Onderzoeksrapportage kennisgevingstermijn demonstraties - Necker

Eerste keer demonstratie georganiseerd 2% 7%

< 24 uur

8%

>24 uur, < 48 uur

>24 uur, < 48 uur

> 48 uur 88%

onbekend

< 24 uur

> 48 uur 83%

onbekend

Figuur 2: Kennisgevingstermijn bij demonstraties, uitgesplitst naar ervaring organisator

25

3.2.2. Omvang van de demonstratie Een demonstratie waarbij een groter aantal deelnemers wordt verwacht, is complexer om te organiseren en vergt meer voorbereidingstijd. De verwachting zou dan ook kunnen zijn dat organisatoren van grote(re) demonstraties vaker een kennisgeving 48 uur of langer van tevoren indienen dan organisatoren van kleine(re) demonstraties. Het aantal demonstraties waarvoor korter dan 48 uur van tevoren een kennisgeving wordt gedaan, is überhaupt relatief klein. Het statistisch toetsen van een uitsplitsing naar het aantal deelnemers is dan ook niet mogelijk, omdat er ofwel geen observaties zijn of een te laag aantal is. In de onderstaande tabel 2 valt wel op dat hoe groter de verwachte omvang van de demonstratie is, hoe minder vaak een kennisgeving korter dan 48 uur of 24 uur van tevoren wordt gedaan.

Kennisgevingsduur

Tabel 2: Kennisgevingsduur voor een demonstratie uitgesplitst naar het verwachte aantal deelnemers

Aantal deelnemers 1-49 50-199 deelnemers deelnemers

200-499 deelnemers

500-999 deelnemers

> 1.000 deelnemers

< 24 uur

12

0

2

0

0

14

> 24 uur, < 48 uur

49

9

3

2

0

63

> 48 uur

734

113

50

16

27

940

795

122

55

18

27

1.017

*Leesvoorbeeld: voor 12 demonstraties waarbij 1-49 deelnemers werden verwacht, is de kennisgeving korter dan 24 uur van t voren ingediend.

3.2.3. Type demonstratie: statisch of dynamisch In 2022 is bijgehouden of de demonstratie op één plek bleef of dat volgens de kennisgeving een route gelopen zou worden. Een demonstratie die een route loopt is complexer om te organiseren en vergt meer voorbereiding. Mogelijk resulteert dit ook in het vaker meer dan 48 uur van tevoren indienen van een kennisgeving. Het overgrote deel van de demonstraties blijft op dezelfde plaats (94,5%). Gegeven het kleine aantal demonstraties waarbij een route wordt gelopen, blijkt een uitsplitsing naar een kennisgevingsduur van minder dan 24 uur, tussen 24 uur en 48 uur en 48 uur of langer weinig zinvol. Een uitsplitsing naar een kennisgevingsduur van minder en meer dan 48 uur voorafgaand aan de demonstratie laat zien dat er geen statistisch significante verschillen zijn tussen statische en dynamische demonstraties en de termijn waarop de kennisgeving wordt ingediend.

26

3.2.4. Ontwikkeling kennisgevingsduur door de tijd, binnen en buiten de pilot Een uitsplitsing van de kennisgevingsduur van elke demonstratie naar het jaar waarin de kennisgeving is gedaan (2020, 2021 of 2022) laat zien dat deze in toenemende mate 48 uur of langer van tevoren wordt ingediend. Werd in 2020 88,2% van de kennisgevingen 48 uur van tevoren of eerder gedaan, in 2021 gold dit voor 92,8% en in 2022 voor 95% van de kennisgevingen (zie tabel 3).

Kennisgevingsduur

Tabel 3: Kennisgevingsduur voor een demonstratie uitgesplitst naar het jaar waarin de kennisgeving is gedaan

Jaar kennisgeving 2020

2021

2022

< 24 uur

6 (2,4%)

6 (1,4%)

2 (0,6%)

> 24 uur, < 48 uur

24 (9,4%)

24 (5,7%)

16 (4,5%)

> 48 uur

225 (88,2%)

387 (92,8%)

342 (95%)

255 (100%)

417 (100%)

360 (100%)

Vanaf mei 2021 tot en met april 2022 vond er een pilot plaats in de gemeente Utrecht. Waar eerder (en nu) 24 uur in de APV is opgenomen als kennisgevingstermijn, was dat in de pilotperiode 48 uur. Deze pilot vormt dan ook een belangrijke verklaring voor dat het aantal kennisgevingen dat meer dan 48 uur van tevoren werd gedaan tussen 2020 en 2021 toenam met ruim vier procentpunt. Deze toename is ook statistisch significant.30 Echter ook na de pilotperiode (dus na mei 2022) wordt vaker 48 uur of langer van tevoren een kennisgeving gedaan dan voor de pilotperiode. Na de pilotperiode wordt in 2022 voor 95,6% van de demonstraties de kennisgeving 48 uur of langer van tevoren gedaan, ten opzichte van 88,1% van de kennisgevingen voor de pilot (zie tabel 4, zie ook de evaluatie die de gemeente Utrecht eerder zelf uitvoerde).31

Kennisgevingsduur

Tabel 4: Kennisgevingsduur voor een demonstratie uitgesplitst naar voor, tijdens en na pilotperiode

30 31

Kennisgeving pilot Voor pilot

Tijdens pilot

Na pilot

< 24 uur

10 (2,4%)

2 (0,5%)

2 (0,9%)

> 24 uur, < 48 uur

39 (9,4%)

17 (4,4%)

8 (3,5%)

> 48 uur

364 (88,1%)

371 (95,1%)

219 (95,6%)

413 (100%)

390 (100%)

229 (100%)

Χ2 (4, n=1.032)=19,118, p=.001. Gemeente Utrecht (2022). Evaluatie Kennisgevingstermijn demonstraties in gemeente Utrecht, p.5.

