Agendabundel

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

32

Jeugdgezondheidszorg, kinderopvang en scholen als belangrijke vindplaatsen In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde met onder meer vertegenwoordigers van koepels van kinderopvang en scholen werd duidelijk dat zij nauwelijks betrokken zijn bij de Hervormingsagenda Jeugd; zij beschouwen dit als een gemiste kans. De jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de scholen zijn logische vindplaatsen voor kinderen en jongeren, maar ook voor ouders. Volgens een gesprekspartner ervaren scholen als geen ander de mentale problemen van jongeren. Het ontwikkelen van basisvaardigheden kan pas als de essentiële condities om te kunnen leren zijn ingevuld. In gesprekken komen verschillende voorbeelden naar voren hoe binnen de muren van het schoolgebouw al aandacht is voor sociaal-maatschappelijke problematiek. Zo wordt bijvoorbeeld de brugfunctionaris genoemd. Deze persoon voegt expertise toe aan de school, is laagdrempelig voor docenten en leerlingen, is onderdeel van het schoolteam, functioneert onafhankelijk, en heeft een normaliserend effect, ook richting ouders. Scholen konden hiervoor subsidie aanvragen die beschikbaar werd gesteld vanuit het ministerie van OCW. Ook de inzet van schoolmaatschappelijk werk en de verbindingsroute opvang-onderwijs-zorg komen naar voren.

Idealiter is sprake van een doorlopende lijn van onderwijs en zorg, waarop naar behoefte kan worden op- en afgeschaald. Geconstateerd wordt dat er vooralsnog geen gezamenlijke afspraken zijn over de inrichting van een basiszorginfrastructuur op scholen. Daar komt bij dat initiatieven op het snijvlak van onderwijs en jeugdhulp vaak met tijdelijke middelen worden gefinancierd. Daarnaast moeten succesvolle projecten, bijvoorbeeld de inzet van een jeugdconsulent op school, soms worden beëindigd, omdat het niet is toegestaan onderwijsgelden in te zetten voor zorg. Een betrokkene merkte in het gesprek met de commissie op dat het onderwijs functioneel is georganiseerd vanuit het collectief, terwijl de jeugdzorg decentraal is georganiseerd op maat. Deze twee verschillende perspectieven en financieringsstromen zijn moeilijk met elkaar te verenigen. Het belang van afstemming tussen onderwijs en jeugdhulp Partners in de jeugdzorg spreken richting de commissie hun zorgen uit over de effecten van ontwikkelingen in het onderwijs op de instroom van jeugdzorg. Gesprekspartners wijzen op eerder genoemde maatschappelijke factoren in combinatie met de grote klassen en het lerarentekort.

Druk van ouders om hun kind te laten testen op specifieke problematiek of het kunnen bieden van extra ondersteuning aan leerlingen die moeilijker mee kunnen komen in de klas, kunnen leiden tot inzet van passend onderwijs of het verwijzen van leerlingen naar gespecialiseerd onderwijs. Omdat niet alle ondersteuningsvragen alleen betrekking hebben op het volgen van onderwijs, wordt in voorkomende gevallen ook een beroep gedaan op inzet van jeugdhulp. Er is begrip voor de druk die leraren en docenten ervaren en de oplossingen die gekozen worden, maar gesprekspartners vinden ook dat nu sprake is van perverse prikkels. De druk om professionele jeugdhulp in te zetten, maakt het ook lastig om op een andere manier in te spelen op hulpvragen. Gesprekspartners, waaronder jongeren zelf, benadrukken het belang om kinderen/jongeren wel op school te houden. Uitval op school leidt vrijwel altijd tot inzet van jeugdhulp. Als gevolg van wachtlijsten voor het speciaal onderwijs komen jongeren soms voor langere tijd thuis te zitten, omdat het niet meer lukt in het reguliere onderwijs. De commissie hoort dat wanneer jongeren thuis komen te zitten, hun problematiek alleen maar toeneemt. Ook het meerdere keren wisselen van school is een bron van problemen.

