselende mate gehaald. Vooral inwoners die jong, ouder of laaggeletterd zijn en inwoners met een migratieachtergrond worden moeilijker bereikt, waarbij de redenen en oorzaken per regeling verschillen. Citaat inwoner: “Ik ken niet alle armoederegelingen van de gemeente. En ik weet ook niet goed of ik er als werkende wel voor in aanmerking kom." Voor de armoederegelingen zelf is het belangrijk dat de bekendheid “Armoederegelingen toeneemt, de aanvraagprocessen worden versimpeld, het aanbod mogen wel meer minder versnipperd wordt gepresenteerd en dat de regelingen (nog) bekendheid krijgen” beter aansluiten op de behoeften van de doelgroep. Citaat inwoner: “Ik vind dat armoederegelingen wel wat meer bekendheid mogen krijgen. Informeer daarover via buurtteams en buurthuizen, en versimpel het aanvraagproces zodat iedereen op eigen kracht een aanvraag kan indienen." De armoederegelingen zouden door aanpassing in de voorwaarden voor een bredere doelgroep (> 125% WSM) toegankelijk kunnen worden 9

gemaakt zodat ook lage middeninkomens in aanmerking komen voor ondersteuning bij rondkomen en meedoen. De mate waarin dit gedaan wordt, hangt mede af van politieke keuzes (zie ook de toelichting op aanbeveling 1 en de hoofdconclusie). Maar los van de beleidskeuzes die gemaakt worden blijft het nodig om het bereik binnen de afgebakende doelgroep zo groot mogelijk te maken. Het is ook belangrijk dat bij deze groep wordt ingezet op preventie en vroegsignalering, Zo kan worden voorkomen dat nieuwe doelgroepen “door het ijs zakken”, langdurig in de armoede raken, en mogelijk schulden opbouwen. Wij bevelen daarom aan om ook de komende jaren in te blijven zetten op het vergroten van het bereik van de armoederegelingen bij de beoogde doelgroepen. Ook het netwerk van de gemeente Utrecht in de stad kan hiervoor beter worden benut. Samenwerkingspartners en Utrechters in armoede wijzen daarnaast op de inzet op passende natuurlijke vindplaatsen om (met name) ook de nieuwe doelgroepen te bereiken. Bijvoorbeeld voor de werkende armen via de grote (lokale) werkgevers of voor gezinnen met kinderen via scholen. DEELCONCLUSIE 2: GEBRUIK EN EFFECTEN AANPAK NIET OPTIMAAL De armoedeaanpak van de gemeente Utrecht sluit niet volledig aan op de behoeften van de doelgroep en de gewenste effecten raken verder uit zicht.

AANBEVELING 3: Neem verdere maatregelen om het gebruik en de effecten van de armoederegelingen te verbeteren. Effect armoedeaanpak vergroten door gerichte maatregelen Armoederegelingen zijn het meest effectief als zij aansluiten op de behoeften van de doelgroep. De gemeente Utrecht is daarom ook met regelmaat in gesprek met de Armoedecoalitie, het netwerk van sleutelpersonen en andere samenwerkingspartners in de stad. Gebruikers van armoederegelingen zijn overwegend positief over de effecten op hun persoonlijke situatie. Toch blijkt de aansluiting op de behoeften van “Ik zou graag een de doelgroep in de praktijk nog niet altijd volledig. De bekendheid uitgebreider boekje van de mogelijkheden van de verschillende regelingen speelt met informatie willen” hierbij een rol, maar ook de voorwaarden die gesteld worden en het aanbod zelf bieden soms onvoldoende maatwerk. Zo vinden ouderen het aanbod van de U-pas voor hun leeftijd beperkt, lijkt de U-polis op het eerste gezicht voor de doelgroep te duur, en zijn de voorwaarden voor de bijzondere bijstand te complex om zelfstandig te kunnen beoordelen hoe deze regeling kan worden aangevraagd en gebruikt. Citaat inwoner: "Het effect van de U-pas is voor mij nu beperkt. Er staat weinig op voor oudere volwassenen. Ik zou graag een uitgebreider boekje met informatie over alle mogelijkheden willen."

10

Het effect van de armoedeaanpak is moeilijk te isoleren van alle externe ontwikkelingen die plaatsvinden. De afgelopen jaren hebben de coronacrisis en de koopkracht- en energiecrisis grote impact gehad. Daarnaast is de gemeente ook afhankelijk van de maatregelen van de rijksoverheid en andere samenwerkingspartners zoals woningcorporaties. Uit onze interviews met inwoners constateren we dat de armoederegelingen een positieve bijdrage leveren op rondkomen en meedoen. Toch laat de effectdoelstelling van de gemeente Utrecht een negatieve ontwikkeling zien: het percentage Utrechters dat problemen ervaart met meedoen – onder de Utrechters die slecht kunnen leven van hun inkomen – neemt toe. Samenwerkingspartners in de stad zijn positief over de Utrechtse aanpak, maar zien ook dat een groeiende groep Utrechters ondanks alle (deels tijdelijke) maatregelen onvoldoende kunnen rondkomen en meedoen aan de samenleving. Wij bevelen daarom aan om verdere maatregelen te nemen om het gebruik en de effecten van de armoedeaanpak te verbeteren. Daarbij kan gedacht worden aan het optimaliseren van het budget van de regelingen (wanneer heeft dit de meeste toegevoegde waarde), het vergroten van de aansluiting op de behoeften van huidige (niet-)gebruikers en betere informatievoorziening over de verschillende mogelijkheden in het aanbod.

DEELCONCLUSIE 3: INTEGRALE AANPAK AFGESCHAALD Binnen de gemeente Utrecht wordt op verschillende manieren samengewerkt aan armoedebestrijding. Integrale samenwerking blijkt echter geen vanzelfsprekendheid. AANBEVELING 4: Zorg ervoor dat binnen de gemeentelijke organisatie weer structureel tussen de organisatieonderdelen wordt samengewerkt aan de uitvoering van de nieuwe armoedeaanpak, zodat de problemen van inwoners in samenhang met elkaar worden aangepakt. Integrale samenwerking aan de opgave moet structureel worden gemaakt De uitvoering van de armoedeaanpak is in hoofdzaak belegd bij Werk en Inkomen (WenI). Omdat bij armoede vaak sprake is van multi-problematiek is het belangrijk dat alle relevante organisatieonderdelen samen aan deze opgave werken. Aan de actieagenda Utrechters Schuldenvrij werd in een integraal team met deelnemers uit verschillende organisatieonderdelen (WenI, Maatschappelijke Ontwikkeling, Volksgezondheid en Communicatie) structureel en integraal gewerkt. Nadat de actieagenda eind 2022 was verlopen, stopte ook het integraal team dat uitvoering gaf aan de acties uit de agenda. Door het wegvallen van de gezamenlijke opgave met een gezamenlijk budget is deze samenwerking gestopt. Vooral de samenwerking tussen WenI en MO moet beter. Samenwerkingspartners in de stad merken dat de verschillende afdelingen minder met elkaar afstemmen.

