Eindrapport Berenschot Evaluatie handhavingsdossier binnenstad (openbare versie_geredigeerd).pdf

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

1/86

De rood omkaderende teksten zijn geheim. EINDRAPPORT

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

Hoe heeft gemeente Utrecht gehandeld in een handhavingsdossier in de binnenstad en wat kan zij ervan leren? 3 maart 2023 Laurens Vellekoop, Ronald van der Mark, Sofie Dreef, Eleonore Stockmann, Hugo Geurts

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

2/86

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3 Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................ 3 1.1

Onderzoeksvraag 1: Welke relevante gebeurtenissen hebben zich binnen het dossier Binnenstad voorgedaan? .................................................................... 3

1.2

Onderzoeksvragen 2 en 3 ............................................................................... 5

1.3

Onderzoeksvraag 4: Hoe verhoudt het functioneren van de gemeentelijke organisatie zich tot normen, regels en afspraken binnen de gemeente? ....... 13

1.4

Onderzoeksvraag 5: Welke lessen kunnen uit het dossier getrokken worden? ..................................................................................................................... 13

Hoofdstuk 2 .................................................................................................................... 17 Inleiding......................................................................................................................... 17 2.1

Aanleiding onderzoek ................................................................................... 17

2.2

Doel en onderzoeksvragen ............................................................................ 17

2.3

Onderzoekswerkzaamheden ......................................................................... 18

2.4

Leeswijzer .................................................................................................... 19

Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 20 Overzicht relevante gebeurtenissen ............................................................................... 20 3.1

Inleiding ....................................................................................................... 20

3.2

Periode: 2017 – januari 2018 ....................................................................... 22

3.3

Periode: februari 2018 – juli 2019 ................................................................ 25

3.4

Periode: augustus 2019 – maart 2020 .......................................................... 32

3.5

Periode: april 2020 – december 2020 ........................................................... 38

3.6

Periode: januari 2021 – juli 2021 ................................................................. 42

3.7

Periode: augustus 2021 – juni 2022 ............................................................. 47

3.8

Periode: juli 2022 – september 2022 ............................................................ 53

Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 58 Thematische bevindingen .............................................................................................. 58 4.1

Inleiding ....................................................................................................... 58

4.2

Overzicht procedures en dwangsommen ...................................................... 58

4.3

Inrichting en functioneren VTH ..................................................................... 60

4.4

Inrichting en functioneren FIJ/JZ/team Wob/Woo ...................................... 64

4.5

Inrichting en functioneren FIJ/JZ/team b .................................................... 66

4.6

Samenwerking tussen VTH en FIJ/JZ/team b............................................... 71

4.7

Programma wervengebied ............................................................................ 77

4.8

Bestuurlijke betrokkenheid ........................................................................... 79

Bijlage 1.

Toetsingskader ............................................................................................. 82

HOOFDSTUK 1

Conclusies en aanbevelingen In de binnenstad van Utrecht speelt al jarenlang een handhavingssituatie. Centraal in dit dossier staan het pand en kelders van pand A, dat in 2015 door de huidige eigenaar in een slechte staat is aangekocht, en het pand en kelders van pand B, waarvan de kelders tot 2013 in bezit waren van de gemeente Utrecht. In de afgelopen jaren is een (juridische) strijd ontstaan tussen de eigenaren en de gemeente. Met name het conflict tussen de gemeente en de eigenaar van pand A is de afgelopen jaren geëscaleerd. De oorsprong van dit conflict is gelegen in het onder bestuursdwang ingrijpen van de gemeente in 2019, bestaande uit het herstellen van de mandelige keldermuur tussen panden A en B, ter waarborging van de veiligheid. In de jaren daarna is het zodanig geëscaleerd dat de gemeente inmiddels grote bedragen is verschuldigd aan de eigenaar van pand A. Dit heeft te maken met het overschrijden van wettelijke termijnen. Gezien het verloop van het dossier en de impact daarvan binnen de gemeente Utrecht is er behoefte het dossier extern te laten evalueren. Voor wie zich afvraagt wat het dossier Binnenstad inhoudt: bij de beantwoording van onderzoeksvraag 1 gaan we daar uitgebreid op in. In dit hoofdstuk geven we antwoord op de onderzoeksvragen. Ons zijn de volgende vijf vragen gesteld: 1.

Welke relevante gebeurtenissen hebben zich binnen het handhavingsdossier Binnenstad (hierna: dossier Binnenstad) voorgedaan? 2. Hoe heeft de gemeentelijke organisatie gefunctioneerd binnen het dossier Binnenstad? 3. Hoe heeft het dossier Binnenstad zich kunnen ontwikkelen op de manier waarop dit gebeurd is? 4. Hoe verhoudt het functioneren van de gemeentelijke organisatie zich tot normen, regels en afspraken binnen de gemeente? 5. Welke lessen kunnen uit het dossier getrokken worden? Onderstaand worden deze vragen achtereenvolgens beantwoord of wordt verwezen naar de plek in het rapport waar de beantwoording is opgenomen. Omdat de beantwoording van onderzoeksvraag 2 sterk samenhangt met onderzoeksvraag 3, kiezen wij ervoor die twee onderzoeksvragen gezamenlijk te beantwoorden.

1.1

Onderzoeksvraag 1: Welke relevante gebeurtenissen hebben zich binnen het dossier Binnenstad voorgedaan?

In het tweede hoofdstuk van dit rapport worden de relevante gebeurtenissen binnen het dossier Binnenstad op chronologische wijze weergegeven. Op deze plek geven wij een nadere duiding van wat het dossier Binnenstad inhoudt en wat het zo uniek maakt dat er nu een externe evaluatie van het dossier plaatsvindt.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

4/86

Met het dossier Binnenstad bedoelen wij alle gebeurtenissen die samenhangen met en/of het gevolg zijn van het optreden van de gemeente in de handhavingssituatie bij twee panden in de Utrechtse binnenstad die aan elkaar grenzen (hierna: pand A en pand B). Het dossier heeft een aantal kenmerken die maken dat het een bijzonder en uniek dossier is binnen de gemeente Utrecht. Alvorens we dieper ingaan op het handelen van de gemeente beschrijven we enkele kenmerken die van belang zijn voor een beter begrip van het dossier Binnenstad. Het dossier Binnenstad is een verzameldossier Het dossier Binnenstad is begonnen met het handhavend optreden van de gemeente Utrecht begin 2018 door middel van het opleggen van diverse lasten. Vervolgens wordt in augustus 2019 een volgende last onder bestuursdwang opgelegd die leidt tot het daadwerkelijk toepassen van bestuursdwang en het door de gemeente laten herstellen van een onveilige mandelige (gedeelde) keldermuur. Deze last onder bestuursdwang wordt ook wel het ‘moederbesluit’ genoemd, omdat dit besluit volgens betrokkenen ingrijpt op tal van procedures binnen het dossier Binnenstad. Naast de procedure over dit moederbesluit lopen er tientallen andere procedures tussen de eigenaar van pand A en de gemeente Utrecht. Deze hebben niet direct invloed op (de rechtmatigheid van) het moederbesluit maar hangen daar wel mee samen.

Te denken valt aan Wob/Woo-verzoeken1 van de eigenaar van pand A verband houdend met de bouwkundige staat van het pand, handhavingsverzoeken aan de gemeente verband houdend met pand B en vergunningaanvragen verband houdend met het doen van aanpassingen aan pand A. Het dossier Binnenstad is daarmee een verzameldossier bestaande uit een (dispuut over het) moederbesluit, de voorlopers van het moederbesluit en tientallen aanpalende procedures. De lange looptijd van het dossier Het dossier begint medio 2017 en is nog niet (juridisch) afgerond. Onze verwachting is dat dit voorlopig ook niet het geval zal zijn. Dat betekent dat het dossier Binnenstad inmiddels een kleine zes jaar loopt en nog (lang) niet is afgerond. Hier worden nu wel serieuze stappen in gezet. De gemeente Utrecht past zelden bestuursdwang toe Het opleggen van een last onder bestuursdwang betekent dat de gemeente Utrecht een opdracht geeft aan de eigenaar van pand A, en in latere instantie ook aan de eigenaar van pand B, om een in dit geval onveilige situatie te beëindigen. Gebeurt dit niet binnen een door de gemeente vastgestelde termijn dan heeft de gemeente de bevoegdheid deze last zelf tot uitvoer te brengen. Het opleggen van een last onder bestuursdwang doet de gemeente Utrecht niet vaak.

