Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024 (na verwerking amendementen)
Tekst van het document
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Grondprijzenbrief • De Grondprijzenbrief wordt jaarlijks opgesteld en presenteert de gemeentelijke kaders voor te hanteren grondprijzen en grondopbrengsten in de eigen grondexploitaties. • Grondprijzen worden vastgesteld afhankelijk van de functie en de locatie waar die gerealiseerd wordt. • De Grondprijzenbrief presenteert jaarlijks de actuele grondprijskaders voor verschillende hoofdfuncties. • De Grondprijzenbrief presenteert tarieven voor enkele overige financiële onderdelen binnen het grondbeleid. • De Grondprijzenbrief presenteert de actuele prijsgrenzen voor socialeen middensegment huurwoningen en voor betaalbare koopwoningen. • De Grondprijzenbrief wordt vastgesteld door het college.
Om marktconforme grondprijzen te bepalen kunnen in de praktijk verschillende routes worden gevolgd. Een toelichting op die routes is opgenomen in bijlage 9. Voor de meeste van de genoemde functies hanteren we de (genormeerd) residuele grondprijsmethode10 als uitgangspunt om de marktconforme grondprijzen te bepalen. Voor enkele functies gelden genormeerde grondprijzen en voor enkele functies gelden aanvullende kaders. Genormeerde grondprijzen gelden voor sociale huurwoningen, maatschappelijke voorzieningen en snippergroen. Negatieve grondwaarden/-prijzen worden niet toegepast.
Residuele grondprijsmethodiek als uitgangspunt • Als uitgangspunt geldt voor het bepalen van marktconforme grondprijzen bij de verschillende functies de (genormeerd) residuele grondprijsmethodiek. • Voor enkele functies gelden genormeerde grondprijzen (sociale huurwoningen, maatschappelijke voorzieningen en snippergroen). • De gemeente hanteert geen negatieve grondwaarden/-prijzen.
23
3.6 Kostenverhaal 3.6.1 Algemeen Het kostenverhaal kan privaatrechtelijk en publiekrechtelijk plaatsvinden (zie bijlage 3). Uitgangspunt is dat, waar van toepassing, dit kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst (voor vaststelling van het besluit waarmee een beoogde ontwikkeling planologisch mogelijk wordt gemaakt). Bij het bepalen van de hoogte van de overeen te komen kostenbijdrage kan daarbij de berekening conform de afdwingbare, publiekrechtelijke route dienen als schaduwberekening. Wij werken bij het sluiten van anterieure overeenkomsten met modelovereenkomsten die, in verschillende situaties, als basis dienen. Indien nodig worden kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan (de afdwingbare route).
Kostenverhaal • Er geldt een voorkeur voor het verhalen van kosten op minnelijke wijze. • Bij het sluiten van overeenkomsten over kostenverhaal hanteren we de gemeentelijke modelovereenkomsten als uitgangspunt.
3.6.2
Kostenverhaal plankosten en bovenwijkse kosten (casco van de stad) Met betrekking tot het kostenverhaal willen we op voorhand zoveel mogelijk duidelijkheid bieden over de in rekening te brengen kosten. Voor de meeste kosten in een gebiedsontwikkeling geldt dat deze projectspecifiek zijn en ook pas aan de hand van projectspecifieke informatie begroot en in rekening gebracht kunnen worden. Over de hoogte van deze kosten of de methodieken aan de hand waarvan de hoogte wordt bepaald is op het niveau van deze nota op voorhand geen duidelijkheid te bieden. Voor een tweetal specifieke kostenposten kan dit wel en dit is ook gedaan. Gemeentelijke plankosten De gemeente maakt ambtelijke kosten voor het in samenwerking met de markt inrichten en beoordelen van plannen en voor het in procedure
brengen van deze plannen. Voor het begroten en in rekening brengen van deze kosten geldt een gestructureerde werkwijze aan de hand van het “Utrechtse plankostenrekenmodel”. Via dit rekenmodel worden op basis van een vaste en eenduidige methodiek en op basis van de kenmerken van de gebiedsontwikkeling de gemeentelijke plankosten begroot. Uitgangspunt is dat de werkelijk gerealiseerde plankosten in rekening worden gebracht. Er wordt een voorschotbedrag voldaan en, afhankelijk van het proces, worden eventueel aanvullende bedragen in rekening gebracht. Nadat het plan is gerealiseerd en de openbare ruimte is opgeleverd wordt een eindafrekening opgesteld. Bovenwijkse kosten (casco van de stad11) Om alle beoogde gebiedsontwikkelingen in Utrecht op goede wijze te accommoderen geldt dat de zogeheten “Barcode voor een gezond stedelijk leven” (zie hoofdstuk 3) op orde moet blijven. Dit geldt op het niveau van een specifiek plan met allerlei noodzakelijke binnenplanse investeringen, maar het geldt ook op het schaalniveau van de hele stad. Dit type investeringen noemen we “bovenwijkse kosten schaalniveau casco van de stad”. Het gaan om investeringen in duurzame mobiliteit, water en groen op stedelijk niveau die nodig zijn bij groei van de stad met woningen en ander vastgoed. Het zijn investeringen waaraan alle nieuwe gebiedsontwikkelingen in Utrecht moeten bijdragen.
Juist omdat dit kosten betreft die noodzakelijk zijn vanwege alle Utrechtse gebiedsontwikkelingen tezamen, willen we borgen dat ook alle Utrechtse gebiedsontwikkelingen op een eenduidige en transparante wijze bijdragen aan deze kosten. Daartoe geldt de “Nota Kostenverhaal Bovenwijkse Voorzieningen”. Ten behoeve van het in rekening brengen van deze kosten vormt deze nota het uitgangspunt.
Kostenverhaal plankosten en bovenwijkse kosten casco van de stad • Voor het plegen van kostenverhaal gelden voor de meeste posten projectspecifieke begrotingen. • Voor het verhalen van plankosten geldt dat de werkelijk gerealiseerde kosten in rekening worden gebracht. • Voor het verhalen van bovenwijkse kosten op schaalniveau van het casco van de stad geldt de Nota Kostenverhaal Bovenwijkse Voorzieningen. Er bestaan daarnaast ook bovenwijkse kosten niet-casco van de stad. Deze vallen onder de projectspecifieke begrotingen en kosten.
11
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
24
3.7 Extra instrumentarium In voorgaande paragrafen zijn onze beleidsuitgangspunten met betrekking tot het grondbeleid verwoord uitgaande van het, op moment van opstellen van deze beleidsnota, beschikbare instrumentarium. Om bij de invulling het afgewogen actief grondbeleid nog effectiever te kunnen handelen en kwaliteit aan gebieden toe te voegen, is uitbreiding van de gereedschapskist nodig. In het onderstaande gaan wij daar op in. Het betreft instrumenten waar wij nog geen beschikking over hebben, maar wel de toegevoegde waarde van inzien ter versteviging van ons afgewogen actief grondbeleid. Planbatenheffing Waar gemeenten in gebiedsontwikkelingen een faciliterende rol hebben, ziet het huidige financiële instrumentarium enkel op het plegen van kostenverhaal. De door de gemeente gerealiseerde kosten kunnen worden verhaald terwijl wij geen mogelijkheden hebben een planbatenheffing in rekening te brengen bij door derden gevoerde winstgevende grondexploitaties. Wrang daarbij is dat gemeenten, als gevolg van de macro-aftopping, wel voor tekorten op grondexploitaties van derden opdraaien. Steeds vaker worden daardoor publieke middelen ingezet ter afdekking van private tekorten. Verevening met winstgevende grondexploitaties is echter vervolgens niet mogelijk. Dit is onterecht. Het gaat ten koste van publieke middelen en ten koste van de kwaliteit van gebiedsontwikkelingen.