Het zou, volgens een gesprekspartner, wenselijk zijn als er een prikkel in zowel het jeugdzorgstelsel als het onderwijs zou zitten om over de eigen grenzen heen te kijken.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

33

Een belemmering die daarbij overwonnen moet worden, is de privacywetgeving. Gesprekspartners geven bijvoorbeeld aan dat een jeugdconsulent op school allerlei vraagstukken rondom een leerling en het gezin met de docent kan bespreken, maar dat de consulent terughoudend is om dit ook met ouders te bespreken. Ook het medisch beroepsgeheim zorgt ervoor dat huisartsen geen informatie kunnen doorspelen aan een jeugdconsulent. Gesprekspartners merken dat de AVG hen in de weg zit om integraal te kunnen werken, over verschillende domeinen heen. Overgang 18-/18+ In een aantal gesprekken hebben partners hun zorgen geuit over de overgang van 18- naar 18+. Professionals en aanbieders geven aan dat zij een jongere bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar moeten loslaten, terwijl de jongere zelf hier nog niet klaar voor is. Dit ondanks de mogelijkheden die er zijn voor verlengde jeugdhulp. Jongeren moeten op die leeftijd in één keer op eigen benen staan of moeten opnieuw hulp zoeken. In de volwassenen-GGZ moeten zij vervolgens weer helemaal opnieuw beginnen, dikwijls inclusief wachtlijsten. Ook jongeren zelf geven in het gesprek met de commissie aan dat zij hier erg tegenop zien. Stoppen met jeugdhulp bij de leeftijd van 18 jaar is volgens professionals soms een desinvestering van de geboden hulp in de jaren daarvoor.

Kinderrechten De Kinderombudsvrouw wijst de commissie op het bestaan van de kinderrechtentoets en het uitgangspunt om bij de ontwikkeling van nieuw beleid deze toets te hanteren.

Af- en ombouw gesloten jeugdzorg Noodzaak en zorgen Het terugdringen van de residentiële zorg is een van de maatregelen in de Hervormingsagenda Jeugd. Een belangrijk onderdeel daarbinnen is de af- en ombouw van de gesloten jeugdzorg, ook wel jeugdzorgPlus genoemd. In de tweede editie van de Stand van de Jeugdzorg constateert de Jeugdautoriteit dat de afbouw stagneert; op peildatum 30 juni 2024 waren er nog 564 plaatsen.11 In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, geven betrokkenen en deskundigen aan kritisch te staan tegenover het terugbrengen van het aantal gesloten plaatsingen tot nul. Naar verwachting zal er altijd een groep jongeren overblijven voor wie het onmogelijk is om een andere vorm van zorg aan te bieden. Dat neemt niet weg dat betrokkenen de beweging van afbouw van de gesloten jeugdzorg onderschrijven; vrijheidsbeperkende maatregelen mogen nooit leiden tot beschadiging van jongeren. Het grootste vraagstuk bij de af- en ombouw van jeugdzorgPlus is de beschikbaarheid van alternatieven. Jongeren uit de gesloten jeugdzorg kunnen niet zomaar geplaatst worden op reguliere woongroepen. De ervaring is dat dit de dynamiek in bestaande groepen te veel verstoort. Als reguliere woongroepen jongeren uit de gesloten jeugdzorg weigeren op te nemen, bestaat het risico dat deze jongeren meerdere keren worden verplaatst. Dat ondermijnt het bieden van een stabiele basis.

Volgens betrokkenen is er onvoldoende en niet tijdig nagedacht over passende alternatieven. Het is nu vooral experimenteren met kleinschalige woonvormen en met nieuwe werkwijzen. Dit legt veel druk op de gespecialiseerde jeugdzorgorganisaties en de jeugdzorgprofessionals. Het vraagt van professionals andere vaardigheden en competenties. Tegen de achtergrond van de krappe arbeidsmarkt, maken jeugdzorgorganisaties zich zorgen of er straks wel voldoende geschikte medewerkers zullen zijn voor deze alternatieven voor jeugdzorgPlus.