In geval van een geconstateerde overtreding wordt doorgaans een last onder dwangsom opgelegd en is dat voldoende om de overtreder ertoe te bewegen de overtreding te beëindigen. Nog veel minder vaak komt voor dat de last daadwerkelijk tot uitvoering wordt gebracht door de gemeente, zoals in het dossier Binnenstad wel is gebeurd. Verder betreft het een relatief zeer grote ingreep. De kosten ervan bedragen bijna € 200.000 euro. Niet alleen de kosten van deze ingreep worden vervolgens op de eigenaren van pand A en B verhaald, ook de kosten gemoeid met de ambtelijke inzet worden bij de eigenaren in rekening gebracht. Ook dit is (tamelijk) uniek. Ongebruikelijk dat gemeente dwangsommen opgelegd krijgt De wet geeft de gemeente Utrecht bepaalde termijnen waarbinnen gereageerd moet worden op aanvragen of verzoeken van derden. Bijvoorbeeld een vergunningsaanvraag of een Wob/Woo-

Wob staat voor Wet openbaarheid van bestuur. Deze is per 1 mei 2022 vervallen en opgevolgd door de Wet open overheid (Woo). 1

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

5/86

verzoek. Ditzelfde geldt voor het reageren op een bezwaar dat wordt ingediend naar aanleiding van een besluit. Het is niet ongebruikelijk dat (bepaalde afdelingen binnen) de gemeente er niet in slaagt aanvragen, verzoeken of bezwaren binnen de daarvoor gestelde wettelijke termijn te beantwoorden. Het is wel ongebruikelijk dat de gemeente hierop in gebreke wordt gesteld door de aanvrager/bezwaarmaker en uiteindelijk door de rechter verplicht wordt dwangsommen te betalen, zeker in deze omvang. De hoogte van de dwangsommen De eigenaar van pand A heeft recht op een hoog bedrag aan dwangsommen van de gemeente Utrecht. Op dit moment (1 maart 2023) staat de teller van uitgekeerde dwangsommen aan de eigenaar van pand A al op ruim € 985.000,-. Het is onduidelijk op welk bedrag de eigenaar van pand A in totaal nog recht heeft. De reden dat de eigenaar van pand A recht heeft op deze dwangsommen is dat de gemeente niet (tijdig) reageert op diens bezwaren tegen besluiten van de gemeente. Op een zeker moment is FIJ/JZ/team b2 gestopt met het nemen van beslissingen op bezwaar tot de oplevering van een extern deskundigenrapport. Dat rapport moest dienen als extra onderbouwing van het moederbesluit, waartegen ook een bezwaarprocedure liep. Volgens FIJ/JZ/team b was er sprake van een ‘kaartenhuis’: als het moederbesluit geen stand zou houden, zouden de andere besluiten dat ook niet doen.

Door niet te reageren op bezwaar liepen de dwangsommen snel verder op. Naast deze dwangsommen zijn er nog proceskosten (inmiddels ruim € 57.000,-), ambtelijke kosten, GEHEIM

en kosten van externe

inhuur. Hoewel het onmogelijk is een exact bedrag op het dossier te plakken is onze overtuiging dat het inmiddels in totaal om enkele miljoenen euro’s gaat zo hebben wij begrepen op basis van door de gemeente verstrekte informatie. Hierbij dient te worden aangetekend dat het dossier nog niet is afgerond. De opstelling van de eigenaar van pand A Kenmerkend aan dit dossier is de opstelling van de eigenaar van pand A. Hij dient een groot aantal aanvragen en verzoeken in en gaat consequent in bezwaar en beroep tegen besluiten van de gemeente. De veelheid aan aanvragen, verzoeken en bezwaren legt grote druk op verschillende onderdelen van de ambtelijke organisatie.

1.2

Onderzoeksvragen 2 en 3

Onderzoeksvraag 2: Hoe heeft de gemeentelijke organisatie gefunctioneerd binnen het dossier? Onderzoeksvraag 3: Hoe heeft het dossier zich kunnen ontwikkelen op de manier waarop dit gebeurd is? Zoals eerder aangegeven hangen de beantwoording van onderzoeksvragen 2 en 3 sterk met elkaar samen. Het functioneren van de gemeentelijke organisatie is namelijk de belangrijkste verklarende

Hiermee wordt bedoeld het organisatieonderdeel Financiën, Inkoop en Juridische Zaken (FIJ), afdeling Juridische Zaken (JZ), beroep en bezwaar team b. 2

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

6/86

factor voor de wijze waarop het dossier zich heeft ontwikkeld. Daarom beantwoorden we de twee onderzoeksvragen in samenhang met elkaar. Op het moment dat iets niet goed loopt of iets niet goed is gegaan zoals in het dossier Binnenstad, ontstaat vaak de behoefte daarvoor schuldigen aan te wijzen. Wie hebben op welk moment iets gedaan of nagelaten waardoor het dossier Binnenstad zich op deze wijze heeft ontwikkeld? Deze vraag stellen binnen het dossier Binnenstad is echter niet zinvol, noch is hij te beantwoorden. Het verloop van het dossier Binnenstad is namelijk niet te wijten aan een of enkele personen die hun werk niet goed hebben gedaan. In plaats daarvan zien wij een vastgedraaide organisatie die zich geen raad wist met een dossier dat in veel opzichten anders was dan een regulier dossier. Het systeem, de cultuur, de mensen en (dit deel van) de organisatie als geheel waren (en zijn) niet ingericht of klaar voor het door ons onderzochte dossier. De verklaring zit hem volgens ons daarin: het onvermogen om om te kunnen gaan met een dergelijk ingewikkeld dossier. Het dossier is in een periode van vijf jaar geëscaleerd van een handhavingszaak naar een ingewikkeld verzameldossier dat de gemeente inmiddels, naar onze beste inschattingen, enkele miljoenen kost, en waarvan het einde nog niet in zicht is.

Als belangrijkste oorzaak voor het verloop en de escalatie van het dossier zien wij het gebrek aan regie op het dossier Binnenstad binnen de gemeente. Dit werd versterkt door een haperende samenwerking tussen betrokken organisatieonderdelen (onduidelijkheid over rollen, taken en verantwoordelijkheden), falend informatiebeheer, het inhoudelijk en procesmatig steken laten vallen, en een ingewikkelde context. Dit lichten we hieronder toe. Hoofdreden voor escalatie dossier Binnenstad: geen regie Zoals aangegeven is volgens ons de belangrijkste verklarende factor voor escalatie van het dossier Binnenstad het (lange tijd) ontbreken van regie. Om dit te kunnen begrijpen helpt een korte toelichting op hoe de meest betrokken afdelingen/teams (VTH3, FIJ/JZ/team Wob/Woo4 en FIJ/JZ/ team b) normaliter te werk gaan. Werken in ketens Veel van het werk van VTH en FIJ/JZ/team Wob/Woo gebeurt in een gestandaardiseerde keten die leidt tot een primair besluit. Als tegen dit primair besluit bezwaar wordt ingediend start de gestandaardiseerde keten van FIJ/JZ/team b die uiteindelijk moet leiden tot een beslissing op bezwaar. Een gestandaardiseerde manier van werken die vastligt in procesbeschrijvingen en over het algemeen prima werkt in een enkelvoudig dossiers, mits sprake is van goede samenwerking tussen de afdeling die het primaire besluit neemt en FIJ/JZ/team b.