We pleiten daarom voor de introductie van een planbatenheffing waarmee ook winstgevende grondexploitaties kunnen worden belast en de noodzakelijke verevening mogelijk wordt. Een planbatenheffing belast dan specifiek grondexploitaties met een positief resultaat waarmee middelen worden gegenereerd om onrendabele toppen op gewenste (binnenstedelijke) ontwikkeling af te dekken en waarmee een extra geldstroom gegenereerd wordt ten behoeve van de realisatie van betaalbare woningbouw. Inbrengwaarde Een deel van het ontstaan van bovengenoemde tekorten is het gevolg van (te) hoge inbrengwaarden van particuliere eigendommen en de wijze waarop die in de huidige praktijk worden bepaald. Waardestijgingen van grond en overig
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
vastgoed als gevolg van bestemmings-/functiewijzigingen landen als gevolg van die werkwijze, bij één of in ieder geval een beperkt aantal partijen en komen daarmee niet ten goede aan de gebiedsontwikkeling die de waardestijging juist veroorzaakt. Dit is onterecht en draagt bij aan speculatieve grondhandel. We pleiten daarom voor een andere wijze van waardebepaling in die situaties door uit te gaan van de waarde op basis van de huidige bestemming/functie. De financiële effecten en voordelen hiervan hebben we, aan de hand van verschillende casestudies, al inzichtelijk gemaakt in onze studie “Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen, september 2023, E. van der Krabben”. Garantstellingen Zoals in het voorgaande uitgebreid toegelicht gaan we uit van een afgewogen actief grondbeleid. De term afgewogen is hier niet voor niets aan toegevoegd. Het voeren van een actief grondbeleid biedt de beste kans onze opgaven tijdig te bereiken, maar brengt ook risico’s met zich mee. Risico’s die we soms (op basis van huidige BBV-regelgeving) niet kunnen of mogen dragen. Deze risico’s kunnen (deels) weggenomen worden indien het Rijk garant staat of gronden in gezamenlijkheid worden verworven.
Bij de juiste voorwaarden stelt dit gemeenten in staat effectiever en sneller te handelen op de grondmarkt en juist dit is een belangrijke voorwaarde in het goed kunnen uitvoeren van actief grondbeleid. We pleiten daarom voor het beschikbaar komen van dergelijke nationale faciliteiten. Bouwplicht Te vaak komt het voor dat bouwlocaties die wij als gemeente niet zelf in eigendom hebben braak blijven liggen terwijl planologische kaders en overige (juridische) randvoorwaarden zijn geborgd. Soms wachten partijen in de hoop op betere tijden terwijl de opgaven waar wij voor staan niet kunnen wachten. Het huidig instrumentarium geeft gemeenten onvoldoende mogelijkheden om er in dergelijke gevallen toch voor te zorgen dat de noodzakelijke bouw wordt gestart en afgerond. We pleiten voor de invoering van een bouwplicht in dergelijke gevallen of in ieder geval een instrument dat tot hetzelfde resultaat leidt.
25
Verlengen termijn voorkeursrecht Tot slot is het nodig de houdbaarheidstermijn van een gevestigd gemeentelijk voorkeursrecht te verlengen. De huidige termijn van 3 jaar is te krap, zeker als dat betrekking heeft op binnenstedelijke gebiedsopgaven, terwijl inzet van dit instrument juist bijdraagt aan de uitvoering van ons actief grondbeleid. De verwachting is dan ook dat wij dit instrument de komende jaren vaker dan in het verleden willen inzetten. Een belemmering daarbij wordt weggenomen indien de houdbaarheidstermijn wordt verlengd.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
26
Beheersing en verantwoording (financieel) 4.1 Inleiding Door onze voorkeur voor afgewogen actief grondbeleid geldt dat wij regelmatig eigen grondexploitaties voeren of vooruitlopend daarop al proactief eigendommen verwerven. In andere gevallen hebben wij een faciliterende rol. In alle gevallen heeft dit financiële gevolgen voor de gemeente. In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe wij een en ander financieel beheersen en hoe wij daar verantwoording over afleggen.
4.2 Grondexploitaties Binnen de gemeente zijn verschillende gebiedsontwikkelingen in uitvoering. Waar dit ontwikkelingen op gemeentelijk eigendom zijn geldt dat een grondexploitatie (zogeheten Bouwgrond In Exploitatie, oftewel BIE) is vastgesteld welke aan de raad wordt aangeboden zodra een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) beschikbaar is. Op basis daarvan vindt financiële beheersing en verantwoording plaats. Ook als wij een faciliterende rol hebben, kan het zijn dat wij kosten maken die wij door het plegen van kostenverhaal dekken. In die gevallen is sprake van een faciliterende grondexploitatie. Ook mengvormen komen voor. Onze (actieve) grondexploitaties voldoen in algemene zin aan de zogeheten “stellige uitspraken” uit de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)” van de commissie BBV (zie bijlage 3) . Dit betekent onder andere dat:
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
27
• Grondexploitaties alleen kosten- en opbrengstensoorten en elementen bevatten die in de afdwingbare route van het kostenverhaal kunnen worden opgenomen, zoals: - Verwerving - Tijdelijk beheer - Bouwrijp maken (inclusief sloop en saneren) - Woonrijp maken - Planontwikkeling - Bovenwijkse kosten - Overige kosten - Grondopbrengsten en overige opbrengsten (subsidies en bijdragen) - Rente en kosten- en opbrengstenstijging • De resterende looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar is. In het geval dat een gebiedsontwikkeling een langere looptijd heeft, worden extra risicobeperkende maatregelen genomen die minimaal bestaan uit het niet indexeren van de opgenomen opbrengsten voor de termijn na 10 jaar. • Alle grondexploitaties jaarlijks conform de kaders en regelgeving van het BBV herzien worden op basis van programmering, planning, prijzen, plankosten, parameters en prognose. Deze actuele financiële stand van de grondexploitaties en de daaraan gekoppelde risico’s en hoe we daarmee omgaan, verantwoorden wij in de Jaarstukken in het programma Ruimtelijke Ontwikkeling en Wonen voor iedereen. Parallel daaraan lichten wij in het Meerjaren Programma Ruimte (MPR) de actuele geprognosticeerde resultaten per grondexploitatie, de actuele risicoen scenarioanalyses en de doorwerking daarvan op het verloop van de reserve grondexploitaties (RG; zie paragraaf 4.6) toe.
In de 2e bestuursrapportage per peildatum 1 juli rapporteren wij in de Peilstok Stedelijke Ontwikkeling over de stand van de grondexploitatieprojecten. We rapporteren over de ontwikkeling van de lasten en baten gedurende de eerste helft van het jaar en de prognose van de tweede helft van het jaar. Dit geeft een actueel beeld van de jaarschijf en daarmee van het onderhanden werk. Daarnaast lichten we de ontwikkelingen toe die het geprognosticeerd resultaat van de grondexploitaties zoals gepresenteerd in de jaarstukken en MPR kunnen beïnvloeden.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Hieronder is schematisch weergegeven hoe de verantwoording van de grondexploitaties als onderdeel van de begrotingscyclus plaatsvindt.
2 Actualisatie grondexploitatie jaar t • Analyse lopende jaar • Actualiseren meerjaren periode 2024 – 2039.
1 Tweede bestuursrapportage 2024 jaar t: Peilstok Stedelijke ontwikkeling • Schets van ontwikkelingen in jaar t. • Doorkijk ontwikkeling geprognosticeerd resultaat grondexploitaties en toelichting op actuele stand risico’s en beheersmaatregelen. 6 Begroting 2025 jaar t+1 • Jaarsnede 2025-2028 op basis van geactualiseerde grondexploitatie. • Verwerking onder- of overloop reserve grondexploitaties in begroting o.b.v. besluit Voorjaarsnota. • Actuele stand risicomanagement en Weerstandsvermogen grondexploitaties
5 Voorjaarsnota 2024 (jaar t) • Voorstellen over vrijval, aanvullen, bestemming (onderdelen) reserve grondexploitaties: integrale afweging; • Voorstellen investeringsimpulsen gebiedsontwikkelingen: integrale afweging. 4 MPR 2024 (jaar t) • Toelichting mutaties in de grondexploitaties • Toelichting risico’s, scenario’s en beheersmaatregelen. • Toelichting verloop reserve grondexploitaties.
