Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen.pdf
Tekst van het document
Rapport Veerkracht en Gelijke Kansen
Afdeling Concernaudit Datum: 9 september 2022 Versie Eindrapport
Utrecht.nl
Colofon Projectnaam Veerkracht en Gelijke Kansen
In opdracht van Linda Voortman, Wethouder
Eindverantwoordelijke opdrachtnemer Jasmin Grundauer, CIA; CISA, Manager Concernaudit
Contactpersoon (projectleider) Jane Caffé Jane.caffe@utrecht.nl 030 286 4187 Bedrijfsvoerings-en StrategienetwerkConcerncontrolConcernaudit
Auditteam Jane Caffé, Senior auditor Ingeborg Maes, Senior auditor Leon Snoek, Auditor
Kopie aan Concerndirectie Bart Andriessen, Directeur Volksgezondheid Bas Stam, Directeur Werk en Inkomen Bas Martens, Manager Onderwijs Maatschappelijke Ontwikkeling
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
2/39
Samenvatting We doen samen mooie dingen In artikel 213a van de Gemeentewet is opgenomen dat het college periodiek onderzoek moet doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door haar gevoerde beleid. In het Jaarplan 2021/2022 van Concernaudit is het 213a-onderzoek ‘Veerkracht en Gelijke kansen’ opgenomen. In dit onderzoek beoordeelt Concernaudit in opdracht van het college van burgemeester en wethouders in welke mate het college erin geslaagd is om doelmatig uitvoering te geven aan het realiseren van Veerkracht en gelijke kansen in Utrecht. De Concerndirectie (voorheen Directieraad) van gemeente Utrecht heeft in 2018 de stedelijke ambitie ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ vastgesteld en daaronder tien strategische doelstellingen (oftewel hoofdopgaven) benoemd. Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK) is één (1) van deze doelen. In de initiële beschrijving van de strategische doelstellingen zijn geen concrete ambities voor Veerkracht en Gelijke Kansen benoemd. Uit meerdere bronnen blijkt dat ambities betreffen:
•
dat iedereen in de stad kan meedoen en ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen;
•
dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn;
•
dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen.
Sturing vindt vooralsnog hoofdzakelijk plaats op het niveau van de onderliggende opgaven en niet op het niveau van de overkoepelende doelstelling. Dit wordt wel geambieerd door de organisatie en ten tijde van het onderzoek uitgewerkt in een raamwerk voor sturen en verantwoorden. In 2018 zijn vanuit de ambities in het Coalitieakkoord 2018 – 2022 enkele opgaven benoemd die tevens zijn verbonden aan de strategische doelstelling VGK. Relevant voor dit onderzoek zijn de opgaven: •
Meedoen en schuldenvrij
•
Gelijke kansen Jeugd (Kansrijke Start / Gelijke kansen Onderwijs)
•
Inburgering
De doelmatigheid en doeltreffendheid van uitvoering en beleid wat betreft Veerkracht en Gelijke Kansen is bij bovengenoemde opgaven en aan de hand van onderstaande onderzoeksvragen beoordeeld: •
welke instrumenten zijn per opgave ingezet en welk budget;
•
welke prestaties zijn gerealiseerd;
•
in hoeverre is hiermee het beoogde effect, namelijk meer veerkracht en gelijke kansen voor
Utrechters gerealiseerd.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
3/39
Opgavesturing De uitvoering van de opgaven is ingericht en aangestuurd volgens het Utrechtse sturingsmodel.
In fase 1 van het onderzoek zijn voor de geselecteerde opgaven de vier kwadranten van het model ingevuld, dit voor zover mogelijk op basis van de aan de auditors verstrekte informatie.
Conclusie De uitvoering van de doelstelling veerkracht en gelijke kansen (VGK) is ondergebracht in enkele onderliggende maatschappelijke opgaven. VGK speelt zich primair af in het sociaal domein, waar niet altijd een causaal verband aan te wijzen is tussen de activiteiten vanuit de opgave en de maatschappelijke ontwikkelingen. Dat legt extra druk op de gemeente om een plausibele relatie te leggen tussen de beoogde doelstellingen en effecten en de gemeentelijke interventies. Utrecht zet vanuit de opgaven waardevolle resultaten neer in constructieve samenwerking met de stad. Er zijn veel initiatieven en positieve wisselwerking met de partners. Toch slaagt de gemeente er beperkt in inzichtelijk te maken wat de initiatieven opleveren voor de stad. Een belangrijke oorzaak is dat het benoemen en monitoren van kaders en prestaties nog onderbelichte elementen zijn in de toepassing van het Utrechtse sturingsmodel binnen deze doelstelling, de invulling van sommige kwadranten moet nog worden aangescherpt. Op basis van de resultaten van het onderzoek komen we tot een negental observaties: 1.
Het Utrechts sturingsmodel helpt om met partners richting te geven aan complexe ontwikkelingen in het sociaal domein.
De organisatieonderdelen in het sociaal domein leunen sterk op het Utrechtse sturingsmodel als instrument voor het verbinden van gemeentelijke ambities met de uitvoeringsactiviteiten van netwerkpartners. De gedeelde waarden die door de gemeente zijn geformuleerd, soms samen met de netwerkpartners, worden door de netwerkpartners (h)erkend als richtinggevend voor de onderliggende kaders en randvoorwaarden. Met name bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij en de opgave Inburgering benoemen de netwerkpartners de leidende principes als herkenbare en mooie uitgangspunten die de gemeente goed inzet als waarde en om de manier van werken in te richten. Dit helpt de deelnemers om zich te richten op de hoofdlijnen en doelstellingen van de opgave. De leidende principes zijn op het niveau van de opgave geformuleerd. Het is niet geborgd dat leidende principes op overkoepelend niveau aansluiten tussen opgaves.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
4/39
2.
De kaders en randvoorwaarden zijn niet altijd eenduidig uitgewerkt, waardoor niet voor alle opgaven een duidelijk speelveld voor de uitvoering is vastgesteld.
Door het stellen van kaders en randvoorwaarden moeten acceptabele risicotoleranties/ bandbreedtes worden gesteld, de gemeente geeft de kaders en wat zij wil bereiken: de netwerkpartners hebben de vrijheid dit professioneel in te vullen. De kaders en randvoorwaarden die nodig zijn voor een doelmatige en effectieve uitvoering (netwerkpartners, middelen, prestaties) zijn niet altijd scherp geformuleerd. Bijvoorbeeld geldt dat voor de opgaven veelal geen geoormerkt budget is vastgesteld en geen duidelijk omschreven prestaties, wel verkennende initiatieven. Deels zijn er in subsidiebeschikkingen wel budgetten en activiteiten opgenomen. Bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij bijvoorbeeld zijn daarvanuit meetbare resultaten benoemd, waar ook op gestuurd wordt. 3.
Een sterke focus op het bouwen van een netwerk genereert breed draagvlak, maar niet per se meer doelmatige uitvoering.
De gemeente werkt in de opgavegerichte uitvoering in principe samen met alle organisaties die actief zijn in het werkveld en die mee willen doen. Iedereen wil meedoen en aansluiten bij het netwerk: dat is vanuit de gemeente en de netwerkpartners de ervaring. De keerzijde is dat de gemeente veel tijd en energie erin moet steken om in alle stappen van de uitvoering alle partners aan boord te houden, zonder dat het netwerk bewust is gekozen, zodanig dat er geen overlap is en wel synergie tussen de verschillende netwerkpartners. Dit wordt in dit onderzoek herkend door de externen. Dit is een risico omdat er soms veel organisaties in de stad actief zijn op een bepaald gebied. En als er sprake is van overlap in doelgroepen en activiteiten kan dit doorwerken in het netwerk van een gemeentelijke opgave. Eventuele risico’s voor een doelmatige uitvoering liggen in de kwaliteit van het netwerk en de afstemming van de bijdragen van de verschillende partners. In de huidige uitvoering langs de lijnen van het Utrechtse sturingsmodel is het ingewikkeld een eenduidige relatie te leggen tussen bestede middelen en gerealiseerde producten/ prestaties, zodat het niet mogelijk is een onderbouwde uitspraak te doen over de doelmatigheid van de uitvoering. 4.