Binnen het dossier Binnenstad verliep deze samenwerking tussen met name VTH en FIJ/JZ/team b stroef (zie verder onder A. Onduidelijke rolverdeling tussen VTH en FIJ/JZ). Tussen FIJ/JZ/team Wob/Woo en FIJ/JZ/team b was er binnen dossier Binnenstad vrijwel geen sprake van samenwerking omdat FIJ/JZ/team b amper toekwam aan de behandeling van bezwaren tegen Wob/Woo-besluiten.

Naar het organisatieonderdeel Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) verwijzen we met ‘VTH’. Waar relevant maken we onderscheid tussen de inspecteurs en de juristen die hier werkzaam zijn; 4 Naar het sinds 2019 bestaande organisatieonderdeel Financiën, Inkoop en Juridische Zaken (FIJ), afdeling Juridische Zaken (JZ), team Wob/Woo verwijzen we met ‘FIJ/JZ/team Wob/Woo’. Daarvoor heette het organisatie onderdeel Interne Bedrijven, Juridische Zaken en Inkoop. Voor de leesbaarheid gebruiken wij in het hele rapport de afkorting FIJ. 3

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

7/86

Figuur 1. Schematische weergave van de integrale keten in een enkelvoudig dossier. Het primair besluit is de verantwoordelijkheid van de ene afdeling (die zijn eigen keten van stappen doorloopt om tot het besluit te komen); bezwaar en beroep is de verantwoordelijkheid van FIJ/JZ/team b. Uitwisseling en samenwerking tussen beide afdelingen is nodig om binnen de afzonderlijke en integrale keten tot de juiste besluiten te komen.

Wat het dossier Binnenstad onderscheidt van enkelvoudige dossiers is dat het vrijwel vanaf de start een verzameldossier is, bestaande uit verschillende deeldossiers die in elkaar grijpen. Bovendien was sprake van een ongewone zaak voor de gemeente Utrecht: het uitvoeren van een last onder bestuursdwang komt zelden voor (zie verder onder E. Een complexe context). Bij een verzameldossier als de Binnenstad is een andere aanpak nodig dan de ‘reguliere’ ketenaanpak. Dit heeft te maken met de samenhang tussen de deeldossiers. Die vereist dat deze deeldossiers ook in samenhang worden beoordeeld en dat van daaruit de juiste vervolgstap wordt gezet. Dit is wat we bedoelen met ‘Regie’. Deze regie is zowel nodig binnen de eigen afdeling (VTH, FIJ/JZ/team Wob/Woo, FIJ/JZ/team b) als op het gehele dossier Binnenstad. Wij constateren dus dat regie onmisbaar is bij een dossier met de kenmerken van dossier Binnenstad. Tegelijkertijd constateren wij dat het juist daaraan heeft ontbroken. Met name aan regie op het geheel maar ook aan regie binnen de afdelingen.

Figuur 2. Schematische weergave van ketensamenwerking in meervoudige zaken (verzameldossier). Vanwege de onderlinge samenhang tussen de deeldossiers is regievoering nodig binnen de verschillende afdelingen (VTH, FIJ/JZ/team Wob/Woo en FIJ/JZ/team b) én op het niveau van het verzameldossier (over dossiers, schakels en ketens heen).

Regie binnen de afdelingen Bij regie binnen de eigen afdeling gaat het erom dat het dossier bij een vast persoon, of team van personen, is belegd die alle deeldossiers in samenhang beoordeelt en van daaruit de behandelstrategie bepaalt. Binnen de afdelingen (VTH, FIJ/JZ/team Wob/Woo, FIJ/JZ/team b) zien we een wisselend beeld. Binnen FIJ/JZ/team Wob/Woo zien we bijvoorbeeld dat gewerkt wordt met een vaste behandelaar en dat er nagedacht is over hoe contact te onderhouden met de eigenaar van pand A. Het voordeel van FIJ/JZ/team Wob/Woo was dat de Wob/Woo verzoeken relatief

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

8/86

minder samenhingen met de inhoud van de handhavingszaak waardoor ze gemakkelijker (afzonderlijk) behandeld konden worden. Binnen VTH zijn verschillende expertises betrokken bij het dossier. We zien dat met name de betrokken jurist en inspecteurs elkaar en hun afdelingshoofd aardig weten te vinden en binnen hun keten (namelijk het opleggen van lasten) regie hebben gevoerd maar dat het wel lastig bleek overzicht te houden. Ook omdat het informatiebeheer niet op orde was. Verder valt op dat vergunningverlening nauwelijks was aangesloten, hoewel dit ook binnen VTH valt. Binnen FIJ/JZ/team b zien we veel inzet maar tegelijkertijd weinig succes in het houden van regie op het dossier. Er wordt weliswaar gewerkt met vaste behandelaars maar wisselingen binnen het team bemoeilijken deze interne regie, opvolgers moeten zich steeds weer inwerken en overzicht creëren. Dit heeft ook te maken met het gebrekkige informatiebeheer en systemen die niet zijn ingericht op het behouden van regie en overzicht (zie verder onder C. Falend informatiebeheer). Ter illustratie: binnen FIJ/JZ/team b had na verloop van tijd een teamlid zowat een dagtaak aan het bijhouden van een overzicht van alle lopende bezwaar- en beroepsprocedures, inclusief deadlines, uitspraken en opgelegde dwangsommen. Van enige grip bij FIJ/JZ/team b was daardoor op enig moment sprake maar van regie voeren is het nooit gekomen.

Dit terwijl het eigenaarschap voor de afhandeling van deeldossiers wel bij FIJ/JZ/team b ligt. Zij zijn verantwoordelijk voor het opstellen van een beslissing op bezwaar en het nemen van de stappen die nodig zijn om daar te komen. Uiteraard heeft VTH daar ook een rol in te vervullen maar het initiatief daarvoor ligt bij FIJ/JZ/team b (ook om te escaleren op het moment dat VTH niet levert). Hier bleken ze onvoldoende toe in staat en dit was bekend in de lijn van FIJ. Regie op het geheel ontbreekt Bij regie op het gehele dossier gaat het erom dat iemand of enkele mensen de leiding nemen en sturing geven aan het verzameldossier Binnenstad. Dit bestaat uit het bewaken van overzicht, het bepalen van de juiste strategie en ervoor zorgen dat de juiste acties in gang worden gezet om het dossier verder te brengen. Niet per se binnen een bepaalde afdeling maar in zijn geheel. Waar binnen de individuele afdelingen met wisselend succes regie werd gehouden op het dossier Binnenstad gold dat lange tijd niet voor het geheel. Er was wel af en toe overleg over het dossier over teams/afdelingen heen, maar dit leidde niet tot een gezamenlijke aanpak. Bovendien voelde niemand zich eindverantwoordelijk terwijl dit wel had gemoeten. Voor het oplossen van dit vraagstuk was namelijk een overkoepelende strategie en aansturing nodig.

In plaats daarvan was het ieder (VTH, FIJ/JZ/team Wob/Woo en FIJ/JZ/team b) voor zich en werden de belangen van de gemeente Utrecht en de eigenaren van panden A en B uit het oog verloren. Door het gebrek aan regie was er geen gezamenlijk overzicht, geen gezamenlijke strategie, geen goede afspraken over wie waarvoor aan de lat stond, geen eenduidige communicatie naar de eigenaar van pand A, geen integrale planning, geen energie en geen gezamenlijk doel waaraan gewerkt werd noch sprake van urgentie die passend zou zijn bij dit dossier. In onze ogen waren FIJ/JZ en VTH gezamenlijk verantwoordelijk voor het organiseren van deze regie. Er waren voldoende momenten om dit daadwerkelijk te gaan doen. Denk aan het besluit van FIJ/JZ/team b om te stoppen met het nemen van beslissingen op bezwaar, het niet van de grond komen van voor het proces cruciale externe technische onderzoeken, specifieke uitspraken van de rechter waar de gemeente onder uit gaat, het steeds verder oplopen van het aantal aanvragen/verzoeken, bezwaren en dwangsommen en de signalen richting bestuurders vanuit de eigenaar van pand A. Illustratief voor het gebrek aan regie op het dossier als geheel zijn de twee technische onderzoeken die de gemeente laat uitvoeren ter onderbouwing van de (juridische) positie van de gemeente ten opzichte van de eigenaar van pand A.