3 Jaarstukken 2023 (jaar t-1) • Realisatie versus begroting • Winstneming POC conform BBV: storting in reserve grondexploitaties. • Verlieslatend conform BBV doteren aan voorziening negatieve grondexploitaties • Faciliterend conform BBV op diverse balansposten. • Actuele stand reserve grondexploitaties • Actuele stand risicomanagement en Weerstandsvermogen grondexploitaties
Grondexploitaties • Onze grondexploitaties voldoen aan de stellige uitspraken uit de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023) van de commissie BBV dan wel opvolgers daarvan. • De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties wordt verantwoord in de jaarstukken en uitgebreid toegelicht in het MPR.
28
4.3 Risico- en kansenmanagement Grondexploitaties brengen risico’s met zich mee die een grote impact kunnen hebben op de financiële haalbaarheid van projecten en op de gemeentefinanciën. Risico- en kansenmanagement is dan ook van belang, zeker gezien ons afgewogen actief grondbeleid. Als onderdeel van het risicomanagement van grondexploitaties zijn wij terughoudend in het openen van langlopende grondexploitaties. In lijn met het BBV leggen wij, indien langlopende grondexploitaties toch nodig zijn, dit expliciet ter besluitvorming aan de raad voor. Risicomanagement is een vast onderdeel bij het raadsvoorstel om een grondexploitatie te openen. Vervolgens is risicomanagement een vast onderdeel bij de bestuurlijke rapportages die twee keer per jaar in het kader van de begrotingscyclus worden uitgebracht: MPR en Peilstok Stedelijke Ontwikkeling (zie paragraaf 4.2 en 4.6.2). Twee algemene beleidskaders op dit vlak zijn daarbij ook voor onze grondexploitaties zeer van belang. Dit zijn: • Nota risicomanagement en weerstandsvermogen • Regeling risicovolle projecten
Regeling risicovolle projecten De Regeling risicovolle projecten kan van toepassing worden verklaard op alle projecten binnen de gemeente Utrecht en daarmee ook op grondexploitaties. Het is een verantwoordingsinstrument. Ten behoeve van de beoordeling of sprake is van een risicovol project presenteert de regeling afwegingscriteria. Het college legt op basis van die criteria een raadsvoorstel voor indien een project naar de mening van het college onder de regeling moet vallen. De raad kan hiertoe ook zelfstandig besluiten. Indien de regeling van toepassing is op een project gelden de voorwaarden uit de regeling voor het betreffende project. Dit betekent onder meer dat een startdocument aan de raad wordt aangeboden en ook twee keer per jaar voortgangsrapportages worden toegezonden. De inhoud daarvan is opgenomen in de regeling. Aan het einde van het project wordt bovendien een eindrapportage opgesteld. Voor de nadere details wordt verwezen naar de regeling.
Risico- en kansenmanagement • Met betrekking tot het risico- en kansenmanagement geldt voor de grondexploitaties een tweetal beleidsdocumenten - Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen - Regeling risicovolle projecten
Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen Risicomanagement is in deze gemeentebrede beleidsnota gedefinieerd als het geheel aan activiteiten en maatregelen gericht op het expliciet en systematisch omgaan met en het beheersen van risico’s. Een risico is een onzekere gebeurtenis met (gewenste of ongewenste) gevolgen voor de gemeente. Deze gevolgen kunnen beleidsmatig en/of financieel zijn. Gewenste risico’s ten slotte kunnen worden bestempeld als kansen. De nota geldt voor alle onderdelen in de gemeentelijke organisatie en ziet daarmee ook op onze grondexploitaties.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
29
4.4 Onderdelen financieel administratieve beheersing uitvoering grondbeleid In het navolgende worden de verschillende onderdelen behandeld waarmee wij in financieel-administratieve zin de uitvoering van ons grondbeleid beheersen. Onderstaande figuur geeft een overzicht. De onderdelen worden daarna per paragraaf behandeld. Reserve Grondexploitaties (RG) (Tussentijds) genomen winst
Reservering risicoanalyses lopende grondexploitaties
Voorziening negatieve grondexploitaties
Reservering anticiperend en strategisch verworven eigendommen
Opvangen waardedalingen
Reservering voorbereidingskosten
Opvangen voorbereidingskosten
Reservering voor in de toekomst te openen grondexploitaties met een negatief saldo
Afdrachten aan algemene middelen en kosten gebiedsmanagement
Figuur 3 Onderdelen financieel administratieve beheersing uitvoering grondbeleid
4.5 Voorziening negatieve grondexploitaties Voor grondexploitaties met een geraamd negatief saldo zijn gemeenten, conform het BBV, verplicht een voorziening te treffen ter hoogte van dit saldo, dit is de voorziening negatieve grondexploitaties. Het (negatieve) resultaat van de grondexploitaties en de stand van de voorziening worden beide berekend op eindwaarde waardoor er meerjarig sprake is van een sluitend financieel beeld. Bij vaststelling door de raad van een grondexploitatie met een negatief saldo of bij een mutatie bij de jaarlijkse actualisatie ervan wordt de voorziening met hetzelfde bedrag aangepast. Bij het afsluiten van een grondexploitatie met een negatief saldo vindt verrekening met de voorziening plaats. Deze voorziening staat los van de hierna te behandelen Reserve Grondexploitaties (RG), maar de voorziening wordt wel opgehoogd door onttrekkingen uit die RG indien nodig. Als op een zeker moment de voorziening bijvoorbeeld een hoogte kent van € 500.000 en het jaar erop de optelling van alle negatieve grondexploitaties een stand van € 600.000 kent, dan betekent dit dat een bedrag van € 100.000 aan de RG onttrokken wordt om de voorziening op peil te houden. Eén en ander geldt uiteraard ook andersom, dan wordt er afgedragen aan de RG.
Voorziening negatieve grondexploitaties • Voor grondexploitaties met een geraamd negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van het geraamde saldo op eindwaarde.
4.6 Reserve grondexploitaties 4.6.1 Aparte reserve voor de grondexploitaties Om de risico’s die gepaard gaan met het voeren van grondexploitaties en afgewogen actief grondbeleid op te vangen, hebben wij een Reserve Grondexploitaties (RG). De RG is ook benoemd in de Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen. In het onderstaande komen de verschillende onderdelen van de RG aan de orde en wordt de onderlinge samenhang geduid.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
30
Voorziening negatieve grondexploitaties • Voor grondexploitaties met een geraamd negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van het geraamde saldo op eindwaarde.
4.6.2 Bepalen omvang Reserve Grondexploitaties Binnen de RG willen wij de risico’s die wij met actief grondbeleid lopen afdoende kunnen opvangen. De hiervoor benodigde omvang kan jaarlijks fluctueren door wijzigingen in de risicoanalyses, wijzigingen en optimalisaties in de grondexploitaties zelf, het openen of juist sluiten van grondexploitaties of door nieuwe strategische of anticiperende verwervingen. Om die reden wordt deze benodigde omvang ieder jaar opnieuw bepaald. Als ontwikkelingen in de stand en het meerjarig verloop van de reserve daartoe aanleiding geven zullen we bij de integrale afweging Voorjaarsnota voorstellen doen om de reserve meerjarig op een sluitend niveau te brengen dan wel een deel vrij te laten vallen.