27

4. Ervaringen organisatoren Dit hoofdstuk beschrijft de ervaringen van organisatoren bij het organiseren van een demonstratie in de gemeente Utrecht. Hierbij wordt gekeken naar de verschillende stappen die in het proces doorlopen kunnen worden, van het invullen van het kennisgevingsformulier, het beoordelen van de kennisgeving en eventueel aanvullend overleg, tot de Wom-brief. Hierbij wordt gekeken naar mogelijk drempelverhogende factoren in de ervaring van organisatoren, met een focus op de kennisgevingstermijn. Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende deelvragen: 5.

6. 7.

Wat is de ervaring van organisatoren van demonstraties met de kennisgevingstermijn, de wijze waarop gevraagd wordt de demonstraties aan te kondigen en de informatie die de gemeente vraagt aan de organisator? Hebben organisatoren van demonstraties de verruiming van de kennisgevingstermijn als drempelverhogend of afschrikwekkend ervaren? Zijn er organisaties die hebben afgezien van de kennisgeving van een demonstratie of van de demonstratie zelf vanwege de verruiming van de kennisgevingstermijn en waarom hebben zij dat gedaan?

Ter beantwoording van deze deelvragen putten we uit 1) de antwoorden van invullers op de digitale vragenlijst als onderdeel van dit onderzoek, 2) de verdiepende interviews met organisatoren 3) en de bevindingen uit de gemeentelijke evaluatie uit 2022.

Achtergrond invullers digitale vragenlijst Van de 221 benaderde organisatoren zijn 38 organisatoren ingegaan op de uitnodiging om hun ervaringen met de kennisgeving te delen. Deze organisatoren zijn overwegend ervaren in het organiseren van demonstraties in Utrecht. Zo hebben 29 van de 38 invullers sinds 2021 meer dan één demonstratie georganiseerd, waaronder 15 invullers die vijf demonstraties of meer hebben georganiseerd. De invullers hebben zowel voor, tijdens als na de pilotperiode waarin de kennisgevingstermijn tijdelijk is verruimd van 24 uur naar 48 uur, demonstraties georganiseerd. Er zijn 16 invullers die voor mei 2021 (start van de pilot) een demonstratie hebben georganiseerd, 22 invullers tussen mei 2021 en april 2022 en 21 invullers vanaf mei 2022. Dit telt op tot meer dan 38, omdat een deel van de invullers - maar niet allemaal zowel binnen als buiten de pilotperiode een demonstratie organiseerde. Van de 38 invullers gaven 19 aan open te staan voor een verdiepend gesprek. Om hen te bereiken, is maximaal drie keer telefonisch contact gezocht en is één mail gestuurd. Van deze 19 invullers is uiteindelijk met 16 invullers een verdiepend telefonisch interview gehouden. Van deze 16 invullers geven negen aan dat ze vijf keer of vaker een demonstratie in de gemeente Utrecht hebben georganiseerd. Van de overige zeven gesproken invullers is er slechts een onervaren.

Deze invuller was niet op de hoogte van het bestaan van een kennisgevingsprocedure, maar is hier door de gemeente op gewezen. De overige zes hebben in de gemeente Utrecht weinig kennisgevingen ingediend, maar hebben bijvoorbeeld ervaringen opgedaan in andere steden en hebben aan meerdere demonstraties, en soms ook de organisatie daarvan, deelgenomen.

28

De ervaring van organisatoren van demonstraties met de kennisgevingstermijn, het proces van kennisgeving en de gevraagde informatie is overwegend positief. Zo is er waardering voor het contact met de ambtelijke organisatie en vindt het merendeel dat de gemeente duidelijk communiceert over het organiseren van demonstraties en dat het kennisgevingsformulier begrijpelijk en makkelijk in te vullen is. Datzelfde geldt voor de Wom-brief. Ook voor de reden van het indienen van een kennisgeving is begrip. Organisatoren zijn daarentegen verdeeld over of de gemeente precies genoeg informatie vraagt of teveel, evenals over de mate waarin de gemeente Utrecht voldoende meedenkt in het faciliteren van demonstraties. Of de termijn 24 uur of 48 uur zou moeten zijn, is een thema dat beperkt leeft bij organistoren die hebben deelgenomen aan het onderzoek. Het is ook niet het geval dat een termijn van 48 uur - bijvoorbeeld tijdens de pilotperiode - hen ervan weerhield te demonstreren. Daar waar men kritisch is op kennisgevingstermijn of -proces, gaat het over de door hen ervaren onduidelijkheid over wat te doen in het geval zij een spontane demonstratie willen organiseren. Bij de organisatoren die deelnamen aan het onderzoek zit een zeker plichtsbesef om een demonstratie binnen de wettelijke regels te organiseren.

Wat 'het goed doen' is bij een spontane demonstratie, die niet 24 of 48 uur van tevoren bekend is, is hen onbekend. Verder geven organistoren mee dat de toon op de website streng en dwingend overkomt, wat zij niet in lijn vinden met het uitgangspunt dat de gemeente het demonstratierecht dient te faciliteren. Voor een deel van hen komt het op de website ook op hen over als een vorm van toestemming vragen, terwijl dat niet aan de orde is. De wens bestaat dan ook dat de website van de gemeente duidelijk is over zowel de plichten als rechten van een demonstrant. Tot slot valt op dat de ervaring van ervaren organisatoren van demonstraties regelmatig verschilt van die van onervaren organisatoren.32 Zo is zichtbaar in de antwoorden van organisatoren op vragen over de mate waarin elementen van het kennisgevingsproces drempelverhogend werken om te demonsteren, dat ervaren organisatoren beter dan onervaren organisatoren lijken te weten hoe algemeen geldende voorschriften te duiden zijn of wat er bedoeld wordt in de Wom-brief. Daar staat tegenover dat onervaren organisatoren het kennisgevingsproces vaker behulpzaam achten en lijken zij ook een andere behoefte te hebben in meedenken vanuit de gemeente dan ervaren organisatoren.