Werkende weg leren en ontwikkelen stelt de gemeente in staat vele initiatieven te toetsen. Waar er beperkt sprake is van causale verbanden, geeft de gemeente meer sturing aan het proces dan aan realisatie van haar doelstellingen.
Er gebeuren mooie dingen en er is positieve energie in de stad en tussen netwerkpartners en de gemeente. Netwerkpartners zijn blij met de open opstelling van de gemeente, ook in vergelijking met andere hen bekende gemeenten. De gemeente verpakt haar activiteiten voor de beoordeelde opgaven veelal in initiatieven en pilots. Bij afwezigheid van concrete prestaties is het speelveld niet gedefinieerd, zodat het overkomt alsof de gemeente op weg gaat en begint te lopen, maar niet altijd duidelijk heeft, waarheen ze op weg is. Hoewel acceptabel in de beginfase, loopt het college het risico dat een opgave gedurende de collegeperiode niet uit de ontwikkelfase komt, en daardoor volwaardige monitoring en bijsturen mist. 5.
De sturing op de hoofdopgave VGK en de sturing op de opgaven door de concerndirectie resp. het gemeentebestuur is niet expliciet. Het is niet duidelijk hoe de instrumenten en interventies van de opgaven in samenhang ingezet zijn voor de bovenliggende strategische doelstelling.
De Concerndirectie monitort niet op het niveau van de strategische doelstellingen, maar op het niveau van de onderliggende opgaven. In het concept Werkplan 2019, Kernteam strategen ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’, is het monitoren van de voortgang van de opgaven opgenomen om hiermee de Concerndirectie te helpen regie te houden op deze doelstellingen en de sturing op het geheel van de
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
5/39
opgaven van ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’. Vanuit SPA is er een rol om zicht te houden op het totaal van de lange termijn strategische doelstellingen. Die worden bij het maken van een overdrachtsdossier of een nieuw coalitieakkoord, geactualiseerd. Dat heeft zich in de periode 2018 – 2021 niet voorgedaan. De ontwikkelingen op de opgaven worden via inhoudelijke voortgangsrapportages, raadsbrieven, informatiebijeenkomsten met de netwerkpartners en de inhoudelijke programma’s in de p&cdocumenten gecommuniceerd tussen opgavemanagers en college en gemeenteraad. 6.
De doeltreffendheid van de individuele opgaven is beperkt inzichtelijk, vanwege de impliciete aannames aan de voorkant en de nadruk op kwalitatieve afspraken. De gemeente mist hierdoor een eenduidige meetlat om haar doeltreffendheid te meten.
In de toepassing van het sturingsmodel bij de beoordeelde opgaven zijn vooral kwalitatieve afspraken en bijna geen kwantitatieve resultaten opgenomen. Er is vaak geen causaal verband aan te wijzen tussen een activiteit van de gemeente in het kader van de opgaven en de ontwikkelingen in de samenleving. Dit maakt het ingewikkeld om sec de impact van de gemeentelijke activiteiten vast te stellen. Uit het onderzoek blijkt dat de opgaven nog volop in het proces staan om te definiëren welke informatie een betekenisvolle weergave is van wat door de gemeente wordt nagestreefd en bereikt. Concernaudit concludeert dat ook de onderbouwing en aannames die ten grondslag liggen aan de activiteiten impliciet zijn. Uit dit onderzoek komt naar voren dat niet altijd duidelijk is welke beleidsinhoudelijke uitgangspunten en aannames de basis zijn voor die maatregelen. Waarom kiest de gemeente een bepaalde aanpak en hoe maakt zij transparante keuzes tussen de verschillende belangen/opgaves. Bij de opgave Meedoen en Schuldenvrij is de relatie het meest navolgbaar, bij de opgave Gelijke kansen Onderwijs het minst onderbouwd. 7.
De doeltreffendheid van de uitvoering van VGK is beperkt inzichtelijk.
Voor elk van de onderliggende maatschappelijk opgaven is bij het inrichten van de activiteiten wel geredeneerd vanuit de ambities van de strategische doelstelling VGK. Het is aannemelijk dat de resultaten van de opgaven bijdragen aan veerkrachtige Utrechters die een gelijke kans krijgen om zich te ontplooien in de stad. VGK wordt hierin door de organisatie benaderd als gedeelde waarde (uitgangspunt) en niet als een doelstelling. 8.
Het totaal is (nog) niet de som der delen.
Elk van de onderliggende opgaven is binnen het eigen thema bezig met activiteiten om veerkracht en kansengelijkheid te bevorderen. Op het niveau van de strategische doelstelling is er echter nog geen integrale aanpak en geen integrale rapportage van prestaties en effecten. 9.
De realisatie van veerkracht en gelijke kansen is ondanks inzet van de gemeente en haar partners steeds uitdagender.
Uit diverse recente onderzoeken van de afdeling Onderzoek en Advies blijkt dat de meeste inwoners de stad als prettig ervaren en kunnen meedoen. Er bestaan nog steeds grote verschillen op het gebied van gezondheid, inkomen en vermogen, kansen op een goede woning of opleiding. De ontwikkeling waarbij maatschappelijke scheidslijnen steeds groter worden, is in grote steden al langer gaande, ook in Utrecht. Ondanks alle inspanningen van de gemeente en haar partners is de realisatie van de ambities van VGK (dat iedereen in de stad kan meedoen en ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen; dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
6/39
ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn; en dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen) steeds uitdagender.
Aanbevelingen
Concernaudit formuleert voor het college de onderstaande aanbevelingen: 1.
De brede doelstelling of waarde zoals VGK werkt als waardevol bindmiddel voor initiatieven. Bij afwezigheid van een eenduidig beeld van wat we willen of hoe we het willen geldt dat ‘iedereen’ ermee bezig is en ‘alles’ bijdraagt aan VGK. Bepaal vanuit het gemeentebestuur duidelijk hoe bij doelstellingen het eigenaarschap en de monitoring zullen worden ingevuld. Communiceer dit in de organisatie. In dit kader is het goed dat aangesloten kan worden bij de actualisatie die wordt uitgevoerd in het kader van het overdrachtsdossier voor het nieuw college.
2.
Wat is de looptijd van een opgave? Bepaal de fase van een opgave voor de invulling van alle kwadranten van het sturingsmodel, zodat in de beginfase aan een basisinrichting van randvoorwaarden en monitoringinformatie wordt voldaan. Naast leidende principes is een helder speelveld essentieel: dit geeft richting aan de inzet van middelen en menskracht en geeft een handvat om keuzes te maken tussen verschillende opties in een opgave. Op deze manier hebben de activiteiten die worden uitgevoerd een solide basis.
3.
Er is vaak geen causaal verband aan te wijzen tussen de activiteiten vanuit de opgave en de maatschappelijke ontwikkelingen. Dit maakt het ingewikkeld om de impact vast te stellen van de inspanningen van de gemeente. De inzet van middelen rechtvaardigt dat de gemeente aan de voorkant reflecteert op de vraag welke interventies passend zijn en logisch bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen en deze maatregelen naderhand periodiek evalueert. Wij adviseren in de uitwerking van opgaven aan de voorkant de aannames en onderbouwingen vanuit een geaccepteerde beleidstheorie expliciet te maken.