Omvang Reserve Grondexploitaties De stand en het meerjarige verloop van de RG wordt bepaald op basis van alle actuele resultaten van de grondexploitaties en de actuele benodigde risicoreserveringen. De RG bestaat uit verschillende onderdelen. In het onderstaande komen deze aan bod. Voorziening negatieve grondexploitaties De noodzakelijke voorziening voor negatieve grondexploitaties wordt gevoed vanuit de RG indien nodig. Indien blijkt dat in enig jaar extra voeding van de voorziening nodig is, dan vermindert dit dus de beschikbare omvang van de RG in dat jaar. Indien blijkt dat minder voeding nodig is voor negatieve grondexploitaties vergroot dit de beschikbare omvang van de RG. (Tussentijdse) winst In paragraaf 4.7 wordt ingegaan op de methodiek die wij hanteren om bij grondexploitaties met een geraamd positief saldo (tussentijds) winst te nemen.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Indien hiervan sprake is, wordt dit aan de RG toegevoegd. De beschikbare omvang van de RG wordt daarmee dus groter. Afboeking strategisch en anticiperend verworven eigendommen Eventuele waardedalingen op onze strategisch en anticiperend verworven eigendommen worden gedekt uit de RG. Indien dergelijke waardedalingen aan de orde zijn, beïnvloedt dit dus de beschikbare omvang van de RG. Afboeking voorbereidingskosten Net als mogelijke afboekingen op onze strategisch en anticiperend verworven eigendommen kunnen afboekingen nodig zijn op gerealiseerde voorbereidingskosten indien geen grondexploitatie wordt geopend dan wel geen overeenkomst wordt gesloten. Die afboekingen vinden plaats ten laste de daartoe in de RG opgenomen reservering en beïnvloeden daarmee de beschikbare omvang van de RG. Afdrachten aan algemene middelen en kosten gebiedsmanagement Vanuit de RG worden jaarlijks afdrachten gedaan voor dekking van projecten in de voorfase die niet kunnen worden gedekt door een vast te stellen grondexploitatie of kostenverhaal. Het betreft kosten voor onder andere gebiedsmanagement. Daarnaast gelden taakstellende bijdragen aan de Algemene middelen op basis van in het verleden genomen raadsbesluiten.
Risicoreservering lopende grondexploitaties Voor elke lopende grondexploitatie wordt twee keer per jaar een risicoanalyse uitgevoerd waarbij de risico’s behorend bij die grondexploitatie worden geïnventariseerd en gekwantificeerd. Bij het kwantificeren wordt niet alleen de potentiële financiële impact van een risico op het resultaat bepaald, maar wordt ook een inschatting gemaakt van de kans van optreden ervan. Op deze wijze worden risico’s gewogen gekwantificeerd en wordt de omvang van de benodigde risicoreservering bepaald. De actuele stand van deze reservering wordt opgenomen in de jaarstukken en het MPR.
31
Reservering herwaarderingen anticiperend en strategisch verworven eigendommen In lijn met onze voorkeur voor een afgewogen actief grondbeleid zijn wij altijd op zoek naar kansen voor strategische en/of anticiperende verwervingen die kunnen bijdragen aan het behalen van onze maatschappelijke doelen. Zoals benoemd in hoofdstuk 3 geldt voor dergelijke verwervingen dat nog geen grondexploitatie is geopend, maar dit betekent niet dat we hiermee geen risico lopen. Ook die risico’s brengen we in beeld. Hierbij geldt het volgende: • Om de vier jaar worden deze eigendommen getaxeerd. • Eventueel waardedalingen ten opzichte van de initiële verwervingsprijs worden dan ten laste gebracht van de RG. • De reservering voor het opvangen van de risico’s op strategische en anticiperende verwervingen wordt opgenomen in de jaarstukken en het MPR en maakt onderdeel uit van de benodigde stand van de RG. Reservering voorbereidingskosten Om een project te kunnen starten zijn in de beginfase vaak al diverse onderzoeken noodzakelijk om de initiële haalbaarheid van een project te bepalen. Die kosten staan bekend als voorbereidingskosten en worden gemaakt nog voordat een grondexploitatie is geopend dan wel een overeenkomst is gesloten. Indien uit de onderzoeken volgt dat een haalbaar project resulteert, worden deze kosten gedekt door de te openen grondexploitatie dan wel de te sluiten overeenkomst.
Het kan echter zo zijn dat de conclusie is dat geen haalbaar project resulteert. De kosten zullen dan alsnog gedekt moeten worden, maar dit kan dan niet ten laste van een te openen grondexploitatie dan wel door een te sluiten overeenkomst. Voor het opvangen van dit risico is binnen de RG financiële ruimte bestemd. Deze reservering is bestemd voor voorbereidingskosten voor eigen beoogde ontwikkelingen (pre-grondexploitaties) en voor beoogde faciliterende projecten (plankosten voorbereidingsfase faciliterend grondbeleid). De actuele stand van deze reservering wordt opgenomen in de jaarstukken en het MPR. De voorbereidingskredieten worden geautoriseerd door de Raad.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Reservering voor in de toekomst te openen grondexploitaties met een negatief saldo Als de gemeente regie wenst te voeren op invulling van de brede opgavenbenadering (hoofdstuk2) maar waar vanwege een gewenste transformatie een financieel tekort wordt verwacht, dan kan de gemeente ervoor kiezen een grondexploitatie met een verwacht negatief resultaat te openen. Lang niet altijd heeft de gemeente op dat moment grond in eigendom en zal de gemeente via de door de raad vastgestelde financiële kaders van de grondexploitatie het eigendom moeten verwerven. Deze eigendommen worden ingezet voor realisatie van gebiedsontwikkeling met een negatief financieel resultaat. Het openen van een negatieve grondexploitatie is een bevoegdheid van de raad en pas dan zal het negatieve saldo gedekt moeten worden en onderdeel worden van de hiervoor behandelde verplichte voorziening voor negatieve grondexploitaties (paragraaf 4.5). Tot dat moment zijn wij dus niet verplicht hier in financiële zin rekening mee te houden. Toch is het verstandig dit wel te doen. Binnen de reserve grondexploitatie is er een mogelijkheid om financiële ruimte te reserveren voor in de toekomst te openen negatieve grondexploitaties. De afweging met betrekking tot het concreet vullen van deze reservering en de hoogte ervan vindt niet met het vaststellen van deze beleidsnota plaats, maar bij de voorjaarsnota.
Dan vindt de integrale afweging plaats om financiële ruimte te bestemmen voor de reservering voor in de toekomst te openen negatieve grondexploitaties. De raad besluit tot slot over de inzet van deze middelen voor specifieke grondexploitaties. De gewenste omvang van de reservering bepalen wij door een inschatting te maken van de eigendommen en/of grondexploitaties met een negatief resultaat waarvan we verwachten dat deze binnen vijf jaar een bijdrage kunnen leveren aan de doelen uit de RSU 2040.
32
4.7 (Tussentijdse) winstneming Wij handelen op het gebied van tussentijds winstnemen in eigen gemeentelijke grondexploitaties conform de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023) van de commissie BBV. Wij gebruiken de Percentage of Completion (POC-) methode om de tussentijdse winstneming te berekenen over het resultaat op eindwaarde. Indien sprake is van tussentijds te nemen winst, dan wordt dit toegevoegd aan RG.
