Raadsvoorstel Aanwijzingsbesluit buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met verplichte participatie

Voorstel aan de gemeenteraad

Aanwijzingsbesluit buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met verplichte participatie Beleidsveld Organisatieonderdeel Opsteller Kenmerk Vergaderdatum Raad Referendabel Geheim

Ruimtelijke Ordening / Samen Stad Maken Vergunningen, Toezicht en Handhaving Stijn te Wierik 34119224 Volgt Ja Nee

Het college van burgemeester en wethouders stelt de raad voor te besluiten: 1. Het ‘Aanwijzingsbesluit buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met verplichte participatie gemeente Utrecht’ vast te stellen, waarin bij een omgevingsvergunning die afwijkt van regels uit het omgevingsplan (een BOPA: buitenplanse omgevingsplanactiviteit) samenwerking verplicht wordt gesteld in de volgende gevallen: a. BOPA's waar bindend advies van de raad voor nodig is; b. Wijzigen van gebruik van een locatie, bij: maatschappelijke voorzieningen, horecaactiviteiten categorie A1, A2 of B, seksbedrijf, logies verstrekken, horecaterras, parkeervoorzieningen, sportvoorzieningen, bouwwerken met een bruto vloeroppervlakte meer dan 600 m2; c. Het bouwen van een of meer nieuwe hoofdgebouwen, niet zijnde woningen; d. Het bouwen van gebouwen en bouwwerken voor de woonfunctie, vanaf twee woningen. 2. Na minimaal een jaar van inwerkintreding van het verplicht stellen van samenwerking bij een BOPA bij de gevallen uit de lijst een kwalitatieve evaluatie uit te voeren, die bestaat uit: a. Analyseren of de lijst in huidige vorm compleet is, of dat er gevallen moeten worden toegevoegd of worden verwijderd; b. Evalueren van de impact op de werkdruk en het effect op de leges; c.

De invloed van de verplichte samenwerking op de kwaliteit en snelheid van het vergunningenproces, en deze evaluatie mee te nemen in de reguliere voortgangsmomenten van Samen stad maken.

Burgemeester en wethouders van Utrecht,

de secretaris,

de burgemeester,

Samenvatting De Omgevingswet (artikel 16.55, Ow) stelt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat de initiatiefnemer een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) indient. Voorstel is te kiezen voor verplichte samenwerking (participatie genoemd in de Omgevingswet) bij BOPA-gevallen met impact op de fysieke leefomgeving én waarbij een belanghebbende beïnvloedingsruimte kan hebben. De BOPA's waar een bindend advies van de raad voor nodig zijn, stellen we in dit voorstel voor om hier altijd onder te laten vallen. Daarnaast geldt dit voor de volgende categorieën: • Wijzigen van gebruik van een locatie, bij: maatschappelijke voorzieningen, horeca-activiteiten categorie A1, A2 of B, seksbedrijf, logies verstrekken, horecaterras, parkeervoorzieningen, sportvoorzieningen, bouwwerken met een bruto vloeroppervlakte meer dan 600 m2 • Het bouwen van een of meer nieuwe hoofdgebouwen, niet zijnde woningen • Het bouwen van gebouwen en bouwwerken voor de woonfunctie, vanaf twee woningen

Context Aanleiding ‘’Werken in de geest van de Omgevingswet’’ betekent onder andere dat gemeentes samenwerking (participatie genoemd in de Omgevingswet) kunnen vormgeven bij omgevingsvergunningen. Voor BOPA's is nog geen besluit genomen hoe om te gaan met deze. Dat zijn de aanvragen voor een omgevingsvergunning, waarbij er geen sprake is van een UPGtraject en die buiten de kaders van het bestaande omgevingsplan vallen. Gemeentes kunnen besluiten bij welke BOPA's samenwerking verplicht is bij een aanvraag. Het doel van dit voorstel is om een logische en werkbare lijst met BOPA’s vast te stellen, waarbij samenwerking met Utrechters verplicht wordt gesteld voor de initiatiefnemer. In dit voorstel wordt gesproken over samenwerking in plaats van participatie, zoals in lijn met beleidsnota Samen stad maken – Geen Utrecht zonder U en verordening samenwerking, participatie en inspraak. In het raadsvoorstel ‘verordening samenwerking, participatie en inspraak’ is aan de raad aangekondigd dat voor het verplicht stellen van samenwerking binnen de BOPA separate besluitvorming zal plaatsvinden. Voor het opstellen van dit raadsvoorstel is contact geweest met andere gemeentes om te leren welke BOPA's zij hebben aangewezen voor verplichte samenwerking.

