Agendabundel
Tekst van het document
Bundel - Adviescommissie Controle en Financiën van 8 september 2023 1 2
3 4 5 6 7
8 9
Inloop 09.45 - 10.00 uur Evaluatie adviescie en vooruitblik jaarplan (adviescie) 10.00 - 10.30 uur Jaarplan adviescommissie CF 2024 (augustus) Notitie aanpak Raadstoets 2022-2026 Fin positie (Deloitte) 10.30 - 11.30 uur Pauze 11.30 - 11.45 uur (grip op) Investeringen (Edwin/Jurjen) 11.45 - 12.45 uur Grip op investeringen AC C&F 8 sept 2023 lunch 13.00 - 13.45 uur S&V/aanpassen verordening/dekkingsvoorstellen/drempelbedragen (Thomas) 13.45 - 14.45 uur Bespreeknotitie 11 januari 2023 Adviescommissie C&F - dekking bij financiële voorstellen Raadsbrief 21 februari 2023 - Eerste reactie op bespreeknotitie - Werkwijze bij financiële dekkingsvoorstellen 1 - Bespreekpunten voor de adviescommissie Controle en financiën 2 - Memo tbv Adviescommissie C&F 8 september 2023 over werkwijze dekking financiële voorstellen Verdieping budgetrecht (Deloitte) 14.45-15.45 uur Afsluiting 15.45 - 16.30 uur
Jaarplan Adviescommissie Controle en Financiën 2024 (augustus 2023) Datum en tijdstip 2024
Onderwerpen
Uitgangspunten
Do. 11 januari
Do. 15 februari
Do. 21 maart
Do. 18 april
In beginsel 8 x 1,5 overleg, waar nodig in aanwezigheid van ambtelijke organisatie, rekenkamer en accountant. De cursief gedrukte onderwerpen zijn aanvullende onderwerpen (naast de reguliere cyclus). Onderwerpen voor de adviescommissie (kunnen) zijn: jaarstukken, voorjaarsnota, programmabegroting, financiële verordeningen en beleidsnota’s, art. 213a-onderzoeken, alle overige onderwerpen waarvan de adviescommissie van oordeel is dat deze een (sterke) financiële component bevatten. Het Jaarplan wordt elke vergadering indien nodig geactualiseerd. Opstarten aanbesteding Q4 2023 (loopt tot en met 31-3-2025, boekjaar 2024) --> plan van aanpak volgt We vergaderen in 2024 van 09.00-10.30.
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Verlenging accountant boekjaar 2024 (PM) --> nieuwe format RV
RUIMTE --> aanbevelingen P&C cyclus (vervolg sessie 24-8)
Afsluiting (5 minuten)
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
RUIMTE --> vervolg aanbevelingen P&C cylus
1e begrotingswijziging (tijd: 10 minuten)
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Update raadstoets (tijd: 15-30 minuten)
Voortgang accountantscontrole (15 minuten)
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Jaarverslag Rekenkamer
Jaarplan concernaudit (10 minuten)
Invulling TB JS/VJN op 28 mei (15 minuten)
Aanpak debat JS (15 minuten)
Voortgang accountantscontrole (15 minuten)
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Datum en tijdstip 2024
Onderwerpen
Do 30 mei
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Jaarstukken (beschikbaar 14 mei) (concept) Accountantsrapport van bevindingen, incl. accountantsverklaring over de Jaarstukken Concept Reactie van het college op het accountantsrapport
Zomersessie adviescie
Voorjaarsnota (beschikbaar 14 mei)
Berap incl. resultaatsbestemming en MPUV en MPR (let op nieuwe opzet)
(eventueel) Advies aan commissie VBF n.a.v. Voorjaarsnota/Berap/JS
Jaarverslag Concernaudit
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Zomersessie
C&F X september 10.00-16.00 Do. 19 september
PM (kan wellicht vervallen door zomersessie)
Do. 17 oktober
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Programmabegroting + 2e Berap (tijd: 45 minuten)
2e Technische Begrotingswijziging
Advies aan commissie VBF over Programmabegroting (na wissel, tijd 15
PvA Aanpak accountantscontrole (‘jaarplan’) en opdrachtbevestiging
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (tijd: 5 minuten)
minuten). jaarrekening (tijd: 15 minuten).
Do. 5 december
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Concept Boardletter van de accountant
Concept Reactie van het college op de Boardletter
Voortgang controle
3e Technische Begrotingswijziging
Onderwerpen/ aandachtspunten voor onderzoeken in jaarplannen auditteam, Rekenkamer, accountant en evt. adviescommissie.
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Halfjaarverslag Concernaudit
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (tijd: 5 minuten)
Notitie aanpak raadstoets 2022-2026 Aanleiding Sinds 2017 worden jaarlijks twee beleidsprogramma’s bekeken aan de hand van een raadstoets. Deze toets wordt uitgevoerd door raadsleden (raadsrapporteurs), onderzoekers, raadsadviseurs en de ambtelijke organisatie en volgt de methode Duisenberg (zie bijlage I voor aanpak eerdere raadstoetsen). De centrale vraag van een raadstoets is: wat is op hoofdlijnen het beeld van de gerealiseerde resultaten in relatie tot het voorgenomen beleid? In 2021 is er middels de notitie ‘Voorstel aanpak Raadstoets 2021’ voor gekozen om tijdens de verkiezingsjaren geen raadstoetsen uit te voeren en in plaats daarvan te reflecteren op de werking van het instrument. Dit voorstel is besproken in de adviescommissie op 4 november 2021. Deze notitie is het slotstuk van de evaluatie van de raadstoetsen en legt een aantal suggesties voor verbeteringen van het instrument ter besluitvorming aan de adviescommissie voor.
Aanpak In het ‘Voorstel aanpak Raadstoets 2021’ zijn 5 punten benoemd waar tijdens de evaluatie van de raadstoets naar gekeken zou worden. 1. Doorschuiven van de 2 onderwerpen van het voorjaar 2022 naar voorjaar 2023. 2. Onderzoeken in hoeverre de aanbevelingen zijn geïmplementeerd van de afgelopen 4 jaar. Wat is er nu echt veranderd? 3. Hoe gaan andere gemeenten om met dit instrument? Wat kunnen wij hiervan overnemen? 4. Opstellen plan van aanpak voor nieuwe raadsperiode (uiterlijk bespreken in laatste adviescie van 17 februari 2022) met nieuwe verdeling voor periode 2022-2026 (nieuwe cie-indeling). Waarbij in een verkiezingsjaar standaard naar doorwerking / impact van de eerste drie jaar van de periode wordt gekeken en geen eigen toets wordt gedaan. 5. Introduceren van dit raadsinstrument als onderdeel van het inwerkprogramma nieuwe Raad (kennis maken met dit instrument) inclusief de bevindingen uit de doorwerking en de vastgestelde verdeling 2022 – 2026. Hieronder gaan we hier nader op in. Punt 1 wordt meegenomen bij punt 4. Aanbevelingen zijn met groen weergegeven.