Dit leidt er soms toe dat goed bedoelde maatregelen en regelingen onvoldoende aansluiten op de praktijk. 11

Wij bevelen daarom aan dat de gemeente de interne samenwerking tussen de organisatieonderdelen bij de opgave versterkt. Armoede is namelijk niet alleen het hebben van een laag inkomen; het werkt vaak door op andere levensterreinen waardoor inwoners te maken hebben met multi-problematiek. Dit maakt een integrale aanpak noodzakelijk. Bij de uitwerking van de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid heeft de interne samenwerking op dit moment weer vorm gekregen door de instelling van integrale werkgroepen. Wij benadrukken echter het belang van een meer structurele, integrale samenwerkingsvorm die de komende jaren in stand blijft. DEELCONCLUSIE 4: OPBRENGST SUBSIDIES ARMOEDEBESTRIJDING NIET HELDER Er is geen helder zicht op de opbrengsten van de subsidies die worden verstrekt voor armoedebestrijding. Ook ontbreekt het aan sturing op de onderlinge samenwerking tussen de samenwerkingspartners. AANBEVELING 5: Verbeter het subsidiekader en de -verantwoording voor armoedebestrijding en weeg daarmee beter af welke subsidies het meeste opbrengen. En stuur meer op de verbinding tussen samenwerkingspartners in het netwerk. Inzicht bij subsidies en verbinding in het netwerk moeten beter De gemeente Utrecht subsidieert jaarlijks meerdere partners die zich inzetten voor armoedebestrijding. In de periode 2016 – 2022 ging het gemiddeld om circa € 0,8 miljoen per jaar.

Uit de verantwoordingsinformatie wordt echter niet duidelijk welke partijen subsidie ontvangen, waarom, hoeveel en hoe hun inzet bijdraagt aan de gemeentelijke doelen. Niet alle partijen die zich inzetten voor armoedebestrijding komen in de verantwoordingsinformatie voor, terwijl zij wel aangeven een gemeentelijke subsidie voor armoedebestrijding te ontvangen. Omgekeerd staan er wel partijen in het overzicht die subsidie ontvangen vanuit armoedebestrijding waarbij niet direct duidelijk is op welke manier zij bijdragen aan de gestelde doelen. Binnen de gemeente is men ook zoekende bij subsidieverstrekking, omdat het aantal initiatieven groeit en het geld beperkt is. Er wordt daarom breder gezocht naar mogelijkheden om initiatieven (financieel) te ondersteunen. Hierdoor ontbreekt voor de raad, de gemeente en de samenwerkingspartners een helder zicht op hoe de subsidieverstrekkingen bij armoedebestrijding tot stand komen en hoe onderlinge verschillen worden verklaard. De gemeente Utrecht werkt nu voornamelijk intensief samen met de Armoedecoalitie en het sleutelpersonennetwerk. Maar er zijn in de stad veel meer relevante partners en partijen die op armoedebestrijding actief zijn. De partners missen een proactieve samenwerking tussen de verschillende partijen in de stad die zich inzetten voor armoedebestrijding.

De gemeente laat het nu vooral aan de partijen zelf om samenwerkingsverbanden te organiseren. Maar partners weten niet altijd van elkaars bestaan af en / of wat voor dienstverlening de 12

verschillende partners aanbieden. Zij verwachten daarom juist een faciliterende en ook een meer sturende rol vanuit de gemeente op de samenwerking tussen partijen in het netwerk. Cliënten kunnen dan ook gemakkelijker worden doorverwezen tussen partijen, waardoor zij sneller passende ondersteuning krijgen. Wij bevelen daarom aan om allereerst het subsidiekader voor armoedebestrijding te verbeteren. Maak inzichtelijk welke partijen subsidie ontvangen, hoeveel en waarom. Motiveer waarom juist die partijen met hun inzet gaan bijdragen aan de gestelde doelen voor armoedebestrijding. Evalueer vervolgens die inzet aan de hand van een impactanalyse en communiceer daarover. Zo is voor alle partijen transparant welke partners subsidie ontvangen, hoeveel, waarom en wat de inzet oplevert. Het maken van scherpere keuzes in de subsidieverstrekking op basis van impact kan ook tot een besparing / meer doelmatige toewijzing van financiële middelen leiden. Daarnaast bevelen wij aan om meer te sturen op de verbinding tussen partners in het netwerk, zodat van elkaar kan worden geleerd door knelpunten te bespreken en op te lossen en kunnen uitdagingen gezamenlijk worden aangepakt.

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

Afgelopen periode heeft u onderzoek gedaan naar het bereik en de effectiviteit van de armoedeaanpak in de gemeente Utrecht. We zijn dankbaar met het zorgvuldige onderzoek van de rekenkamer naar ons armoedebeleid. Het rapport komt op het juiste moment omdat we de conclusies en aanbevelingen kunnen gebruiken bij de vormgeving van het nieuwe armoedebeleid. Hieronder gaan wij in op de conclusies en aanbevelingen. Hoofdconclusie Kunnen rondkomen en meedoen is een belangrijke voorwaarde voor gezond stedelijke leven voor iedereen. Financiële bestaanszekerheid is noodzakelijk om een zekerder bestaan te kunnen opbouwen. Het voorkomt veel individueel leed, stress en maatschappelijke kosten. Het rapport ‘Pleisters plakken’ geeft op basis van een zorgvuldig onderzoek een goed beeld van het Utrechtse armoedebeleid van de afgelopen jaren, de effecten en de uitdagingen die we hierop hebben. Het Utrechts armoedebeleid heeft als doel dat alle Utrechters kunnen rondkomen en meedoen. Een ambitieus doel waar wij als stad maar ten dele een bijdrage aan kunnen leveren. Steeds meer Utrechtse huishoudens kregen de afgelopen jaren moeite met rondkomen, door de coronacrisis, energiecrisis en de koopkrachtcrisis. Wij delen uw analyse dat kunnen rondkomen onderdeel is van landelijk beleid van de rijksoverheid. Als gemeente kunnen wij hier beperkt invloed op uitoefenen. 13