4.
Geef op basis van de doelstellingen weer waarop de gemeente wil inzetten, versterken en afbouwen oftewel: wat de meerwaarde van de gemeentelijke initiatieven is, in relatie tot lopende ontwikkelingen in de stad. De gemeentelijke doelstellingen zijn geformuleerd vanuit de gesprekken met de netwerkpartners en zijn daarmee volgens betrokkenen ook meteen de doelstellingen van de stad. De doelstellingen van de netwerkpartners zijn de grondslag voor de samenwerking, waardoor de gemeente ‘de beweging in de stad’ kan versterken. Wij adviseren in de uitwerking van opgaven ook de positie van de gemeentelijke doelstellingen expliciet te maken en hoe de gemeente hierop stuurt.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
7/39
Managementreactie In dit auditrapport worden vier deelopgaven geanalyseerd die bijdragen aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke kansen (VGK). We zijn blij met de opbrengsten van het onderzoek. Het onderzoek bevestigt dat we op de goede weg zijn en het rapport bevat een aantal waardevolle reflecties en adviezen. Alle geïnterviewde netwerkpartners zijn zonder uitzondering positief over hoe vanuit waarde en gezamenlijke uitgangspunten gestuurd wordt op de uitvoeringspraktijk. Maar het rapport laat ook de uitdaging zien om de impact van alle inspanningen op VGK in het sociaal domein goed te kunnen vaststellen en geeft aanbevelingen hoe dit beter kan. Op basis van dit rapport, de visitatiecommissie en feedback van college en raad zijn we bezig met een doorontwikkeling van de wijze waarop we sturen en de impact volgen. Wij scherpen de focus van de opgaven aan, met formulering van concrete doelen, eigenaarschap, effecten en beoogde impact. Daarbij nemen we aanbevelingen 1,2,3 en 4 die op pagina 5 gedaan worden ter harte. Dit sluit ook aan bij de doorontwikkeling van het sturen en verantwoorden in o.a. de P&C cyclus waar we momenteel in de gemeente aan werken.
Bij gebrek aan directe causaliteit om doelmatigheid en doeltreffendheid te analyseren zien wij de uitdaging om doeltreffendheid – of beter gezegd de impact – van ons handelen meer inzichtelijk te maken met behulp van data, casuïstiek en verhalen en het Utrechts sturingsmodel uit te breiden met het expliciet maken van de onderliggende beleidstheorie (aanbeveling 3). Gecombineerd helpt dit om samen met partners te reflecteren op de ontwikkeling in de stad en richting te geven aan de interventies (wat zien we gebeuren, wat is de mogelijk relatie met ons handelen en hoe kunnen we eventueel bijsturen?). De deelopgaven die in het onderzoek worden behandeld zijn heel verschillend van karakter. Dit heeft ook gevolgen voor de sturingsinstrumenten die we als gemeente inzetten. Waar de uitvoering van Meedoen en schuldenvrij voor een belangrijk deel door de gemeente zelf en enkele partners/ opdrachtnemers ‘dichtbij’ de gemeente wordt gedaan, daar heeft de gemeente voor de opgave Gelijke kansen onderwijs te maken met een complex ecosysteem met een belangrijke rol voor de zelfstandige schoolbesturen. Werken aan VGK kan in alle gevallen alleen samen met de stad. Het bouwen van een netwerk met breed draagvlak is belangrijk. Elke partner draagt vanuit zijn eigen rol, verantwoordelijkheid en expertise bij aan het gezamenlijke doel.
De complexiteit van een netwerk maakt het lastig om doelmatigheid en doeltreffendheid vast te stellen. Dat betekent niet dat de investeringen in een netwerk van de kant van de gemeente niet doelmatig zijn. Investeren in een netwerk heeft juist als resultaat dat partners meer doelgericht aan de slag gaan en zo een grotere impact realiseren dan de gemeente ooit zelf had kunnen bereiken. Maar het vraagt wel dat wij scherp blijven op onze sturing en de impact van het netwerk in relatie tot onze gemeentelijke inzet maar ook die van partners, deze expliciteren en periodiek reflecteren op de voortgang om zo scherpte op inzet van mensen en middelen te houden (aanbeveling 2 en 4). De toenemende scheidslijnen in de stad zijn een hardnekkig en actueel vraagstuk waarin is geïnvesteerd en wat vraagt om een stevige langdurige inzet. Het tegengaan van kansenongelijkheid is een crisis die in vrijwel alle domeinen speelt. Daarom wordt kansengelijkheid – anders dan werken aan een veerkrachtige samenleving - niet langer als losse strategische doelstelling gezien (aanbeveling 1). De ambitie ‘Een stad voor iedereen’ daagt ons uit om vanuit onze waarden te zoeken naar interventies die echt impact hebben voor onze inwoners en expliciet te maken hoe we ongelijk investeren voor gelijke kansen. Dit zien wij als onze opgave voor de komende periode.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
8/39
Inhoud SAMENVATTING................................................................................................................................................ 3 CONCLUSIE ................................................................................................................................................................ 4 AANBEVELINGEN ........................................................................................................................................................ 7 MANAGEMENTREACTIE ........................................................................................................................................ 8 1
2
3
INLEIDING ................................................................................................................................................. 10 1.1
AANLEIDING EN CONTEXT ........................................................................................................................... 10
1.2
DOELSTELLING............................................................................................................................................. 10
1.3
ONDERZOEKSOPZET..................................................................................................................................... 10
1.4
WERKWIJZE .................................................................................................................................................. 11
1.5
LEESWIJZER .................................................................................................................................................. 12
BELEIDSBESCHRIJVING ........................................................................................................................... 13 2.1
INLEIDING KWALITATIEVE ANALYSE .............................................................................................................. 13
2.2
DOELSTELLINGEN VEERKRACHT EN GELIJKE KANSEN ................................................................................... 13
OPGAVEGERICHTE UITVOERING .......................................................................................................... 16 3.1
BETEKENISVOL STUREN................................................................................................................................ 16
3.2
OPGAVE MEEDOEN EN SCHULDENVRIJ ......................................................................................................... 17
3.3
OPGAVE KANSRIJKE START .......................................................................................................................... 21
3.4
OPGAVE GELIJKE KANSEN ONDERWIJS ......................................................................................................... 24
3.5
OPGAVE INBURGERING................................................................................................................................. 27
4
DOELMATIGHEID IN DE UITVOERING ................................................................................................. 32
5
DOELTREFFENDHEID VAN UITVOERING EN BELEID .......................................................................... 34
BIJLAGEN
VERANTWOORDING ................................................................................................................ 38
LIJST VAN AUDITGESPREKKEN .................................................................................................................................. 38 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTATIE ................................................................................................................ 38 UITWERKING OPGAVEN VOLGENS DE KWADRANTEN VAN HET UTRECHTS STURINGSMODEL ..................................... 39
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
9/39
1
Inleiding
1.1
Aanleiding en context
Concernaudit is in maart 2021 gestart met het 213a-onderzoek1 naar Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK). VGK is één van de tien strategische doelstellingen die de Concerndirectie in 2018 heeft vastgesteld. De opdrachtgever van het onderzoek is wethouder Linda Voortman.
1.2
Doelstelling
Het doel van het onderzoek is vast te stellen in welke mate de gemeente Utrecht met haar aanpak doelmatig en doeltreffend is in het bevorderen van veerkracht en kansengelijkheid in de gemeente. De centrale onderzoeksvraag luidt:
Hoe (welke activiteiten, middelen en netwerkpartners) heeft het college ingezet op de realisatie van het strategisch doel ‘Veerkracht en Gelijke Kansen’ en in hoeverre is hiermee doelmatig en aantoonbaar bijgedragen aan het realiseren van de strategische doelstelling?