4.1. Kennisgevingsduur Van de 38 invullers geven er 28 aan dat zij hun kennisgeving(en) (meestal) 48 uur of langer van tevoren hebben ingediend. Geen van de invullers heeft de kennisgeving minder dan 24 uur van tevoren gedaan. Wel zijn er twee invullers die aangeven geen kennisgeving te hebben gedaan. Een van hen stelde niet te weten dat dit werd gevraagd33, de ander gaf als toelichting dat het doen van een kennisgeving geen voorwaarde is om te mogen demonstreren. 32

Met ervaren organistoren bedoelen we in dit onderzoek organisatoren die in de periode 2020-2022 vijf keer of vaker een kennisgeving hebben gedaan bij de gemeente Utrecht. Onervaren organisatoren zijn in dit onderzoek dan organisatoren die dat minder dan vijf keer hebben gedaan. 33 De gemeente Utrecht heeft voor dit onderzoek 221 organisatoren benaderd om deel te nemen aan dit onderzoek. Dit zijn organisatoren die in de periode 2021-2022 een kennisgeving hebben gedaan. In dit opzicht is het opvallend dat twee invullers hebben aangegeven geen kennisgeving te hebben ingediend. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn dat de vragenlijst is ingevuld door iemand anders dan degene die indertijd de

29

4.1.1. Redenen kennisgeving 48 uur of langer van tevoren ingediend Aan de invullers die hun demonstratie meer dan 48 uur van tevoren hebben gemeld middels een kennisgeving, is gevraagd wat hun motieven hiervoor waren. Het merendeel van de invullers (17) doet dit omdat ze het fijn vinden dit op tijd te regelen. 13 invullers dienen de kennisgeving meer dan 48 uur van tevoren in, zodat de gemeente voldoende tijd heeft om de demonstratie te faciliteren. Deze twee redenen worden dan ook breed genoemd door invullers, ongeacht het aantal demonstraties dat zij sinds 2021 in Utrecht hebben georganiseerd. In de uitleg die de geïnterviewde organisatoren bij hun antwoorden geven, brengt het merendeel van hen naar voren zich graag aan de regels te houden en het daarom belangrijk te vinden een kennisgeving in te dienen. Daarnaast hebben de organisatoren er begrip voor dat de gemeente op de hoogte wil zijn van de gebeurtenissen in de stad. In de evaluatie van de gemeente Utrecht van de pilot om de kennisgevingstermijn te verruimen, kwamen bovendien soortgelijke ervaringen naar voren. Zo werd het bijvoorbeeld als prettig ervaren om de Wom-brief eerder te ontvangen en dat de gemeente beter was voorbereid. 34 “Ik dien mijn kennisgeving meer dan 48 uur van tevoren in omdat ik graag wil handelen en wandelen volgens en binnen de regelgeving die er is op dit gebied.” – Invuller vragenlijst.

Het ordelijk en veilig laten verlopen van de demonstratie lijkt een kleinere rol te spelen voor de invullers. Dit gaat om respectievelijk 7 en 3 invullers. Als het wordt genoemd als reden om 48 uur of langer van tevoren de kennisgeving in te dienen, dan is dit vooral door invullers die één of twee keer sinds 2021 een demonstratie hebben georganiseerd in Utrecht. Van de 38 invullers geven er verder 10 aan een andere reden te hebben voor het meer dan 48 uur van tevoren doen van de kennisgeving. Een deel van hen stelt dit te doen om aan de regelgeving te voldoen of om goed te kunnen afstemmen met de gemeente. 7 van de 10 noemen echter een variant op ‘dat ze zich zorgen maken dat de gemeente anders hun demonstratie verplaatst of afbreekt’, of omdat ze onenigheid met de gemeente en politie willen voorkomen. Deze reden komt ook in de telefonische interviews regelmatig naar voren. Geïnterviewden geven aan dat zij het prettig vinden om een bevestiging op papier te hebben van de afspraken die zij met de gemeente hebben gemaakt voor de activiteit die ze ondernemen. In de gesprekken wordt duidelijk dat bij enkele geïnterviewden angst voor het verbieden of afbreken van een demonstratie de boventoon voert. Dit leeft net zoveel onder invullers die een enkele demonstratie hebben georganiseerd in Utrecht sinds 2021, als onder invullers die vijf demonstraties of meer hebben gehouden.

kennisgeving heeft gedaan, dat zij vergeten zijn een kennisgeving te hebben ingediend of dat zij het zich niet als zodanig herinneren. 34 Gemeente Utrecht (2022). Evaluatie Kennisgevingstermijn demonstraties in gemeente Utrecht, p.8-9.

30

Wat is op u van toepassing? Ik dien mijn kennisgeving meestal … van tevoren in bij de gemeente Utrecht. Enkele keuze, N=38

Waarom heeft u uw kennisgeving meer dan 48 uur van tevoren ingediend? Meerkeuze, N=28

28

13

17

10 7 6

3 Ik vind het fijn om het op tijd te regelen

Zodat de gemeente voldoende tijd heeft om de demonstratie…

Anders, namelijk;

Zodat de demonstratie ordelijk verloopt

Zodat de demonstratie veilig verloopt

Minder dan 24 uur

0 24 tot 36 uur

36 tot 48 uur

2 ​Meer dan 48 uur

Ik heb nog nooit een kennisgeving ingediend

2

Figuur 3: Kennisgevingsduur invullers & redenen voor kennisgeving 48 uur of langer van tevoren