De juristen van FIJ/JZ/team b wachten op de resultaten voordat zij verder gaan met juridische procedures. De doorlooptijd van deze onderzoeken duurt

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

9/86

van eerste idee tot bruikbare resultaten in beide gevallen rond een jaar. Maanden wordt tussen VTH en FIJ/JZ gediscussieerd over de offerte, de aan te leveren documentatie en de concept resultaten zonder dat een oplossing dichterbij komt, terwijl de dwangsommen oplopen. Terugkijkend wijzen de betrokkenen naar elkaar als het gaat om wie de leiding had (moeten nemen). Het ontbreken van regie heeft tot enorme vertraging geleid op het gehele dossier (zie verder onder B. Inhoudelijk en procesmatig steken laten vallen). Een ander voorbeeld van het ontbreken van regie is de communicatie tussen de gemeente en de eigenaar van pand A. De eigenaar correspondeert met de gemeente via diverse kanalen en op uiteenlopende manieren. Ambtenaren en afdelingen wisten soms (lange tijd) niet van elkaar dat ze met dezelfde eigenaar contact hadden over zaken die met elkaar samenhingen. Pas na 5,5 jaar gaat de gemeente de communicatie met de eigenaar van pand A kanaliseren. Door een gebrek aan regie en overzicht is dit niet eerder gebeurd. Overigens is het niet zo dat geen van betrokkenen doorhad dat regie nodig was om het dossier niet verder te laten escaleren. In verschillende samenstellingen is verschillende keren overlegd over het dossier, maar omdat niemand de leiding nam bleef het dossier toch ‘hangen’. Pas in het najaar van 2021 ontstond er enige regie op het dossier als geheel.

Deze regie kwam pas laat op gang toen het dossier bij toeval op het bord van de opdrachtgever van het programma Wervengebied belandde en deze een projectleider aanstelde. Omdat het juist zo lang ontbroken had aan regie duurde het vervolgens ook lang voordat er grip ontstond op het dossier en het weer werd teruggebracht tot meer beheersbare proporties. Waarom geen regie? Dit alles werpt de vraag op waarom er dan geen regie is gevoerd. Daarvoor zijn volgens ons een aantal redenen. Ten eerste past het niet binnen de ketengerichte manier van werken waarbinnen je als afdeling verantwoordelijk bent voor een deel en niet voor het geheel. Ten tweede zien wij in het verlengde hiervan onduidelijkheid over wie nu precies waarover gaat. Dit speelde met name tussen VTH en FIJ/JZ/team b. Beiden zagen de ander als verantwoordelijke voor en eigenaar van het dossier. Ten derde is het ongebruikelijk om een dossier uit de lijn te tillen en projectmatig aan te vliegen. Deze optie was simpelweg onontgonnen terrein. Er werd wel eens gesproken over een meer projectmatige en integrale aanpak maar dit kwam nooit van de grond. Ten vierde wijten wij het ook aan onvermogen. Wij hebben oprecht niet het gevoel dat iemand wist hoe dit vraagstuk op te lossen. Dan maar voortmodderen in de lijn, meer capaciteit inzetten (met name FIJ/JZ/team b) en hopen dat er een oplossing komt.

Terwijl dit een heilloze route was. Ten vijfde het ontbreken van escalatie in de lijn (zie verder onder D. Informatie en keuzes komen niet op de juiste tafel terecht). Het heeft naar onze mening onbegrijpelijk lang geduurd voordat het dossier op de directietafel terecht kwam. Dit had te maken met een gebrek aan overzicht maar meer nog door een gebrek aan eigenaarschap. Aan VTH kant heeft het niet geholpen dat de afdeling tijdens de looptijd van het dossier vier verschillende directeuren heeft gehad. Op het moment dat het de aandacht van de directie kreeg werd een projectleider aangesteld en werden eerste stappen richting regie gezet. A. Onduidelijke rolverdeling tussen VTH en FIJ/JZ Wij constateren dat er veel onduidelijk is over de verdeling van verantwoordelijkheden, taken en activiteiten binnen het dossier Binnenstad. Werkprocessen en -instructies zijn beschikbaar voor de eigen keten, maar voor de samenwerking tussen met name VTH en FIJ/JZ/team b ontbreken gedeelde en gedragen afspraken. Kenmerkend in dat opzicht is dat vanuit FIJ/JZ wordt geschermd met een (in onze ogen onvolkomen) document van enige jaren geleden met daarin samenwerkingsafspraken terwijl ditzelfde document niet bekend is binnen VTH.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

10/86

Het dossier Binnenstad legt bloot dat in het grijze gebied tussen met name VTH en FIJ/JZ/team b waarin niet alles in regels te vatten is soms diametraal anders wordt gedacht over wie welke verantwoordelijkheid en taken heeft. Met andere woorden: wie verantwoordelijk is voor het oplossen van een probleem. Dat is niet erg, zo lang er maar een degelijk escalatieproces is en het juiste gremium wordt gevonden om dit verschil in opvatting te beslechten. Wij constateren dat er geregeld overleg plaatsvond tussen beide afdelingen zonder dat dit soort grensconflicten naar tevredenheid werden beslecht. In plaats daarvan werden onder protest afspraken gemaakt en werd gezamenlijk voortgemodderd op een manier die voor beide afdelingen onbevredigend was. Het ontbreken van afspraken, gecombineerd met zo wij hebben begrepen een Utrechtse cultuur van veel vrijheid en verantwoordelijkheid laag in de organisatie, is een risico. Vrijheid is een groot goed, maar kan alleen werken als de kaders waarbinnen deze vrijheid geldt duidelijk zijn en er een duidelijk en gekend proces is waarlangs conflicten worden beslecht. Dit was er niet. Het gevolg van deze onduidelijkheid was dat niemand zich echt verantwoordelijk voelde voor het oplossen van het dossier als geheel. Dit zorgde ervoor dat het dossier verder kon escaleren. B.

Inhoudelijk en procesmatig steken laten vallen Wij constateren dat bij de behandeling van het dossier Binnenstad de gemeente inhoudelijk en procesmatig op momenten steken heeft laten vallen. Inhoudelijk Kanttekening die we hierbij moeten maken is dat we geen direct onderzoek hebben gedaan naar de inhoudelijke keuzes die gemaakt zijn binnen het dossier Binnenstad. Wel valt ons hierin een aantal dingen op die volgens ons een negatieve invloed hebben gehad op het verloop van het dossier. In het bijzonder denken wij daarbij aan de gebrekkige onderbouwing van bepaalde lasten die door de gemeente worden opgelegd aan de eigenaar van pand A. Het ten onrechte in eerste instantie enkel opleggen van een last onder bestuursdwang aan pand A en niet ook aan pand B. Het in rekening brengen van ambtelijke kosten aan de eigenaren van pand A en pand B en de ongelijke verdeling daarvan zonder deugdelijke onderbouwing. De aanvulling van inhoudelijke gronden voor het opleggen van de last onder bestuursdwang in (hoger) beroep terwijl dit volgens de Raad van State niet mogelijk was. Deze en andere keuzes die gemaakt zijn binnen het dossier hebben hun weerslag gehad op het verloop ervan. Procesmatig In procesmatige zin valt ons in het bijzonder op vrijwel alles langer lijkt te duren dan nodig.