1.3
Onderzoeksopzet
Het onderzoek van Concernaudit richt zich op de strategische doelstelling en op de onderliggende opgaven. In het onderzoek hanteert Concernaudit drie fasen: •
Fase 1: Beleidsbeschrijving
Een kwalitatieve beschrijving en analyse van de wijze waarom gemeente Utrecht vorm geeft aan beleidsrealisatie door middel van opgavesturing. We beschrijvingen de doelstellingen die zijn gesteld en de middelen die de gemeente inzet voor Veerkracht en Gelijke Kansen en de verbinding met de onderliggende opgaven. •
Fase 2: Onderzoek naar opgavegerichte uitvoering
We analyseren de opgavegerichte uitvoering per geselecteerde opgave aan de hand van de toepassing van het Utrechtse sturingsmodel. Deze fase bevat ook een verdiepend onderzoek naar de realisatie van het beleid door de netwerkpartners. We kijken naar de selectie van netwerkpartners en de inrichting van de samenwerking, zoals prestatieafspraken, budgettering en monitoring. •
Fase 3: doelmatigheid en doeltreffendheid van opgaven en strategisch doel
We beoordelen per opgave de inrichting en prestaties om vast te stellen wat de bijdrage is aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de strategische doelstelling VGK. Op basis van artikel 213a uit de Gemeentewet (GW) moet het college periodiek onderzoek doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door haar gevoerde beleid. 1
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
10/39
1.4
Werkwijze
Het onderzoek is als volgt uitgevoerd: •
Oriëntatie
Met de opgavetrekkers van de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen zijn oriënterende gesprekken gevoerd. Via hen zijn kerndocumenten verkregen waarmee de opdrachtbeschrijving is opgesteld. •
Opstellen referentiemodel
In dit onderzoek heeft Concernaudit het Utrechts sturingsmodel als referentiemodel gehanteerd.
Op basis van documentstudie en interviews met betrokken actoren is in kaart gebracht hoe Betekenisvol sturen voor de geselecteerde opgaven wordt toegepast door per opgave de kwadranten van het Utrechtse sturingsmiddel in te vullen. •
Interviews en documentstudie
In de periode oktober – december 2021 zijn interviews gehouden met gemeentelijke medewerkers en netwerkpartners die betrokken zijn bij de opgaven. Per opgave zijn er in overleg enkele netwerkpartners geselecteerd die vanuit divers oogpunt betrokken zijn bij de opgave. •
Opstellen rapportage
In de rapportage is analyse en duiding van de verkregen informatie opgenomen. Bij de beoordeling is als normenkader gehanteerd een toetsing aan de beleidsdoelen die de gemeente heeft gesteld op zowel het niveau van strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen als op het niveau van de individuele opgave.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
11/39
De doelmatigheid is beoordeeld aan de hand van de relatie tussen input en output op basis van geleverde prestaties.
De doeltreffendheid is beoordeeld aan de hand van de relatie tussen geleverde prestaties en beoogde effecten.
1.5
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft de strategische doelstellingen van de gemeente Utrecht en de uitwerking van de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen. In hoofdstuk 3 staat de uitvoering middels opgaven centraal. Het hoofdstuk beschrijft de opgavegerichte uitvoering aan de hand van het Utrechtse sturingsmodel. De analyse van de prestaties en kosten van de uitvoering van de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen komt naar voren in hoofdstuk 4. De bijlage bevat een lijst van gesprekspartners en de documenten die voor dit onderzoek zijn gebruikt door Concernaudit.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
12/39
2 Beleidsbeschrijving 2.1
Inleiding kwalitatieve analyse
Dit hoofdstuk geeft een kwalitatieve beschrijving en analyse van de beleidsuitvoering ter beantwoording van de vraag op welke manier de gemeente Utrecht vorm heeft gegeven aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid ten aanzien van Veerkracht en Gelijke Kansen, de doelen die zijn gesteld, de gekozen aanpak en de middelen die de gemeente hiervoor inzet.
2.2
Doelstellingen Veerkracht en Gelijke Kansen
Hoe heeft de gemeente Utrecht vormgegeven aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen (VGK)? a. Welke instrumenten zet de gemeente in om Veerkracht en Gelijke Kansen voor de inwoners van Utrecht te realiseren en welke prestaties en effecten zijn hiervoor benoemd? b. Welk budget heeft de gemeente voor de realisatie van Veerkracht en Gelijke Kansen en hoe wordt dit budget ingezet? Strategische doelstellingen De gemeente Utrecht heeft in 2018 onder de stedelijke ambitie ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ tien strategische doelstellingen (hoofdopgaven) benoemd: 1. Duurzame energie voor iedereen. 2. Duurzame mobiliteit voor iedereen. 3. Gezondheid, veerkracht en gelijke kansen. 4. Vergroenen en verdichten in balans. 5. Werk voor iedereen. 6. Woningmarkt in balans. 7. Zorg dichtbij en op maat. 8. Digitale stad. 9. Samenwerking in buurt, stad en regio. 10.Transparante, slagvaardige organisatie.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
13/39
De hoofdopgaven zijn eind 2018 in de Concerndirectie2 (voorheen Directieraad) geagendeerd om vervolgens doorgeleid te worden naar de collegeretraite van eind 2018. In de initiële beschrijving van de hoofdopgaven is niet concreet benoemd wat bereikt moet worden met de doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen3. Sindsdien zijn in verschillende documenten over Veerkracht en Gelijke Kansen de volgende omschrijvingen opgenomen: •
We willen dat iedereen in de stad kan meedoen en dat ook mensen in een kwetsbare situatie kansen krijgen zich te ontwikkelen (Toolkit Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen I Veerkracht en
Gelijke Kansen, juni 2020). •
We vinden het belangrijk dat iedereen in Utrecht een gezond leven kan leiden, mee kan en mag doen, zich kan ontwikkelen en de ruimte voelt om zichzelf te zijn (Gezond Stedelijk Leven voor
Iedereen in perspectief van de Sustainable Development Goals 4). •
Het strategisch doel Veerkracht en Gelijke Kansen is erop gericht dat iedereen in Utrecht erbij hoort en mee kan doen (Inwerkdossier Concerndirecteuren GSLvI voorjaar 2021).
Monitoring van de strategische doelstellingen Over de monitoring van de doelstellingen is niets vastgelegd. Volgens meerdere direct betrokkenen heeft bij de vaststelling van de doelstellingen in 2018 de Concerndirectie ervoor gekozen niet te sturen op het niveau van de strategische doelstellingen. In het Werkplan 2019, Kernteam strategen ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ (concept dd. 10 mei 2019), is hierover het volgende opgenomen: De Concerndirectie houdt regie op de lange termijn opgaven. Het Kernteam strategie heeft de rol de Concerndirectie te adviseren en te helpen bij de ontwikkeling van en sturing op het geheel van de opgaven van ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’. De opdracht is dan ook: 1. monitoren van de voortgang van de opgaven; 2. strategische ontwikkeling van de opgaven; 3. breedte van de opgaven borgen; 4. verbinden van inhoud en bedrijfsvoering (P&C-cyclus). Bevinding
De Concerndirectie heeft ten aanzien van monitoring van de strategische doelstellingen gekozen voor sturing via de planning & control cyclus en via de onderliggende opgaves. SPA heeft de rol om zicht te houden op het totaal van de lange termijn strategische doelstellingen. SPA geeft aan dat de strategische doelstellingen worden geactualiseerd bij het maken van een overdrachtsdossier of een nieuw coalitieakkoord. Opgavegerichte uitvoering Het Coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ is in 2018 vertaald in 31 herkenbare opgaven voor de ambtelijke organisatie (zie figuur 3.2). Deze opgaven zijn gekoppeld aan de tien strategische doelstellingen (hoofdopgaven). Sommige doelstellingen zijn bijna één-op-één vertaald naar opgaven (ruimtelijk domein). Sommige doelstellingen zijn verbonden met meerdere opgaven.