Wij herkennen ons in de conclusie dat het nog niet goed genoeg lukt om de doelgroep van onze armoederegelingen te bereiken en dat de regelingen niet altijd volledig aansluiten op de behoeften van inwoners. Dit hangt samen met een aantal uitdagingen. Om meer mensen te bereiken moeten inwoners weten waar ze recht op hebben en in staat zijn om de regeling aan te vragen. Dit hangt samen met de kwaliteit van onze publieke dienstverlening. Het aanvragen moet makkelijk en begrijpelijk zijn en zo min mogelijk stress opleveren. Ambtenaren worden daarom getraind in stress-sensitieve dienstverlening. Op dit moment werken we aan de nota Financiële Bestaanszekerheid waarin het nieuwe Utrechtse armoedebeleid vormt krijgt. De inzichten uit de hoofdconclusie en de aanbevelingen in het rapport Pleisters plakken geven ons goede input om het armoedebeleid verder te verbeteren. Hieronder geven we uitgebreider reactie op de verschillende aanbevelingen. AANBEVELING 1: Breng met scenario’s de mogelijke ontwikkeling van de armoedeproblematiek in beeld en formuleer (financieel) houdbare beleidsopties voor de armoedeaanpak aan de hand van keuzes tussen het verdiepen van de aanpak voor de huidige doelgroep en/ of het verbreden van de aanpak naar de nieuwe, bredere doelgroep.

De aanbeveling om gebruik te maken van scenario's om de mogelijke ontwikkeling van de armoedeproblematiek in beeld te brengen, inclusief de verschillende houdbare beleidsopties, nemen wij over en passen we toe bij de ontwikkeling van de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid. De huidige tijd, waarbij middelen en capaciteit onder druk staan, vraagt ons om scherpe keuzes te maken. We willen ongelijk investeren voor gelijke kansen, maar met de huidige middelen worden we al gevraagd om keuzes te maken binnen de groep mensen met minder kansen. In de Raadsbrief leidende principes nota Financiële Bestaanszekerheid beschrijven we al drie thema's waar we in het nieuwe beleid bijzondere aandacht aan willen besteden: - Kinderen en jongeren; - Het bereik van onze regelingen; - De aanpak van schulden. De keuze voor deze thema's is op basis van het coalitieakkoord, gesprekken met inwoners en professionals, de Armoedecoalitie en input vanuit raadsdebatten. In het uitvoeringsprogramma dat jaarlijks volgt op de nota stellen we de prognose op basis van nieuwe gegevens bij en passen we het beleid waar nodig aan. AANBEVELING 2: Vergroot het bereik van de armoederegelingen bij de beoogde doelgroep door de bekendheid te vergroten, aanvraagprocessen te versimpelen en het aanbod minder versnipperd te maken. 14

We herkennen dat het bereiken van de doelgroep voor onze armoederegelingen een aandachtspunt blijft en nemen aanbeveling 2 over. Het verbeteren van het bereik van inwoners die onder de inkomensgrens van het armoedebeleid vallen is één van de drie thema's van de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid. Uw rapport bevestigt welke groepen we moeilijker bereiken. Redenen verschillen per regeling en per doelgroep. Een belangrijke voorwaarde is het versimpelen van het aanvraagproces. De afgelopen jaren hebben we het voor de inwoners met een bijstandsuitkering al makkelijker gemaakt, door een deel van de regelingen automatisch toe te kennen (Individuele Inkomsten Toeslag (IIT) en de U-pas). Ook de energietoeslag hebben we grotendeels geautomatiseerd kunnen toekennen. De lessen die we hierbij hebben geleerd nemen we mee. Het aanvragen van regelingen mag geen dagtaak voor inwoners zijn, dit moet eenvoudiger worden. We willen daarom de beweging maken om zoveel mogelijk regelingen waar mogelijk ambtshalve te verstrekken. We zetten daarnaast in op het verder uitbouwen van het Virtueel Inkomsten Loket. Het Virtueel inkomstenloket moet in de toekomst een grote rol spelen in de aanvraag van regelingen. Hiermee proberen we ook versnippering van de regelingen te verminderen. Inwoners hoeven dan niet voor elke regeling los een aanvraag in te dienen en dezelfde bewijsstukken aan te leveren.

Een geautomatiseerde- of een zeer eenvoudige aanvraag is niet voor alle regelingen mogelijk. Voor de bijzondere bijstand blijft dit een uitdaging. Het is daarvoor noodzakelijk om een goed beeld van iemands situatie te hebben. Daarom is het ook belangrijk om te blijven inzetten op het verbeteren van de toegang en de mogelijkheid om ondersteuning te krijgen, bijvoorbeeld via de Geldzaak of het sleutelfigurennetwerk. Ook subsidiëren we partners die dicht(erbij) onze inwoners staan. Bijvoorbeeld stichting Leergeld als het gaat om schoolgaande kinderen, of Al Amal die de positie van inwoners met een migratieachtergrond helpt te verbeteren. Daarnaast blijven we inzetten op het beter bekend maken van de regelingen. We gaan door met de stadsbrede communicatiecampagne ‘Weet jij waar je recht op hebt’. Met deze campagne worden inwoners bewust gemaakt van de regelingen waar ze recht op hebben. Uiteindelijk blijft wel het dilemma dat wanneer alle huidige regelingen een 100% bereik hebben, we met het huidige armoedebudget een tekort hebben. Zoals aanbeveling 1 beschrijft is het noodzakelijk dat we keuzes maken waar of op wie we inzetten. AANBEVELING 3: Neem verdere maatregelen om het gebruik en de effecten van de armoederegelingen te verbeteren. We zijn blij om te lezen dat gebruikers overwegend positief zijn over de effecten die onze armoederegelingen hebben op hun persoonlijke situatie.