(Tussentijds) winstnemen grondexploitaties • Wij handelen op het gebied van tussentijds winstnemen bij grondexploitaties conform het BBV. De te nemen tussentijdse winst wordt berekend op basis van de POC-methode over het eindwaarde saldo van een grondexploitatie. Indien sprake is van (tussentijds) te nemen winst, dan wordt deze winst toegevoegd aan de Reserve Grondexploitaties. Onderdelen Reserve Grondexploitaties • De standen het meerjarig verloop van de RG worden bepaald door: - Voorziening negatieve grondexploitaties - (Tussentijdse) winst - Afboeking strategisch en anticiperend verworven eigendommen - Afboeking voorbereidingskosten - Afdrachten aan algemene middelen en kosten gebiedsmanagement - Reservering herwaarderingen anticiperend en strategisch verworven eigendommen - Reservering voorbereidingskosten - Reservering in de toekomst te openen grondexploitaties met een negatief saldo
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
4.8 Grondexploitatie openen en actualiseren Grondexploitaties en actualisaties ervan worden conform BBV vastgesteld door de raad. De grondexploitaties zijn onderdeel van de meerjarige programmabegroting. Met de vaststelling van de programmabegroting autoriseert de raad jaarlijks de jaarsneden van de vastgestelde grondexploitaties.
(Tussentijds) winstnemen grondexploitaties • Wij handelen op het gebied van tussentijds winstnemen bij grondexploitaties conform het BBV. De te nemen tussentijdse winst wordt berekend op basis van de POC-methode over het eindwaarde saldo van een grondexploitatie. Indien sprake is van (tussentijds) te nemen winst, dan wordt deze winst toegevoegd aan de Reserve Grondexploitaties.
33
Bijlagen
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
34
Bijlage 1 Begrippenlijst Begrip Anterieure overeenkomst
Definitie Een overeenkomst over de ontwikkeling van een gebied gesloten tussen de gemeente en private partij voorafgaand aan de vaststelling van een planologisch besluit waarmee een bouwplan mogelijk wordt gemaakt en waarin het kostenverhaal verzekerd is.
Anticiperende verwerving
Gemeentelijke verwerving binnen vastgesteld ruimtelijk kader, zonder vastgestelde BIE.
Bouwgrond in exploitatie (BIE)
Gronden in eigendom van de gemeente waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatie is vastgesteld.
Erfpacht
Een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft een anders onroerende zaak te houden en te gebruiken. De vergoeding die hier voor betaald wordt heet canon.
Grondexploitatie
Overzicht van kosten en opbrengsten die gepaard gaan met de ontwikkeling van een gebied en waarbij rekening wordt gehouden met kosten- en opbrengstenstijgingen en rente-invloeden.
Kostenverhaal
Het door de gemeente verhalen van kosten die gepaard gaan met de ontwikkeling van een gebied.
Kostenverhaalsregels
Set regels als onderdeel van het Omgevingsplan waarmee het afdwingbaar kostenverhaal door het in rekening brengen van kosten bij private partijen wordt geregeld.
Marktwaarde
Het geschatte bedrag waartegen een object tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper na behoorlijke marketing in een zakelijke transactie zou worden overgedragen op de taxatiedatum, waarbij de partijen met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang zouden hebben gehandeld.
Minnelijke verwerving
(Grond)verwerving op basis van vrijwilligheid.
Onteigening
Gedwongen overdracht van het eigendomsrecht van particulieren aan de overheid.
Planmatige verwerving
Gemeentelijke verwerving binnen vastgesteld ruimtelijk kader en vastgestelde BIE.
POC-methode
Percentage of completion-methode, methode aan de hand waarvan gemeenten (tussentijds) winst bij grondexploitaties moeten nemen naar rato van het aandeel gerealiseerde kosten en opbrengsten in het totaal van (geraamde) kosten en opbrengsten.
Posterieure overeenkomst
Een overeenkomst over de ontwikkeling van een gebied gesloten tussen de gemeente en private partij na de vaststelling van een planologisch besluit waarmee een bouwplan mogelijk is gemaakt en waarin het kostenverhaal verzekerd is. Vervolg op volgende pagina >
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
35
Begrip Reserve
Definitie Een begrotingspost waarin een deel van de beschikbare begrotingsruimte apart wordt gezet om te dienen als financiële dekking voor toekomstige lasten. Zo wordt voorkomen dat huidig beleid bij voorbaat een beslag legt op de toekomst. Reserves behoren tot het eigen vermogen.
Staatssteun
Steun met publieke middelen die één of meer ondernemingen begunstigt en die de mededinging kan vervalsen of de handel tussen EU-landen beïnvloedt.
Strategische verwerving
Gemeentelijke verwerving zonder vastgesteld ruimtelijk kader, zonder vastgestelde BIE.
Taxatie
Proces waarbij de waarde van een object wordt bepaald door een onafhankelijke expert, ook wel taxateur genoemd.
Tender
Procedure waarbij de gemeente bekend maakt een opdracht te willen laten uitvoeren en private partijen hier op kunnen inschrijven. In de praktijk van het grondbeleid veelal gepaard met de verkoop van gemeentegrond waarop de opdracht wordt uitgevoerd waarbij de aangeboden prijs meeweegt in de gunning.
Voorkeursrecht
Recht waarmee de gemeente zich de mogelijkheid verschaft af te dwingen dat een eigenaar, bij voorgenomen verkoop van grond (al dan niet met opstal), deze eerst aan de gemeente aanbiedt.
Voorziening
Een begrotingspost waarin een deel van de beschikbare begrotingsruimte apart wordt gezet ter dekking van specifieke, zekere lasten in de toekomst die onvermijdelijk zijn. Voorzieningen hebben een verplicht karakter: de gemeente kan niet meer vrij over de middelen beschikken. Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen.
Zelfrealisatie
Eerste recht van private eigenaren om, onder voorwaarden, over te gaan tot realisatie van gemeentelijke opgaven, ambities en doelen.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
36
Bijlage 2 Toelichting vormen grondbeleid Actief grondbeleid Er is sprake van actief grondbeleid indien de gemeente ten behoeve van een bepaalde gebiedsontwikkeling de benodigde gronden verwerft en daar ook actief op inzet om die te verwerven. Vervolgens wordt zelf bouw- en woonrijp gemaakt en worden de gronden daarna aan derden uitgegeven. De gemeente neemt dus het gehele proces van de grondexploitatie voor haar rekening. Mits de markt het toelaat kan de gemeente de productiekosten volledig in de uitgifteprijs verhalen. Gemeentelijke regie De gemeente heeft de regie aangaande de ontwikkeling in eigen hand. De gemeente bepaalt zelf (voorzover dat al niet mogelijk is met andere gemeentelijke instrumenten) de planinhoud, kwaliteit, uitvoeringssnelheid en uitgifteprijs. De eigendomspositie vergroot en vergemakkelijkt de mogelijkheden hiertoe. Exploitatie en risico De gemeente draagt zelf voor 100% het risico van de grondexploitatie. In sommige gevallen kan dit zelfs nog verder gaan in die zin dat de gemeente ook participeert in de vastgoedexploitatie. Tegenover dit risico staat het kunnen realiseren van winsten en verevening met andere gemeentelijke plannen. Kostenverhaal Indien kosten worden verhaald in de uitgifteprijs is het mogelijk alle productiekosten te verhalen en in sommige gevallen zelfs meer indien de markt dit toelaat.
In andere gevallen is sprake van een negatieve grondexploitatie.
Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid zet de gemeente haar instrumenten in om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. Daarmee maakt de gemeente het voor derden mogelijk een ontwikkeling te realiseren. Gemeentelijke regie De gemeente verliest ten opzichte van het actief grondbeleid een deel van haar regie. Vaak wordt tezamen met de private partij de planinhoud, kwaliteit, uitvoeringssnelheid en verkoopprijs bepaald. De gemeente bewaakt de belangrijkste kaders aan de hand van het publiekrechtelijk instrumentarium, maar heeft geen privaatrechtelijke mogelijkheden om extra te sturen. Exploitatie en risico Kansen en risico’s liggen bij faciliterend grondbeleid grotendeels bij de private partij die de gebiedsontwikkeling realiseert. Kostenverhaal De gemeente beperkt zich bij faciliterend grondbeleid tot het plegen van kostenverhaal via het sluiten van een overeenkomst dan wel via de beschikbare publiekrechtelijke afdwingbare route. Hiermee kunnen de gemeentelijke kosten worden verhaald, maar het realiseren van winst is niet mogelijk. Indien een gebiedsontwikkeling echter een tekort vertoont, is sprake van zogeheten macroaftopping, en draagt de gemeente dit tekort.