Presentatie opgaven, 20181106 dd. 6-11-2018 Initieel genoemd: Gezondheid, Veerkracht en Gelijke Kansen 4 Bron: Global Goals - Doelstellingen Global Goals - Utrecht (incijfers.nl) 2 3
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
14/39
Figuur 3.2: De 31 benoemde maatschappelijke opgaven uit Coalitieakkoord 2018-2022 ‘Ruimte voor iedereen’.
Bevinding De gemeente heeft voor de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen haar ambities beschreven. In de periode 2018 – 2020 zijn er op het niveau van de hoofdopgaven geen voortgangsrapportages en/of statusoverzichten in de Concerndirectie geagendeerd. Conclusie
Uit ons onderzoek vormt zich het beeld dat de Concerndirectie in 2018 heeft besloten niet uit te monitoren op het niveau van de strategische doelstellingen (hoofdopgaven), maar op het niveau van de onderliggende opgaven. De maatschappelijke opgaven zijn daarmee het instrument dat het college inzet om veerkracht en kansengelijkheid in gemeente Utrecht te realiseren. Uitgaande hiervan is de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid van uitvoering en beleid primair beantwoord door een beoordeling van de individuele maatschappelijke opgaven. Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe invulling wordt gegeven aan Veerkracht en Gelijke Kansen via de opgaven, namelijk:
• • •
Meedoen en Schuldenvrij Gelijke Kansen Jeugd (Kansrijke Start/Gelijke Kansen Onderwijs) Inburgering
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
15/39
3 Opgavegerichte uitvoering 3.1
Betekenisvol Sturen
Onder de hoofdopgave / strategische doelstelling VGK5 worden een vijftal opgaven uitgewerkt, allen binnen het sociaal domein. Het gaat om de onderstaande opgaven6: o
Eenzaamheid
o
Jongvolwassenen
o
Gelijke Kansen jeugd
o
Meedoen en Schuldenvrij
o
Inburgering
Kenmerkend voor de omgevingsdynamiek binnen het sociaal domein is dat er sprake is van veel partners die onafhankelijk van de gemeente actief zijn binnen het speelveld, waardoor de rol van de gemeente niet altijd vastomlijnd is. Ook geldt dat de causaliteit niet altijd lineair kan worden aangetoond. Naast de inzet van gemeente en partners zijn er ook andere factoren die impact op het resultaat hebben. Gemeente Utrecht heeft daarom ervoor gekozen de maatschappelijke opgaven in te richten en te sturen volgens het Utrechtse sturingsmodel (zie figuur 3.3.) binnen het sociaal domein: Betekenisvol sturen.
Figuur 3.3: Betekenisvol Sturen
Volgens opgave van betrokken medewerkers gaat ‘Betekenisvol sturen’ uit van gedeelde waarden (leidende principes) die richting geven aan de gezamenlijke activiteiten. Een soort uitgangspunt, dat voor elke partner in de opgave richtinggevend is: wat vinden we gezamenlijk belangrijk? Dat is van belang aangezien Utrecht voor het uitvoeren van de opgaven veel gebruik maakt van activiteiten en kennis van partners in de stad. Met hen wordt gezocht naar gedeelde waarden en eigen rol en verantwoordelijkheden en via randvoorwaarden worden risicotoleranties/bandbreedtes gesteld. In het model wordt informatie gebruikt om in beeld te brengen of je in de goede richting beweegt, een invulling veelal als tegenhanger van de klassieke kwantitatieve prestatie-indicatoren. De monitoring in het model is gericht op innovatie door te leren en te verbeteren. 5 6
Oorspronkelijke benaming ‘Gezondheid, Veerkracht en Gelijke Kansen’ In de loop van de tijd is de benaming soms gewijzigd, in lijn met aanpassingen in de focus van de opgave.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
16/39
Op basis van een inschatting van: •
maatschappelijke impact;
•
tijdsperiode waarin er activiteiten zijn ontplooid;
•
invloed van de coronapandemie en
•
beïnvloedbaarheid versus afhankelijkheid samenwerkingspartners
heeft Concernaudit de volgende opgaven geselecteerd om de doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen: 1.
Meedoen en Schuldenvrij
2.
Gelijke kansen jeugd (Kansrijke Start en Gelijke Kansen Onderwijs)
3.
Inburgering
In een apart document is voor elk van bovengenoemde opgaven de uitvoering en aansturing uitgewerkt volgens de kwadranten van het Utrechts sturingsmodel. Deze uitwerking is mede gebruikt als basis voor dit eindrapport.
3.2
Opgave Meedoen en Schuldenvrij
De opgave Meedoen en Schuldenvrij (MS) wordt uitgevoerd vanuit organisatieonderdeel Werk en Inkomen.
Doelstellingen In het Coalitieakkoord 2018 – 2022 is de armoede-aanpak specifiek benoemd. De opgave Meedoen en Schuldenvrij is geconcretiseerd in de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij, die door de gemeenteraad is vastgesteld op 6 juni 2019. De ambitie is hierin verwoord als ‘Utrechters kunnen rondkomen en meedoen
en zijn schulden(zorg)vrij’. Dit wil de gemeente bereiken middels de volgende pijlers uit de actieagenda: 1.
op tijd erbij;
2.
hulp op maat;
3.
blijvend uit de schulden.
Deze drie pijlers zijn de basis voor de keuzes die gemaakt zijn bij de invulling van de actieagenda. In de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij wordt niet expliciet verwezen naar de strategische doelstelling VGK. Uit ons onderzoek blijkt dat deze relatie wel is gelegd bij de invulling van de doelstellingen van MS. Inwoners die lijden onder armoede en problematische schulden ervaren stress, wat een belemmering is voor hun veerkracht. Bovendien lukt het zelden, zo leert de praktijk, om op eigen kracht uit problematische schulden te komen. Hierdoor kunnen deze inwoners niet meer meedoen. Het oplossen van problematische schulden ondersteunt de veerkracht van inwoners en geeft hun een eerlijke kans een nieuwe start te maken, waardoor ze weer perspectief hebben en kunnen meedoen. Bevinding
De doelstellingen van Meedoen en Schuldenvrij zijn expliciet gerelateerd aan de strategische doelstelling VGK.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
17/39
Leidende principes Voor MS zijn met de (belangrijkste) netwerkpartners gedeelde waarden (leidende principes) geformuleerd die het startpunt zijn voor het inrichten van de samenwerking. Het proces van formuleren van de leidende principes omschrijft de gemeente als volgt: ‘Al voor het begin van de decentralisatie in 2015 hadden we in Utrecht een nieuw zorglandschap voor ogen, waarbij we ‘de beweging naar voren’ en een inhoudelijke transformatie wilden stimuleren. Het werken volgens leidende principes is gestart in het Wmo- en Jeugddomein en de afgelopen jaren hebben de leidende principes verder hun weg gevonden binnen en buiten de gemeente. Samen met partners scherpen we de leidende principes zo nodig aan en worden er soms andere woorden aan gegeven om nog beter aan te sluiten bij de specifieke context van een opgave, team of samenwerkingsverband. De basis staat, maar de leidende principes zijn geen statisch gegeven’. Eén van de drie netwerkpartners die wij hebben gesproken geeft aan betrokken te zijn geweest bij het bepalen van de leidende principes. Alle drie de netwerkpartners geven een eensluidende reflectie over de principes. Voor hen zijn de principes herkenbare en mooie uitgangspunten. De diverse netwerkpartners uit de stad zijn vertegenwoordigd in een focusgroep.