11) Bron: Jeugdautoriteit, Monitor JeugdzorgPlus, peildatum 30 juni 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

34

De afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft ook consequenties voor de continuïteit van een aantal gespecialiseerde jeugdzorgaanbieders. In het rondetafelgesprek met de commissie onderkennen aanbieders deze ontwikkeling. Tegelijkertijd geven aanbieders aan dat veruit het grootste deel van de huidige plaatsingen voor jeugdzorgPlus spoedplaatsingen zijn. Zij stellen vast dat dikwijls onvoldoende gekeken is naar de achterliggende oorzaken van het gedrag van de jongere en dat er niet altijd een verklarende analyse is opgesteld. Dit zou volgens hen wel moeten en zou kunnen voorkomen dat jongeren met spoed moeten worden geplaatst. Betrokkenen vragen ook aandacht voor de maatschappelijke acceptatie van deze alternatieve vormen van intensieve jeugdzorg. In het werkbezoek van de commissie aan een aanbieder van gesloten jeugdzorg kwam naar voren dat er veel tijd gaat zitten in het vinden van draagvlak in een wijk. De ervaring leert dat wanneer sprake is van problemen in de wijk waar jongeren bij betrokken zijn, er al snel wordt gekeken naar de jongeren die bij hen in zorg zijn, terwijl dat niet altijd terecht is. Een ander zorgpunt betreft de verbinding met het onderwijs. Of jongeren nu in de gesloten jeugdzorg zitten of dat sprake is van een alternatieve woonvorm, het blijft essentieel dat zij toegang houden tot onderwijs.

Betrokkenen benadrukken het belang dat jongeren geen achterstand oplopen en ook in het schoolritme blijven. Ook jongeren zelf geven dit aan de commissie aan. Sommigen hebben ervaren dat alleen handvaardigheid of andere activiteiten werden aangeboden. Gesprekspartners benadrukken het belang om na te denken welke consequenties afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft voor reguliere scholen. Tot slot geven gemeenten en aanbieders de commissie mee dat de alternatieven voor jeugdzorgPlus vooralsnog niet goedkoper zijn, terwijl in de Hervormingsagenda rekening wordt gehouden met een besparing.12 Gesprekspartners geven aan dat iedereen beter had moeten nadenken over de volgorde, fasering en de consequenties. Aanbieders vinden dat de huidige specifieke uitkeringen (SPUK’s) hen onvoldoende bestuurlijk comfort geven en pleiten voor meer landelijke coördinatie en meer sturingsinstrumentarium.

Samenhang met Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming en met Kwaliteit en Blijvend Leren Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming In meerdere gesprekken kwam het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming naar voren. Gemeenten geven aan het Toekomstscenario hoopgevend te vinden en zouden graag zien dat de benaderingswijze model zou staan voor de brede aanpak van de jeugdzorgproblematiek. Ook aanbieders zijn positief over de huidige proeftuinen, maar constateren dat het niet lukt om de aanpak op te schalen. Volgens hen is er teveel ruimte voor betrokken partijen om ‘nee’ te zeggen. Wat niet helpt is dat het Toekomstscenario niet is verbonden met de Hervormingsagenda Jeugd. Het zijn nu twee gescheiden werelden. Betrokkenen vinden dit onwenselijk en pleiten voor landelijke coördinatie. De partners in de jeugdbeschermingsketen vinden dat het Toekomstscenario moet kunnen bouwen op sterke lokale teams. Zij zien nu echter grote lokale verschillen, zowel in de taken die de lokale teams oppakken als in de manier waarop zij georganiseerd zijn. Een voorbeeld is het gebruik van de verklarende analyse. 12) Naar verwachting verschijnt in het voorjaar van 2025 een onderzoeksrapport naar de alternatieven en financiële consequenties van de afbouw van jeugdzorgPlus.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