4.1.2. Ervaringen kennisgevingstermijn van 48 uur tijdens pilot Aan de invullers die in de pilotperiode een demonstratie hebben georganiseerd, is gevraagd of de verruiming van de kennisgevingstermijn het makkelijker of moeilijker maakte om een ordentelijke en goede demonstratie te organiseren. Invullers zijn hier niet erg uitgesproken over. Vijf invullers reageren neutraal en drie vinden dat het makkelijker is geworden. Zo stelt een invuller dat er zo meer tijd is voor overleg en eventuele bijstellingen. Vier invullers vinden dat het moeilijker is geworden. Zo leggen invullers uit dat ze niet altijd meer dan 48 uur van tevoren weten dat ze een demonstratie gaan houden. Aan alle invullers van de vragenlijst is gevraagd of een kennisgevingstermijn van 48 uur voor hen reden zou zijn om af te zien van een demonstratie. Het merendeel (23) is het hiermee oneens. 9 invullers geven aan dat het voor hen wel een reden zou zijn om af te zien van een demonstratie. Voor deze invullers betekent dus dat de kennisgevingstermijn van 48 uur een drempel is voor het organiseren van een demonstratie. De telefonische interviews bieden meer context. De precieze termijn is niet het belangrijkste issue, zolang dit binnen het redelijke blijft. Wat geïnterviewden als termijn redelijk achten verschilt ook, van 'zo kort mogelijk' tot een week en alles daar tussenin.

Wat echter belangrijker blijkt, is dat duidelijk is wat er nodig (of gewenst) is op het moment dat iemand besluit een demonstratie te organiseren. Geïnterviewden geven aan dat het nu niet mogelijk lijkt een spontane demonstratie te organiseren, omdat hier geen informatie over beschikbaar is op de website van de gemeente. “Een kennisgevingstermijn van 48 uur vind ik netjes, iedereen moet er rekening mee gaan houden.” – Geïnterviewde.

31

“Hoewel het begrijpelijk is dat normaal een kennisgeving 48u van tevoren gedaan wordt kan ik mij voorstellen dat er situaties zijn waarbij een kortere termijn nodig is. Denk bijvoorbeeld aan een demonstratie die inspeelt op een snelle politieke gebeurtenis. Voor zover ik begrijp is demonstreren dan altijd nog een recht waar je je ook zonder tijdelijke kennisgeving op kan beroepen.” – Invuller vragenlijst. Hierbij is gekeken of het uitmaakt of organisatoren ervaren of onervaren zijn in het organiseren van demonstraties. 31% van de 13 ervaren invullers vindt dat een kennisgevingstermijn van 48 uur een reden zou zijn om niet te gaan demonstreren; dit betreft vier mensen. Tegenover 25% van de 20 onervaren organisatoren, dit betreft vijf invullers. De percentages suggereren dat ervaren organisatoren vaker dan onervaren organisatoren een kennisgevingstermijn van 48 uur als een reden zien om niet te gaan demonstreren. In absolute zin is het verschil echter klein. Bovendien lijken ervaren organisatoren niet daadwerkelijk af te zien van demonstreren, maar kunnen ze zich wel een voorstelling maken van de situaties waarin deze termijn wel een drempel zou kunnen zijn (namelijk bij een spontane demonstratie en wat dan wenselijk is).

Een kennisgevingstermijn van 48 uur zou voor mij een reden zijn om af te zien van een demonstratie. Zevenpuntsschaal, N=38

13

6

6

4 1

1

5

2

Figuur 4: Afzien van demonstratie door kennisgevingsduur

4.2. Ervaringen met het proces van een kennisgeving Naast de kennisgevingsduur hebben we organisatoren van demonstraties gevraagd te reflecteren op het kennisgevingsproces in de gemeente Utrecht. We vroegen hierbij naar de communicatie - de duidelijkheid ervan, de ervaren communicatiestijl en de kennisgevingstermijn – maar ook naar de ervaren houding van de gemeente in het meedenken met de organisatie en de mate waarin het proces bijdraagt aan een ordentelijk verloop van de demonstratie.

32

4.2.1. Communicatie – Duidelijkheid & stijl Het merendeel van de invullers (26) is het erover eens dat de gemeente duidelijk communiceert over het organiseren van demonstraties. Daarnaast reageren vijf invullers neutraal en vijf invullers vinden dat de gemeente niet duidelijk communiceert. Deze bevindingen komen overeen met de gemeentelijke evaluatie waarin de gemeente met enkele organisatoren sprak. Hieruit bleek dat het contact met de gemeente als redelijk tot goed ervaren werd.35 Vier van de 26 invullers die vinden dat de communicatie van de gemeente duidelijk is, geven een toelichting. Ze geven onder andere aan dat er goed en ruim van tevoren wordt meegedacht en dat er vanuit de gemeente snel een bevestiging komt. Eén invuller legt wel uit dat hij/zij het overleg met de gemeente wel eens als intimiderend heeft ervaren. Ook in de interviews zijn de organisatoren over het algemeen positief over het contact met de gemeente en politie. De communicatiestijl in het directe contact wordt gezien als open, meewerkend en toegankelijk en de overleggen van tevoren worden door het merendeel van de organisatoren gewaardeerd. Wel valt op dat de toon op de website door veel geïnterviewden als relatief star en dwingend wordt ervaren, wat zij niet in lijn vinden met het uitgangspunt dat de gemeente het demonstratierecht moet faciliteren.