De focusgroep denkt gedurende de looptijd van de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij met de gemeente mee over de koers, de duiding van de resultaten en nieuwe acties en maatregelen. In de focusgroep stelt de gemeente de leidende principes centraal, wat de deelnemers helpt om zich te richten op de hoofdlijnen en doelstellingen van de opgave. De gemeente gebruikt de leidende principes als waarde en om de manier van werken in te richten. Bevinding
De leidende principes zijn op basis van gesprekken met netwerkpartners geformuleerd. De netwerkpartners noemen de leidende principes herkenbare en mooie uitgangspunten en bevestigen dat deze in de focusgroep worden toegepast.
Kaders en randvoorwaarden De kaders en randvoorwaarden voor het realiseren van de doelstellingen van de opgave worden in dit onderzoek gevormd door de middelen, de netwerkpartners en de prestatieafspraken. Middelen Het budget voor MS bestaat uit meerdere deelbudgetten en is voor 2019 – 2022 als volgt opgebouwd: Overzicht investeringen Actieagenda op hoofdlijnen, bedragen x €1.000 Pijler
2019
2020
2021
2022
Rondkomen en meedoen
20
50
Praat erover
130
110
80
80
Op tijd erbij
300
400
500
500
Lage drempel
100
250
100
100
Organiseer simpel
110
240
400
400
Innovaties
200
300
400
400
Ervaringsdeskundigen
60
120
120
120
Programmakosten
120
120
110
110
1.040
1.590
1.780
1.710
Totaal
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
70
0
18/39
De middelen kunnen tussen de verschillende pijlers/instrumenten flexibel worden ingezet. De verantwoording is op het niveau van de opgave en niet op de specifieke onderdelen. Netwerkpartners Belangrijke netwerkpartners zijn de Armoedecoalitie, U-centraal en de Buurtteams. De Actieagenda is ontwikkeld samen met de netwerkpartners. Zij zijn vanaf het begin bij de opgave aangesloten en door hun logo in de Actieagenda te plaatsen hebben de netwerkpartners zich hieraan gecommitteerd. In de Actieagenda zijn de kwadranten van het Utrechts sturingsmodel, waaronder de leidende principes en kaders en randvoorwaarden vastgelegd. Prestaties Een deel van de schuldhulpverlening - budgetbeheer, schuldregeling en budget coaching - wordt door de gemeente uitgevoerd. De toeleiding van onder andere de Buurtteams door Lokalis en Buurtteam Sociaal naar schuldhulp en de financiële dienstverlening van U-Centraal vallen binnen de (gezamenlijke) contracten en subsidieafspraken van Werk en Inkomen en Maatschappelijke Ontwikkeling. Met verschillende andere partners zijn er geen vastgelegde afspraken of overeenkomsten. De gemeente heeft hierdoor beperkte sturingsmogelijkheden. Bevinding
Met enkele netwerkpartners zijn (financiële) afspraken gemaakt en vastgelegd. Met andere partners zijn er geen vastgelegde afspraken of overeenkomsten. De netwerkpartners hebben zich wel aan de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij en de daarin opgenomen leidende principes en kaders en randvoorwaarden gecommitteerd.
De beweging Een aspect van Betekenisvol sturen is dat de gemeente geen harde prestatiedoelstellingen stelt die een weerspiegeling zijn van haar eigen doelstellingen, maar daarentegen maximaal wil inhaken op de beweging die reeds door de netwerkpartnerts in gang is gezet in de stad. Om die beweging in beeld te brengen is relevante, betekenisvolle informatie nodig en inzicht in de data die daarvoor moeten worden verzameld. In 2018 en 2019 is via gesprekken en bijeenkomsten met de gemeenteraad en partners in de stad (zoals ervaringsdeskundigen, werkgevers en deurwaarders) informatie verzameld over de beweging ten aanzien van MS. In maart 2020, april 2021 en februari 2022 zijn de eerste drie voortgangsrapportages van de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij uitgebracht. In de voortgangsrapportages zijn indicatoren opgenomen om enigszins kwantitatieve onderbouwing van de gewenste beweging te verzamelen, maar het is vanwege de afwezigheid van een lineaire relatie tussen maatregelen en prestaties niet mogelijk de resultaten en effecten toe te schrijven aan een specifiek instrument of een specifieke partner. Uit de voortgangsrapportages blijkt onder andere dat de vroeg-signalering is uitgebreid en de gemiddelde schuldenlast bij de start van een regeling in 2021 fors lager is dan daarvoor.
Ook is extra toegankelijke ingang voor schuldhulp door middel van een directe telefoonlijn gerealiseerd. Dit duidt erop dat we er als gemeente eerder bij zijn.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
19/39
In 2018 – 2021 hebben de indicatoren zich als volgt ontwikkeld:
Bron: Tweede voortgangsrapportage 2020 Actieagenda Utrechters Schuldenvrij
Uit de voortgangrapportages blijkt ook de impact van de coronapandemie. In 2020 lag het daadwerkelijk aantal bereikte huishoudens veel lager i.v.m. de beperkingen rondom corona. Hierdoor kregen mensen met financiële zorgen grotere problemen. Locaties waren beperkt open en was er meer digitale dienstverlening. Er zijn nieuwe doelgroepen ontstaan en nieuwe wegen ontwikkeld om hen te bereiken. Bevinding
Voor de opgave Meedoen en Schuldenvrij zijn tot nu toe drie voortgangsrapportages uitgebracht. De gemeente en de netwerkpartners hebben met behulp van de Actieagenda Utrechters Schuldenvrij een positieve beweging in gang gezet. Als gevolg van corona kregen mensen met financiële zorgen grotere problemen en zijn nieuwe doelgroepen ontstaan en bereikt.
Leren en verbeteren In Betekenisvol sturen draait het niet primair om verantwoording via prestatie-indicatoren, maar om leren en verbeteren. Periodiek wordt de voortgang van de Actieagenda besproken in de focusgroep. Hieruit bleek bijvoorbeeld dat de opvolging van een bepaalde interventie (‘het drie-gesprek’) soms onvoldoende is. Werk en Inkomen (W en I) en de samenwerkingspartners hebben daarom gezamenlijk hierop een versnelling ingezet om zodoende de inwoner die echt hulp nodig heeft niet kwijt te raken. Bevinding
Er zijn periodieke bijeenkomsten met netwerkpartners en er zijn monitoringonderzoeken die gebruikt worden om te reflecteren en feedback op te halen over de resultaten, succesverhalen, knelpunten en verbeterpunten. Leren en verbeteren krijgt op deze manier invulling binnen de opgave Meedoen en Schuldenvrij.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
20/39
3.3
Opgave Kansrijke Start
Kansrijke Start (KS) is onderdeel van het speerpunt Gezond en Veilig Opgroeien van de Nota ‘Gezondheid voor iedereen’ en is een sub-opgave van de opgave Gelijke Kansen Jeugd. Het wordt uitgevoerd door organisatieonderdeel Volksgezondheid.