35

Er zijn lokale teams die nog nauwelijks met een verklarende analyse werken en daardoor soms te vroeg of onvoldoende onderbouwd een beroep doen op jeugd- en gezinsbescherming. Volgens de ketenpartners gaan zowel het Toekomstscenario als de Hervormingsagenda uit van een te smalle focus op jeugd, terwijl een aanpak gericht op de brede gezinsproblematiek het vertrekpunt zou moeten zijn. De partners in de jeugdbeschermingsketen vragen daarnaast aandacht voor meer landelijke coördinatie op de inkoop van specialistische jeugdzorg, mede in het licht van de aansluiting van de 42 jeugdhulpregio’s13 op de 25 regionale veiligheidsteams14. Gesprekspartners geven aan dat gemeenten soms het benodigde jeugdzorgaanbod niet hebben ingekocht of dat er onvoldoende plaatsen beschikbaar zijn waar jongeren terechtkunnen. Een gebrek aan doorstroming leidt ertoe dat voor circa de helft van de rechterlijke uitspraken geen passende zorg gevonden kan worden. Soms betekent dit dat noodgedwongen niet de vraag, maar het beschikbare aanbod centraal gesteld wordt. Kwaliteit en Blijvend Leren In de Hervormingsagenda Jeugd is een aparte maatregel opgenomen over kwaliteitsverbetering en blijvend leren (KBL). De ambitie is om voor belangrijke delen van de jeugdhulp tot kwaliteitskaders te komen.

Het gaat erom – voor zover mogelijk – vast te stellen welke jeugdhulp aantoonbaar wel/niet werkt, en een gezamenlijke structuur en cultuur tot stand te brengen waar voortdurend leren vanzelfsprekend is. Op basis van het advies van de kwartiermaker (november 2022) is een werkstructuur opgezet, bestaande uit een werkorganisatie, een bureau, een adviesraad en een koersgroep met eigen taken en verantwoordelijkheden. De keuze was om deze governancestructuur naast die van de Hervormingsagenda Jeugd te laten bestaan. In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd is dikwijls aangegeven dat een breed gedeeld en gedragen inzicht ontbreekt in welke vormen van ondersteuning en behandeling in de jeugdhulp effectief zijn. In een van de rondetafelgesprekken stelden de aanwezige kennisinstituten dat er zeker informatie is over kwaliteit en bewezen interventies in de jeugdzorg. En ook over het succes van inzet van collectieve preventiemethoden is kennis beschikbaar. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat preventieve inzet op het gebied van mentale gezondheid, opvoedondersteuning en preventie van sociale problemen op school, leiden tot minder zorggebruik en minder schooluitval.15 De constatering is dat er met deze kennis te weinig wordt gedaan.

Anderen vinden dat het bepalen van de effectiviteit van de inzet van jeugdhulp sterk bepaald wordt door de context: jeugdproblematiek is immers vaak gerelateerd aan problemen in het gezin of de omgeving. Een andere gesprekspartner stelt dat er al veel kaders zijn, maar toepassing daarvan leidt niet per se tot meer kwaliteit. Tot slot wordt ook de suggestie gedaan om veel meer te luisteren naar wat inzet van jeugdhulp voor jongeren zelf heeft opgeleverd. Enkele gesprekspartners geven aan dat er een onafhankelijk instituut voor de jeugd nodig is die bepaalt welke behandeling wel/niet effectief is. Daarbij wordt de parallel getrokken met de rol van Zorginstituut Nederland. Daarnaast hoort de commissie dat er sprake is van een voortdurend kip-ei-probleem: moet er eerst eenduidigheid komen over kwaliteitsnormen om te kunnen standaardiseren, of moet er eerst een overzicht zijn van producten en diensten waarop vervolgens kwaliteitsnormen worden bepaald? Meerdere gesprekspartners vragen zich af wat de jeugdzorg in het kader van kwaliteitsontwikkeling en -normering kan leren vanuit andere (zorg)stelsels. 13) In december 2024 is uit het ontwerpbesluit Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg gebleken, dat besloten is tot 41 jeugdhulpregio’s.