Uitkomsten Algemeen Uit de evaluatie van de afgelopen jaren is naar voren gekomen dat de raadstoets door de rapporteurs en woordvoerders als zeer nuttig ervaren wordt. Het helpt raadsleden bij het doorgronden van de kaderstellende en controlerende rol in de P&C cyclus. Dit resultaat is alleen te behalen met kwalitatieve onderzoeksondersteuning, dit geeft de adviescommissie ook specifiek aan. In hoeverre zijn de aanbevelingen geïmplementeerd van de afgelopen 4 jaar. Wat is er nu echt veranderd? Doorgevoerde verbeterpunten de afgelopen jaren in het proces zijn dat we eerder beginnen aan de hand van de concept jaarstukken en we werken met drie (i.p.v. twee) rapporteurs voor een breder draagvlak. Daarnaast maken we bij de start van de raadstoets bewust de keuze of we kiezen voor het hele programma of een specifiek onderwerp (vaststellen van de reikwijdte van het onderzoek). Voordeel van dit laatste is dat je dieper op de specifieke materie kan ingaan. Er zijn nog een aantal verbeterpunten die wij in dit onderzoek hebben meegenomen (zie aanbevelingen in het groen hieronder):
1
• •
Hoe bereiken we meer woordvoerders in de raadsinformatiebijeenkomst waarbij de uitkomsten worden gepresenteerd door de rapporteurs? Hoe krijgen we meer aandacht voor de uitkomsten van de raadstoets (o.a. in drukte voor de zomer)?
Om de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen uit de raadstoets beter inzichtelijk te maken, zal met ingang van de Jaarstukken 2021, met een format voor de voortgang van de aanbevelingen gewerkt gaan worden. Dit naar aanleiding van de toezegging door de wethouder bij de jaarstukken 2020. Vanaf de komende jaarstukken zal dit hoofdstuk in drie subhoofdstukken uiteenvallen, waaronder een subhoofdstuk Raadstoetsen. Hierin wordt een tabel opgenomen waarin de volgende kolommen zullen terugkomen: • Naam van het onderzoek of programma. • Punten uit het onderzoek (aanbevelingen). • Voortgang per punt. • Toelichting over de voortgang per punt. Na het beschikbaar komen van deze informatie bij de jaarstukken 2021 is het voorstel om in de adviescommissie te bespreken hoe dit wordt ervaren en welke acties nodig zijn. De raadsleden kunnen uiteraard tijdens het debat bij de jaarstukken hier vragen over stellen. Deze voortgangsinformatie is momenteel nog niet beschikbaar. 1. Aanbeveling: Stoplicht voor voortgang Bij de terugkoppeling over de opvolging van aanbevelingen kan gewerkt worden met een stoplicht systeem. Hiermee kan de status van elke aanbeveling apart aangegeven worden en kan voortgang over een periode in beeld worden gebracht. De kleuren kunnen de volgende betekening krijgen: • Groen = wordt naar verwachting gerealiseerd. • Oranje = vergt bijsturing.
• Rood = wordt niet gerealiseerd, geen activiteiten. 2. Aanbeveling: Termijn stellen aan raadsbrief opvolging aanbevelingen Het is gebruikelijk dat de Raad middels een Raadsbrief door het college geïnformeerd wordt over de implementatie van de aanbevelingen zoals opgedragen door de Raad in een motie bij de raadsbehandeling van de jaarstukken. Het advies is om hier een termijn van drie maanden aan te verbinden waarbinnen deze Raadsbrief verstuurd moet worden. Hiermee wordt de terugkoppeling nog naar de Raad geborgd.
Hoe gaan andere gemeenten om met dit instrument? Wat kunnen wij hiervan overnemen? Gemeente Amsterdam Gemeente Amsterdam is in 2017 gestart met het uitvoeren van ‘Duisenberg-onderzoeken’. Deze onderzoeken volgen dezelfde structuur als de Utrechtse raadstoetsen. Vergelijkbaar met Utrecht worden er per jaar twee onderzoeken gedaan. De resultaten van een onderzoek worden gepresenteerd in de betreffende commissie van het onderwerp van het onderzoek. Dit wordt gedaan door raadsleden die meegewerkt hebben aan het onderzoek. Aansluitend op deze presentatie start een gesprek met de betreffende wethouder over de conclusie en aanbevelingen van het onderzoek.1 Sinds de start van de Duisenberg-onderzoeken in 2017 is de methode en het gebruik ervan geëvalueerd. Hieruit bleek dat raadsleden positief zijn over de onderzoeken, zowel over de methode als over de toepassing ervan. 1
Ibidem.
2
Gemeente Rotterdam Gemeente Rotterdam werkt met raadstoetsen (specifiek bij een actueel thema) en een jaarlijks onderzoek bij de jaarrekening dat zich richt op onder meer de controleprocessen en de rechtmatigheid (5 a 6 weken intensief, ondersteund/basis gelegd door accountant en brengt hierover verslag uit door een specifieke commissie gevolgd door een “hoorzitting” met de wethouder). Vergadering Hoorzitting in het kader van de jaarrekening 2020 25-05-2021 Gemeente Rotterdam (raadsinformatie.nl). Bij de raadstoetsen starten zij al bij de begroting waardoor dit onderzoek over een langere periode wordt uitgespreid. 3. Aanbeveling: Wethoudersdebat/hoorzitting Een manier om de betrokkenheid van de betreffende wethouder bij de aanbevelingen te vergroten, is door het faciliteren van een debat hierover (anders dan in de commissiebehandeling bij de jaarstukken). Dit stond altijd als optioneel in de planning van de raadstoets, maar is niet actief opgepakt. Dit debat kan na het presenteren van de resultaten van de raadstoets in de Raadsinformatiebijeenkomst plaatsvinden in een afzonderlijk commissiedebat (geagendeerd door de rapporteurs). Hierbij kan direct op de haalbaarheid en eventuele obstakels bij het opvolgen van de aanbevelingen ingegaan worden. Een voorbeeld hiervan kan gevonden worden bij gemeente Rotterdam (zie hierboven) en Amsterdam (2).
Dit kan er wellicht ook voor zorgen dat andere woordvoerders zich meer betrokken voelen bij de uitkomsten. 4. Aanbeveling: Starten bij de begroting met de raadstoets Rotterdam start de raadstoets al bij de begroting. Dit zou wellicht ook voor Utrecht een idee kunnen zijn. Voorstel is derhalve om de begroting 2023 te starten met een van de raadstoetsen bij de begroting i.p.v. bij de jaarstukken. Dit zouden we kunnen doen voor het programma Volksgezondheid (start bij de begroting 2023 waarbij focus ligt op jaar 2022). Dit kan er wellicht voor zorgen dat de impact van de aanbevelingen worden vergroot en dit de druk in het voorjaar vermindert. Hierbij dient dan ook de tijdsbesteding te worden meegenomen. Dan kunnen we dit hierna evalueren en kijken of dit meerwaarde heeft. Opstellen plan van aanpak voor nieuwe raadsperiode Hieronder is het voorstel voor de raadstoetsen voor de komende 4 jaren opgenomen. Dit is belangrijk zodat dit tijdig helder is voor betrokkenen. Op deze wijze zijn alle programma’s een keer aan de beurt geweest. De lijst zoals deze in 2019 in de adviescommissie is vastgesteld is hierbij aangehouden en nu aangevuld met het programma Wonen. In de verkiezingsjaren evalueren we de huidige aanpak en kijken we terug op vorige raadstoetsen. Vanaf 2027 kunnen we de dan weer verder gaan met de programma’s die reeds aan bod zijn geweest.