Dit komt ook terug in de antwoorden van invullers die de communicatie onduidelijk vinden. Enkele organisatoren ervaren het indienen van een kennisgeving als verplichting, alsof je een vergunning aanvraagt. Dit wordt door hen als een heikel punt ervaren, omdat het recht op demonstreren voor iedereen geldt en dus niet ingeperkt zou moeten kunnen worden door het kennisgevingsproces. “Als we iets willen doen wat niet in het formulier past doen we het alsnog. Dan melden we het gewoon niet aan. Het lijkt alsof je een vergunning moet krijgen om te gaan demonsteren, terwijl dat niet zo werkt.” - Geïnterviewde. Ook de voorwaarden die op de website en in het kennisgevingsformulier zijn opgenomen roepen een reactie op. Aan dit onderzoek deelnemende organisatoren stellen dat de gemeente voorwaarden oplegt die geen juridische grondslag hebben en dat deze voorwaarden onrealistisch zijn, maar die mogelijk onervaren organisatoren wel kunnen afschrikken om te demonstreren. Voorbeelden die hierbij worden aangehaald zijn het hebben van een ordedienst ter grootte van 10% van het aantal deelnemers, de verantwoordelijkheid die de organisator heeft voor het achterlaten van afval door deelnemers aan de demonstratie, het niet belemmeren van de ingang van panden en het regelen van verkeersregelaars.

Ervaren organisatoren leggen in de interviews uit dat zij regelmatig niet (volledig) voldoen aan dit soort voorwaarden en dat zij uit ervaring weten dat deze voorwaarden (deels) minder precies kunnen worden genomen zonder dat dit de ordelijkheid en veiligheid van een demonstratie in gevaar brengt. Onervaren organisatoren weten dat echter niet, zo merken ze op. “Ik wil gebruik maken van mijn recht, dan moet het niet zo zijn dat je een heel examen moet afleggen. Er wordt continu de suggestie gewekt dat de gemeente het mag verbieden.” – Geïnterviewde.

35

Gemeente Utrecht (2022). Evaluatie Kennisgevingstermijn demonstraties in gemeente Utrecht, p.7.

33

“Ik ben allergisch voor een dwangkader van de overheid. Er staan allerlei voorwaarden op de site. Dat kan ook vriendelijker in de communicatie.” – Geïnterviewde. 4.2.2. Het kennisgevingsformulier Het merendeel van de invullers vindt het formulier voor het indienen van een kennisgeving makkelijk te vinden en begrijpelijk. Wel noemen geïnterviewden regelmatig dat ze zich voor kunnen stellen dat het voor onervaren organisatoren lastig te vinden kan zijn en/of moeilijk te begrijpen. Zo noemt een invuller dat het taalgebruik ingewikkeld is. Daarnaast is er onder organisatoren verschil van inzicht over de informatie die in het kennisgevingsformulier wordt gevraagd om aan te leveren. Geen enkele organisator die de vragenlijst heeft ingevuld vindt dat de gemeente om (te) weinig informatie vraagt. Volgens 17 invullers is de informatie die wordt gevraagd precies genoeg en voor net zo veel organisatoren is het (te) veel informatie. Het formulier voor het indienen van een kennisgeving is begrijpelijk. Zevenpuntsschaal, N=36 9

Wat vindt u? Ik vind dat ik … informatie moet aanleveren bij het indienen van een kennisgeving in gemeente Utrecht. Enkele keuze, N=36

10

7 17

5 2 0

1

2 9

8 2 0

Te veel

0

Veel

Precies Weinig Te weinig Weet ik genoeg niet / Figuur 5: Ervaring begrijpelijkheid kennisgevingsformulier & hoeveelheid aan te leveren informatie geen mening

Invullers die aangeven dat er precies genoeg informatie wordt gevraagd, geven in de open antwoorden aan geen problemen te ervaren en dat het logisch is dat de gemeente wil weten wat er gaat gebeuren. Desondanks delen sommigen verdere verbetersuggesties. Zo geeft een van de invullers die de gevraagde informatie precies genoeg vindt aan, dat het in Brussel nog fijner is georganiseerd: daar worden demonstranten welkom geheten en krijgen ze tips over waar ze konden gaan staan en waar ze hun auto konden parkeren.36 Geen issues m.b.t. het aanleveren van de informatie. Het is logisch wat er gevraagd wordt. – Invuller vragenlijst.

36

Door wie demonstranten in Brussel volgens deze invuller welkom worden geheten is niet op te maken uit het antwoord in de vragenlijst.

34

11 van de 17 invullers die vinden dat er (te) veel informatie wordt gevraagd geven een toelichting. Drie van hen vinden dat de kennisgeving wordt gebruikt om beperkingen op te leggen. Andere invullers geven aan dat er veel privé-informatie wordt gevraagd. Eén invuller stelt dat de gemeente in principe alleen hoeft te vragen de datum en de locatie van de demonstratie. In de telefonische interviews komen dezelfde argumenten aan bod. Zo vinden geïnterviewden dat zij te veel privé informatie moeten aanleveren. Zij leggen uit dat niet alle demonstraties georganiseerd worden vanuit een organisatie. De indiener van de kennisgeving moet dan zijn of haar privé-informatie aanleveren. Dat wordt door sommigen als onprettig ervaren. Daarnaast wordt een opmerking gemaakt over het vragen hoe iemand aangesproken wil worden (de heer/mevrouw). Overigens is er op dit punt een verschil zichtbaar in de ervaring die organisatoren hebben met het organiseren van demonstraties. Bij de ervaren organisatoren vinden vijf van de 14 invullers dat er (te) veel informatie moet worden aangeleverd. Dit betreft 36% van de ervaren organisatoren. 55% (12 van de 22 invullers) van de onervaren organisatoren vindt ook dat ze (te) veel informatie moeten aanleveren. Dit percentage is aanzienlijk hoger, maar het aantal invullers is te laag is om hier significante verschillen te constateren.