14) In de Voortgangsbrief Jeugd van 5 november 2024 heeft het kabinet als ontwikkelrichting binnen het Toekomstscenario gekozen voor 25 regionale veiligheidsteams, georganiseerd op de geografische schaal van de veiligheidsregio’s. 15) Schakel- en Adviesraad Jeugd (SAR), Kostenbesparing door Preventie in het Jeugddomein.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

36

Zolang er geen gedeeld beeld is over de kwaliteitsstandaarden, stellen gesprekspartners dat het lastig is een collectief leertraject in te zetten. Daar komt bij dat de verwachtingen van KBL hoog gespannen zijn, maar het ontwikkelen van kwaliteitskaders of een kwaliteitskompas kost veel tijd; het is geen ‘eenvoudige’ handreiking. Het is een proces waarvoor in de eerste plaats tijd en voldoende middelen nodig zijn. Betrokkenen in de KBL-structuur merken op dat er beperkte ruimte en tijd is om te leren. Daarvoor moeten mensen vrijgespeeld worden, terwijl alle aandacht en energie uitgaan naar het uitvoeren van andere maatregelen uit de Hervormingsagenda. De uitvoeringskracht van KBL is beperkt. Ook personele wisselingen binnen KBL zorgen voor vertraging in het proces. Gemeenten spreken de wens uit dat er transformatiemiddelen beschikbaar komen om het onderling leren te faciliteren en een impuls te geven. Daarnaast hoort de commissie ook de behoefte aan meer regie. De wijkteams zien nu dat er nog veel verschillen zijn in het land. Onderling leren vindt wel plaats, maar het is nog te vrijblijvend. De gekozen eigen governancestructuur voor KBL roept bij verschillende partners vragen op. Aanbieders geven aan op voorhand niet te hebben meegedacht over KBL. Zij ervaren de uitwerking als erg complex.

Ook andere betrokkenen merken op dat de brede samenstelling van partijen binnen KBL het lastig maakt om tot een gezamenlijke taal te komen. Aanbieders geven aan behoefte te hebben aan opdrachtverheldering voor de inzet van de koersgroep: voor wie maken we dit, aan wie leggen we verantwoording af en wat moeten we opleveren? In de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd is in december 2024 ingestemd met een wijziging in de governance van KBL om de stuurgroep van de Hervormingsagenda Jeugd een rol te geven in de besluitvorming rondom KBL, en de rol van de koersgroep aan te passen.

Spanningsvelden op inhoud en op samenwerking Uniformeren en uitgaan van bewezen effectieve behandelmethoden versus ruimte voor professioneel handelen en investeren in de relatie met de jongere Zoals in de vorige paragraaf over kwaliteit en blijvend leren al beschreven, is de inzet vanuit de Hervormingsagenda Jeugd erop gericht om in 2028 te komen tot een uniforme set aan kwaliteitskaders voor de jeugdzorg. Professionals onderkennen deze noodzaak. In gesprek met de commissie geven ze aan dat het soms lastig is de verschillen in aanpak te kunnen uitleggen. Kaders zijn nuttig, maar kunnen ook restrictief zijn. Volgens professionals moet er ruimte zijn en blijven om onderbouwd te kunnen en mogen afwijken; “we hebben behoefte aan een lerend systeem”. Professionals benadrukken dat een van de belangrijkste factoren voor het succesvol zijn van een behandeling, een goede relatie is tussen de professional en de cliënt. Door te investeren in die relatie kunnen zij het beste inschatten wat de jongere nodig heeft. Dat kan betekenen dat soms iets anders nodig is dan wat binnen het oorspronkelijke behandelplan is afgesproken. Professionals waarschuwen dat die mogelijkheden kunnen verdwijnen wanneer de kaders te strak worden vastgelegd. Het gebruik van behandelinstrumenten moet niet worden voorgeschreven in wet- en regelgeving.