We vinden het belangrijk dat onze regelingen aansluiten op de behoefte van de gebruikers. Daarin zoek je als overheid naar

15

een balans tussen de vrijheid en autonomie van inwoners. Daarom zullen regelingen die hulp in natura of meedoen bieden nooit helemaal aansluiten op de behoefte van álle gebruikers. Dat neemt niet weg dat we er naar streven om een zo compleet mogelijk aanbod te bieden. Enerzijds door ‘gewoon’ geld te geven, zoals de IIT, anderzijds door veel verschillende kostensoorten te vergoeden bij de bijzondere bijstand en een gevarieerd aanbod aan mogelijkheden om de U-pas in te zetten. We zien ook dat de U-pas steeds meer gebruikt wordt. De benutting van de U-pas was afgelopen pasjaar (2022-2023) 70,9 %. Dit was het pasjaar ervoor (2021-2022) 64,8 %. In de nota Financiële Bestaanszekerheid en daaropvolgende uitvoeringsprogramma gaan we ook in op de beschikbare budgetten en hoe we deze inzetten. Uw aanbeveling nemen we dan ook over. Via instrumenten zoals de Armoedemonitor, de Minima-effectrapportage en klanttevredenheidsonderzoeken voor onder andere de U-pas blijven we het effect van onze regelingen monitoren. Ook blijven we in verbinding met de stad en halen we actief input op bij inwoners over het effect van onze regelingen. Op basis daarvan bekijken we hoe we de regelingen kunnen verbeteren en de budgetten zo optimaal mogelijk verdelen. De keuzes en afwegingen die we daarbij maken, maken we inzichtelijk.

AANBEVELING 4: Zorg ervoor dat binnen de gemeentelijke organisatie weer structureel tussen de organisatieonderdelen wordt samengewerkt aan de uitvoering van de nieuwe armoedeaanpak, zodat de problemen van inwoners in samenhang met elkaar worden aangepakt. Met het aflopen van de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij is ook het integrale opgaveteam gestopt. Hierdoor is de samenwerking tussen de interne organisatieonderdelen (OO) niet meer formeel georganiseerd op dit onderwerp. Voor de nieuwe nota’s in het sociaal betrekken we collega’s van de verschillende afdelingen. Voor de nota financiële bestaanszekerheid doen we dit door collega’s vanuit verschillende expertises en afdelingen mee te laten denken in themagroepen. Dit willen we blijven doen na vaststelling van de nota bij de uitwerking van concrete plannen. Daarmee krijgt de samenwerking een structureel karakter. Deze aanbeveling nemen wij daarmee over. AANBEVELING 5: Verbeter het subsidiekader en de -verantwoording voor armoedebestrijding en weeg daarmee beter af welke subsidies het meeste opbrengen. En stuur meer op de verbinding tussen samenwerkingspartners in het netwerk. We herkennen dat de totstandkoming van subsidieverstrekkingen in het kader van het bestrijden van armoede en schulden niet altijd helder is voor samenwerkende partijen.

We onderzoeken hoe we de subsidiekaders en verantwoording kunnen verbeteren, dit wordt 16

onderdeel van de nieuwe nota of het uitvoeringsprogramma. Deze aanbeveling nemen wij over. Veel van onze partners sluiten aan bij de bijeenkomsten van de Armoedecoalitie. Daar is ruimte om met elkaar signalen en ervaringen uit te wisselen en samen op te trekken. We verwachten van partners in de stad dat zij zichzelf ook actief inzetten om het netwerk in de stad te onderhouden en hierbij aan te sluiten. Hiervoor hebben we ook in samenwerking met de Armoedecoalitie het fondsennetwerk opgericht. We nemen daarom de aanbeveling om meer te sturen op de verbinding tussen samenwerkingspartners niet over en verwijzen daarbij naar de bestaande overlegstructuren. We vinden het wel belangrijk om hier als gemeente goed op aangehaakt te blijven en te ondersteunen waar nodig. Daarnaast kijken we samen met individuele partners goed naar het aanbod dat zij bieden en waar dat overlapt met andere organisaties. Daarbij spreken we af welke oplossingen voorliggend zijn en welke oplossing als vangnet wordt ingezet. Organisaties hebben daar onderling ook contact over. Tot slot Wij danken u voor uw aandacht voor uw onderzoek en aandacht voor ons armoedebeleid, juist nu steeds meer Utrechters te maken krijgen met de effecten van armoede. Wij gaan daarom voortvarend aan de slag met uw aanbevelingen en nemen deze mee in het opstellen van de nota Financiële Bestaanszekerheid.

Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht 3 oktober 2023

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de reactie op het rapport. Wij zien dat het college instemt met onze conclusies en vrijwel alle aanbevelingen overneemt. Het wordt ons uit de reactie echter niet duidelijk welke extra maatregelen worden genomen om het gebruik en de effecten van de armoederegelingen te verbeteren (aanbeveling 3). Daarnaast benadrukken wij het belang om te sturen op meer verbinding tussen de samenwerkingspartners (aanbeveling 5). Ook buiten de bestaande overlegstructuren. Partners in de stad blijken nu nog niet altijd van elkaars bestaan en dienstverlening op de hoogte te zijn. Dit staat een snelle doorverwijzing van Utrechters die moeite hebben met rondkomen en / of meedoen naar passende ondersteuning in de weg. Daarnaast laten gemeente en samenwerkingspartners hiermee kansen liggen om (meer) van elkaar te leren en samen de dienstverlening te verbeteren. 17

Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak, de nieuwe nota Financiële Bestaanszekerheid en het uitvoeringsprogramma met belangstelling tegemoet.