Programma Jeugd (M&S/ZWCS) en Duurzaamheid (S&R/EDW) Werk & Inkomen (M&S/ZWCS)) en Openbare ruimte en groen (S&R/MGOR) Cultuur (M&S/ZWCS) en Stedelijke/ruimtelijke Ontwikkeling (S&R/ROGV) Onderwijs (M&S/OWE) en Vastgoed (S&R/ROGV) 2
Planning Voorjaar 2017 Najaar 2017 Voorjaar 2019 Voorjaar 2020
Vergadering Raadscommissie Kunst Diversiteit en Democratisering 02-06-2021 Gemeente Amsterdam (raadsinformatie.nl)
3
Maatschappelijke ondersteuning (M&S/ZWCS) en Bereikbaarheid/Mobiliteit (S&R/MGOR) Verkiezingen 2022 Bewoners en Bestuur (VBF) en Volksgezondheid (ZWCS) Veiligheid (VBF) en Economie (en werkgelegenheid voor iedereen) (OWE) Samenleven en Sport (ZWCS) (doorgeschoven) en Wonen (EDW) Verkiezingen 2026
Voorjaar 2021
Doorwerkingsonderzoek Voorjaar 2023 (doorgeschoven) Voorjaar 2024 (doorgeschoven) Voorjaar 2025 (doorgeschoven en nieuw) Doorwerkingsonderzoek
Legenda • Grijs gearceerd: op deze onderwerpen is al een raadstoets gedaan. • Groen gearceerd: onderwerpen doorgeschoven vanwege de evaluatie van het instrument ‘raadstoets’ in najaar 2021 – voorjaar 2022. • Paars gearceerd: onderwerp toegevoegd.
Gevraagd besluit •
•
•
We vragen de adviescommissie om een besluit te nemen om de programma’s Algemene middelen en Overhead wel of niet op te nemen in het ‘Schema raadstoetsen’ na de verkiezingen 2026. Positief Besluit! In te stemmen met de planning van de raadstoetsen, zoals weergegeven in ‘Schema raadstoetsen’. Positief Besluit, waarbij de jaren 2023/2024 worden omgedraaid ivm onderzoek rekenkamer! We vragen de adviescommissie een besluit te nemen over het al dan niet implementeren van een of meerdere van de bovenstaande suggesties ter verbetering van de raadstoets. Positief Besluit, experimenteren met aanbeveling 3 (naar keuze) & 4 (programma volksgezondheid) (mits realiseerbaar in tijd).
Vervolg • •
Bij de jaarstukken 2021 aandacht voor de opvolging van eerdere raadstoetsen; Introduceren van dit raadsinstrument als onderdeel van het inwerkprogramma nieuwe Raad (kennis maken met dit instrument) inclusief de bevindingen uit de doorwerking en de vastgestelde verdeling 2022 – 2026. Dit wordt meegenomen in het programma voor 7 april 2022.
4
Bijlage I: Overzicht proces en bijeenkomsten Raadstoets (per programma 2017-2021) Wat
Toelichting
Bijeenkomst 1:
Uitleg van aanpak en opzet. Uitwerken planning.
onderwerp
aandacht krijgen in de rapportage.
Startbijeenkomst per Rapporteurs analyseren het programma
Dag
Bespreken welke (verdiepende) onderwerpen specifiek Rapporteurs bekijken de betreffende programma's en
stellen voor zichzelf eerste observaties en bevindingen op. Rapporteurs bereiden zelf bijeenkomst 2 voor en leveren
Maart 2 uur
Aanwezig • Rapporteurs
• Onderzoekers
• Woordvoerders
April
• Rapporteurs
April
• Rapporteurs
2 uur
• Onderzoekers
hun oordeel over het behalen van de gestelde beleidsdoelen.
Bijeenkomst 2: Per onderwerp Opstellen van rapportage over het behalen van de gestelde opstellen van eerste reactie van de rapporteurs op het programma.
beleidsdoelen. Eerste reactie ophalen van de rapporteurs op het programma.
Bespreken met ambtelijke
Het is de bedoeling in de raadstoets niet alleen aandacht
aansturing.
ook nadrukkelijk aan welke wijze waarop de ambtelijke
organisatie van wijze van
2 uur
• Onderzoekers • Ambtelijke organisatie
te geven aan de doelen en (cijfermatige) indicatoren, maar organisatie (informeel) sturing geeft aan het programma. Om hier zicht op te krijgen wordt de ambtelijke organisatie ook uitgenodigd voor dit gesprek.
Bijeenkomst 3: Per onderwerp Opstellen van rapportage over het behalen van de gestelde opstellen van informatie over beleidsdoelen. Beantwoorden van de vraag of het beleid
het behalen van de doelen en volgens plan verloopt, aandacht verdient of niet volgens opstellen conclusies en aanbevelingen
Mei
2 uur
plan is.
• Rapporteurs
• Onderzoekers
• Woordvoerders
Afronden rapportage en opstellen conclusies en aanbevelingen.
Raadsinformatiebijeenkomst
Besloten vergadering met de woordvoerders voor het
commissie
aanbevelingen. Tijdens deze bijeenkomst presenteren de
(besloten): Rapportage aan de bespreken van de bevindingen, conclusies en
Mei/Juni
1 uur
rapporteurs de rapportage aan de woordvoerders. Het is
• Rapporteurs
• Onderzoekers
• Woordvoerders
de bedoeling dat de volledige raad instemt met de
conclusies en aanbevelingen. Het college is hierbij niet aanwezig. Optioneel: Gesprek met de
Ter vergroting van de effectiviteit van de implementatie
Behandeling van de
Openbare vergadering waarin de rapporteurs de
behandeling Jaarstukken
de portefeuillehouder. De raadsleden kunnen de analyses
portefeuillehouder
• Rapporteurs
van de aanbevelingen.
rapportage tijdens commissie bevindingen, conclusies en aanbevelingen presenteren aan ook betrekken bij de inhoudelijke behandeling van de Jaarstukken.
5
• Onderzoekers Juni
• Rapporteurs
• Woordvoerders
6
Grip op investeringen
Zomersessie Adviescommissie Controle en Financiën, 8 september 2023 Financien , Inkoop en Juridische zaken
Scope 1. Meerjarenprogramma’s investeringen Meer uniformeren 2. Informatie Investeringen beter navolgbaar/stuurbaar 3. Onderuitputting Inspelen op planningsoptimisme 4. Spelregels Transparant en vastgelegd
1. Meerjarenprogramma’s investeringen • Raamwerk sturen en verantwoorden onderscheidt de (onderling verbonden) begrotingscyclus en de beleidscyclus. • Huidige meerjarenprogramma’s in beide cycli: Monitoren vastgesteld beleid en volgen financiële voortgang van met name investeringsprojecten. • Bij volgende meerjarenprogramma’s (voorjaar 2024) willen we de toegankelijkheid en de betekenis van de informatie voor de besluitvorming verbeteren: Ø Verhelderen plaats in beleids- en begrotingscyclus Ø Standaardiseren (financiële) informatie investeringsprogramma’s Ø Verhelderen plaats MPR in de beleids- en begrotingscyclus
2. Informatie over investeringen • We willen raming en realisatie per jaar toevoegen aan overzichten. • Op welk niveau wil de raad informatie en autoriseren? • Per programma • Per bundeling van projecten • Per project • Hoe wordt de geheime investeringsbijlage bij P&C-producten geraadpleegd? • In welke mate kunnen we investeringen bundelen?
Investeringsoverzicht Begroting 2023
Bijlage Begroting 2023
• Met name voor bereikbaarheid, onderwijs, sport en vastgoed wordt op projectniveau/adres gerapporteerd.
Investeringsoverzicht Jaarstukken 2022
Optie investeringsoverzicht begroting
Voorbeeld gemeente Rotterdam: Investeringen | Begroting Rotterdam 2023
Optie investeringsoverzicht jaarstukken
Voorbeeld openbaar overzicht (Den Haag)
3. Onderuitputting investeringsruimte 1 • 2022: Begrote toename materiële vaste activa 181 miljoen euro, realisatie 90 miljoen euro. • Vertraging door personeelstekort, stijgende bouw- en materiaalkosten en planologische procedures. • Door planningsoptimisme wordt onnodig financiële ruimte beklemd en geeft de geprognosticeerde balans geen goed beeld van de schuldontwikkeling. • Doel: Realistische begroting en investeringsplanning.