Vervolg op volgende pagina >
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
37
Samenwerking Naast bovengenoemde uitersten bestaan er ook diverse samenwerkingsmodellen. In het onderstaande zijn de meest voorkomende toegelicht. De gevolgen voor de mogelijkheden als gemeente regie te voeren en voor het dragen van de financiële consequenties zijn daarbij telkens gelegen tussen de resultaten daarbij bij de twee uitersten van actief en faciliterend grondbeleid. Bouwclaimovereenkomst Een bouwclaimovereenkomst gaat uit van het principe dat een marktpartij zijn gronden verkoopt en in eigendom overdraagt aan de gemeente en als tegenprestatie hiervoor bouwrijpe grond verwerft van de gemeente met het recht om deze gronden te bebouwen. De uiteindelijk door de marktpartij te verwerven gronden kunnen in het gebied liggen waarop de eerste grondtransactie betrekking heeft, maar een situering elders in de gemeente is ook een mogelijkheid.
aangaan van een samenwerkingsovereenkomst kan nuttig zijn om risico’s te delen of om kennis op het vlak van bijvoorbeeld de markt te kunnen delen. Gezamenlijke rechtspersoon (joint venture) Inbreng van de ontwikkeling in een gezamenlijke rechtspersoon heeft tot gevolg dat de gehele ontwikkeling (meestal) min of meer wordt onttrokken aan de directe invloedssfeer van partijen. De rechtspersoon treedt immers als zelfstandige op in het rechtsverkeer. Redenen om geen “simpele” samenwerkingsovereenkomst aan te gaan, maar een aparte rechtspersoon op te richten, kunnen liggen in de omvang van het project, het beter regelen van de zeggenschap en aansprakelijkheidskwesties. Net als bij de samenwerkingsovereenkomst geldt ook hier dat het aangaan van een dergelijke samenwerking nuttig kan zijn om risico’s en kennis te delen. Onderstaande figuur geeft de samenhang tussen de verschillende opties weer.
Pu bl w lin g
e
m
si
es
ke
ik
c on
C
nt
O
S
re
ai cl
uw
g
Voorbereidingsen realisatiefase
Bo
lin
Definitie- en ontwerpfase
1. Initiatief
tu
en
ke
ik
tv
in
Jo
tw
on
Initiatieffase
ke
e
PP
at
ie
iv
Samenwerkingsovereenkomst Deze samenwerking gaat uit van een betrekkelijk normale grondexploitatie waarin partijen ieder voor een nader overeen te komen percentage deelnemen. Alle investeringen worden in de grondexploitatie ingebracht. De gemeente en particuliere partij delen in winst en verlies. Deze methode vereist een goede en open boekhouding. Die zal zowel voor de particuliere partij als de gemeente begrijpelijk moeten zijn. In samenwerking tussen gemeente en particuliere partij wordt dus bouw- en woonrijp gemaakt. In de praktijk is het veelvuldig zo dat de particuliere partij vervolgens de bouw- en woonrijpe grond afneemt vanuit de grondexploitatie waarin hij zelf één van de samenwerkingspartners is. Het
Pr
Concessieovereenkomst In dit model vindt samenwerking slechts in zeer lichte vorm plaats. Uitgangspunt van het concessiemodel is verkoop van ruwe bouwgrond van de gemeente aan een ontwikkelende partij die vervolgens het openbaar gebied realiseert c.q. laat realiseren, deze voorzieningen met ondergrond terug overdraagt aan de gemeente en op de bouwgrond zijn bouwontwikkeling (het vastgoed) realiseert.
Figuur wordt afbeelding en krijgt een alttekst
2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Grondexploitatie 5. Projectontwikkeling 6. Bouw
Beheerfase
Deze tekst weghalen
7. Beheer openbaar gebied en infrastructuur
Regie in handen van: Gemeente Gezamenlijk Markt Gezamenlijk of markt Gemeente of markt
Actief Faciliterend
Grondbeleid
Speelveld voor publiek private samenwerking
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
38
Bijlage 3 Wettelijke kaders grondbeleid Inleiding Het gemeentelijk grondbeleid is vormgegeven binnen een bestaand wettelijk kader waaruit deels ook uitgangspunten volgen. Deze kaders zijn in deze bijlage toegelicht.
Kostenverhaal Gemeenten zijn verplicht om kosten die zij maken ten behoeve van een bouwactiviteit te verhalen op de partij die het profijt ervan ondervindt. Dit is vastgelegd in hoofdstuk 13 van de Omgevingswet (Ow).
Staatssteun Het als gemeente verlenen van zogeheten “Staatssteun”1 kan ongeoorloofd zijn en dit moet voorkomen worden. Zeker binnen het grondbeleid is dit een belangrijk aandachtspunt bij met name de verwerving en verkoop van gronden en ander vastgoed door de gemeente. Het verlenen van staatssteun kan dan aan de orde zijn als de gemeente voor meer dan de marktwaarde vastgoed verwerft dan wel voor minder dan de marktwaarde verkoopt. Waar van toepassing is in deze nota vastgelegd hoe wij het verlenen van ongeoorloofde staatssteun in die situaties voorkomen.
Waar de bouwactiviteit wordt gerealiseerd op gemeentelijk eigendom kan zij de kosten verhalen door de grondopbrengsten bij verkoop van dat eigendom. Dat kan niet wanneer de gemeente de gronden niet zelf in eigendom heeft, maar de bouwactiviteit wel faciliteert en daar kosten voor maakt (zoals bijvoorbeeld het in procedure brengen van een wijziging van het omgevingsplan). Dan moet het kostenverhaal via een andere route plaatsvinden. Hiervoor bestaan twee belangrijke routes:
Aanbestedingsrecht De voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid meest relevante wet- en regelgeving is nader uitgewerkt in het gemeentelijk aanbestedingsbeleid. Waar van toepassing wordt dit ook opgelegd aan private ontwikkelende partijen. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid formuleert regels voor wanneer en op welke wijze overheidsopdrachten aanbesteed moeten worden. Het aanbestedingsbeleid formuleert dit voor alle soorten overheidsopdrachten die de gemeente kent. Binnen gebiedsontwikkeling is hiervan sprake als bijvoorbeeld werken worden gerealiseerd of diensten worden verricht in opdracht van de gemeente. Van overheidsopdrachten kan ook sprake zijn als de werken niet op gemeentelijk eigendom worden gerealiseerd en ook niet direct in opdracht van de gemeente, maar de gemeente bijvoorbeeld wel het gerealiseerde openbaar gebied binnen een gebiedsontwikkeling geleverd krijgt. Ook dan is het gemeentelijk aanbestedingsbeleid van toepassing.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
• Minnelijke route via een overeenkomst: De gemeente en private partij sluiten vóór het vaststellen van een (wijziging van een) omgevingsplan voor de bouwactiviteit een overeenkomst waarin het kostenverhaal is vastgelegd en verzekerd, de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan de dan vastgestelde kostenverhaalsregels (zie hierna). Anterieur bestaat er meer vrijheid.