Wel biedt het een indicatie dat het onder onervaren organistoren niet altijd duidelijk is waarom hen wordt gevraagd bepaalde informatie te delen. 4.2.3. Demonstraties faciliteren door mee te denken Waar overwegend werd aangegeven - ongeacht de ervaring van organistoren - dat de gemeente duidelijk communiceert, zijn de invullers verdeeld over de stelling: “de gemeente Utrecht denkt voldoende mee bij het organiseren van een demonstratie”. 17 invullers zijn het (helemaal) met deze stelling eens, tegenover 14 invullers die het (helemaal) oneens zijn met deze stelling. Hier is een verschil tussen ervaren en onervaren organisatoren. 8 van de 14 (57%) ervaren organisatoren vinden dat de gemeente voldoende meedenkt tegenover 9 van de 23 (39%) onervaren organisatoren. Met enige voorzichtigheid gegeven het totaal aantal invullers, duidt dit mogelijk op een verschil in hoe ervaren en onervaren organisatoren de hulp van de gemeente Utrecht ervaren, maar wellicht ook wel op een verschil in de mate waarin er behoefte aan hulp is. De interviews met organisatoren bieden meer context bij deze bevinding. Hieruit blijkt dat het niet altijd als zodanig wordt ervaren dat de gemeente voldoende meedenkt, omdat er in de beleving van organisatoren naar teveel details wordt gevraagd en dat er zaken 'worden verboden', bijvoorbeeld via de algemene bepalingen, waar volgens hen geen grondslag voor is.

Daarnaast merken organisatoren op dat de gemeente niet altijd de indruk wekt mee te willen denken, omdat het contact vooral is gericht op het vermijden van risico’s voor de gemeente. “Het contact kan meer worden vormgegeven vanuit vertrouwen en ondersteuning. (…) Nu voelt het als controle, waarbij in een contract verantwoordelijkheid wordt gelegd bij de organisator.” – Geïnterviewde. Daartegenover staat dat sommigen expliciet benoemen dat ze de hulp van de gemeente waarderen, omdat die in de gaten houdt of er bijvoorbeeld niet meerdere demonstraties of andere activiteiten op één plek worden georganiseerd. Verder trekken geïnterviewden regelmatig een vergelijking met het kennisgevingsproces in andere gemeenten. Deze geïnterviewden vinden dat de gemeente Utrecht meer meedenkt en sneller reageert dan andere gemeenten.

35

Wat vindt u? De gemeente communiceert duidelijk over het organiseren van demonstraties, Zevenpuntsschaal, N=38 11

5 3

2

De gemeente Utrecht denkt voldoende mee bij het organiseren van een demonstratie. Zevenpuntsschaal, N=38 9

10 5

5

6

6

3 2

4

4 1

0

Figuur 6: Duidelijkheid communicatie gemeente & meedenken bij organiseren demonstratie

4.2.4. Bijdrage kennisgeving aan het ordelijk verloop van de demonstratie De invullers zijn verdeeld over de behulpzaamheid van het proces van een kennisgeving in het ordelijk te laten verlopen van een demonstratie. Niet iedereen is overtuigd en sommigen vinden dat het vooral van nut is als er bijvoorbeeld ook een tegendemonstratie is georganiseerd. Voor het oordeel op dit punt lijkt ervaring in het organiseren van demonstraties mee te spelen. 65% (13 van de 20) van de onervaren organisatoren tegenover 38% (vijf van de 13) van de ervaren organisatoren, vindt dat het proces helpt. Kortom, deze cijfers suggereren dat onervaren organisatoren het kennisgevingsproces als meer behulpzaam ervaren dan ervaren organisatoren. 23 van de 36 invullers vinden dat het proces van een kennisgeving de drempel verhoogt om een demonstratie te organiseren. Deze opvatting wordt dus breed gedeeld, ongeacht de ervaring van de organisator. Tien invullers daarentegen, zijn het hier mee oneens en drie invullers reageren neutraal. Uit de interviews met organisatoren volgt dat het inherent is aan het regelwerk dat komt kijken bij het doen van een kennisgeving, dat er een drempel ontstaat. Er moet immers een formulier worden ingevuld en er is eventueel overleg met de gemeente en politie. Dat zijn extra stappen om te zetten bij het organiseren van een demonstratie.

Dit wordt door veel geïnterviewden niet per se als iets negatiefs gezien. Er is veel begrip voor de informatiebehoefte van de gemeente. Het merendeel van de invullers (24) begrijpt waarom zij een kennisgeving moeten indienen. Acht invullers geven aan dit niet te begrijpen. Enkelen van hen geven aan dat het indienen van een kennisgeving niet moet. Ook geven invullers aan dat ze het zelf prima kunnen regelen. Invullers die het eens zijn met de stelling, geven aan dat het belangrijk is dat de gemeente op de hoogte is, zodat zij kan faciliteren of ingrijpen.

36

Het proces van de kennisgeving helpt om de demonstratie ordelijk te laten verlopen. Zevenpuntsschaal, N=36

Het proces van de kennisgeving verhoogt de drempel om een demonstratie te organiseren. Zevenpuntsschaal, N=36

6 5

5

5

12

5

11

4 3

3

6 3

3

1

0

0

Ik begrijp waarom ik een kennisgeving moet indienen. Zevenpuntsschaal, N=38 12

6

5 1

1

6

6 1

Figuur 7: Bijdrage kennisgevingsprocedure aan ordelijk verloop demonstratie, mate waarin kennisgeving als drempelverhogend wordt ervaren & mate waarin invullers begrijpen waarom zij een kennisgeving moeten indienen bij een demonstratie.

4.3. De Wom-brief De meerderheid van de organisatoren die een Wom-brief heeft ontvangen vindt deze brief begrijpelijk; dit betreft 27 van de 37 invullers. Invullers zijn meer verdeeld over de stelling: “Voor het organiseren van demonstraties werkt de Wom-brief drempelverhogend”. Van de 37 invullers zijn 17 het daar (helemaal) mee eens.