Sommige primaire besluiten, een deel van de beslissingen op bezwaar, maar ook het reageren op de eigenaar van pand A, het opstellen van deskundigenrapporten of het in kaart brengen en bijhouden van de stand van zaken. Wij zijn ons ervan bewust dat dit ook te maken heeft met capaciteitsgebrek en gebrek aan overzicht. Maar het ontbreken van urgentie, snelheid, daadkracht en besluitvaardigheid heeft zondermeer bijgedragen aan escalatie van het dossier. Ook kunnen wij ons voorstellen en hebben we de indruk dat dit de eigenaar van pand A heeft gefrustreerd. Verder zetten we onze vraagtekens bij de ‘strategische keuze’ om geen bezwaarschriften te behandelen hangende het opstellen van het tweede deskundigenrapport door ERB. Een deel van de bezwaarschriften, zo bleek ook later uit een eigen inventarisatie, hoefde daar helemaal niet op te wachten. Maar ondertussen tikte de teller (dwangsommen) wel door. Overigens is de vraag of dit een weloverwogen keuze is geweest of, zoals iemand aangaf, meer een wanhoopsdaad. Procesmatig dieptepunt was in onze ogen het niet aanwezig zijn bij zitting van de rechtbank omdat de uitnodiging was blijven hangen in het zaaksysteem van een medewerker die tijdelijk afwezig was.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

11/86

C. Falend informatiebeheer Met informatiebeheer bedoelen wij het zorgen voor complete, betrouwbare en duurzame informatie. We constateren dat het informatiebeheer binnen het dossier Binnenstad niet op orde was. Informatie was niet compleet, de status van allerlei deelzaken was onduidelijk en onbetrouwbaar, laat staan dat er enige mate van overzicht was over het geheel. Het dossier van de eigenaar van pand A was beter op orde dan dat van de gemeente. Inmiddels heeft de gemeente (met behulp van een externe partij) de dossiers steeds beter op orde maar het blijft afwachten in hoeverre deze compleet en kloppend zijn. Doordat de informatiepositie van de gemeente niet op orde was liep het gedurende het gehele dossier Binnenstad achter de feiten aan en is het nooit echt in control geweest. Betrokkenen werden steeds weer overvallen door nieuwe informatie of misten juiste cruciale informatie. Het gevolg van dit informatiebeheer is dat je als gemeente continue achter de feiten aanloopt, bezig bent met inhalen en geen grip krijgt op het geheel. Het is moeilijk om een goede strategie te bepalen op het moment dat informatie niet compleet of onbetrouwbaar is. Dit oorzaken van dit slechte informatiebeheer liggen ten eerste in menselijk gedrag.

Menselijk gedrag bestond eruit uit dat er onvoldoende informatie in het dossier werd verzameld, dat dit op een inconsequente wijze gebeurde, dat door sommigen niet vanuit het zaaksysteem werd gewerkt en door slechte overdracht van dossiers. Ten tweede ligt een belangrijke oorzaak voor het falen informatiebeheer in systemen die onvoldoende ondersteunend zijn aan het werk. Zaaksystemen waarmee gewerkt wordt zijn ingericht op een schakel in de keten en niet op een hele keten, laat staan een geheel van ketens. Dit bemoeilijkt de verbinding tussen met name VTH en FIJ/JZ maar maakt het ook moeilijk (zo niet onmogelijk) eenvoudig overzicht te creëren in een verzameldossier. Bijvoorbeeld over de hoogte van dwangsommen. Wij zijn ervan overtuigd dat deze systemen in de hand werken dat mensen schaduwdossiers gaan bijhouden met, zo hebben we in dit dossier gezien, desastreuze gevolgen. D. Informatie en keuzes komen niet op de juiste tafel terecht Pas in het najaar van 2021 belandt het dossier via het programma wervengebied op directieniveau. Door VTH is eerder de last onder bestuursdwang (het moederbesluit) en de uitvoering daarvan wel gemeld aan de directeur en betreffende wethouder, maar gedurende het verdere verloop van het dossier is de directeur VTH niet in beeld.

Wij constateren wel dat binnen VTH afstemming wordt gezocht tot en met het niveau afdelingshoofd en dat daar ook gezamenlijk gedragen keuzes worden gemaakt. Binnen FIJ/JZ/team b was in onze ogen tijdens de periode waarin het dossier Binnenstad zich afspeelt sprake van meer structurele problematiek op het gebied van capaciteit en kwaliteit. Er waren achterstanden, zieken, een groot verloop, ervaren werkdruk en uiteenlopende beelden over kwaliteitsstandaarden. Ook binnen het dossier Binnenstad speelden deze zaken. Hierover worden regelmatig signalen afgegeven in de lijn en dit was binnen FIJ/JZ ook breed bekend. Ook de problematiek rondom de onderbouwing van het ‘moederbesluit’ en oplopende dwangsommen werden in de lijn besproken maar bereikten niet het niveau van de directeur. Het dossier Binnenstad wordt voor het eerst met de directeur FIJ gedeeld in de managementrapportage van Q2 2021. Dit beperkt zich tot een schriftelijke melding over oplopende kosten als gevolg van de opgelegde dwangsommen; de vraag blijft of hierbij expliciet binnen het management van FIJ/JZ is stilgestaan. Omdat over dwangsommen afspraken waren gemaakt met VTH (dat zij de dwangsommen zouden betalen) werd hier volgens ons verder niet veel aandacht aan besteed.

Dit gebeurde wel in Q3 2021 nadat er wederom melding was gemaakt van oplopende dwangsommen in de managementrapportage en ook vanuit het programma wervengebied signalen

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

12/86

hierover begonnen te komen. In de zomer van 2022 is de verantwoordelijkheid (en het eigenaarschap) neergelegd bij de directeur FIJ. Volgens ons was er alle aanleiding om het dossier Binnenstad eerder op directeurenniveau te bespreken. Denk bijvoorbeeld aan de belangrijke verloren procedures (waarmee de complexiteit van het dossier Binnenstad bij de betrokken ambtenaren definitief doordrong), de 'strategische keuze’ om geen bezwaarschriften te behandelen wetende dat de rechter dwangsommen oplegt wegens niet tijdig beslissen en de teller dus zal doorlopen, de onenigheid over wie de rekening moet betalen voor de inhuur van externen en de opgelegde dwangsommen en over de haperende samenwerking tussen VTH en FIJ/JZ en over het eigenaarschap van het dossier waar VTH en FIJ/JZ het niet over eens waren. Dit soort informatie en keuzes horen thuis op directeurenniveau. Te meer nu betrokken medewerkers inmiddels emotioneel en geharnast in het dossier zaten. Juist dan moeten besluiten een niveau hoger genomen worden. Het feit dat er in de periode waarin het dossier Binnenstad zich afspeelt maar liefst vier personen de functie van directeur VTH hebben vervuld en de afwezigheid van afspraken over escalatie zijn niet behulpzaam geweest.

Naar aanleiding van de enkele keren dat bestuurders werden aangeschreven door betrokken bewoners, zijn bestuurders door hun ambtenaren geïnformeerd over het conflict tussen de gemeente en de eigenaar van pand A (en de positie van de eigenaar van pand B). Deze informatie was fragmentarisch en gaf weinig inzicht over het geheel. Dit inzicht ontbrak immers lange tijd binnen de gemeente. Maar ook de politiek-bestuurlijke sensitiviteit ontbrak bij de ambtenaren. Het feit dat het dossier niet duidelijk was belegd in het college ontmoedigde blijkbaar dusdanig dat het dossier dan maar helemaal niet of slechts terloops gemeld is. Het besef ontbreekt dat het dossier Binnenstad schadelijk is voor de gemeente en de betrokken inwoners en daarom tijdig bestuurlijk moet worden geagendeerd. Escalatie naar het bestuurlijk niveau gebeurt dan ook pas in het voorjaar van 2022 als er meer overzicht is en regie wordt gevoerd door de projectleider. E. Een uitdagende context Bepaalde omstandigheden hebben bijgedragen aan het moeizame verloop van dossier Binnenstad. Deze omstandigheden verklaren zeker niet alles, maar speelden wel degelijk een rol. Zoals bij de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag al aangegeven, was dit een uitzonderlijk dossier voor de gemeente. De uitzonderlijkheid zat hem in de last die werd opgelegd en uitgevoerd maar ook in de opstelling van de eigenaar van pand A.