18

Voedselbank Overvecht 19

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Huishoudens worden (in deze tijd) geconfronteerd met sterk oplopende prijzen van energie en levensonderhoud. Daardoor krijgen meer Utrechters moeite met rondkomen en meedoen aan de samenleving. Armoede werkt ook door op andere levensterreinen zoals gezondheid, welzijn, onderwijs en werk. Utrechters die moeite hebben met rondkomen, hebben bijvoorbeeld vaker gezondheidsproblemen, doen minder vaak mee in de maatschappij en zijn minder tevreden over hun leven. In onze gesprekken met de raadsfracties in het najaar van 2022 is het onderwerp armoede met regelmaat benoemd. Raadsleden hadden vragen over de effecten van de huidige situatie. Ontstaan er bijvoorbeeld nieuwe groepen armen? En wat is het bereik en wat zijn de effecten van de armoederegelingen die in Utrecht worden ingezet? Ook Utrechters stelden in onze uitvraag via het Bewonerspanel soortgelijke vragen. Terugkerend zijn de vragen of het lukt om alle Utrechters die (financiële) hulp nodig hebben te bereiken en of het vervolgens lukt om hen voldoende te ondersteunen en bestaanszekerheid te bieden. Rekenkamer Utrecht heeft daarom in het voorjaar van 2023 onderzoek gedaan naar het bereik en de effecten van de armoedeaanpak van de gemeente Utrecht.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de Utrechtse gemeenteraad inzicht te geven in de effecten van de Utrechtse armoedeaanpak op Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede. We kijken daarbij naar de behoeften van deze huishoudens en in hoeverre de gemeentelijk armoedeaanpak daarbij aansluit en effect heeft. De centrale vraag van het onderzoek luidt: Lukt het de gemeente Utrecht om met de armoedeaanpak de Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede te bereiken en is de aanpak effectief? Deze centrale vraag werken we uit aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1) Hoe ziet sinds 2015 de Utrechtse armoedeaanpak eruit en is de aanpak goed onderbouwd? 2) Welke armoederegelingen en andere (financiële) middelen zet de gemeente in voor de armoedeaanpak? 3) Lukt het om de doelgroepen van de armoederegelingen te bereiken? 20

4) Welke behoeften hebben Utrechtse huishoudens in (dreigende) armoede als het gaat

om ondersteuning van de gemeente en hoe sluit de uitvoering van de gemeente daarop aan? 5) Zorgt de Utrechtse armoedeaanpak ervoor dat Utrechters in armoede beter kunnen rondkomen en (meer) meedoen? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van verschillende hoofdstukken presenteren we de onderzoeksvraag, de bijbehorende norm(en) en criteria, en hoe deze – afgezet tegen de uitvoering – leiden tot onze bevindingen en beoordeling. De beoordeling wordt gegeven naar de mate waarin er aan de norm wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs). Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is. We werken deze beoordelingen verder uit met een paragraaf belangrijkste bevindingen en vervolgens een toelichtende paragraaf.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze Het onderzoek voerden wij uit aan de hand van de onderstaande vier stappen. De werkwijze in het onderzoek lichten wij nader toe in bijlage 1.

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek af te bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: 21

▪

▪

▪

▪

Periode: we kijken naar de periode vanaf 2015. Met ingang van 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. De gemeente Utrecht stelde in december van dat jaar een nieuwe armoedeaanpak voor de jaren 2016 – 2019 op: Utrecht Inclusief. De vernieuwing van de armoedeaanpak werd doorgezet met de actieagenda Utrechters schuldenvrij die is vastgesteld in 2019. Armoederegelingen: we richten ons onderzoek primair op de structurele armoederegelingen die ook beleidsmatig binnen de invloedssfeer van de gemeente vallen. Op (de uitvoering van) al dan niet tijdelijke landelijke regelingen is de gemeentelijke invloed namelijk zeer beperkt. De lessen uit de uitvoering van andere regelingen, zoals de energietoeslag, nemen wij wel mee. De focus komt hiermee te liggen op de aanpak en uitvoering van armoederegelingen door de afdeling Werk en Inkomen. De aanpak op schulden laten we buiten beschouwing. Waar nodig besteden we ook aandacht aan de interne samenwerking met de andere organisatieonderdelen zoals Maatschappelijke Ontwikkeling (Jeugd, Zorg en Veiligheid, Onderwijs). Samenwerkingspartners: rondom armoede wordt door de gemeente Utrecht samengewerkt met een groot aantal partners. Een deel is verenigd in de Armoedecoalitie, maar ook daarbuiten heeft Werk en Inkomen (subsidie)relaties met organisaties die zich richten op armoedebestrijding.

Voor een overzicht van de partners die wij hebben geïnterviewd, verwijzen wij u naar bijlage 1. Beoordeling bereik armoederegelingen en effecten: om het bereik van de armoederegelingen en de effecten van de armoedeaanpak te beoordelen, gebruiken we zowel kwantitatieve als kwalitatieve informatie. De begrote en bestede bedragen aan de verschillende armoederegelingen hebben we aan de hand van de financiële administratie in kaart gebracht. Voor de data-analyses hebben wij ook afgestemd met de afdeling Onderzoek en Advies van de gemeente Utrecht. Kwalitatieve informatie komt uit de interviews binnen de gemeente en bij de samenwerkingspartners, en de gesprekken met inwoners die gebruikmaken van de armoederegelingen.

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennisgenomen worden van de uitwerking in de tweede paragrafen. In hoofdstuk 2 beschrijven we eerst de situatie rond armoede in de gemeente Utrecht. In hoofdstuk 3 geven we inzicht in de ontwikkeling van de Utrechtse armoedeaanpak, de middelen die ervoor zijn ingezet en het bereik van de armoederegelingen. In hoofdstuk 4 gaan we in op de aansluiting tussen beide en op de effecten. Het geheel heeft twee bijlagen: 1) de onderzoeksverantwoording, en 2) een overzicht van de landelijke en lokale armoederegelingen.

22

Financieel en Administratief Spreekuur U Centraal 23

2

ARMOEDE IN UTRECHT

In dit hoofdstuk beschrijven we de ontwikkeling van armoede in de stad sinds 2015, waarbij we armoede in verschillende Utrechtse wijken vergelijken. We laten ook zien dat armoede zich verdiept en verbreedt. Tot slot brengen we armoede in Utrecht in beeld. Dat doen we op basis van onze gesprekken met Utrechters die rond moeten komen van een lager inkomen. Dit hoofdstuk bevat geen normenkader, bevindingen of beoordeling. Het heeft als doel om de situatie in de stad te schetsen waarin de gemeente de doelen van haar armoedebeleid probeert te realiseren. Daarna geven we in hoofdstuk 3 een beoordeling over de armoedeaanpak van de gemeente Utrecht.