Doelstellingen Het doel van KS is in de presentaties ‘Kansrijke Start’ van april en november 2020 geformuleerd als ‘Samen met relevante partijen, professionals en ervaringsdeskundigen verschil maken voor (ongeboren) kinderen die opgroeien in een kwetsbare situatie’. Hiermee wil de gemeente ‘De kansen en mogelijkheden van (aanstaande en jonge) gezinnen in een kwetsbare situatie vergroten, zodat kinderen gelukkig en gezond opgroeien en (later ook) kunnen meedoen in de maatschappij (en niet belemmerd worden door hun eigen problematiek of problemen in het gezin). Kortweg een goede startpositie voor ieder kind’. Om dit te bereiken zet gemeente Utrecht zich in voor een kansrijke start: de eerste 1000 dagen van een kind. Daarmee verkleinen we gezondheidsverschillen en bevorderen we gelijke kansen in onze stad. De relatie met de strategische doelstelling VGK blijkt impliciet uit de formulering van de doelstelling en ambitie van KS. Uit ons onderzoek blijkt dat vanuit deze verbinding is geredeneerd bij de invulling van speerpunten en activiteiten. In de Nota ‘Gezondheid voor iedereen’ is het inzetten op kansengelijkheid één van de uitgangspunten. Het gaat om de extra inzet voor inwoners die dat nodig hebben en niet vanzelfsprekend mee kunnen. Bevinding
Impliciet is de doelstelling van Kansrijke Start gerelateerd aan de strategische doelstelling Veerkracht en Gelijke Kansen. De relatie met VGK wordt gelegd door het wegnemen van gezondheidsverschillen in de eerste 1000 dagen van nieuw geboren Utrechters.
Leidende principes Momenteel wordt voor Kansrijke Start de omslag gemaakt naar Betekenisvol sturen, voor KS is nog geen uitgewerkt Utrechts sturingsmodel beschikbaar. Wel zijn in de presentaties KS van april en november 2020 uitgangspunten en actielijnen verwoord. Deze gelden als leidende principes en zijn bepaald op basis van interviews met ouders in kwetsbare situaties en met professionals die betrokken zijn bij de eerste 1000 dagen van een kind. De houding– en gedragsaspecten zijn richtinggevend voor de professionals en zijn het gezamenlijk kader op basis waarvan de gemeente en netwerkpartners handelen en keuzes maken. Leidende principes zijn: •
Werken vanuit de leefwereld;
•
Gelijkheid betekent niet voor iedereen hetzelfde;
•
Lerend organiseren;
•
Iedereen levert een bijdrage;
•
We benaderen gezondheid breed en positief.
De twee netwerkpartners die wij hebben gesproken waren niet direct betrokken bij het formuleren van de leidende principes, zij hebben aangegeven deze principes wel te onderschrijven.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
21/39
Bevinding
Voor Kansrijke Start is er nog geen volledig sturingsmodel met alle aspecten uitgewerkt. Wel zijn de randvoorwaarden geformuleerd en er wordt een monitoringsplan opgesteld. Door interviews met de stakeholders zijn uitgangspunten en actielijnen voor Kansrijke Start gedefinieerd. Deze zijn richtinggevend in het handelen en keuzes maken binnen de sub-opgave. De netwerkpartners onderschrijven deze principes.
Kaders en randvoorwaarden De kaders en randvoorwaarden voor het realiseren van de doelstellingen van de (sub-)opgave worden in dit onderzoek gevormd door de middelen, de netwerkpartners en de prestatieafspraken. Middelen Het budget voor KS is voor de periode 2018 – 2021 als volgt opgebouwd: Overzicht financiën Kansrijke Start, bedragen x €1.000 2019 1
Kansrijke Start
2
Regiodeal Overvecht
2020 90
2021 90
2022 90
n.t.b.
550
Gedurende de audit hebben wij geen gedifferentieerd inzicht verkregen in de besteding van deze middelen. Van KS als opgave zijn er geen financiële voortgangsrapportages. Er is wel een algemeen beeld van bekostigde activiteiten. De algemene middelen voor KS worden o.a. besteed aan 1) communicatie en bijeenkomsten, 2) interventies en activiteiten en 3) menskracht en monitoring. De middelen Regiodeal Overvecht worden onder andere besteed aan organisatie MDO Overvecht (zodat professionals in de geboortezorg elkaar leren kennen), aan thema-aanpak (samen met ouders een aanpak voor hun kinderen ontwikkelen) en Nu Niet Zwanger (NNZ) in Overvecht. Dit laatste betreft de uitvoering; de opstart van NNZ is bekostigd vanuit andere middelen van Volksgezondheid en MO-jeugdzorg. Netwerkpartners In de opgave KS is de gemeente primair facilitator. De belangrijkste netwerkpartners zijn organisaties en professionals die inhoudelijk en financieel onafhankelijk van de gemeente opereren. Deze partners zoals huisartsen, verloskundigen en ziekenhuizen hebben van oudsher een eigenstandige rol - en verantwoordelijkheid in de geboortezorg. De netwerkpartners zijn door de gemeente geselecteerd op basis van hun bestendige positie binnen de geboortezorg.
Prestaties Binnen KS zijn met de netwerkpartners geen inhoudelijke afspraken vastgelegd, de gemeente werkt informeel met de professionals samen op basis van vrijwilligheid. De inspanning is gericht op het inrichten van een netwerk en aansluiten bij bestaande initiatieven en trajecten. Speerpunten hierin zijn het oprichten van meer wijk gebonden geboortezorgnetwerken en het activeren van professionals (verloskundigen en kraamverzorgers) om kwetsbare ouders en kinderen tijdig te signaleren en passende zorg en ondersteuning te bieden. De twee netwerkpartners die wij hebben gesproken geven aan dat de gemeente Utrecht één van de gemeenten is die landelijk vooroploopt met KS.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
22/39
Bevinding
Op de leidende principes na zijn er voor Kansrijke Start geen kaders en randvoorwaarden geformuleerd ten aanzien van de netwerkpartners. Er is ‘overall inzicht’ in de kosten van de opgave, maar er is geen directe relatie te leggen tussen de activiteiten van de gemeente en de begrote versus bestede middelen.
De beweging Een aspect van Betekenisvol sturen is dat de gemeente geen harde prestatiedoelstellingen stelt die een weerspiegeling zijn van haar eigen doelstellingen, maar daarentegen maximaal wil inhaken op de beweging die reeds door de netwerkpartnerts in gang is gezet in de stad. Om die beweging in beeld te brengen is relevante, betekenisvolle informatie nodig en inzicht in de data die daarvoor moeten worden verzameld. De opgave is in de fase waarin de informatie die geschikt is voor het monitoren van de beweging wordt gedefinieerd. De monitoring zal worden ingericht op drie niveaus: proces, interventies en activiteiten en indicatoren. De basis wordt gevormd door de eigen indicatoren en aanvullend komt de set van indicatoren van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). De indicatoren worden momenteel als dashboard ontwikkeld. De indicatoren van VWS zullen (deels) aansluiten bij de eigen doelstellingen. De eerste resultaten van de monitor worden in 2022 verwacht. Bevinding
De gemeente heeft nog niet gedefinieerd welke informatie betekenisvol is voor de opgave KS. Dit is onderdeel van het lopende inrichtingsproces KS.
Leren en verbeteren In Betekenisvol sturen draait het niet primair om verantwoording via prestatie-indicatoren, maar om leren en verbeteren. Er zijn periodieke bijeenkomsten met netwerkpartners - zoals de Kansrijke Start-conferentie - die gebruikt worden om te reflecteren en feedback op te halen over de resultaten, succesverhalen, knelpunten en verbeterpunten. In KS is de rol van de gemeente hierbij agenderen en procesbewaking (het initiëren en versnellen van acties). Bijvoorbeeld via geboortenetwerken waarin professionals casuïstiek bespreken, waardoor er van elkaar wordt geleerd en vroeg-signalering mogelijk wordt. Ook stimuleert de gemeente dat geboortenetwerken doelen opstellen en helpt de gemeente hen bij het monitoren en bijstellen van leerdoelen om daar ook weer van te leren. Bevinding
Leren en verbeteren krijgt invulling binnen de opgave Kansrijke Start via periodieke bijeenkomsten met netwerkpartners.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
23/39
3.4
Opgave Gelijke Kansen Onderwijs
Gelijke Kansen Onderwijs (GKO) is een sub-opgave van de opgave Gelijke Kansen Jeugd en wordt uitgevoerd door Team Onderwijs van organisatieonderdeel Maatschappelijke Ontwikkeling.