Professionals en lokale teams pleiten voor eenheid op visie in plaats van eenheid in gedrag. Zoals al eerder in dit hoofdstuk benoemd, speelt ook de angst van het tuchtrecht een grote rol. Professionals voelen de druk om direct het goede te doen. Ook gemeenten onderkennen de juridische klem waar professionals mee te maken hebben en vinden dat daarop iets moet gebeuren. Verplichte regionale samenwerking versus ruimte voor lokale keuzes In de gesprekken met de gemeenten komen verschillende meningen naar voren over de verplichte regioindeling die in een Algemene Maatregel van Bestuur wordt vastgelegd en de noodzaak om de gemeentelijke samenwerking in de jeugdhulpregio te verankeren in een gemeenschappelijke regeling (GR).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

37

In meerdere gesprekken hoort de commissie twijfel over de robuustheid van elk van de 42 jeugdhulpregio’s.16 Daarnaast zijn er kritische geluiden over de keuze van de regio-indeling. De indeling van de veiligheidsregio’s / GGD’en of die van de zorgkantoren (zoals gebruikt voor de integrale zorgakkoorden) was volgens sommigen logischer geweest. Ook over de verplichte GR lopen de meningen uiteen. Sommige gemeenten vinden het goed dat de samenwerking hiermee wordt geformaliseerd en minder vrijblijvend is. Anderen vinden juist dat de verplichte GR de goede samenwerking in de regio’s, gebaseerd op convenanten, afstandelijker maakt en dat het veel tijd en energie kost om tot een GR te komen. De verplichte regionale samenwerking en de zorgvormen die straks op dat niveau moeten worden ingekocht, roepen wisselende reacties op. Sommige gemeenten vragen zich af hoeveel ruimte er nog overblijft om op lokaal niveau keuzes te maken. Daarnaast hoort de commissie dat gemeenten weinig grip hebben op de regionale uitgaven in relatie tot het aandeel jongeren dat vanuit de eigen gemeente hulp krijgt. Ook aanbieders en professionals zien risico’s. Zij voorzien dat door regionalisering de afstand tussen specialistische zorg en middelcomplexe en lichte zorg groter wordt. Dat belemmert de mogelijkheden om flexibel op en af te schalen.

Volgens de rijkspartners zijn de verplichte regio-indeling en de zorgvormenlijst bovenal ingegeven om tot meer standaardisatie te komen. Relatie tussen gemeenten en aanbieders Veel gesprekspartners benadrukken bij de commissie het belang van standaardisatie en uniformering. Zij onderschrijven de stevige inzet die daar nu op wordt gepleegd. Volgens direct betrokkenen verloopt het proces van standaardisatie qua samenwerking goed; er bestaat veel wil en draagvlak onder de partners. Er is behoefte aan standaardisatie van zorgvormen, productcodes, tarieven, inkoopprocedures en contractvoorwaarden. Benadrukt wordt dat ook standaardisering op de verantwoording nodig is. Wel zouden gemeenten de zorgvormenlijst graag smal willen houden, terwijl aanbieders juist pleiten voor een breed pakket. Door de samenhang met de zorgvormenlijst loopt het proces van standaardisatie wel vertraging op. Daarnaast kost het tijd om de kwaliteitskaders die al bekend zijn, te inventariseren. Nieuwe tarieven kunnen pas vastgesteld worden als de product- en dienstomschrijvingen klaar zijn, waarbij de vraag is of daarvoor al de kwaliteitscriteria bekend moeten zijn. Ook zitten gemeenten nog met bestaande contracten die in sommige gevallen nog een aantal jaren doorlopen.