2.1

ARMOEDE VERDIEPT EN VERBREEDT ZICH

Het percentage Utrechters in armoede daalt, maar het aantal blijft gelijk Het Centraal Bureau voor de Statistiek brengt voor verschillende gemeenten cijfers over armoede in kaart, waaronder ook voor Utrecht. Uit de meest recente cijfers uit 2021 blijkt dat iets meer dan 12.000 Utrechtse huishoudens (8%) rond het wettelijk sociaal minimum (WSM) leven.2 Hiermee doet Utrecht het beter dan andere grote steden, maar minder goed in vergelijking met het landelijke gemiddelde. Het wettelijk sociaal minimum is het normbedrag dat mensen op zijn minst nodig hebben om in het levensonderhoud te kunnen voorzien.3 De hoogte van dit bedrag wordt landelijk bepaald en verschilt per leefsituatie. Zo is het normbedrag voor een alleenstaande Utrechter € 1.378,95 per maand. Voor een getrouwd stel is dit € 1.934,45 euro. In sommige gevallen hebben ook Utrechters die meer verdienen dan het wettelijk sociaal minimum recht op ondersteuning. De meest gehanteerde grenzen zijn hierbij 10%, 25% en 50% boven het WSM. In Utrecht wordt voornamelijk de inkomensgrens van 125% gehanteerd.

Inkomen stijgt onvoldoende mee met inflatie, armoede verdiept zich Het wettelijk sociaal minimum wordt periodiek bijgesteld, maar uit cijfers van het Nibud blijkt dat in 2022 veel inwoners – met name door de inflatie en energiecrisis – een forse financiële klap hebben gehad.4 De inflatie wordt afgemeten aan de jaarlijkse verandering van consumentenprijzen. In september 2022 bereikten de prijsstijgingen een piek. Er was toen

2 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Verkregen via:

https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table. Voor 2020 zijn alleen nog voorlopige cijfers bekend. 3 Wat is het sociaal minimum en wat als mijn uitkering lager is? | Rijksoverheid.nl 4 Nibud (21 januari 2023). Nibud: 2023 wordt financieel gezien bijkomen van de klap van 2022.

24

sprake van een stijging van 14,5% ten opzichte van het jaar ervoor.5 Wanneer de consumentenprijzen stijgen, kunnen mensen minder kopen met hetzelfde inkomen. Het inkomen steeg in 2022 onvoldoende om de prijsstijgingen te compenseren. De koopkrachtdaling werd voor een gemiddeld huishouden in december 2022 door het CPB, ondanks het landelijke prijsplafond voor energiekosten, geraamd op circa 4 procent in twee jaar. Geïnterviewden bij de gemeente Utrecht en de samenwerkingspartners merken op dat de gevolgen van deze macro-economische ontwikkelingen voor Utrechters met de laagste inkomens groot zijn. Utrechters die al langer moeite hadden om rond te komen, geven zelf ook aan dat het de afgelopen jaren nog moeilijker is geworden om in de basisbehoeften te voorzien.6 In onze gesprekken met inwoners wordt dit vaak bevestigd.7 De armoede heeft zich voor deze inwoners verdiept. We gaan hier in paragraaf 2.2 verder op in. Deze ontwikkelingen leiden er op landelijk niveau ook toe dat het Nibud, het CBS en het SCP onderzoek doen naar een nieuwe armoedegrens. Het fundament hiervan wordt het minimaal benodigde budget om van te kunnen leven én mee te kunnen doen in de maatschappij.8 Ook concludeerde de commissie sociaal minimum in juni 2023 dat het sociaal minimum aanzienlijk moet worden verhoogd.9 Figuur 2.1

Ontwikkeling doelgroepen gemeente Utrecht (2015 – 2020)

Bron: Gemeente Utrecht, Armoedemonitor 2017; Gemeente Utrecht, Armoedemonitor 2022; CBS, Statline (2021) Laag en langdurig laag inkomen; kenmerken, regio (indeling 2021) 2011-2020 (Geraadpleegd via: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table)

5 Centraal Bureau voor de Statistiek (z.d.). Inflatie – Hoe hoog is de inflatie in Nederland?

Geraadpleegd via: Inflatie (cbs.nl) 6 Rekenkamer Utrecht (2023) Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 7 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews inwoners. 8 Nibud (30 juni 2023). Minimumvoorbeeldbegrotingen herijkt voor vaststellen armoedegrens - Nibud 9 Commissie Sociaal Minimum (30 juni 2023). Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum.

25

In figuur 2.1 is de ontwikkeling van deze doelgroepen in de gemeente Utrecht weergegeven. Aan de linkerzijde wordt de omvang per doelgroep ten opzichte van het totaal aantal huishoudens in Utrecht uitgedrukt. In 2015 leefde bijvoorbeeld 8,6% van de Utrechtse huishoudens rond het wettelijk sociaal minimum. Vier jaar later was dit 8%. Voor alle inkomensgrenzen geldt een dalende trend. Hoe ruimer de inkomensgrens, des te beter deze daling te zien is. Zo is het percentage huishoudens dat rond het WSM leeft met één procentpunt gedaald tussen 2015 en 2019. Voor huishoudens met een inkomen tot 150% WSM is dat 2,5 procentpunt. Aan de rechterzijde van figuur 2.1 wordt de omvang van de verschillende groepen uitgedrukt in absolute aantallen. Op basis daarvan zien we dat het absolute aantal huishoudens per inkomensgrens ongeveer gelijk is gebleven tussen 2015 en 2020. Het relatieve aandeel Utrechters in armoede neemt dus af, maar het aantal huishoudens blijft gelijk. Dit komt door de groei van de stad en de relatief grotere toename van het aantal huishoudens met hogere inkomens. Mate van armoede verschilt per wijk, Overvecht steekt erbovenuit De Utrechtse huishoudens die rond het WSM leven, zijn niet gelijk verdeeld over de stad. Er zijn wijken waar relatief veel mensen met een laag inkomen wonen, en wijken waar dit juist minder is. Het gaat om aanzienlijke verschillen.