Doelstellingen Team Onderwijs heeft de ambitie ‘Plaats voor iedereen: we zorgen dat in het onderwijs iedereen gelijke kansen heeft en zijn of haar talenten kan ontwikkelen’ vertaalt in ‘ Gelijke kansen in het onderwijs: elke
leerling verdient het onderwijs dat hem of haar stimuleert zijn of haar talenten maximaal te ontwikkelen en te benutten’. Deze ambities voor de opgave GKO zijn in de Utrechtse Onderwijs Agenda (UOA) en de Gelijke Kansen Alliantie (GKA) geconcretiseerd. GKO wil hiermee: -
kansengelijkheid en talentontwikkeling en de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt faciliteren;
-
ieder kind de kans bieden om zijn talent te ontwikkelen via een brede scope en maatwerk van instrumenten;
-
taalachterstand bij jonge kinderen voorkomen.
Utrechtse Onderwijs Agenda (UOA) De UOA 2019-2022 kent als titel ‘Gelijke kansen voor ieder kind’ en zet in op vier sporen: 1) gelijke onderwijskansen voor ieder kind; 2) de beste leraren; 3) moderne en toekomstbestendige onderwijsvoorzieningen en 4) een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. In de UOA 2019-2022 wordt in de thema’s de link gelegd met het bevorderen van gelijke kansen, bijvoorbeeld: -
flexibel omgaan met de overgang van primair naar voortgezet onderwijs d.m.v. verlenging van de basisschoolperiode of uitstel van vroege selectie in het voortgezet onderwijs;
-
goede overdracht door blijvende aandacht voor een goede overdracht als leerlingen overstappen van de ene voorziening of school naar een andere school;
-
stimuleren van taalontwikkeling door het stimuleren van de woordenschatontwikkeling en het vergroten van de kennis van de wereld voor (jonge) kinderen.
Gelijke Kansen Alliantie Utrecht is aangesloten bij de Gelijke Kansen Alliantie (GKA). In de GKA werkt het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) samen met scholen, gemeenten en maatschappelijke partners aan het verbeteren van kansengelijkheid. De GKA is vijf jaar geleden gestart met het initiëren en aanmoedigen van een groot aantal interventies in tal van gemeenten. Bevinding
Voor Gelijke Kansen Onderwijs is er geen startdocument waarin door het gemeentebestuur vastgestelde doelstellingen zijn geformuleerd. Landelijk wordt door alle betrokkenen, ook gemeente Utrecht, nog steeds verkend wat reële doelstellingen voor GKO zijn.
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
24/39
Samen met de partners in het veld zijn in de Utrechtse Onderwijs Agenda (UOA) en de Gelijke Kansen Alliantie (GKA) de ambities geconcretiseerd en vertaald naar gerichte speerpunten waar de gemeente en partners op willen inzetten.
Leidende principes Binnen Team Onderwijs is een doelenboom opgesteld voor het onderwijsveld in Utrecht. Deze sluit aan bij de ambities uit het Collegeakkoord 2018-2022 over kansengelijkheid en de aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt. Vanuit die doelen zijn leidende principes benoemd voor het totale onderwijsveld, inclusief de opgave GKO: -
ontwikkeling van kinderen en jongeren;
-
de omgeving van kinderen en jongeren;
-
gelijkheid betekent niet hetzelfde;
-
samen kom je verder.
Bevinding
Gelijke Kansen Onderwijs geeft aan samen met het onderwijsveld de leidende principes te hebben geformuleerd. Concernaudit had vanwege vertraging tijdens de uitvoering van het onderzoek geen mogelijkheden om bij netwerkpartners GKO de beleving van de leidende principes te bespreken.
Kaders en randvoorwaarden De kaders en randvoorwaarden voor het realiseren van de doelstellingen van de opgave worden in dit onderzoek beoordeeld via de middelen, de netwerkpartners en de prestatieafspraken. Middelen Voor de opgave GKO is geen specifiek budget opgenomen in de begroting van het programma Onderwijs, volgens betrokkenen mede omdat ‘gelijke kansen’ als een overkoepelend doel wordt gezien en niet als een op zichzelf staande opgave. Het is een doelstelling waar veel inspanningen vanuit Team Onderwijs aan bijdragen. De opgave GKO is hierom niet programmatisch opgezet maar is geïntegreerd in andere activiteiten en sub-begrotingen van Team Onderwijs. Bij de start van de opgave heeft Team Onderwijs een lijst van instrumenten en pilots (o.a. Stadsnetwerk Gelijke Kansen, aanmeldbeleid en Transformatieve school) opgesteld. De uitvoering is op basis van goodwill en wordt bekostigd vanuit bestaande budgetten. In de Programmabegrotingen 2022 en 2023 is een algemene programmadoelstelling opgenomen over Gelijke Kansen voor Ieder Kind. Zo wordt geprobeerd om de middelen en prestaties te specificeren en voor de toekomst te continueren. Netwerkpartners Belangrijke netwerkpartners zijn de schoolbesturen, de Gelijke Kansen Alliantie en het Stadnetwerk Gelijke Kansen. De positie van de gemeente Utrecht richting het onderwijsveld is niet die van opdrachtgever.
Er zijn veel samenwerkingspartners waarmee op verschillend niveau wordt samengewerkt. In de samenwerking met de verschillende partners die allen een verschillende rol hebben (scholen en schoolbesturen, Buurtteams etc.) is de ambitie om samen te leren, informatie te delen en elkaar van feedback voorzien belangrijk. Dit geeft volgens betrokkenen bij GKO een setting waarin de partners zelf in beweging komen en eigenaar
Eindrapport Veerkracht en Gelijke Kansen | 09-09-2022
25/39
zijn van het netwerk. De gemeente werkt ook samen met bijvoorbeeld het Nederlands Jeugdinstituut (NJi), voor het modelmatig toetsen van interventies. Prestaties In samenwerking met de partners is inmiddels een aantal concrete resultaten geboekt zoals de vernieuwing van het aanmeldbeleid en de oprichting van de Transformatieve school. Eventuele prestatieafspraken met de partners zijn op interventie- en projectniveau bepaald en zijn opgenomen bij de subsidievoorwaarden daar waar er sprake is van een opdracht gevende rol. Daarnaast vragen we als gemeente bij subsidies ‘een inzet om een bepaalde waarde toe te voegen aan de stad’. De partners worden daarbij uitgedaagd de impact van hun inzet zo goed als mogelijk te duiden. Bevinding
Het is niet eenvoudig om de kosten voor Gelijke Kansen Onderwijs inzichtelijk te krijgen. Er is geen geoormerkt budget voor de opgave GKO en ook voortgangsrapportages bevatten geen gespecifieerde financiële overzichten. De kaders en randvoorwaarden met de netwerkpartners voor het realiseren van de doelstellingen van de opgave staan, voor zover vastgesteld, in de subsidievoorwaarden. Concernaudit had in de uitvoering van het onderzoek geen mogelijkheden om bij netwerkpartners de inrichting en uitwerking van de kaders en randvoorwaarden te bespreken.