3. Onderuitputting investeringsruimte 2 • Overprogrammering: Meer projecten in voorbereiding nemen. • Corrigeren voor planningsoptimisme: Kapitaallasten verlagen. • Meer flexibiliteit om in te spelen op vertragingen door: ØAutorisatie op bundeling van projecten ipv per project ØInvesteringsplafond
4. Spelregels • Denk aan: • Autorisatieniveau raad: Mogelijk meer bundelen en grote investeringen apart • Uniformeren startmoment afschrijven (nu bij ingebruikname cf. nota WAAVA) • Omgang met onderbesteding op en vrijval van kapitaallasten • Stelpost kapitaallasten centraal • Richtlijnen voor inspelen op planningsoptimisme* *Voor investeringen geven organisatieonderdelen aan hoe wordt ingespeeld op planningsoptimisme (nu optioneel en bijvoorbeeld 20 a 25%).
Raadsorganen Griffie
Bespreeknotitie dekking bij financiële voorstellen Aan
College van B en W
Datum
11 januari 2023
Van
Adviescommissie Controle & Financiën
Onderwerp
Dekking bij financiële voorstellen
Doorkiesnummer
06 39276711
danielle.rijnders@utrecht.nl
Bijlagen
1
Inleiding Gezien de informatieachterstand van de raad ten opzichte van het college is het voor de raad lastig om een goede financiële dekking te vinden bij het indienen van voorstellen. Hierdoor is er tijdens de raadsbehandeling vaak discussie over de financiële dekking van een voorstel en minder discussie over de inhoud van het voorstel. Dit beperkt de kaderstellende bevoegdheid van de raad en leidt dikwijls tot frustratie bij de raadsleden.
Dit probleem kwam ook veelvuldig aan bod tijdens het introductieprogramma (sessie met de accountant, Rein-Aart van Vugt). Hij gaf hierbij aan dat andere gemeenten dit anders aanpakken.
Het voorliggende probleem is nadien opgenomen in het coalitieakkoord: We vragen het college een voorstel te doen ter verbetering van de afweging van financiële wensen bij moties en amendementen, dat recht doet aan ieders verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige verdeling van de middelen en hierover met de raad in gesprek te gaan. Daartoe maken we in de begroting per doelstelling inzichtelijk in hoeverre bedragen beïnvloedbaar zijn.
De adviescommissie C&F heeft dit onderwerp besproken op de zomersessie van 26 augustus om vooruitlopend op het voorstel van college met elkaar van gedachten te wisselen.
Uiteraard dienen afspraken te voldoen aan de spelregels vanuit het financieel toezicht door de provincie, het BBV (sluitende begroting) en de interne spelregels van de Gemeente Utrecht. Volgens de accountant is dit echter geen belemmering om spelregels hiervoor op te stellen.
Deze notitie wil een werkwijze opstellen voor deze problematiek. De input van de zomersessie is verwerkt in deze notitie.
Probleemstelling (samenvattend) De werkwijze voor het dekken van financiële vereisten van moties en amendementen is niet vastgelegd. Moet er een dekking aangeleverd worden en zo ja, hoe ziet die dekking er uit? In de huidige werkwijze raadt het college vanwege (onduidelijkheid over) de dekking vaak uit formele overwegingen moties en amendementen af. Hoewel politiek ook gaat om verdeling van geld, leidt de (procedurele) dekkingsdiscussie vaak af van de inhoudelijke discussie in de raad.
Waarom is het lastig om financiële dekkingen te vinden voor raadsleden? Voor raadsleden is het lastig een dekking te vinden om de volgende redenen: •
De technische systematiek van dekkingen is complex en is ambtelijk nauw afgestemd. Het is voor raadsleden, als onderdeel van een lekenbestuur, lastig om op hoog ambtelijk-technisch niveau dekkingen te vinden.
•
Het autorisatieniveau waarop raadsleden dekkingen vaststellen ligt op programmaniveau, terwijl de dekkingen van een veel kleinere orde zijn (meestal enkele tienduizenden euro’s).
•
Raadsleden willen het college in positie houden om de raad te informeren over dekkingen en de ambtenaren te laten adviseren over de financiële systematiek.
•
Raadsleden vinden dat zij niet altijd dekkingen zouden moeten vinden/schrijven omdat dit in sommige gevallen afleidt van de (politieke) inhoud.
Procedure bij voorstellen zonder financiële dekking Procedure afspreken waarbij de raad niet zelf naar geld moet zoeken en waarbij tegelijk geen ‘wildgroei’ aan moties met dekkingsverzoeken ontstaat. Voorstel: •
Stap 1: meerderheid voor voorstel op inhoud en inschatting van de verwachte hoogte van de kosten. Hierbij een zoekrichting aangeven (binnen programma, reserve of integraal afwegingsmoment) en aangeven of het incidenteel of structureel is.
•
Dan pas stap 2: college geeft afzonderlijk, bij de VJN/begroting of bij de tussenrapportages, een suggestie voor de dekking. Het ligt voor de hand dat structurele lasten boven een bepaald bedrag uitsluitend bij een integrale afweging (voorjaarsnota/begroting) worden meegenomen. Bij urgente voorstellen kan een aanvullende raadsvoorstel een mogelijkheid zijn.
Voorbeeld: 1.
Stap 1: Fractie X wil een incidenteel een evenement sponsoren voor euro 25.000 uit de lopende begroting (dan wel uit financiële middelen uit een ander programma). Een meerderheid in de raad is het eens met de voorliggende motie. Stap 2: Het college geeft bij de eerstvolgende bestuursrapportage aan of dit mogelijk is. NB: Stel dat dit leidt tot een overschrijding van het programmabudget dan kan de raad alsnog besluiten om met deze overschrijding in te stemmen bij de besluitvorming omtrent de berap.
2.
Stap 1: Fractie Y wil structureel meer geld vrijmaken voor het onderhoud op locatie X. Kosten zijn jaarlijks 35.000 en het voorstel wordt gedaan om dit te betrekken bij de integrale afweging bij de VJN (verhoging van het budget desbetreffende programma). Een meerderheid in de raad is het eens met de
2/4
voorliggende motie. Stap 2: Bij de VJN komt het college terug op het voorstel en geeft aan of financiële ruimte is gevonden. 3.
Stap 1: Fractie Z wil 50.000 incidenteel extra investeren in de RSU middels de beschikbare reserve om extra wandelpaden aan te leggen. Een meerderheid in de raad is het eens met de voorliggende motie. Stap 2: Het college geeft bij de eerstvolgende bestuursrapportage aan of dit mogelijk is.
Vervolg De adviescommissie verzoekt het college kennis te nemen van de inhoud van deze notitie en te starten met het schrijven van een raadsvoorstel en dit voorstel uiterlijk voor de veegcommissie op 15 juni naar de raad te versturen (eerder heeft de voorkeur van de adviescommissie). Dit raadsvoorstel kan vervolgens in september 2023 worden besproken in de commissie VBF vooruitlopend op de begrotingsbehandeling in november 2023.
De adviescommissie geeft het volgende mee aan het college: •
Wij verzoeken het college om in het voorstel een drempelbedrag op te nemen voor incidentele en structurele voorstellen die niet naar stap 2 hoeven te gaan, maar na besluitvorming direct uitvoerbaar zijn.
•
Het is wellicht een goed idee om deze werkwijze te evalueren na een P&C cyclus.
•
Inzicht te geven in hoeverre bedragen beïnvloedbaar zijn (o.a. in begroting, maar ook in beleidsvoorstellen).