In figuur 2.2 is per wijk het aandeel huishoudens weergegeven dat rond verschillende grenzen van het wettelijk sociaal minimum leeft. Figuur 2.2

Ontwikkeling aandeel huishoudens tot 125% WSM per wijk (2015 – 2021)

Bron: Gemeente Utrecht (2023) Utrecht in cijfers. Geraadpleegd via: Utrecht in Cijfers | Gemeente Utrecht - Thema's - Wijken van Utrecht

26

Wat met name opvalt is dat in Overvecht relatief de meeste huishoudens met een laag inkomen wonen. Zo heeft bijna een derde van de huishoudens in Overvecht een inkomen tot 125% WSM. In de wijken die na Overvecht de meeste inwoners hebben met een inkomen tot 125% (Zuidwest, Zuid en Noordwest) ligt dat percentage 10 procentpunten lager. In VleutenDe Meern is het aandeel huishoudens met een laag inkomen het kleinst: 7,6% van de huishoudens had in 2020 een inkomen tot 125% WSM. Tussen 2015 en 2020 is er weinig verandering binnen en tussen wijken waarneembaar. Behalve gegevens over de ontwikkeling van inkomensgroepen in de Utrechtse wijken (zoals weergegeven in figuur 2.2) beschikt de gemeente over meer informatie op wijkniveau. Zo kan er onder andere uitgesplitst worden naar huishoudsamenstelling of migratieachtergrond. Hierdoor heeft de gemeente beter zicht op de problematiek die in verschillende delen van Utrecht speelt.10 Doelgroepen verbreden zich Niet rond kunnen komen hangt niet altijd samen met het hebben van een laag inkomen.11 In de Inwonersenquête wordt Utrechters gevraagd hoe goed zij kunnen leven van het inkomen van hun huishouden. In Figuur 2.3 zijn de uitkomsten van deze uitvraag weergegeven voor de periode 2015 tot 2021. In 2020 heeft geen meting plaatsgevonden. Figuur 2.3

Ontwikkeling mate waarin Utrechters kunnen leven van het huishoudinkomen (2015 – 2021)

Bron: Gemeente Utrecht (2022). Armoedemonitor 2022

10 Kennisplatform Inclusief Samenleven (2022). Kis monitor. Geraadpleegd via: KIS Wijkmonitor (kis-

wijkmonitor.nl); Gemeente Utrecht (2023) Utrecht in cijfers - Werk en Inkomen (wijken). Geraadpleegd via: thema - Werk & inkomen (wijken) - Overvecht (incijfers.nl) 11 Gemeente Utrecht (2016). Utrecht Inclusief.

27

In 2021 gaf 5% van de respondenten aan (zeer) slecht rond te kunnen komen. Dit percentage is lager dan in eerdere jaren, al zijn de verschillen niet groot. Er lijkt een stijging te zijn van het aantal Utrechters dat (zeer) goed kan leven van het inkomen: 74% van de respondenten in 2021 ten opzichte van 68% in 2015. De gemeente geeft zelf aan dat kwetsbare groepen waarschijnlijk ondervertegenwoordigd zijn in de vragenlijst, waardoor het werkelijke aandeel huishoudens dat slecht kan leven van het inkomen waarschijnlijk hoger ligt dan gepeild. Hoewel de cijfers over de hoogte van het inkomen en de beleving ervan redelijk stabiel zijn, of zelfs (licht) de gunstige kant op lijken te bewegen, bestaan er toch enkele zorgen. De effecten van de corona-, energie- en koopkrachtcrisis zijn nog niet in de cijfers terug te zien, omdat actuele gegevens over armoede in de stad nog niet voorhanden zijn.12 De koopkracht van veel inwoners is – zoals we ook eerder al aangaven – in 2022 en het begin van 2023 zo goed als zeker gedaald, waardoor Utrechters die het al moeilijk hadden nog meer in de knel zijn gekomen.

Naast deze verdieping van armoede, is er ook sprake van verbreding: huishoudens die eerst wel rond konden komen, slagen daar nu niet langer in.13 Ook landelijk wordt dit aangekaart, bijvoorbeeld door de voorzitter van de Nederlandse vereniging voor financiële hulpverleners: “(…) er kloppen steeds meer mensen aan die dat eerder nooit deden”.14 Het gaat hier met name om mensen die wel een baan hebben, maar hier niet meer van kunnen leven: de ‘werkende armen’. Omdat deze groep vaak een inkomen heeft boven de 125% WSM kunnen zij geen aanspraak maken op de meeste lokale en nationale armoederegelingen. Zij vallen tussen de wal en het schip, en zitten vast in een onhoudbare situatie. De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat deze groep inwoners met de genomen crisismaatregelen tijdens de koopkrachtcrisis in beeld zijn gekomen en ook in groten getale zijn bereikt.

2.2

RONDKOMEN EN MEEDOEN MOEILIJK VOOR DOELGROEP

Tijdens dit onderzoek heeft de rekenkamer verschillende locaties in Utrecht bezocht om in gesprek te gaan met Utrechters die een laag inkomen hebben. Dat deden we bij de Voedselbank (Overvecht, Lombok), de Geldzaak (Binnenstad), het spreekuur van de sociaal raadslieden (Kanaleneiland), buurthuiskamer ‘Bij Boshardt’ (Kanaleneiland), papiercafés (Overvecht, Kanaleneiland) en met leden van Panel Meetellen. Tot slot hebben we ook een aantal telefonische interviews afgenomen. Deze mensen zijn aangedragen door Werk en Inkomen (gemeente Utrecht) en de Armoedecoalitie. In totaal heeft de rekenkamer 66

12 De gemeente is hiervoor afhankelijk van het CBS, dat met inkomenscijfers werkt op basis van

belastingaanslagen. Het duurt circa twee jaar voordat die aanslagen definitief zijn. Pas dan kan het CBS definitieve berekeningen maken. 13 Rekenkamer Utrecht (2023). Interviews gemeente; Interviews samenwerkingspartners. 14 Nieuwe groep 'werkende armen’ klopt aan bij schuldhulpverleners door energiecrisis | Geld | AD.nl

28

Utrechters geïnterviewd. We bespreken hieronder in hoeverre het hen lukt om respectievelijk rond te komen en mee te doen. Rondkomen in theorie mogelijk, maar blijkt in de praktijk lastig Met minimaeffectrapportages (MERs) brengt het Nibud het effect van het minimabeleid op het huishoudbudget van Utrechters met een laag inkomen in kaart. Dat gebeurt voor twaalf huishoudtypen op vijf verschillende inkomensniveaus. Uit de MER 2023 blijkt dat alle huishoudtypen het basispakket15 én uitgaven voor sociale participatie16 kunnen betalen, mits zij gebruik maken van alle landelijke en lokale armoederegelingen, geen schulden hebben én geen hoge kosten hebben. Ofwel, in de ideale situatie kunnen alle Utrechtse huishoudens rondkomen. Wij hebben met ons onderzoek niet kunnen vaststellen of dat daadwerkelijk zo is. In bijlage 2 hebben we een overzicht opgenomen van alle landelijke en lokale regelingen die het Nibud in haar analyse gebruikt. In Utrecht worden zes structurele armoederegelingen ingezet. De U-pas heeft als doel het bevorderen van participatie van inwoners met een laag inkomen. De U-polis heeft als doel om inwoners met een laag inkomen en hoge zorgkosten te ondersteunen met een uitgebreidere verzekering waaraan ook de gemeente meebetaalt.