Staatssteun is aan de orde wanneer cumulatief aan de onderstaande voorwaarden wordt voldaan: • De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht • De steun wordt met staatsmiddelen bekostigd • Staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (nonmarktconformiteit) • De steunmaatregel is selectief; het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio • De maatregel de mededinging (in potentie) vervalst en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU
1
39
• Afdwingbare route via kostenverhaalsregels: De gemeente is verplicht gelijktijdig met het vaststellen van de wijziging van het omgevingsplan waarmee de bouwactiviteit planologisch mogelijk wordt gemaakt zogeheten kostenverhaalsregels vast te stellen indien vóór vaststelling van het omgevingsplan geen overeenkomst over het kostenverhaal is gesloten. Het kostenverhaal is dan, met het vaststellen van de kostenverhaalsregels, op afdwingbare wijze geregeld op basis van de regels uit hoofdstuk 13 Ow. De route van het kostenverhaal verloopt dan door het, op basis van de dan vastgestelde kostenverhaalsregels, opnemen van een betalingsvoorschrift in een door de initiatiefnemer aan te vragen beschikking. Deze route kent minder vrijheden dan de minnelijke route omdat de kostenverhaalsregels moeten voldoen aan de regels uit hoofdstuk 13 Ow.
Besluit begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten Voor het financiële deel van het grondbeleid is het zogeheten Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van belang. Specifiek is de door de commissie BBV uitgebrachte “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)” van belang. Hierin zijn richtlijnen opgenomen waar gemeentelijke grondexploitaties2 aan moeten voldoen bij gebiedsontwikkelingen waar de gemeente zelf financieel verantwoordelijk is en hoe financieel omgegaan moet worden met gebiedsontwikkelingen waar de gemeente geen eigenaar is van de grond.
Een relevante aanvulling op de genoemde afdwingbare route is een keuze daarbinnen tussen twee modellen; een model met en zonder tijdvak. Beide modellen vallen onder de route van het afdwingbaar kostenverhaal. Het model met tijdvak is bedoeld om toe te passen bij zogeheten integrale ontwikkelingen; ontwikkelingen waarbij vooraf voldoende helder is waar wat wordt gerealiseerd. Het model zonder tijdvak is opgenomen als beter passend bij meer globale, organische ontwikkelingen.
Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen Overheidslichamen zijn per 1 januari 2016 verplicht tot het betalen van vennootschapsbelasting voor de activiteiten waarmee zij een onderneming drijven en winst behalen. Op basis van de daarvoor vastgestelde criteria gelden de geclusterde grondexploitaties van Utrecht vooralsnog niet als een dergelijke onderneming. Dit wordt jaarlijks opnieuw beoordeeld.
Wet Bibob De Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) heeft als doel te voorkomen dat een overheid indirect criminele activiteiten financiert mede als gevolg waarvan andere ondernemers benadeeld worden. In het grondbeleid c.q. bij gebiedsontwikkeling is deze wet van toepassing bij met name het door de overheid aangaan van een overeenkomst met betrekking tot vastgoed. Een “Bibob-toets” is dan aan de orde. Dit betekent dat de partij met wie de gemeente voornemens is een overeenkomst aan te gaan een vragenlijst moet invullen en de gemeente, mede op basis van eigen onderzoek, beoordeelt of een overeenkomst kan worden aangegaan met de betreffende partij gezien de doelen van de Wet Bibob.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
De grondexploitaties van de gemeente voldoen aan deze richtlijnen en ook op de andere punten handelen wij conform deze richtlijnen.
Didam-arrest Op 26 november 2021 is door de Hoge Raad het zogeheten “Didam-arrest” gewezen. In deze uitspraak gaat de Hoge Raad in op de manier waarop overheden marktpartijen moeten selecteren bij de verkoop van vastgoed. Indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van dit vastgoed of te verwachten is dat er meerdere gegadigden zijn, dan moet de gemeente de gelegenheid bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar de aankoop. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en houdt in dat de gemeente de koper moet selecteren op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria.
2
De financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Dit is een overzicht van grondopbrengsten en grondkosten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening
40
Teneinde deze gelijkheid te creëren, moet de gemeente bovendien een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot: • De beschikbaarheid van de onroerende zaak • De selectieprocedure • Het tijdschema • De toe te passen selectiecriteria
Naar aanleiding van het arrest zijn zogeheten één-op-één verkopen door de gemeente aan een marktpartij dus in de basis uitgesloten. De gemeente moet altijd een vorm van mededinging borgen; ook in situaties waarbij marktpartijen op eigen initiatief interesse tonen in gemeentelijk vastgoed en de gemeente geneigd is dit te verkopen; zogeheten unsollicited proposals.
De informatie over deze selectieprocedure moet bovendien: • Tijdig bekend worden gemaakt • Op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen De Beleidsregel selectieproces bij uitgifte, verkoop, verhuur en ingebruikgeving gemeente Utrecht geeft hier invulling aan. Het bieden van bovengenoemde mededingingsruimte is niet vereist indien vooraf vaststaat of te verwachten is dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. Dit moet dan toetsbaar zijn op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. In dat geval dient de gemeente het voornemen tot verkoop bekend te maken op dusdanige wijze dat eenieder daarvan kennis kan nemen inclusief een onderbouwing waarom er naar het oordeel van de gemeente slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de verkoop. In de Beleidsregel selectieproces bij uitgifte, verkoop, verhuur en ingebruikgeving gemeente Utrecht is een aantal categorieën/type uitgiften benoemd waarbij een één op één verkoop logisch en te motiveren is.
3
Een activiteit wordt gezien als een onderneming indien cumulatief sprake is van: • een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid • waarmee wordt deelgenomen aan het economisch verkeer • waarmee winst wordt beoogd (het winstoogmerk wordt geacht reeds aanwezig te zijn indien structureel overschotten worden behaald of als incidenteel overschotten worden behaald en in concurrentie wordt getreden met private partijen)
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
41
Bijlage 4 Schema rolverdeling gemeenteraad, college en ambtelijk Onderwerp
Gemeenteraad
College van B&W
Ambtelijke organisatie
Grondbeleid
Vaststellen Beleidsnota Grondbeleid
Sturing ruimtelijk beleid en grondbeleid
Operationele uitvoering ruimtelijk beleid en grondbeleid
Vastellen beleidskaders ruimtelijk beleid (o.a. Omgevingsvisie, programma’s, (wijziging van) omgevingsplan, bopa)
Verwerving Minnelijk
Verwervingen buiten de kaders van planmatige, anticiperende en strategische verwervingen
Planmatig
Verwerving binnen kaders vastgestelde grondexploitatie
Anticiperend
Verwerving buiten kaders risicobandbreedte RG en verantwoording achteraf door college aan de hand van afwegingscriteria Afwegingskader afgewogen actief grondbeleid.
Verwerving binnen kaders risicobandbreedte RG en verantwoording achteraf aan gemeenteraad aan de hand van afwegingscriteria Afwegingskader afgewogen actief grondbeleid.
Strategisch
Verwerving buiten kaders risicobandbreedte RG en verantwoording achteraf door college aan de hand van afwegingscriteria Afwegingskader afgewogen actief grondbeleid.
Verwerving binnen kaders risicobandbreedte RG en verantwoording achteraf aan gemeenteraad aan de hand van afwegingscriteria Afwegingskader afgewogen actief grondbeleid.