37

Het proces van de kennisgeving helpt om de demonstratie ordelijk te laten verlopen. Zevenpuntsschaal, N=37

Voor het organiseren van demonstraties werkt de Wom-brief drempelverhogend. Zevenpuntsschaal, N=37 9

10 8

9

4

4 2

1

1

2

4

5 3

6

4 2

Figuur 8: Ervaren behulpzaamheid kennisgeving ordelijk verloop demonstratie & Mate waarin organisatoren Wombrief ervaren als drempelverhogend.

Er is gekeken of de ervaring van een organisator meespeelt in de mate waarin de organisator de Wombrief als drempelverhogend ervaart. Er lijkt aanleiding te zijn dit te denken: 63% (19) van de onervaren organisatoren ervaart de Wom-brief als drempelverhogend tegenover 36% (14) van de ervaren organisatoren. Een invuller legt uit dat wanneer het lang duurt voordat je de Wom-brief ontvangt, dit voor stress kan zorgen. Dit sluit aan bij de bevindingen uit de gemeentelijke evaluatie. Hier gaven organisatoren aan de Wom-brief graag zo snel mogelijk te ontvangen. Dit was ten tijde van de evaluatie nog niet altijd het geval.37 Een andere invuller stelt het volgende: “Demonstratie is een recht, er komen teveel regeltjes en afspraken bij kijken”. Ook stelt een invuller dat de Wom-brief een dwingend karakter heeft. In lijn daarmee deelt een andere invuller: “Afspraken maken over een demonstratie neemt veel van de vrijheid om te demonstreren weg”. Daartegenover staat de ervaring van organisatoren die stellen dat zij de Wom-brief ervaren als een soort vergunning die ze kunnen tonen aan de politie of andere mensen (zoals eigenaren van winkelcentra) die vragen of zij – zoals ze het zelf omschrijven - ‘toestemming’ hebben om te demonstreren. “De Wom-brief was duidelijk. Het was goed dat we de afspraken op papier hadden staan.

Daarmee konden we op Utrecht Centraal laten zien dat wij toestemming hadden om te demonstreren.” – Geïnterviewde.

37

Gemeente Utrecht (2022). Evaluatie Kennisgevingstermijn demonstraties in gemeente Utrecht, p.7.

38

5. Conclusies In dit onderzoek stond de vraag centraal in welke mate de kennisgevingstermijn, de wijze waarop de demonstraties aangekondigd moeten worden en de informatie die de gemeente vraagt aan de organisator, drempelverhogend of afschrikwekkend werken voor het aankondigen van een demonstratie. De aanleiding hiervoor waren vragen in de gemeenteraad over de mogelijk drempelverhogende werking van de kennisgeving, in het bijzonder de termijn daarvoor. Op basis van de secundaire analyse van administratieve gegevens, de resultaten van de vragenlijst onder organisatoren en de verdiepende telefonische interviews met deze organisatoren, concluderen we dat de exacte termijn van de kennisgeving - binnen het redelijke - niet zozeer als een drempelverhogend thema wordt ervaren. Daarbij ontstaat met het doen van een kennisgeving altijd een zekere drempel, omdat het extra regelwerk en organisatie met zich meebrengt. Dit wordt door het overgrote deel van invullers ook niet bezwaarlijk gevonden, maar het wordt logisch geacht dat een kennisgeving nodig is voor de gemeente om te faciliteren. Wel zijn er andere elementen in het kennisgevingsproces die als (onnodig) drempelverhogend worden ervaren. Dat raakt met name aan de communicatie en de toon ervan via de website. Conclusie 1. Veruit de meeste organisatoren dienen 48 uur of langer van tevoren de kennisgeving in.

Los van de kennisgevingstermijn van 24 uur die op dit moment is opgenomen in de APV, diende in de periode van 2020 tot en met 2022 niet minder dan 86% de kennisgeving 48 uur of langer van tevoren in. Wat dit cijfer verhult, is dat in deze drie jaar het aandeel demonstraties waarbij langer dan 48 uur van tevoren de kennisgeving werd gedaan, in de loop der tijd is toegenomen. Dit startte in de pilotperiode toen tussen mei 2021 en april 2022 de termijn tijdelijk werd verruimd van 24 naar 48 uur, maar zette zich ook na de pilotperiode door. De meest genoemde reden om dit te doen is voor organisatoren dat zij het prettig vinden om de kennisgeving op tijd geregeld te hebben en een substantieel deel wil ook de gemeente voldoende tijd geven om de demonstratie te faciliteren. Conclusie 2. De kennisgevingstermijn als zodanig is voor organisatoren niet een relevant thema, waar het gaat om eventueel ervaren drempels bij het organiseren van een demonstratie. Duidelijkheid over wat te doen in het geval van een spontane demonstratie is dat wel. Vooral in de verdiepende interviews met organisatoren kwam naar voren dat de exacte kennisgevingstermijn niet als een thema werd ervaren. Zo lang de termijn binnen het redelijke blijft waarbij overigens de meningen verschillen over wat dat is - is die niet bezwaarlijk voor het organiseren van een demonstratie, in hun ervaring.