Met dit raadsvoorstel wordt voorgesteld om te kiezen voor verplichte samenwerking bij BOPA-gevallen en dit te doen voor gevallen met impact op de fysieke leefomgeving én waarbij een belanghebbende beïnvloedingsruimte kan hebben. Hiervoor zijn alle BOPA-aanvragen van afgelopen jaar doorgenomen en bekeken welke type BOPA's impact hebben op de fysieke leefomgeving én voldoende beïnvloedingsruimte is. Juridische context Uit artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet blijkt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie verplicht is voordat een aanvraag om een BOPA kan worden ingediend. De verplichte participatie moet van enige betekenis zijn. Het hangt af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Ook mag participatie niet achterwege blijven. Het besluit kan als participatie niet van enige betekenis is, of achterwege is gebleven vernietigd worden. Beslistermijn De gemeenteraad kan sinds 1 januari 2024 (inwerkingtreding Omgevingswet) een lijst met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten vaststellen waarbij participatie verplicht is. Hier hangt geen verplichte beslistermijn aan vast. Beoogd effect Na dit raadsbesluit is het voor initiatiefnemers bij de voorgestelde BOPA-gevallen verplicht om samen te werken met Utrechters voor het indienen van hun aanvraag.

Het samenwerkingsproces en wat zij inhoudelijk hebben opgehaald moeten zij bij hun aanvraag inzichtelijk maken. Op die manier worden 2

de belangen van Utrechters dus meegenomen in de afweging voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Dit sluit aan bij de doelstelling uit de beleidsnota Samen stad maken – Geen Utrecht zonder U dat Utrechters meer zeggenschap hebben over de plannen en de uitvoering in hun stad. Eerdere besluitvorming en informatievoorziening aan de raad 2 November 2023 Raadsbesluit Invulling bevoegdheden Omgevingswet delegatie wijziging omgevingsplan en bindend advies bij afwijkvergunningen 14 November 2024 Wijziging Utrechts planproces Juni 2024 Beleidsnota Samen stad maken – Geen Utrecht zonder U April 2025 Verordening samenwerking, participatie en inspraak gemeente Utrecht

Beslispunten, Argumenten en Kanttekeningen/Risico’s Beslispunt 1

Het ‘Aanwijzingsbesluit buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met verplichte participatie gemeente Utrecht’ vast te stellen, waarin bij een omgevingsvergunning die afwijkt van regels uit het omgevingsplan (een BOPA: buitenplanse omgevingsplanactiviteit),samenwerking verplicht wordt gesteld in de volgende gevallen: a. BOPA's waar bindend advies van de raad voor nodig is; b. Wijzigen van gebruik van een locatie, bij: maatschappelijke voorzieningen, horeca-activiteiten categorie A1, A2 of B, seksbedrijf, logies verstrekken, horecaterras, parkeervoorzieningen, sportvoorzieningen, bouwwerken met een bruto vloeroppervlakte meer dan 600 m2; c. Het bouwen van een of meer nieuwe hoofdgebouwen, niet zijnde woningen; d. Het bouwen van gebouwen en bouwwerken voor de woonfunctie, vanaf twee woningen.