Vestigen voorkeursrecht
Vestigen voorkeursrecht op grond van art. 9.1 lid 1 Ow
Vestigen voorkeursrecht op grond van art. 9.1 lid 2 Ow
Onteigening
Besluitvorming over onteigening
Verwervings- en taxatieprotocol
Vaststelling door gemeenteraad
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Uitvoering verwervings- en taxatieprotocol
42
Onderwerp
Gemeenteraad
College van B&W
Ambtelijke organisatie
Aangaan tijdelijk beheerovereenkomsten
Uitvoering tijdelijke beheerovereenkomsten
Tijdelijk beheer Aangaan tijdelijk beheerovereenkomsten
Uitgifte Erfpacht
Vaststellen algemene voorwaarden voor uitgifte in erfpacht
Aangaan erfpachtovereenkomsten
Utrechts selectiebeleid bij uitgifte van onroerende zaken
Vaststellen selectiebeleid
Uitvoering selectiebeleid
Grondprijzen
Vaststellen Grondprijzenbrief
Opstellen parameternotitie
Aangaan overeenkomsten over kostenverhaal
Voorbereiden kostenverhaalsregels en overeenkomst over kostenverhaal Aangaan overeenkomst over kostenverhaal (na instemming portefeuillehoudende wethouder)
Actualiseren Nota Kostenverhaal Bovenwijkse Voorzieningen
Uitvoering kostenverhaal bovenwijkse voorzieningen
Kostenverhaal Minnelijk
Afdwingbaar
Vaststellen kostenverhaalsregels
Nota Kostenverhaal Bovenwijkse Voorzieningen
Vaststellen Nota Kostenverhaal Bovenwijkse Voorzieningen
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
43
Onderwerp
Gemeenteraad
College van B&W
Ambtelijke organisatie
Grondexploitaties
Openen nieuwe grondexploitaties, vaststellen herzieningen en afsluiten grondexploitaties via jaarstukken en MPR en resultaatbestemming grondexploitaties
Informatieverstrekking aan gemeenteraad Uitvoering, actualiseren en inrichten over voortgang en risico’s (nieuwe) grondexploitaties grondexploitaties (halfjaarlijks via MPR en Peilstok, tenzij direct gewenst gelet op de omvang en implicaties van de risico’s)
Risico
Van toepassing verklaren Regeling risicovolle projecten op projecten
Voorstellen doen van toepassing verklaren Regeling risicovolle projecten op projecten
Kredietverlening
Afgeven voorbereidingskredieten
Aanbestedingen
Vaststellen gemeentelijk aanbestedingsen inkoopbeleid
Samenwerking
Voorhangprocedure m.b.t. besluit college tot oprichting of deelneming aan privaatrechtelijke rechtspersoon
Financiële beheersing en grondexploitaties
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
Uitvoering gemeentelijk aanbestedingsen inkoopbeleid
Besluit tot oprichting of deelneming aan privaatrechtelijke rechtspersoon en aangaan samenwerkingsovereenkomsten
44
Bijlage 5 Verwervings- en taxatieprotocol 1. Inleiding
2. Algemeen
In de Beleidsnota Grondbeleid 2024 wordt inzicht gegeven in het gemeentelijk grondbeleid, de grondbeleidinstrumenten en de grondexploitaties. De nota beschrijft de uitgangspunten, organisatie en kaders van het grondbeleid. In het verwervings- en taxatieprotocol (hierna te noemen Protocol) worden de procedures voor verwerving en (bijbehorende) taxatie beschreven. Doelstelling van dit Protocol is inzicht te geven in de werkwijze van de verwervings- en taxatieprocedure van de gemeente Utrecht bij de diverse categorieën verwerving van onroerende zaken die in dit Protocol zijn opgenomen. Een bijdrage te leveren aan de transparantie van overheidshandelen en het nastreven van de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente Utrecht met gebruik van grondbeleidsinstrumenten zonder de rechten en belangen van de betrokken burger uit het oog te verliezen. Om blijvend aan de doelstellingen te voldoen zullen de in dit Protocol aangegeven verwervings- en taxatiemethoden worden aangepast indien voortschrijdend inzicht op het gebied van wetgeving dan wel jurisprudentie daartoe aanleiding geven.
2.1 Bevoegdheid tot aankoop van onroerend goed De bevoegdheid tot het aangaan van koopovereenkomsten c.q. de aankoop van onroerende zaak ligt op basis van artikel 160, lid 1 sub e Gemeentewet (Gw), bij het college van burgemeester en wethouders. In artikel 169, lid 4 Gw, is aanvullend bepaald dat het college, in die gevallen wanneer de uitoefening van bevoegdheden door het college ingrijpende gevolgen (waaronder financiële gevolgen) kan hebben voor de gemeente, het college geen besluit neemt dan nadat de gemeenteraad wensen en bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen brengen. De gemeenteraad wordt voor het overige achteraf geïnformeerd. Op basis van het bepaalde in artikel 171 Gw heeft het college van burgemeester en wethouders de praktische uitvoering van het voeren van onderhandelingen en het vastleggen daarvan in (koop)overeenkomsten gemandateerd aan ambtenaren. Onderhandelingen en een hieruit voortvloeiende ambtelijke overeenstemming geschieden te allen tijde onder uitdrukkelijk voorbehoud van bestuurlijke goedkeuring.
Een heldere beschrijving van de verwervingsprocedure is noodzakelijk ingeval van actief grondbeleid. Het Protocol maakt zowel intern als extern duidelijk op welke wijze en onder welke voorwaarden de gemeente Utrecht in zijn algemeenheid een verwerving en/of taxatie ter hand neemt. Uitgangspunt voor de grondverwerving door de gemeente Utrecht is Wet – en regelgeving. Hierdoor zijn de belangen van zowel de gemeente als de betrokken burger belanghebbende op een heldere wijze gewaarborgd. Onder belanghebbende wordt onder meer en zowel begrepen de eigenaar alsook de erfpachter, huurder/gebruiker van een onroerende zaak. Inleidend op het Protocol wordt hierna eerst een toelichting gegeven op de bevoegdheid en het verwervings- en taxatiebeleid in de gemeente Utrecht. In het Protocol worden specifieke termen gebruikt die nodig zijn vanwege de nauwe verbondenheid met de Wet- en regelgeving en het gewenste eenduidig begrip van de gebruiker van dit Protocol. Als toelichting zijn deze specifieke termen schuingedrukt en terug te vinden in hoofdstuk 7. Begrippenkader.
Beleidsnota Grondbeleid Gemeente Utrecht 2024
2.2 Openbaarheid en transparantie Grondbeleid, openbare besluitvorming en transparantie staan ogenschijnlijk op gespannen voet met elkaar. Enerzijds zijn openbaarheid en transparantie gewenst vanuit democratisch oogpunt, anderzijds moet de onderhandelingspositie van de gemeente worden geborgd. Ook dient er rekening te worden gehouden met de privacywetgeving. Het opschrijven van processen in het Protocol draagt bij aan een helder en controleerbaar grondbeleid. 2.3 Maatschappelijke aspecten Zodra duidelijk is dat de gemeente vanwege planvorming over het eigendom van de onroerende zaak dient te beschikken, zal de verwerving voortvarend moeten worden opgepakt. Hierbij is het van belang dat de eigenaar (en andere mogelijke belanghebbenden) goed wordt geïnformeerd over het verwervingsproces. Veelal heeft de eigenaar de ontwikkeling niet gewenst en is mogelijk minder ervaren in de verkoop van een onroerende zaak. 45
2.4 Kaders Bij een verwerving heeft de Gemeente te handelen als marktpartij en aan te kopen tegen marktwaarde/markt conforme prijzen en voorwaarden. De marktwaarde van het desbetreffende onroerende zaak wordt in opdracht van de gemeente getaxeerd door een externe taxateur geregistreerd in het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs (NRVT). Marktwaarde: het geschatte bedrag waartegen vastgoed zou worden overgedragen op de Waardepeildatum tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper in een zakelijke transactie, na behoorlijke marketing en waarbij de partijen zouden hebben gehandeld met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang.1 2.5 Taxatie In het kader van een verwerving vindt voorafgaand aan de onderhandelingen een taxatie plaats van de te verwerven onroerende zaak. De taxatie wordt, in opdracht van de gemeente, uitgevoerd door een externe, onafhankelijke, NRVT geregistreerd taxateur (hierna te noemen: Taxateur) welke is ingeschreven in een passende kamer (bedrijfsmatig, wonen en/of agrarisch). In overleg met belanghebbende wordt door de taxateur een afspraak voor inpandige opname gemaakt. Voor het uitvoeren van de taxatie worden relevante gegevens opgevraagd en door belanghebbende aangeleverd aan gemeente en taxateur.