De gemeente had geen ervaring hoe met dit soort dossiers om te gaan. Bovendien kampt FIJ/JZ/team b al langere tijd met grote werkachterstanden en een hoge werkdruk; er was dus weinig (mentale) ruimte voor een omvangrijk en complex dossier als deze. Daar komen verschillende personele wisselingen bij zowel FIJ/JZ als VTH bovenop. Enkele ambtenaren met grote betrokkenheid bij het dossier zijn vertrokken; FIJ/JZ/team b heeft meerdere teamleiders gehad en tijdens de looptijd van het dossier heeft VTH maar liefst vier directeuren gehad. In de voorgaande coalitieperiode was de VTH-portefeuille bovendien over meerdere wethouders verspreid, waardoor het voor VTH niet evident was bij wie het dossier te agenderen. Tot slot speelde escalatie van het dossier zich grotendeels af tijdens de Covid-periode. Het is onduidelijk wat hiervan de precieze invloed is geweest op het dossier. Wel is het evident dat er minder persoonlijk contact was, al had FIJ/JZ/team b permissie om op kantoor te werken.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

1.3

13/86

Onderzoeksvraag 4: Hoe verhoudt het functioneren van de gemeentelijke organisatie zich tot normen, regels en afspraken binnen de gemeente?

Voorafgaand aan het onderzoek is een toetsingskader opgesteld (zie bijlage 1). Daarin zijn de regels, normen, procedures en afspraken opgenomen waaraan onze feitelijke bevindingen worden getoetst. Toen al viel ons op dat er beperkt afspraken zijn over bijvoorbeeld de wijze waarop wordt samengewerkt tussen verschillende afdelingen, wanneer en hoe escalatie plaats dient te vinden richting directie en/of bestuur en welke informatie met wie gedeeld moet worden. Het probleem binnen dossier Binnenstad zit hem er dan ook niet dat normen, regels en afspraken (uit het toetsingskader) zijn overtreden, maar eerder in de afwezigheid of onduidelijkheden daarvan (zie voor nadere specificaties hiervan paragraaf 1.2.)

1.4

Onderzoeksvraag 5: Welke lessen kunnen uit het dossier getrokken worden?

Het dossier Binnenstad heeft feilloos blootgelegd waar de verbeterpunten liggen binnen de organisatie waar het gaat om de behandeling van meer complexe dossiers.5 Dit zijn dossiers waarbij het doorlopen van de gestandaardiseerde keten voor besluitvorming niet zondermeer voldoende is. In dat geval, zo constateerden wij, is behoefte aan regie op afhandeling van het dossier en het ‘opstijgen’ uit de keten. Daarmee zien wij als belangrijkste les uit het dossier om regie te organiseren voor complexe dossiers.

Hoofdaanbeveling: Organiseer regie voor meer complexe dossiers Met meer complexe dossiers bedoelen wij dossiers waarvoor de gestandaardiseerde ketenaanpak onvoldoende aansluit. Dit hoeft niet per se te gaan om een dossier met de omvang van het dossier dat wij onderzocht hebben, maar kan ook een ingewikkeld enkelvoudig dossier zijn. Met regie bedoelen wij dat iemand (of enkele mensen) de leiding neemt en sturing geeft aan het oplossen van het dossier. Wij zien een aantal hoofdsmaken voor ons. Daarbinnen zijn allerlei varianten denkbaar. Welke mate en vorm van regie nodig is dat is afhankelijk van de eigenschappen van het dossier. Onderstaande beschrijven we de drie hoofdsmaken. 1. Regie bij behandelaar FIJ, intensievere samenwerking Op het moment dat bezwaar wordt ingediend ligt het eigenaarschap en de regie van het gehele dossier bij FIJ. Een behandelaar is verantwoordelijk voor afhandeling van het bezwaar. In het geval van een complex dossier waarbij bijvoorbeeld de informatie in het dossier niet op orde is, aanvullend onderzoek gedaan moet worden, sprake is van grote belangen, de verwachting is dat er meer verzoeken of aanvragen aankomen en/of waarbij sprake is van een veeleisende bezwaarmaker is vaak meer nodig dan dossieroverdracht en administratieve uitwisseling tussen de afdeling die het primaire besluit neemt en FIJ/JZ/team b.

Er is dan behoefte aan samenwerking, uitwisseling en het gezamenlijk bepalen van een strategie op hoe te handelen. Kom je er gezamenlijk niet uit dan wordt dit voorgelegd aan beide leidinggevenden of eventueel wordt

Wij richten onze aanbevelingen primair op de organisatieonderdelen die betrokken waren bij het dossier Binnenstad (in het bijzonder FIJ/JZ/team b en VTH) maar sluiten niet uit dat deze ook gelden voor andere delen van de organisatie. 5

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

14/86

hogerop gegaan als de leidinggevenden er niet uitkomen of leidinggevenden oordelen dat het vraagstuk op een andere tafel besproken dient te worden. Let daarbij goed op de kwaliteiten van de betreffende behandelaar. Deze moet immers wel in staat zijn regie te voeren. Dit vergt andere kwaliteiten dan (alleen) het beheersen van juridische inhoud en procesrecht. Het gaat om het vermogen samen te werken, te communiceren en creatief te zijn in het bedenken van oplossingen. Wij adviseren bij de samenstelling van FIJ/JZ/team b rekening te houden met deze kwaliteitseisen. 2. Regie bij projectteam bestaande uit mensen uit de lijn Een verdergaande variant is, aansluitend op de principes van opgavegericht werken die binnen de gemeente Utrecht worden gehanteerd, het instellen van een gezamenlijk projectteam. Dit is een team dat projectmatig (of opgavegericht) in plaats van procesmatig te werk gaat. Dit projectteam bestaat uit mensen uit de lijn (van zowel de primaire afdeling als FIJ/JZ/team b) die gezamenlijk aan de lat staan voor uitvoering van een project of opgave. In dit geval een complex dossier. Het projectteam wisselt uit, houdt overzicht en rapporteert periodiek aan de betreffende leidinggevenden. Beide teams blijven wel verantwoordelijk voor hun eigen keten.

Dit betekent dat FIJ/JZ/team b probleemeigenaar is van bezwaar en beroepszaken en VTH probleemeigenaar is voor het afhandelen van aanvragen en verzoeken. Deze worden echter in samenhang bekeken en beoordeeld. Het dossier Binnenstad had zich hier in de beginperiode perfect voor geleend. Medewerkers van VTH en FIJ/JZ/team b die periodiek bij elkaar komen om de voortgang binnen het dossier bespreken, afspraken maken over wie waarvoor verantwoordelijk is en gezamenlijk toewerken naar een doel en hierover structureel rapporteren aan hun leidinggevenden. Op het moment dat een dossier zich bevindt in de bezwaarfase is FIJ/JZ probleemeigenaar en dus ook verantwoordelijk voor het organiseren van de benodigde regie. VTH dient hieraan wel mee te werken. Ontstaan hier problemen in de samenwerking dan dient direct te worden geëscaleerd in de lijn (zo ver als nodig om het op te lossen). Het ligt voor de hand om het voorzitterschap van het projectteam te beleggen bij een medewerker van FIJ/JZ. Dit hoeft niet per definitie iemand uit FIJ/JZ/team b te zijn maar wel iemand die beide werelden snapt en bij elkaar kan brengen. 3.

Regie bij een projectleider niet afkomstig uit de lijn Deze variant is met name gepast in verzameldossiers die zich uitstrekken over verschillende afdelingen en waarbij sprake is van complicerende factoren zoals: politiek-bestuurlijke gevoeligheid, het niet aanwezig zijn van de noodzakelijke competenties binnen de lijn maar ook haperende samenwerking tussen betrokken afdelingen of stagnatie in de afhandeling van een dossier. In deze omstandigheden ligt het voor de hand de regie voor een dossier buiten de lijn te beleggen bij een projectleider. Deze projectleider geeft leiding aan een projectorganisatie waarin medewerkers uit betrokken afdelingen zijn vertegenwoordigd. De projectleider is er met name om de voortgang op het proces te borgen en te escaleren op het moment dat dit nodig is. Ook in dit geval blijven de betrokken teams en afdelingen verantwoordelijk voor hun eigen keten. Waar de verantwoordelijkheid voor het organiseren van regie ligt, is afhankelijk van het dossier en de fase waarin het zich bevindt. Loopt het dossier vast in de fase van bezwaar (en beroep) dan ligt ook daar de verantwoordelijkheid om de benodigde regie te organiseren. Dit ontslaat andere betrokken afdelingen en teams echter niet van de verantwoordelijkheid ook zelf aan de bel te trekken als het niet goed loopt of regie nodig is.