Argumenten 1.1

Hiermee krijgen Utrechters meer formele zeggenschap, daar waar het relevant is, en wordt de stem van Utrechters meegenomen in de plannen. Met impact op de fysieke leefomgeving wordt bedoeld dat een aanvraag een substantieel effect zal hebben op de ruimte waarin mensen wonen, werken en recreëren. Met beïnvloedingsruimte wordt bedoeld dat er ruimte is om iets van de aanvraag te vinden ten opzichte van de gemeentelijke belangenafweging én dat er aanpassingen mogelijk zijn aan de plannen om het passender te maken voor de fysieke leefomgeving. Dit sluit aan bij het doel van beleidsnota Samen stad maken – Geen Utrecht zonder U, waarin we meer zeggenschap voor Utrechters willen. Ook bij besluitvormingsprocessen bij een BOPA wordt hiermee geborgd dat samenwerking verplicht is bij bepaalde gevallen en dat de stem van Utrechters dus meegewogen wordt in de belangenafweging om een aanvraag goed te keuren. In deze belangenafweging worden meerdere factoren meegewogen. Daarnaast is het vaststellen van participatieverplichte activiteiten in lijn met de voorgestane rol van participatie onder de Omgevingswet.

1.2

Door vooraf BOPA’s aan te wijzen voor verplichte samenwerking wordt duidelijkheid gecreëerd voor de initiatiefnemer/aanvrager. Voor alle andere omgevingsvergunningen geldt geen samenwerkingsplicht. De lijst met gevallen van verplichte samenwerking is zo concreet mogelijk geformuleerd, waardoor een initiatiefnemer al voor het indienen van een vergunning duidelijkheid heeft of hij hiervoor verplicht moet samenwerken met Utrechters. Hierdoor ontstaan er zo min mogelijk verrassingen na het indienen 3

van de aanvraag. Om de initiatiefnemers op weg te helpen, wordt een richtlijn uitgewerkt. Hiermee worden de initiatiefnemers geholpen met het uitdenken van hun samenwerking met de stad en geven wij als gemeente richting wat wij hierin van hen verwachten. Het gaat hierbij dus om het behapbaar houden van de samenwerking, die in verhouding staat tot desbetreffende aanvraag. 1.3

Hiermee wordt samenwerking alleen verplicht gesteld wanneer er sprake is van zowel impact op de fysieke leefomgeving als beïnvloedingsruimte voor de belanghebbenden, waardoor de behandeling ervan werkbaar kan worden uitgevoerd zonder aanzienlijke impact op de leges. Door samenwerking alleen verplicht te stellen wanneer er sprake is van zowel impact op de fysieke leefomgeving als beïnvloedingsruimte voor de belanghebbenden, wordt gestreefd om het toetsen ervan uit te voeren binnen de huidige bezetting. Daarmee wordt het effect op de leges voor alle aanvragers van een vergunning zoveel mogelijk beperkt. Extra verplichte samenwerking bij aanvragen zou tot meer beoordelingsuren en dus extra bezetting bij VTH leiden, wat vervolgens voor hogere legesbedragen voor alle vergunningenaanvragers in Utrecht zorgt. Tot slot helpt het opstellen van richtlijnen bij welke gevallen samenwerking nodig is, bij de werkbaarheid van de lijst. Deze richtlijnen zorgen ervoor dat zo min mogelijk inhoudelijke beoordeling bij de indiening van een vergunning noodzakelijk is.

1.4

Met deze lijst, bestaande uit gevallen met impact op de fysieke leefomgeving en met beïnvloedingsruimte, wordt schijnparticipatie voorkomen. Van schijnparticipatie kan bijvoorbeeld sprake zijn bij het plaatsen dakkapel, waar onvoldoende beïnvloedingsruimte is, een horeca-categorie D2, waarbij relatief weinig impact op de fysieke leefomgeving is. Aanvragen moeten vergund worden als deze binnen de regels passen. De complete dakkapel kan niet ter discussie worden gesteld door omwonenden. Ook bij deze gevallen wordt gestimuleerd om in contact te zijn met de omgeving, maar hierbij gaat het meer om proactief informeren. Hieronder wordt per categorie met een concreet voorbeeld en argumenten aangegeven, waarom de categorie op de lijst is opgenomen: • BOPA's die voor bindend advies naar de raad moeten: In deze categorie valt bijvoorbeeld een zonnepark. Een zonnepark wordt vaak niet als fraai ervaren, omdat het landschap verandert. Bovendien kunnen directe omwonenden geluidshinder ervaren door de omvormers. Naast dat er beïnvloedingsruimte aanwezig is (betere landschappelijke inpassing en afstanden tussen de zonnepanelen), maakt dat samenwerking bij zonneparken zinvol is. • Het wijzigen van het gebruik op een locatie in strijd met het omgevingsplan: In deze categorie valt bijvoorbeeld een discotheek. Een discotheek heeft een grote impact op de fysieke leefomgeving.