Namens de adviescommissie Controle & Financiën,
Jantine Zwinkels (voorzitter) Danielle Rijnders (commissiegriffier) Rein-Aart van Vugt (accountant)
3/4
Bijlage 1: Mogelijkheden voor het vinden van een financiële dekking: -
Zelf dekking te zoeken d.m.v.: o
Technische ondersteuning door de ambtelijke organisatie;
o
Ambtelijke bijstand (zoals bij een initiatiefvoorstel en een tegenbegroting);
o
Informatie uit raadsbrieven (zoals bijvoorbeeld de brief over de versoberingsopgave OR waarbij alternatieven worden geschetst);
-
Procedure volgen zoals beschreven in deze notitie.
4/4
Burgemeester en wethouders Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl
Aan de gemeenteraad
Behandeld door
T.A. van Tiel
Datum
21 februari 2023
Doorkiesnummer
14 030
Kenmerk
10716091
thomas.van.tiel@utrecht.nl
Onderwerp
Eerste reactie op bespreeknotitie - Werkwijze bij financiële dekkingsvoorstellen
Bijlage(n)
1
Beleidsveld
Financiën
Geachte leden van de raad, In het coalitieakkoord is de ambitie uitgesproken om de begroting en jaarstukken toegankelijker en leesbaarder te maken en de raad meer handvatten te geven voor effectieve sturing. Daarbij is ook de wens geuit om te komen tot verbetering van de afweging van financiële wensen bij moties en amendementen passend bij de verantwoordelijkheden van de raad en het college. Op 9 februari jongstleden ontvingen wij bijgevoegde bespreeknotitie van de adviescommissie Controle & Financiën met een voorstellen voor een werkwijze. De adviescommissie heeft ons gevraagd binnen twee weken te reageren in verband met de behandeling van de Raadsbrief sturen en verantwoorden in de Commissie veiligheid, bestuur en financiën van 23 februari 2023 en voor de zomer met een raadsvoorstel te komen. Wij danken de adviescommissie voor de suggesties die ze aan ons meegeeft voor verdere uitwerking. Wij onderschrijven de wens om te komen tot meer duidelijkheid over de te volgen procedure en werkwijze ten aanzien van de financiële dekking voor raadsvoorstellen. Daarbij hechten wij aan de integrale afweging zoals deze bij de voorjaarsnota en begroting plaatsvindt en willen wij net als de adviescommissie aangeeft, fragmentarische besluitvorming over de inzet van begrotingsmiddelen voorkomen.
Vanwege de beperkte reactietermijn geven we in deze brief een eerste, beknopte, reactie zodat u deze overwegingen kunt betrekken bij de komende vergadering van de Commissie veiligheid, bestuur en financiën op donderdag 23 februari aanstaande. Aandachtspunten voor verdere uitwerking In de notitie doet de adviescommissie een voorstel om het besluitvormingsproces over voorstellen van de raad zonder directe financiële dekking, meestal in de vorm van moties, in twee stappen vorm te geven. Zij doet daarbij de suggestie om te werken met drempelbedrag als ondergrens (stap 1), voor voorstellen waarbij direct tot uitvoering kan worden overgegaan. Daarnaast ook te werken met een bovengrens (altijd alleen bij de integrale afweging bij voorjaarsnota/begroting) van structurele voorstellen boven een bepaald bedrag. Tussen ondergrens en bovengrens geeft het college bij het
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
21 februari 2023 10716091
eerstvolgende begrotingsmoment aan (stap 2) hoe zij invulling van dekking voor zich ziet (binnen de in de motie aangegeven dekkingsrichting). Wij zullen de denkrichting van de adviescommissie verder uitwerken, maar zien daarbij wel enkele aandachtspunten en dilemma’s die wij u graag meegeven om te betrekken bij uw bespreking aanstaande donderdag. Aandachtspunt: voldoende informatie voor afweging door de raad Uitgangspunt is en blijft wat ons betreft dat uw raad de consequenties van besluiten kan overzien en zodoende goed geïnformeerd besluiten kan nemen. Het principe van integrale besluitvorming bij de voorjaarsnota en begroting speelt daarbij een belangrijke rol. De ervaring leert ook dat de hoeveelheid wensen zich laat beperken door de hoeveelheid beschikbare, en beïnvloedbare middelen. De vraag is of u in alle gevallen, zonder (volledige) duidelijkheid over de dekking (en gevolgen en wenselijkheid ervan) voldoende in staat bent om tot een weloverwogen besluit te komen over een motie. Wij delen de constatering van de adviescommissie en benadrukken in dat kader het belang van een werkwijze in twee stappen, waarbij de afweging over grotere verschuivingen bij begrotingsmomenten in samenhang blijft plaatsvinden.
Wij willen benadrukken dat dit als consequentie heeft, dat definitieve besluitvorming over uitvoering van moties boven de ondergrens vaak pas plaats kan vinden bij het eerstvolgende begrotingsmoment. Dit kan tevens iets betekenen voor de uitvoering van onderdelen van de begroting die als mogelijke dekkingsbron in aanmerking komen. Projecten en ambities die daarmee samenhangen zouden vertraging kunnen oplopen in afwachting van besluitvorming over dekking voor aangenomen moties. Aandachtspunt: negatieve gevolgen van dekkingsbronnen Uit het voorgaande punt volgt ook dat bij besluitvorming over een motie nog niet altijd duidelijk is wat eventuele negatieve effecten van een dekking zijn. Een motie met dekkingsverzoek aan ons college kan bijvoorbeeld betekenen dat wij een bezuiniging op het bestaande programma moeten realiseren om dekking van een motie mogelijk te maken. Bij de besluitvorming over de motie zijn de (mogelijk ongewenste) consequenties van het dekkingsvoorstel nog niet altijd in beeld. Dit kan betekenen dat u bij het eerstvolgende begrotingsmoment concludeert dat de negatieve gevolgen van een dekkingsbron niet opwegen tegen het doel van een motie. Aandachtspunt: overvragen van begrotingsruimte / ruimte binnen programma’s In de uitwerking vragen we aandacht voor het risico op overvraging van begrotingsruimte of ruimte in de programma’s.
Bijvoorbeeld door een groot aantal dekkingsverzoeken onder de drempel binnen een specifiek programma, die optellen tot een groter bedrag. Dit kan ertoe leiden dat de optelling van kleinere bedragen met als dekkingsrichting ‘programma x’ uiteindelijk optellen tot een te groot bedrag om zonder problemen in te passen in het programma. In die gevallen zou toch een bepaalde weging moeten plaatsvinden. Aandachtspunt: voorkomen wildgroei van moties De adviescommissie stelt terecht dat moet worden voorkomen dat er een ‘wildgroei’ ontstaat van moties met dekkingsverzoeken, hetgeen de doelmatige inzet van gemeentelijke middelen niet ten goede komt. Het behoeft dus in de uitwerking aandacht hoe u in staat wordt gesteld om met elkaar wel een afweging te kunnen maken. Daar noemen wij ook bij dat eventuele wildgroei van moties met dekkingsverzoeken zal leiden tot een vergroting van de werklast voor de ambtelijke organisatie.
2/3
Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk
21 februari 2023 10716091
Vervolg In samenhang met de voorstellen voor verbetering van de begrotingsstukken en de beleidscyclus zullen wij conform verzoek voor de zomer een voorstel voor een procedure voor de afweging van financiële wensen bij moties en amendementen uitwerken en voorleggen aan uw raad. Het doel is om een nieuwe werkwijze dan bij de begrotingsbehandeling in het najaar te kunnen hanteren. Wij zijn benieuwd naar uw reflecties op de bovengenoemde aandachtspunten bij de bespreeknotitie van de adviescommissie.
Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht,
de secretaris,
de burgemeester,
3/3
Bespreekpunten voor de adviescommissie Controle & Financiën Voor de bespreking van deze notitie in de adviescommissie Controle & Financiën stellen wij de volgende bespreekpunten voor: 1. Hoe waardeert de adviescommissie de uitwerking van een mogelijke nieuwe werkwijze in paragraaf 4 in het licht van de aandachtspunten die het college in haar eerdere reactie heeft meegegeven? Toelichting: De voorgestelde werkwijze bestaat uit 2 typen moties: 1. Moties die direct in uitvoering kunnen worden genomen (danwel met een concreet dekkingsvoorstel, danwel met zeer beperkte financiële consequenties) 2. Moties waarin de raad een dekkingsverzoek doet aan het college, en het college bij het eerstvolgende begrotingsmoment een dekkingsvoorstel doet Kort samengevat heeft het college de volgende aandachtspunten benoemd voor de verdere uitwerking van een werkwijze: a. Voldoende informatie voor afweging door de raad; b. Alle consequenties in beeld, ook negatieve consequenties van dekkingsvoorstellen; c. Begrotingsruimte niet substantieel overvragen; d. Voorkomen wildgroei De motie met dekkingsverzoek is een nieuwe vorm waarbij de besluitvorming in twee stappen plaatsvindt. De eerste stap is besluitvorming over de inhoud van de motie en dekkingsrichting. In de tweede stap wordt besloten over het dekkingsvoorstel van het college bij voorjaarsnota, bestuursrapportage of begroting.
Na instemming met het dekkingsvoorstel van het college kan de motie worden uitgevoerd. 2. Hoe kijkt de adviescommissie aan tegen de grensbedragen, mede in het licht van de hiervoor genoemde aandachtspunten? Specifieke bespreekpunten: a. Het wel of geen onderscheid daarbij maken tussen moties met incidentele resp. structurele financiële consequenties; b. De hoogte van de te bepalen grensbedragen; c. Het al dan niet hanteren van een cumulatieve grens per begrotingsjaar, of andere manieren ter voorkoming van optelling tot ‘grotere bedragen’ 3. Hoe kijkt de adviescommissie aan tegen het vervolgtraject? a. De wijze van instemming die nodig is om te kunnen starten met een nieuwe werkwijze b. De evaluatieperiode en (wijze van) vastlegging na deze evaluatieperiode
Bijlagen 1. Memo tbv Adviescommissie C&F 8 september 2023 over werkwijze dekking financiële voorstellen 2. Bespreeknotitie van de adviescommissie Controle & Financiën - 11 januari 2023 3. Raadsbrief Eerste reactie van het college in de raadsbrief - 21 februari 2023
Bespreeknotitie - Mogelijke werkwijze dekking bij financiële voorstellen - 8 september 2023
1. Inleiding Moties en amendementen zijn belangrijke sturingsinstrumenten van de gemeenteraad. Met een motie geeft de gemeenteraad (in de meeste gevallen) een opdracht aan het college. Een amendement is een directe aanpassing van een besluit dat voorligt aan de gemeenteraad. Bij dat besluit weegt de raad alle relevante aspecten, inhoudelijk én financieel. Daarnaast kent de raad een systematiek van voorjaarsnota en programmabegroting, waarin wettelijke taken, financiële ontwikkelingen en politieke wensen en keuzes financieel tegen elkaar afgewogen worden. Het college onderschrijft de wens van de raad om te komen tot een werkwijze rondom moties en dekking die duidelijk en werkbaar is voor zowel de raad als het college. Deze notitie is een reactie op de bespreeknotitie van de adviescommissie van 11 januari 2023 en een nadere verkenning waarin we de verschillende mogelijkheden en dilemma’s schetsen ten behoeve van bespreking in de zomersessie van de adviescommissie Controle & Financiën. 2. Huidige situatie Uitgangspunten huidige werkwijze In de financiële verordening van de gemeente Utrecht zijn de uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vastgelegd. Daarnaast is het Reglement van Orde van de gemeenteraad Utrecht in dit kader van belang.
Daarin is een motie gedefinieerd als “een korte en gemotiveerde verklaring over een onderwerp waardoor een oordeel, wens of verzoek wordt uitgesproken” en zijn de procedures voor het indienen van moties nader uitgewerkt. Het Reglement gaat niet nader in op afspraken omtrent financiële dekking. In de Utrechtse raad is het tot op heden gebruik dat iedere motie met financiële consequenties ook een dekkingsvoorstel bevat. Nieuwe uitgaven en de ‘integrale afweging’. Nieuwe uitgaven gaan ten koste van bestaande uitgaven of reserveringen binnen bestaand (door de raad vastgesteld) beleid of bestaande activiteiten. Gedurende het jaar doen zich positieve en negatieve financiële ontwikkelingen voor, zoals knelpunten bij de uitvoering van vastgestelde ambities of politieke wensen en actuele ontwikkelingen (meevallers en tegenvallers). Deze ontwikkelingen worden in de huidige situatie in een gezamenlijk voorstel voorgelegd aan de raad. Op dat moment kunnen verschillende wensen tegen elkaar worden afgewogen en kan een politiek oordeel worden geveld over de prioritering daartussen. Afhankelijk van de financiële ontwikkelingen kan deze integrale afweging ook een afweging tussen bezuinigingen betekenen. Deze afweging van het totaalbeeld aan wensen en/of bezuinigingen is de zogenaamde ‘integrale afweging’ van de raad die hoort bij haar budgetrecht.
Behoefte aan heldere afspraken In de voorbije jaren is, met name in de adviescommissie, gesproken over mogelijke verbeteringen in de werkwijze bij moties met financiële consequenties. In het coalitieakkoord is de ambitie uitgesproken om de begroting en jaarstukken toegankelijker en leesbaarder te maken en de raad meer handvatten te geven voor effectieve sturing. Daarbij is ook de wens geuit om te komen tot verbetering van de afweging van financiële wensen passend bij de verantwoordelijkheden van de raad en het college. Dit heeft geleid tot een bespreeknotitie van de adviescommissie met een aanzet voor een mogelijke werkwijze.
3. Inzicht in de begroting: vernieuwing begrotingsstukken en ambtelijke steun Een gedekte motie biedt uiteindelijk de meeste duidelijkheid over de uitvoering ervan aan de raad en de inwoners van de stad. Daarom werken we aan verbetering van het inzicht in de begroting, zodat raadsleden beter in staat zijn zelf, of met ondersteuning, mogelijkheden voor dekking van moties te vinden. Inzicht in de begroting Om op een effectieve wijze moties met financiële consequenties te kunnen opstellen, is het voor u als raadsleden van belang dat in zowel de beleidsdocumenten als de begrotingsdocumenten voldoende inzichtelijk wordt gemaakt waar raadsleden keuzes kunnen maken ter dekking van alternatieve plannen. Met de besluiten over sturen en verantwoorden (vernieuwing begrotingscyclus) krijgt de raad meer instrumenten in handen voor het indienen van gedekte moties. Met ingang van de begroting 2024 wordt meer en meer inzicht gegeven in de mate van beïnvloedbaarheid van de begroting op het niveau van programmadoelstellingen. Hiermee krijgt de raad meer handvatten voor het vinden van dekking of dekkingsrichting in de begroting. Na het vaststellen van de beleidsnota Standaard voor de beleidscyclus, zullen in de toekomst ook de beleidsnota's beter inzicht geven in de wijze dekking van het voorgestelde beleid.