Constateert een andere afdeling dat onvoldoende regie wordt gepakt dan wordt er geëscaleerd zo hoog als nodig om tot een oplossing te komen.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

15/86

Waar het opdrachtgeverschap wordt belegd is afhankelijk van het dossier maar behoort bij de primaire probleemeigenaar. Op het moment dat hier onduidelijkheid over is, wordt wederom geëscaleerd zo hoog als nodig om deze knoop door te hakken. Bij een verzameldossier ligt het voor de hand een gezamenlijke stuurgroep van teamleiders, afdelingshoofden en/of directeuren in te stellen afhankelijk van het type dossier (omvang, gevoeligheid, complexiteit, etc.). De projectleider rapporteert aan deze stuurgroep en legt eventuele keuzes voor. Eén daarvan is altijd de (benodigde mate van) bestuurlijke betrokkenheid.

Voorwaarden om dit te laten werken We constateerden verschillende redenen zijn waarom geen regie is gevoerd: (1) het sluit niet aan bij de ketengerichte manier van werken, (2) het is ongebruikelijk om te doen, (3) het is onduidelijk wie nu waarvoor verantwoordelijk is, (4) niet overal is het vermogen aanwezig om op deze manier te werken en, (5) het ontbreekt aan escalatie die nodig is om over te gaan tot regievoering. Daarnaast constateerden we dat het informatiebeheer het moeilijk maakt om daadwerkelijk regie te voeren. Om onze aanbeveling om meer regie te organiseren te laten werken zijn daarom op verschillende onderdelen investeringen nodig. In afspraken, in mensen/teams en in systemen. Onderstaand lichten we dit nader toe. Wij doen daarbij meer suggesties dan expliciet voorschrijven wat er moeten gebeuren, dat is namelijk aan de gemeente zelf. Investeer in de samenwerking tussen VTH en FIJ Om in de toekomst beter om te kunnen gaan met complexe dossiers bevelen we aan te investeren in de samenwerking tussen VTH en FIJ. Zet met dit rapport een streep onder het verleden en richt je gezamenlijk op de toekomst. Dit vergt ten eerste investering in de onderlinge relatie. Kom bij elkaar over de vloer, voer periodiek overleg en leer elkaar beter kennen. Ervaar dat je gezamenlijk primair werkt voor de gemeente Utrecht en niet voor VTH of FIJ.

Kom vervolgens met elkaar tot een gezamenlijk beeld over wanneer de verantwoordelijkheid voor VTH ophoudt en wanneer die van FIJ/JZ begint en vice versa. Leg dit vast in afspraken op directeurenniveau. Bedenk daarbij dat niet alles in afspraken kan worden opgenomen en spreek dus ook af hoe grensconflicten worden beslecht. Dit is wat ons betreft het directeurenniveau omdat op dat niveau ook de samenwerkingsafspraken worden vastgelegd. Bij het dossier Binnenstad gaat het dan om zaken als (Wie is verantwoordelijk voor het aanleveren van extra onderbouwing? Wie betaalt de rekening?). Uitgangspunt daarbij is dat FIJ/JZ probleemeigenaar en verantwoordelijk is op het moment dat een dossier in de fase van bezwaar en beroep belandt. FIJ/JZ is dan ook verantwoordelijk voor het halen van de termijnen en het betalen van dwangsommen indien dat niet lukt. Lukt dit (structureel) niet door toedoen van primaire afdelingen waardoor FIJ/JZ in de problemen komt en/of dwangsommen moet betalen, dan ligt de verantwoordelijkheid bij FIJ/JZ dit te escaleren en op directeurenniveau te bespreken. Als dat niet voldoende is wordt geëscaleerd naar de Directieraad. Maak daarnaast afspraken over regie op complexe dossiers. Je kunt niet op voorhand voor alle situaties bepalen welke mate van regie nodig is.

Wel kun je een proces afspreken over hoe om te gaan met complexe dossiers en waaraan deze dossiers dan voldoen (zie onder hoofdaanbeveling). Concreet kan gedacht worden aan het signaleren en wekelijks inventariseren binnen zowel VTH als FIJ/JZ van dossiers die complex zijn en (mogelijk) een andere aanpak vergen. Bespreek vervolgens onderling welke mate van regie en samenwerking geboden is. Teamleiders/afdelingshoofden houden vanaf dat moment vinger aan de pols.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

16/86

Tot slot nog een aanbeveling over de kwaliteit van besluitvorming. Binnen de gemeente was het iedereen het erover eens dat sprake was van een onveilige situatie bij pand A en B en dat ingrijpen noodzakelijk was. Wij constateerden eerder dat de kwetsbaarheid echter zat in de onderbouwing van het besluit. Naar aanleiding hiervan zijn binnen VTH de interne procedures aangescherpt wat wij van harte toejuichen. Wij bevelen aan om de nieuwe werkwijze periodiek te evalueren en FIJ/JZ/team b daar bij te betrekken. Zij moeten immers met een dossier aan de slag nadat bezwaar is ingediend en moeten hiermee uit de voeten kunnen. Investeer in FIJ/JZ/team b Hoewel ons onderzoek zich beperkte tot het dossier Binnenstad en we geen onderzoek hebben gedaan naar FIJ/JZ/team b als zodanig zijn wij mening dat er investeringen in het team nodig zijn. Het team ervaart grote werkdruk, er zijn structureel grote achterstanden en projectmatig denken en werken past niet van nature bij FIJ/JZ/team b. Dit vergt volgens ons investeringen in capaciteit en kwaliteit (competenties als samenwerken, projectmatig werken, regie voeren). Maak afspraken over informeren en escaleren Binnen de gehele organisatie ligt verantwoordelijkheid laag. Dat betekent dat er veel vrijheid is om problemen naar eigen inzicht op te lossen.

Wij constateerden dat deze ruimte ook is genomen en dat het dossier Binnenstad pas relatief laat bekend raakte bij de ambtelijke leiding en het bestuur. Ook constateren wij dat belangrijke keuzes relatief laag in de organisatie zijn gemaakt of niet eens expliciet zijn gemaakt. Dit zijn bepalende keuzes waar het directeurenniveau een rol in te vervullen heeft. In onze ogen moet grote vrijheid altijd gepaard gaan met heldere escalatieprocedures. Wij bevelen daarom aan om organisatie breed met elkaar af te spreken wanneer dossiers naar welke niveaus worden geëscaleerd en welke informatie proactief gedeeld dient te worden vanuit de lijn. Door het mantra te hanteren: ‘als het bestuurlijk gevoelig is’, laat je dit (veel) te veel over aan de inschatting van een individuele ambtenaar die bovendien een belang kan hebben om een dossier ‘klein te houden’. Bij het dossier Binnenstad gaat het dan om informatie over verloren procedures, prognoses over (snel) oplopende dwangsommen, grote uitgaven door de gemeente en het stoppen met bezwaarbehandeling. Breng het informatiebeheer op orde We constateerden dat de zaaksystemen van VTH en met name FIJ/JZ/team b ontoereikend zijn voor het behandelen van meer complexe dossiers. Hoewel niet goed te praten, werkt dit in de hand dat medewerkers buiten het systeem om gaan werken. Om dit punt op te lossen is een investering in het zaaksysteem nodig.