In de Hervormingsagenda wordt onder de maatregel ‘eenvoudigere uitvoering van inkoop’ een aantal keren gesproken over het organiseren van partnerschap tussen gemeenten en aanbieders. In de rondetafelgesprekken die de commissie heeft gevoerd is dit ook aan de orde gekomen. In een van de werkbezoeken werd aangegeven dat alle partners een ander beeld hebben bij wat partnerschap inhoudt. En dat partnerschap niet alleen iets vraagt van aanbieders, maar ook van gemeenten: ook zij moeten transformeren. Gemeenten geven aan het lastig te vinden om te investeren in partnerschap als sprake is van grote financiële problemen bij aanbieders. Gemeenten voelen de noodzaak om die aanbieders overeind te houden om jeugdzorg te kunnen blijven leveren. Deze financiële afhankelijkheid staat partnerschap in de weg. Gemeenten zijn van mening dat aanbieders een stap naar voren moeten zetten. Welke veranderingen willen zij in gang zetten en welke bewezen effectieve behandelmethodes kunnen zij aangeven? Andersom zeggen gemeenten ook dat ze meer actief moeten sturen richting aanbieders. Volgens gemeenten zeggen aanbieders dat ze innoveren binnen de zorg, maar gemeenten vinden dat er vooral innovaties buiten de zorg nodig zijn: aanbieders moeten mee in de beweging naar inzet van voorliggende voorzieningen. Het vooral sturen op continuïteit van de organisatie is daarin volgens gemeenten niet helpend.

16) Zie voetnoot 13.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

38

De commissie ziet dat gemeenten verschillende keuzes maken over de wijze van inkoop van jeugdhulp. Sommige gemeenten kiezen voor meer regie en sturing en contractering van slechts een paar aanbieders. In het gesprek met een kleinere gemeente kwam naar voren dat zij juist veel belang hecht aan keuzevrijheid en daarom kiest voor een open house aanbesteding. Jongeren en ouders kunnen namelijk afstand voelen tot grote aanbieders die in de grotere gemeenten werkzaam zijn. Zoals eerder opgemerkt in de rapport, geven aanbieders in de gesprekken met de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda een “verbouwing van de sector” betekent: het gaat over regionalisering, zorgvormen, kwaliteitseisen, aanbesteding en bedrijfsvoering. Aanbieders constateren dat er behoorlijke verschillen bestaan in hun samenwerking met gemeenten. In sommige regio’s zien aanbieders al vormen van partnerschap ontstaan. Dit heeft onder meer te maken met de regionale samenwerking die er al tussen gemeenten is en de gezamenlijke visievorming over de opgaven en invulling van het regionale zorglandschap. Op basis van die visie organiseren gemeenten vervolgens de aanbesteding en inkoop. Aanbieders zijn hier positief over.

Daarnaast geven ze aan dat het partnerschap ook afhankelijk is van personen; een bevlogen bestuurder helpt en ook collegiaal bestuur draagt ertoe bij dat inhoud en financiën in samenhang worden bekeken. Aanbieders erkennen dat het soms lastig uitleggen is aan de raad van toezicht waarom ze niet willen meedoen aan een open house aanbesteding, omdat het binnenhalen van een contract toch prioriteit heeft. Aanbieders geven aan dat in regio’s waar de samenwerking met gemeenten minder goed verloopt, de weg naar partnerschap blijft hangen door onderling wantrouwen, aanbestedingskeuzes en financiering. Een deskundige vertelde de commissie dat er aanbieders zijn die overwegen te stoppen met het bieden van jeugdhulp vanwege alle vereisten, de verschillen tussen gemeenten, het gebrek aan een consistente visie en de kortlopende contracten. In de werkbezoeken hoort de commissie dat de relatie tussen gemeenten en aanbieders gebaat is bij wederzijds begrip en onderling vertrouwen. Het is belangrijk om elkaars rollen goed te begrijpen, elkaars beweegredenen en elkaars dilemma’s te kennen, en te weten wat er achter de deur van de ander speelt. In Groningen gaan zowel ambtenaren als wethouders op regelmatige basis langs bij de grootste jeugdhulpaanbieders. Zo blijven gemeente en aanbieders op de hoogte van elkaars situatie en de ontwikkelingen die spelen.