We verwachten dat deze verbeteringen in de komende jaren zullen bijdragen aan een betere sturing door de raad. Ambtelijke hulp bij vragen Bij het inschatten van de financiële consequenties van een motie en bij het vinden van een dekkingsrichting of dekkingsvoorstel kunnen raadsleden hulp krijgen van ambtenaren. Dit kan langs de directe weg (stellen van vragen, eventueel met hulp van de griffie) of via de procedure ambtelijke bijstand (meer omvangrijke vragen, bijvoorbeeld: tegenbegroting). Het verdient aanbeveling deze werkafspraken aan te scherpen, zodra de nieuwe werkwijze duidelijk is. Ook hiermee verbeteren we de mogelijkheden voor raadsleden om dekking voor moties te vinden. 4. Komen tot een gezamenlijke werkwijze voor moties Het heeft, ons inziens, in alle gevallen de voorkeur dat een motie met financiële consequenties een dekkingsvoorstel bevat. Op die manier kan de raad bij het stemmen een motie beter beoordelen en een nieuwe wens afwegen tegen het belang eerder vastgesteld beleid en projecten. Om de raad handvatten te bieden voor een effectievere financiële sturing zien we (in lijn met de notitie van de adviescommissie) wel mogelijkheden om onderscheid te maken tussen twee varianten moties die hun eigen voor- en nadelen kennen.
Enerzijds moties die direct in uitvoering kunnen worden genomen (‘beperkte omvang’ of ‘dekking voorzien’) en anderzijds moties waarbij het college wordt gevraagd om met een dekkingsvoorstel te komen en dit voorstel aan de raad voor te leggen (budgetrecht). Hieronder gaan wij nader in op deze twee soorten moties en de daarbij horende voor- en nadelen en dilemma's. Uitgangspunt hierbij is dat het budgetrecht bij de raad blijft en dat geld niet tweemaal kan worden uitgegeven. Een nieuwe uitgave (van enige omvang) leidt onvermijdelijk tot een herprioritering, bezuiniging of bijsturing van reeds gemaakte keuzes.
2
1. Moties die direct in uitvoering kunnen worden genomen Er zijn in deze nieuwe werkwijze twee soorten moties die in een nieuwe werkwijze direct in uitvoering kunnen worden genomen: a. Moties met een concreet dekkingsvoorstel Deze moties beschrijven een voorstel en waar deze nieuwe uitgave ten koste van gaat (de dekking). Als dekkingsbron kunnen raadsleden budgetten uit de begroting putten of bijvoorbeeld uit de financiële dekking van voorgesteld beleid in de beleidsnota's. Ook kan nadere hulp van ambtenaren worden gevraagd voor het vinden van specifiekere opties voor dekking, zoals ook nu al (soms) gebeurt. Een goed voorbeeld zijn fracties die een tegenbegroting hebben gemaakt en daaruit hun voorstellen tot dekking halen. Belangrijk voordeel van deze vorm van moties is dat de motie na aanname in de meeste gevallen direct in uitvoering kan worden genomen. Daar komt bij dat het bij de stemming voor raadsleden helder is waar ze voor kiezen (doel motie) en welke activiteiten daarvoor worden stopgezet of niet gestart (dekking). Een nadeel is dat het vinden van een dekkingsbron inzet vraagt en dat raadsleden ervaren dat de begroting niet altijd eenvoudig te doorgronden is. Voorbeeld ‘Vroegtijdig schoolverlaten’ Raadslid A wil een voorstel indienen voor een nieuw programma ter voorkoming van vroegtijdig schoolverlaten.
Ze vragen hulp en ambtelijk wordt aangegeven dat dit ongeveer 80.000 euro zal kosten. In de voorjaarsnota is te lezen dat het college van plan is 140.000 euro uit te geven aan een nieuwe subsidieregeling voor warmtepompen en dient een motie in om een deel van dit budget in te zetten voor vroegtijdig schoolverlaten. b. Moties met beperkte financiële consequenties (inpassing) Deze moties kunnen in de meeste gevallen zonder grote gevolgen worden ingepast in bestaande budgetten. In die gevallen is het ons inziens niet perse nodig een dekking of dekkingsrichting aan te geven en krijgt het college de beleidsvrijheid zelf invulling te geven aan inpassing ervan. Wel wordt de raad in een dergelijk geval geïnformeerd over de wijze waarop de motie wordt uitgevoerd. Bij beperkte bedragen blijft gelden dat geld maar 1 keer kan worden uitgegeven, maar is de inschatting dat dit kan zonder al te zeer te raken aan de door de raad vastgestelde doelen. De optelling van meerdere moties zonder dekkingsrichting kan op een bepaald moment wel leiden tot druk op de begroting. Voorbeeld ‘Afvalscheiding’ Raadslid B wil dat de gemeente een kleine campagne doet om studenten bewust te maken van het scheiden van afval. Een dergelijke campagne kost ongeveer 5.000 euro. Het raadslid dient een voorstel in om deze campagne te starten en verzoekt het college dit bedrag in te passen in bestaande budgetten.
Het college start met uitvoering en koppelt in een brief terug hoe dit ingepast is. Bijvoorbeeld omdat het past in een bestaand budget OF bijvoorbeeld in beperkte mate ten koste zal gaan van een andere activiteit.
3
2. Moties met dekkingsverzoek aan college (twee stappen) In lijn met de notitie van de adviescommissie kunnen wij ons indenken dat niet in alle gevallen lukt om direct passende dekking te vinden bij iedere motie, maar wel de wens bestaat om financieel sturing te geven aan het college. In dat geval kunnen we ons voorstellen dat de raad het college vraagt om, binnen een bepaalde richting op zoek te gaan naar dekking en met een voorstel te komen voor besluitvorming door de raad. Het blijft vanwege het budgetrecht van belang dat raadsleden bij het stemmen over een motie weten waar ze voor of tegen stemmen. Door het aangeven van een dekkingsrichting wordt tot op zekere hoogte inzicht gegeven (aan de andere raadsleden) waar dit geld gezocht zal worden. Een dekkingsrichting kan – in lijn met het autorisatieniveau van de begroting - op programmaniveau worden aangegeven en zo mogelijk ook op het niveau van doelstelling. Als een motie is aangenomen, doet het college bij het eerstvolgende begrotingsdocument (voorjaarsnota, bestuursrapportage of begroting) een voorstel aan de raad hoe deze te dekken. De motie kan in uitvoering worden genomen op het moment dat de raad heeft ingestemd met het dekkingsvoorstel van het college. Het voordeel van deze vorm is dat het hiermee voor de raad eenvoudiger wordt een opdracht te geven via een motie en sturin.
Nadeel is dat de aangegeven dekkingsrichting als het ware een hypotheek kan leggen op een deel van de begroting. Tot het moment waarop een raadsbesluit wordt genomen over een dekkingsvoorstel van het college, is er sprake van onzekerheid over de uitvoering van het programma of de programmadoelstelling waarbinnen het college gevraagd is om dekking te zoeken. Naarmate het benodigde bedrag hoger is, kan dit problematischer zijn voor de voortgang van de uitvoering van de (reeds door de raad vastgestelde) doelen in de begroting. Om vertraging van inzet te voorkomen zal het college zal daarom doorgaan met het reeds vastgestelde beleid en pas wanneer een motie met betreffende dekking definitief aangenomen is maatregelen nemen. Deze variant geeft op het moment van stemmen wel minder inzicht aan de raad waar de besteding ten koste van zal gaan. Dit inzicht is er wel op het moment dat het college het bestedingsvoorstel voorlegt. Het lijkt ons daarom in het kader van budgetrecht niet verstandig om bij dergelijke bedragen het college de volledige vrijheid tot invulling daarvan te geven. Zodra de raad de dekking goedkeurt kan overgegaan worden tot uitvoering. Voorbeeld uitbreiding U-pas: Raadslid C wil dat de gemeente geld vrijmaakt voor een nieuwe vergoeding voor Upashouders om extra korting te kunnen krijgen op sport en cultuuractiviteiten.