Doordat de deuren tot laat open zijn, kan er geluidsoverlast voor omwonenden ontstaan. Verder kan op drukke avonden veel verkeersbewegingen rondom de discotheek ontstaan. Daarnaast kan samenwerking met belanghebbenden bij de aanvraag van een discotheek invloed hebben op het definitieve plan. Bijvoorbeeld het verplaatsen van de entree of de fietsrekken. • Het bouwen van een hoofdgebouw niet zijnde een woning: In deze categorie valt bijvoorbeeld een bedrijfsgebouw. Afhankelijk van het bedrijf, kan zo een bedrijfsgebouw voor nieuwe verkeersbewegingen zorgen. Bijvoorbeeld personeelsauto's rond spitstijden of het laden en lossen van vrachtwagens. Ook is er sprake van beïnvloedingsruimte, zoals meedenken over de personeelsingang.

4

•

Het bouwen van een gebouw, vanaf twee woningen: bijvoorbeeld een appartementencomplex met 15 extra appartementen. Een appartementencomplex zorgt voor stedelijke verdichting en kan leiden tot schaduwwerking en verlies van privacy voor omwonenden. Bovendien is er beïnvloedingsruimte aanwezig: denk aan het meedenken over de landschapsinrichting of groenvoorzieningen rondom het appartementencomplex.

Hieronder volgen drie voorbeelden met argumenten waarom het voorbeeld niet op de lijst is opgenomen: • Horeca categorie D2: In deze categorie valt bijvoorbeeld een theehuis. Zo heeft een theehuis relatief weinig impact op de directe fysieke leefomgeving. De openings- en sluitingstijden zijn overdag. Daarnaast zijn de drukke momenten op tijdstippen dat de directe omgeving ook naar school, werk of andere activiteiten gaan. • Het bouwen van een enkele woning: zoals een losse woning op een kavel. De impact op de omgeving is relatief beperkt, er ontstaan weinig verkeersbewegingen en minimaal extra geluid. Daarnaast is de beïnvloedingsruimte beperkt. De kavel staat tenslotte vaak al aan een openbare weg, waardoor het ontwerp na gesprekken met de omgeving doorgaans niet aanzienlijk wordt aangepast. • Het plaatsen van een dakkapel: Aanvragen moet de gemeente vergunnen als deze binnen de regels passen. De complete dakkapel kan niet ter discussie worden gesteld door omwonenden. Alleen het stuk waardoor de dakkapel een BOPA is geworden, bijvoorbeeld een stukje van de dakkapel te hoog of te lang. De beïnvloedingsruimte is hierdoor beperkt, waardoor schijnparticipatie in de hand wordt gewerkt als de gemeente bij deze gevallen verplichte samenwerking gaat eisen. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor een uitbouw, enkele woning of een parkeerplaats met maar een paar parkeerplekken.

In de toelichting van ‘Lijst met gevallen waarvoor samenwerking verplicht is bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit' staan nog meer voorbeelden voor de verschillende categorieën. Kanttekeningen/Risico’s 1.1

Er wordt meer van initiatiefnemers gevraagd. Afhankelijk van de aanvraag, moeten initiatiefnemers op dit moment al verschillende gegevens en informatie aanleveren. De inzet voor het samenwerken met Utrechters en het weergeven van hoe ze dit hebben gedaan, kan hier dus bij komen. Deze inzet vinden we als gemeente Utrecht echter essentieel om op die manier de zeggenschap van meer Utrechters mee te nemen in onze (ambtelijke) besluitvorming. In de huidige praktijk is het soms zo dat grotere initiatieven al samenwerken met de stad en dat zij hier dus al (deels) aan voldoen. Er wordt geprobeerd het overvragen van initiatiefnemers zoveel mogelijk te voorkomen door samenwerking niet standaard verplicht te stellen, maar een afweging te maken wanneer deze het meest relevant is. Daardoor is er dus geen samenwerking verplicht op het moment dat de impact op de fysieke leefomgeving klein is óf als er weinig beïnvloedingsruimte is. Daarbij wordt in de richtlijn voor samenwerking bij een initiatief nog uitgewerkt wat de gevraagde mate van samenwerking is bij een aanvraag en zullen er voorbeelden worden gegeven.