Veel organisatoren vonden een kennisgevingstermijn van 48 uur of langer 'normaal', 'begrijpelijk' of 'netjes'. Desondanks gaf een substantieel deel van de organisatoren aan dat een kennisgevingstermijn van 48 uur of langer voor hen een reden zou zijn om af te zien van een demonstratie. Doorvragen leerde dat de achtergrond van dit antwoord vooral was gelegen in het feit dat er ook situaties zijn waarin de wens ontstaat om spontaan te demonstreren, bijvoorbeeld als de actualiteit daar reden toe geeft. Wanneer doe je het dan goed als organisator? Uit de antwoorden van een merendeel van de organisatoren die

39

deelnamen aan dit onderzoek valt een zeker plichtsbesef af te leiden; de wens om te voldoen aan de geldende regels voor demonstreren. Wat die zijn voor een spontane demonstratie, of wat wenselijk daarin is, is onvoldoende helder. Conclusie 3. Organisatoren ervaren de communicatie vanuit de gemeente over het organiseren van demonstraties als duidelijk en vinden het kennisgevingsformulier begrijpelijk en makkelijk in te vullen. Het persoonlijke contact wordt gewaardeerd. Hoewel het voor organisatoren niet helder is wanneer ze het 'goed' zouden doen bij een spontane demonstratie, zijn ze desondanks overwegend positief over de duidelijkheid van de communicatie vanuit de gemeente. Dat spontane demonstraties bij onvoorziene en direct acute situaties een uitzondering zijn, biedt daar wellicht een verklaring voor. Het kennisgevingsformulier is volgens organisatoren makkelijk vindbaar en begrijpelijk. Bij een groot deel van de demonstraties in Utrecht is er geen direct persoonlijk contact met een ambtenaar van de gemeente. Als dat contact er wel is wordt dat overwegend positief beoordeeld. De communicatiestijl in het directe contact wordt gezien als open, meewerkend en toegankelijk en de overleggen van tevoren worden door het merendeel van de organisatoren gewaardeerd.

Hieruit volgt dan ook niet dat er op deze specifieke onderdelen van het kennisgevingsproces een drempel wordt ervaren voor het organiseren van een demonstratie. Conclusie 4. De toon van de informatie over demonstraties op de website van de gemeente wordt als (te) star en dwingend ervaren en niet passend bij het uitgangspunt dat een gemeente het demonstratierecht dient te faciliteren. Op andere onderdelen van de kennisgevingsprocedure zijn organisatoren echter kritischer. Dit betreft met name de toon van de communicatie over demonstraties op de website. Die wordt als star en dwingend ervaren, gericht op het uitsluiten van risico's voor de gemeente in plaats van op het faciliteren van een ordelijk verloop van demonstraties. Zo geven organisatoren aan dat het kennisgevingsformulier en de verdere informatie daarover de suggestie kan wekken dat het nodig is om toestemming te vragen, terwijl dat voor een demonstratie niet aan de orde is. Bovendien is er behoefte aan een genuanceerder en wellicht ook wel vollediger beeld over de rechten en plichten van demonstranten. In dit kader wijzen organisatoren onder meer op de algemeen geldende voorschriften, zoals een ordedienst van 10% van het aantal deelnemers. Deze voorschriften zijn volgens organisatoren niet (altijd) realistisch, noch nodig voor een ordelijk en veilig verloop van een demonstratie.

In de praktijk komen deze voorschriften niet altijd even strikt, zo is hun ervaring. Maar: dan moet je dat wel weten en dus ook weten hoe de voorschriften te duiden. Ook is niet altijd even duidelijk waarom de gemeente bepaalde informatie vraagt en in hoeverre die informatie echt noodzakelijk is, of dat het vooral handig is voor de gemeente om die te hebben. Hoewel er organisatoren zijn die vinden dat er teveel privé-informatie wordt gevraagd, zijn er veel die aangeven er begrip voor te hebben dat ook informatie wordt gevraagd om het werk van de gemeente te

40

vergemakkelijken, maar zoeken naar openheid vanuit de gemeente daarover. Dit geldt eveneens voor de aard en reikwijdte van de 'kennisgevingsplicht'. Conclusie 5. Ervaren en onervaren organisatoren kijken anders naar de kennisgevingsprocedure en hebben daarin verschillende behoeften en verwachtingen. De mate waarin organisatoren ervaren zijn in het organiseren van demonstraties (in Utrecht), heeft impact op hoe zij kijken naar het kennisgevingsproces. Dat betekent dat niet alle organisatoren gelijk zijn in wat ze verwachten en wensen van de gemeente op dit punt. Zo lijken ervaren organisatoren beter te weten dan onervaren organisatoren hoe ze de toon op de website, de algemeen geldende voorschriften en de inhoud van de Wom-brief moeten lezen en duiden. Voor hen leiden deze zaken dan ook minder tot een ervaren drempel (hoewel geen van de organisatoren in dit onderzoek zich daardoor heeft laten tegenhouden om te demonstreren). Verder vinden ervaren organisatoren vaker dat de gemeente voldoende meedenkt om een demonstratie te faciliteren. Los van dat het handelen van de gemeente in dit opzicht anders ervaren kan worden, is dit meer nog te zien als een indicator dat er bij onervaren organisatoren een andere behoefte of verwachting bestaat van wat de gemeente doet rondom een demonstratie dan bij ervaren organisatoren.

In aanvulling hierop vinden onervaren organisatoren het kennisgevingsproces vaker behulpzaam voor een ordelijk verloop van een demonstratie dan ervaren organisatoren. Een mogelijke verklaring hiervoor is - zo volgt uit de interviews - dat door de kennisgeving organisatoren worden gewezen op zaken waar ze eerder nog niet aan handden gedacht. In dit licht is dus ook het oordeel van onervaren organisatoren over de mate waarin de gemeente meedenkt om een demonstratie te faciliteren goed te plaatsen. Daar staat tegenover dat onervaren organisatoren het kennisgevingsproces vaker behulpzaam achten en lijken zij ook een andere behoefte te hebben in meedenken vanuit de gemeente dan ervaren organisatoren.

41

Bijlage 1. Geïnterviewden Tabel 1. Lijst met geïnterviewden Functie

Datum

Adviseur openbare orde en veiligheid

23 mei 2023

Adviseur openbare orde en veiligheid

23 mei 2023

Clustermanager Veiligheid

23 mei 2023

Advocaat

6 juni 2023

Vertegenwoordiger Amnesty International (afdeling Utrecht)

31 juli 2023

42