De nieuwe regeling wordt ingeschat op 180.000 euro per jaar. Vanwege de stijgende prijzen van sport en cultuur is het van belang dat deze groep ook toegang blijft houden. De fracties zijn het echter ook eens dat dit niet uit het huidige armoedebeleid kan worden gefinancierd. Raadslid C dient daarom een motie in waarin ze het college verzoekt een dekking te vinden binnen de programma's van sport en cultuur, de motie haalt een meerderheid (stap 1). Bij het eerstvolgende begrotingsmoment doet het college de raad een voorstel om dit voor de helft te dekken uit het geld voor nieuwe sportvoorzieningen en voor de andere helft uit het budget voor cultuureducatie. Op dat moment kan de raad afwegen of ze deze dekking ook vindt opwegen tegen het gestelde doel (stap 2).
4
In de volgende tabel zijn de varianten moties met de bijbehorende voor- en nadelen samengevat:
Soort motie 1.
Grensbedrag
Moties die direct in uitvoering kunnen worden genomen
a. Motie met concreet dekkingsvoorstel
b. Motie met beperkte financiële consequenties (inpassing door college)
2
Voor- en nadelen en dilemma’s
- Uitvoering kan direct starten. - De raad weet waar ze over stemt: bij stemming is helderheid over evt. nadelige effecten van de gekozen dekkingsbron. - Raadsleden nemen zelf het initiatief voor het opstellen van een raming en dekkingsvoorstel. Zo nodig kunnen zij hiervoor informatie inwinnen bij de ambtelijke organisatie.
(onder ondergrens)
- Uitvoering start bijna direct, na inpassen dekking door college. - Optelling van meerdere moties kan leiden tot druk op begroting. - Raad geeft college opdracht bedrag in te passen in bestaande programma, college koppelt daarover terug.
Moties met dekkingsverzoek
Moties met dekkingsrichting
(tussen ondergrens en bovengrens) Met een bovengrens waarboven altijd een concreet dekkingsvoorstel gevraagd wordt.
- Uitvoering vindt plaats in twee stappen: uitvoering van motie kan pas definitief starten bij besluit over dekking (begrotingsmoment) en tot die tijd is er onzekerheid over de uitvoering van het programma waarbinnen dekking moet worden gezocht. - De raad houdt budgetrecht door bij begrotingsmomenten te besluiten of ze de mogelijke dekking(en) wenselijk vindt. - Het totaal aan moties en wensen kan tegen elkaar worden afgewogen door de raad.
5
5. Mogelijkheden voor grensbedragen Het vaststellen van de bedragen voor de hiervoor genoemde ondergrens en bovengrens is complex. Er zijn geen voorbeelden bekend van andere grote (100.000+) gemeenten die met expliciete grensbedragen werken met betrekking tot moties. Het vaststellen van grenzen vraagt om het vinden van een juiste balans tussen enerzijds de gewenste ruimte voor de raad om voorstellen te doen zonder concrete dekking en anderzijds het belang voor de raad van het integrale afwegingsmoment waarop alle wensen tegen elkaar en tegen de financiële ruimte worden afgewogen (budgetrecht). Deze balans zal in de praktijk moeten worden gevonden. Het is dus van belang dat de raad en het college ervaring opdoen en de nieuwe werkwijze te evalueren alvorens grensbedragen vast te stellen. Ten aanzien van de grensbedragen spelen de volgende vraagstukken: 1. Het wel of geen onderscheid daarbij maken tussen moties met incidentele resp. structurele financiële consequenties; 2. De hoogte van de te kiezen grensbedragen; 3. Het al dan niet hanteren van een cumulatieve grens per begrotingsjaar. Ad 1. Het maken van een onderscheid tussen incidenteel en structureel heeft als voordeel dat mogelijk een hogere grens kan worden gehanteerd voor moties die alleen incidentele lasten als gevolg hebben. Incidentele dekking is, meestal, eenvoudiger te realiseren en vormen een minder groot risico.
Het nadeel is dat dit de afspraken complexer maakt en het onderscheid tussen incidenteel en structureel niet in alle gevallen eenduidig te bepalen is. Ad 2. Bij de bepaling van de hoogte van de grensbedragen bieden hogere grensbedragen meer ruimte aan de raad om wensen bij het college neer te leggen zonder daarbij een concrete dekking c.q. dekkingsrichting aan te hoeven geven. Tegelijkertijd doet dit afbreuk aan de mogelijkheid voor de raad om alle wensen die gedurende het jaar worden ingediend tegen elkaar en tegen de beschikbare financiële ruimte af te wegen. Dit kan ertoe leiden dat geld wordt uitgegeven aan de uitvoering van moties, waar dit later niet meer aan (wellicht nog urgentere of schrijnendere) opgaven kan worden besteed. Een hogere ondergrens kan er daarnaast toe leiden dat stapeling van diverse moties onder deze grens leidt tot (in totaal) omvangrijkere begrotingsoverschrijdingen. Voor de hoogte van de grensbedragen valt te denken aan een ondergrens tussen € 6.000 en € 8.000. Dergelijke bedragen zijn naar onze inschatting klein genoeg om in te kunnen passen zonder te veel te raken aan door de raad gestelde ambities uit de begroting. Dit verschilt echter wel sterk tussen verschillende doelstellingen. Sommige programma's hebben zeer kleine budgetten waarin weinig beïnvloedbaar is.
In dat geval kan 10.000 euro behoorlijke impact hebben op de bestaande gestelde ambities. De hoogte van de bovengrens (waarboven concrete dekking nodig is) is sterk afhankelijk zijn van de keuze om al dan niet onderscheid te maken tussen structurele en incidentele financiële gevolgen. In eerste instantie denken wij aan een bovengrens tussen € 100.000 en € 200.000. Ad 3. De optelling van meerdere moties zonder dekkingsvoorstel (onder de ondergrens) kan leiden tot druk op de begroting, een programma of doelstelling, die ten koste gaat van de uit te voeren taken. Om dit risico te beperken kan worden gedacht aan het hanteren van een cumulatieve grens van de totale financiële omvang van de ongedekte moties of een grens aan het aantal moties dat volgens deze werkwijze wordt ingediend. Het voordeel daarvan is dat hiermee wildgroei en afbreuk aan integrale afweging kan worden voorkomen. Tegelijkertijd kan dit wel leiden tot het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Het is goed om het gesprek te voeren over hoe te voorkomen dat een optelling aan aangenomen moties kan leiden tot overschrijdingen.
6
6. Vervolgtraject en evaluatie De werkwijze met betrekking tot moties maakt onderdeel uit van de afspraken die de raad en het college onderling maken. Voordat gestart wordt is het van belang dat overeenstemming is over een nieuwe werkwijze. Het verdient de voorkeur om te starten met een nieuwe werkwijze en een kalenderjaar te nemen om voldoende ervaring op te doen om de werkwijze goed te kunnen evalueren. Na de evaluatie – en eventuele aanpassing – kan de werkwijze worden vastgelegd. Een mogelijkheid daartoe is de algemene toelichting van de Financiële verordening die in 2024 zal worden geactualiseerd. Daarnaast is het aan te bevelen deze werkwijze aan het einde van de huidige raadsperiode op basis van de dan opgedane ervaring uitgebreider te evalueren, bijvoorbeeld in het kader van de evaluatie van de financiële verordening. Op dit moment vindt het gesprek over een nieuwe werkwijze plaats in het kader van de adviescommissie. Ter bespreking in de adviescommissie dus ook de vraag via welke weg overeenstemming nodig is om te kunnen starten met nieuwe afspraken.
7