5

1.2

Door beoordeling van de participatie-uitkomsten kunnen vertragende discussies ontstaan tussen initiatiefnemer en de beoordelaar van de vergunningsaanvraag. Bij een aanvraag kan er discussie ontstaan of de aanvraag wel/niet voldoet aan de samenwerkingsverplichtingen. Bijvoorbeeld over de mate van samenwerking. Daarom is een strakke lijst met zo min mogelijk discussieruimte op voorhand belangrijk. Om de initiatiefnemers op weg te helpen, wordt een richtlijn uitgewerkt. Hiermee worden de initiatiefnemers geholpen in het uitdenken van hun samenwerking met de stad en geven wij als gemeente richting wat wij hierin van hen verwachten. Het gaat hierbij dus om het behapbaar houden van de samenwerking, die in verhouding staat tot desbetreffende aanvraag. We proberen dit risico te beperken door samenwerking alleen verplicht te stellen wanneer deze het meest relevant is: op het moment dat er relatief veel impact op de fysieke leefomgeving is en er beïnvloedingsruimte is.

1.3

De manier van samenwerken wordt niet inhoudelijk beoordeeld. Aangezien samenwerking onder de Omgevingswet alleen een aanvraagvereiste is, kan het niet inhoudelijk worden beoordeeld en is het geen weigeringsgrond. Er kan enkel gecontroleerd worden of er is voldaan aan de criteria zoals genoemd in de aanleiding: i. Als samenwerking verplicht is, worden er zorgen, wensen en aandachtspunten actief opgehaald door een initiatiefnemer. Informatie delen is geen samenwerking ii. De initiatiefnemer gaat (fysiek of online) in gesprek met belanghebbenden over de inpassing van het plan in de fysieke leefomgeving ter verbetering van het plan in de BOPA-aanvraag iii. De initiatiefnemer maakt bij de aanvraag inzichtelijk hoe welke input is opgehaald en wat dit heeft veranderd aan de plannen. iv. De initiatiefnemer maakt bij de aanvraag inzichtelijk hoe de initiatiefnemer de verwerking van de input heeft teruggekoppeld aan de belanghebbenden. v. De inzet van de initiatiefnemer moet in verhouding staan tot de impact van en beïnvloedingsruimte bij de plannen. Deze criteria worden nader uitgewerkt tot een werkzame lijst voor de beoordelaars van de vergunning.

1.4

Er is enkel beïnvloedingsruimte op de onderdelen die buiten het omgevingsplan vallen. Sommige plannen vallen grotendeels binnen de kaders van het omgevingsplan, maar wijken op enkele aspecten af. Hierbij is te denken aan de hoogte van een gebouw dat afwijkt van de maximale bouwhoogte zoals genoemd in het omgevingsplan. Hierdoor wordt de aanvraag beoordeeld als een BOPA, terwijl enkel dit aspect afwijkt van het toegestane kader uit het omgevingsplan. Hierbij is het niet eerlijk om input te vragen aan belanghebbenden over het gehele plan. Door input te vragen over het gehele plan ontstaan verkeerde verwachtingen bij belanghebbenden, wat schijnparticipatie in de hand werkt. Daarom worden hier handvatten aan de initiatiefnemer gegeven met een hulpmiddel hoe deze de samenwerking kan vormgeven.