Wij kunnen niet inschatten in hoeverre dat haalbaar is. Mits dit wel zo is dan bevelen wij het zaaksysteem aan te passen in nauwe samenspraak met de eindgebruikers. Onmisbaar zijn onder andere de volgende functionaliteiten: termijnbewaking, alle procedures binnen een deeldossier op een plek, mogelijkheid tot koppelen van deeldossiers tot een verzameldossier, de mogelijkheid tot integrale rapportage. Onderzoek daarnaast of koppelingen mogelijk zijn tussen het zaaksysteem van FIJ/JZ/team b en VTH. Maak tenminste afspraken over welke documentatie in zowel JZ als Squit beschikbaar dient te zijn om beiden je werk goed te kunnen doen. Dan gaat het bijvoorbeeld om definitieve besluiten inclusief onderbouwing en afspraken met de aanvrager/bezwaarmaker.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

17/86

HOOFDSTUK 2

Inleiding 2.1

Aanleiding onderzoek

In de binnenstad speelt al jarenlang een handhavingssituatie. Centraal in dit dossier staan het pand en kelders van pand A, dat in 2015 door de huidige eigenaar in een slechte staat is aangekocht, en het pand en kelders van pand B, waarvan de kelders tot 2013 in bezit waren van de gemeente Utrecht. In de afgelopen jaren is een (juridische) strijd ontstaan tussen de eigenaren en de gemeente. Met name het conflict tussen de gemeente en de eigenaar van pand A is de afgelopen jaren geëscaleerd. De oorsprong van dit conflict is gelegen in het onder bestuursdwang ingrijpen van de gemeente in 2019, bestaande uit het herstellen van de mandelige keldermuur tussen panden A en B, ter waarborging van de veiligheid. In de jaren daarna is het zodanig geëscaleerd dat de gemeente inmiddels grote bedragen is verschuldigd aan de eigenaar van pand A. Dit heeft te maken met het overschrijden van wettelijke termijnen. In juli 2022 is de gemeenteraad over het dossier geïnformeerd. Gezien het verloop van het dossier en de impact daarvan binnen de gemeente Utrecht is er behoefte het dossier extern te laten evalueren.

2.2

Doel en onderzoeksvragen

Het doel van het onderzoek is in kaart te brengen welke relevante gebeurtenissen hebben plaatsgevonden binnen het dossier Binnenstad, hoe het dossier zich heeft kunnen ontwikkelen op de manier waarop dit is gebeurd en wat de gemeente Utrecht hiervan kan leren voor de toekomst. Deze doelstelling is vertaal in de volgende vijf onderzoeksvragen. 1. Welke relevante gebeurtenissen hebben zich binnen het dossier Binnenstad voorgedaan? 2. Hoe heeft de gemeentelijke organisatie gefunctioneerd binnen het dossier Binnenstad? 3. Hoe heeft het dossier Binnenstad zich kunnen ontwikkelen op de manier waarop dit gebeurd is? 4. Hoe verhoudt het functioneren van de gemeentelijke organisatie zich tot normen, regels en afspraken binnen de gemeente? 5. Welke lessen kunnen uit het dossier getrokken worden? Scope De onderzoeksperiode start op het moment dat de gemeente Utrecht meldingen ontvangt over een onveilige situatie in de kelder van pand A. De door ons onderzochte periode eindigt medio september 2022. Het dossier is dan echter nog niet afgerond. Daarom geven wij op een enkel moment een doorkijkje naar een later moment of het heden. Als dit zo is dan vermelden we dat expliciet in de tekst.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

2.3

18/86

Onderzoekswerkzaamheden

Het onderzoek bestond uit de volgende werkzaamheden: Opstellen informatieprotocol en toetsingskader In het informatieprotocol hebben we afspraken opgenomen over hoe door Berenschot met informatie wordt omgegaan die we ontvangen van de gemeente en betrokkenen in het kader van het onderzoek. Voorafgaand aan interviews is dit informatieprotocol aan de gesprekspartner toegezonden. In het toetsingskader zijn de regels, normen, procedures en afspraken opgenomen waaraan onze feitelijke bevindingen worden getoetst Documentstudie Wij hebben een groot aantal documenten bestudeerd om een beeld te krijgen van het verloop van het Dossier. Deze documenten hebben wij deels voorafgaand aan de gesprekken ontvangen en deels gedurende/na gesprekken. Te denken valt aan de volgende documentatie: •

Documentatie met betrekking tot lopende en afgeronde procedures tussen de gemeente en de eigenaar van pand A

•

Interne memo’s, nota’s en rapportages

•

E-mailcorrespondentie tussen medewerkers

•

Procesbeschrijvingen

•

Organogram

Interviews We hebben in totaal 36 interviews afgenomen met 30 personen: •

Medewerkers VTH (8 personen)

•

Medewerkers FIJ/JZ (12 personen)

•

Huidige bestuurders (2 personen)

•

Voormalige bestuurders (3 personen, telefonisch)

•

Overige medewerkers gemeente Utrecht en inhuur (projectenbureau, Programma Wervengebied, Concerncontrol, Concerndirectie, Ingehuurd extern bureau (5 personen))

Met enkele personen hebben twee of drie gesprekken plaatsgevonden. Rapportage en feitencheck Na het opstellen van een conceptrapport hebben wij delen daarvan onder geheimhouding voorgelegd aan vijf ambtenaren van de gemeente Utrecht voor een check op de feiten en omstandigheden zoals weergegeven in het rapport. Aan hen is de vraag gesteld te beoordelen of deze feiten en omstandigheden juist en volledig zijn. Voor zover relevant zijn hun opmerkingen verwerkt in het definitieve conceptrapport. Dat is besproken met de opdrachtgever waarna dit definitief is gemaakt. Opdrachtgever en begeleidingscommissie Opdrachtgever van het onderzoek is de Concerndirecteur Bedrijfsvoering. De begeleidingscommissie van het onderzoek bestond naast deze concerndirecteur uit een medewerker van concerncontrol van de gemeente Utrecht.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

2.4

19/86

Leeswijzer

Hoofdstuk 1 van het rapport bevat de conclusies een aanbevelingen. In het derde hoofdstuk wordt een chronologisch overzicht gegeven van de relevante gebeurtenissen binnen het dossier Binnenstad. Het vierde hoofdstuk bevat bevindingen met betrekking tot een aantal dominante thema’s binnen het dossier. Het gaat dan met name om het handelen van de verschillende betrokken afdelingen en de samenwerking daartussen.

Evaluatie handhavingsdossier binnenstad

20/86

HOOFDSTUK 3

Overzicht relevante gebeurtenissen 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beantwoorden we onderzoeksvraag 1: Welke relevante gebeurtenissen hebben zich binnen het dossier Binnenstad voorgedaan? Vanwege de leesbaarheid is dit hoofdstuk opgedeeld in zeven periodes. Elke periode bestaat uit één of meerdere gebeurtenissen.

Periode

Samenvatting

2017 – januari 2018

Deze periode loopt van de eerste meldingen die bij de gemeente binnenkomen van een gevaarlijke situatie in de kelder van pand A tot de last onder bestuursdwang die de gemeente oplegt aan de eigenaar van pand A voor het (laten) stutten van de keldermuur en de lasten die de gemeente oplegt aan de eigenaar van pand A voor het (laten) herstellen van de draagconstructie en de achtergevel van het pand; beiden in januari 2018.

Februari 2018 – juli 2019

In deze periode voert de gemeente verschillende inspecties uit in de kelder. In november 2018 legt de gemeente beide eigenaren een last onder dwangsom op om de mandelige keldermuur permanent te (laten) herstellen. De eigenaar van pand A krijgt tevens een last onder dwangsom de achtermuur in originele staat te (laten) herstellen. De eigenaren van pand A en pand B proberen afspraken te maken over het herstel van de keldermuur. De gemeente probeert hierin te bemiddelen. De eigenaar van pand A dient verschillende handhavingsverzoeken en aanvragen voor een omgevingsvergunning in bij de gemeente en maakt bezwaar tegen de beslissingen hierop.