De individuele inkomenstoeslag heeft als doel inwoners die drie jaar of langer een laag inkomen hebben financieel te ondersteunen, zodat reserveringsuitgaven “Met ons lage inkomen sta ik er (grote vervangingsuitgaven waarvoor geld gereserveerd nu helemaal alleen voor” moet worden zoals een wasmachine) kunnen worden bekostigd. Met de bijzondere bijstand wordt beoogd om mensen financieel te ondersteunen die door bijzondere omstandigheden noodzakelijke kosten moeten maken. De kwijtschelding gemeentebelasting is een algemene regeling om armoede te bestrijden. Tot slot biedt de gemeente Utrecht sinds 2017 met de regeling tegemoetkoming zorgkosten mensen met hoge zorgkosten als gevolg van een chronische ziekte of beperking de mogelijkheid tot een financiële tegemoetkoming. Wij leiden uit onze gesprekken met inwoners af dat Utrechters met een laag inkomen in de praktijk toch vaak niet goed kunnen rondkomen. Uit die gesprekken blijkt dat de meesten slecht (36%) tot zeer slecht (23%) kunnen leven van hun inkomen. Het gaat dan vooral om mensen met een bijstandsuitkering en mensen die wegens schulden onder bewind staan. Hun inkomen is onvoldoende meegestegen met de prijsstijgingen van boodschappen en energie. Waar mensen eerst konden leven van hun inkomen, lukt dat nu steeds minder goed: “Alles wordt duurder. Ik moet echt zoeken welke uitgaven ik nog kan doen, en welke niet meer.

Door de stijgende prijzen is de basis niet meer genoeg”.17 Ook werkenden, die

15 Uitgaven die die voor elk huishouden niet of moeilijk vermijdbaar zijn. 16 Uitgaven aan contributies en abonnementen, bezoek ontvangen en op bezoek gaan,

vakantie/uitgaan en recreatief vervoer. 17 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.

29

vaak geen recht hebben op (financiële) ondersteuning, hebben steeds meer moeite met rondkomen. Deze groepen kunnen alleen rondkomen door zuinig te leven en uitsluitend geld uit te geven aan de basisbehoeften en vaste lasten. Velen redden het alleen met extra ondersteuning, zoals van de Voedselbank: “Ik kan precies rondkomen met mijn ziektewetuitkering. Maar dat kan alleen omdat ik geen geld uitgeef aan boodschappen. “Ik vermijd sociaal contact” Voor mijn maaltijden ben ik iedere week voor 50% afhankelijk van de Voedselbank, voor de andere 50% eet ik mee bij familie en vrienden.”18 In uiterste gevallen moeten respondenten (nieuwe) schulden maken of spaargeld aanspreken om rond te kunnen komen. Vrijwel geen van de respondenten houdt maandelijks geld over. Uit de gesprekken komt ook naar voren dat leefsituaties vaak complex zijn. Mensen hebben naast hun lage inkomen regelmatig andere problemen zoals schulden, een slechte gezondheid, psychische problemen, een instabiele woonsituatie, et cetera. Inwoners geven aan dat die multi-problematiek, in combinatie met een laag inkomen, zorgt voor stress. Het werkt verlammend: men heeft te veel kopzorgen om op een duurzame manier uit de armoede te komen. Zo vertelt één respondent: “Mijn partner ligt in het ziekenhuis terwijl ik voor onze vijf kinderen zorg.

Met ons lage inkomen sta ik er nu helemaal alleen voor.”19 Het sociale netwerk blijkt in veel gevallen klein. Meedoen met laag inkomen lastig De gemeente wil het leven voor mensen in armoede draaglijker maken en de gevolgen van hun financiële situatie minimaliseren.20 Naast rondkomen wordt daarom ook ingezet op meedoen. Uit gesprekken die we gevoerd hebben blijkt dat Utrechters met een laag inkomen onvoldoende kunnen meedoen. Een meerderheid (76%) van de “Ik heb al jaren geen Utrechters die wij gesproken hebben, geeft aan onvoldoende kleren meer gekocht” financiële middelen te hebben om mee te kunnen doen aan de samenleving. Daarnaast hebben respondenten soms (35%) tot nooit (56%) geld om zich leuke dingen te kunnen veroorloven. Eén inwoner vertelt: “Ik heb eigenlijk nooit geld om iets leuks te doen, maar daar heb ik me inmiddels bij neergelegd. In een ideale wereld zou ik door de stad willen kunnen lopen zonder tien keer na te hoeven denken over of ik een ijsje kan kopen.”21 Sporten, maar vooral ook het onderhouden van sociale contacten is met een kleine beurs lastig. Het gaat dan niet alleen om de kosten van de activiteit zelf, maar ook eventuele OVuitgaven die daarmee gepaard gaan. Zelfs daten en het onderhouden van relaties wordt

18 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 19 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner. 20 Gemeente Utrecht (2019). Actieagenda Utrechters Schuldenvrij, p. 12. 21 Rekenkamer Utrecht (2023). Interview inwoner.

30

soms als moeilijk ervaren. Sommige respondenten komen in een sociaal isolement terecht: “Voorheen moesten vrienden of familie vaak voor mij betalen wanneer we afspraken. Maar ik wil anderen daar niet steeds mee tot last zijn. Ik vermijd daarom sociaal contact.”22 Ouders moeten hun kinderen regelmatig teleurstellen: “Ik moet de kinderen nu vaak ‘nee’ verkopen. Ik zou ze zo graag dezelfde leuke dingen willen geven die hun klasgenootjes ook krijgen.”23 Tot slot hebben niet alle respondenten recht op gemeentelijke ondersteuning op meedoen. Hun bruto-(midden)inkomen ligt vaak net boven de inkomensgrens van de U-pas (125% WSM). Ook deze respondenten geven in overwegende mate aan onvoldoende financiële middelen te hebben om in hun basisbehoeften te kunnen voorzien, leuke dingen te doen en om mee te kunnen doen aan de maatschappij. Dat zorgt soms voor wrijving: “Ik vind het vooral scheef dat ik werk, maar minder geld overhoud dan iemand die thuiszit.”24