Beslispunt 2

Na minimaal een jaar van inwerkintreding van het verplicht stellen van samenwerking bij een BOPA bij de gevallen uit de lijst een kwalitatieve evaluatie uit te voeren, die bestaat uit: a. Analyseren of de lijst in huidige vorm compleet is, of dat er gevallen moeten worden toegevoegd of worden verwijderd. b. Evalueren van de impact op de werkdruk en het effect op de leges. c. De invloed van de verplichte samenwerking op de kwaliteit en snelheid van het vergunningenproces. 6

en deze evaluatie mee te nemen in de reguliere voortgangsmomenten van Samen stad maken. Argumenten 2.1

Door een regelmatige evaluatie kunnen de gevallen in de lijst worden aangepast naar aanleiding van praktijkervaringen De gevallen in de lijst zijn uiteenlopend. Zo is de impact op de fysieke leefomgeving en de beïnvloedingsruimte verschillend bij de realisatie van bijvoorbeeld een parkeergarage, horecaterras of sportvoorziening. Door de evaluatie wordt er geanalyseerd of de gevallen logisch op elkaar aansluiten, of dat er gevallen negatief uitspringen. Bijvoorbeeld dat samenwerking bij één van de gevallen niet of nauwelijks leidt tot veranderingen van plannen.

2.2

Het effect van de lijst op de kwaliteit en snelheid van besluitvorming kan pas onderzocht worden als er zeker een jaar met de lijst gewerkt is. Door Utrechters in een vroeg stadium bij plannen te betrekken, kan het draagvlak voor besluiten worden vergroot. Dit kan zorgen voor betere kwaliteit van besluitvorming, waardoor er minder zienswijzen worden ingediend of minder vaak bezwaar wordt gemaakt. Pas na een periode van minimaal een jaar na vaststelling van de lijst, weten wij of dit ook geldt voor de opgenomen gevallen. Door middel van ervaringsonderzoek wordt nagegaan of de kwaliteit van de besluitvorming is verbeterd en of er invloed is op de snelheid van besluitvorming.

Financiën Dit voorstel heeft geen financiële consequenties voor de gemeente. De kosten voor samenwerking tussen de aanvrager en betrokkenen worden door de aanvrager betaald. Met de kosten voor extra werkzaamheden wordt in de tarieven in de legesverordening omgevingsvergunningen 2027 rekening gehouden. De financiële impact van de extra werkzaamheden is op voorhand niet in te schatten.

Vervolg Verplichte samenwerking bij de voorgestelde BOPA-gevallen gaat in per 1 januari 2027. Deze verplichting gaat gelden voor de BOPA-gevallen die vanaf dat moment worden aangevraagd. Vanuit Samen stad maken zal een richtlijn voor samenwerking bij een initiatief worden opgesteld, die ter beschikking wordt gesteld aan initiatiefnemers. Hiermee geven we initiatiefnemers handvatten om de samenwerking op een goede manier in te vullen. Door deze richtlijn moet het ook voor de beoordelaar van de vergunning inzichtelijk zijn wanneer er aan de samenwerkingsvereiste bij het indienen is voldaan. Bij de voortgangsmomenten Samen stad maken zal samenwerking bij BOPA's worden meegenomen.

Samen stad maken Voor dit raadsvoorstel is ‘Gemeente aan zet’ van toepassing. Er is dus niet samengewerkt met Utrechters voor dit voorstel. Reden hiervoor is dat het een uitwerking en toepassing is van beleidsnota Samen stad maken – Geen Utrecht zonder U in de BOPA-procedures. Hierdoor is er geen ruimte om samen te werken met Utrechters.

Communicatie Op de gemeentelijke website, waar de aanvraag wordt ingediend, zal uitleg worden toegevoegd in makkelijke taal in welke gevallen samenwerking verplicht is. Zoals bij ‘vervolg’ genoemd staat, wordt er hier ook een richtlijn voor samenwerking bij een initiatief beschikbaar gesteld. Hiermee helpen we initiatiefnemers om de samenwerking goed vorm te geven. Hierin worden zaken opgenomen, zoals: • Welke manieren zijn geschikt om samen te werken met Utrechters? • Hoe bepaal je de belanghebbenden?

7

• Welke vragen stel je aan belanghebbenden? • Hoe koppel je terug aan de betrokken belanghebbenden? Deze richtlijn zal beschikbaar zijn bij het in werking treden van dit raadsbesluit per 1 januari 2027.

(Niet)Referendabel De Verordening raadgevend referendum gemeente Utrecht is van toepassing.

Bijlagen Bijlagen besluitvorming Aanwijzingsbesluit buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met verplichte participatie gemeente Utrecht Bijlagen informatief -

8