In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde over de staat van de jeugd werd de relatie tussen gemeenten en aanbieders getypeerd als een onderhandelingssituatie. Dit draagt niet bij aan het opbouwen van vertrouwen. Volgens gesprekspartners zit wantrouwen intrinsiek in het stelsel, waardoor partijen niet toekomen aan fundamentele verbeteringen. Meerdere gesprekspartners laten de commissie weten dat sprake is van een verdienmodel voor aanbieders van lichte en middelcomplexe zorg. Daar zit volgens hen ook de grootste groei. De schaarste op de arbeidsmarkt zorgt voor perverse prikkels: aanbieders kiezen voor het leveren van die zorg die voor hen het meest aantrekkelijk is. Daarnaast stelt een aantal gesprekspartners dat er ook voorbeelden zijn waarin het aanbod zelf de vraag creëert. Relatie tussen Rijk en gemeenten In de gesprekken die de commissie met de rijkspartners en de gemeenten heeft gevoerd, komt ook de spanning tussen de overheden als aandachtspunt naar voren. Volgens de VNG staat de voortdurende discussie tussen Rijk en gemeenten over de financiering van de jeugdzorg op gespannen voet met het gezamenlijk optrekken in de opgave. Het maakt dat de noodzakelijke transformatie van de jeugdzorg vanaf 2015 onvoldoende uit de verf is gekomen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

39

Niettemin werken VWS en VNG nauw samen in de uitvoering van de Hervormingsagenda en typeren zij de onderlinge verstandhouding als goed. Als het gaat om besluitvorming tussen Rijk en gemeenten, voelt het voor de rijkspartners soms ongemakkelijk om de afspraken te maken met de VNG als vereniging van alle gemeenten. Het Rijk onderkent dat de VNG haar best doet om het gezamenlijke belang van de gemeenten in te brengen en de gemaakte afspraken ook uit te dragen naar de gemeenten, maar de VNG kan opvolging van gemaakte afspraken niet afdwingen bij gemeenten. De rijkspartners benoemen in het gesprek met de commissie een aantal spanningsvelden: de validiteit van de aannames onder de decentralisatie, de praktijk die laat zien dat het voor gemeenten lastig is om te sturen op de uitgaven en de vraag hoe normerend het Rijk moet/mag zijn in een gedecentraliseerd stelsel. Enerzijds kijken gemeenten nadrukkelijk naar het Rijk voor afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet. Anderzijds benadrukken gemeenten in de gesprekken met de commissie dat er op lokaal niveau voldoende ruimte moet zijn om tot eigen keuzes te komen.

De gedachte achter de decentralisatie dat elke gemeente haar eigen invulling zou geven aan de organisatie van de jeugdzorg, blijkt volgens de rijkspartners in werkelijkheid beperkt; overal zijn vergelijkbare voorzieningen, terwijl de problematiek in gemeenten toch echt wel verschilt. De indruk is dat mede als gevolg van de financiële druk, er binnen gemeenten weinig inhoudelijk debat plaatsvindt over jeugdzorg.

3.3 De sturing op de Hervormingsagenda In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Betrokkenheid en representatie; • Coördinatie, afstemming en sturing.

Betrokkenheid en representatie Inrichting governance Voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd is een overlegstructuur ingericht waarbij sprake is van besluitvorming op drie niveaus: operationeel, tactisch en strategisch. Op operationeel niveau is er voor elke maatregel een aparte themagroep met een thematrekker. De samenstelling van de themagroepen loopt uiteen, maar voor de meeste themagroepen geldt dat alle vijfhoekpartners zijn aangesloten. Afhankelijk van het thema zijn ook andere partners verbonden. Daarnaast is er het programmateam dat het totale proces regisseert en coördineert. Tot slot is er ook een coördinatorenoverleg met een afgevaardigde namens elk van de vijfhoekpartners. Op tactisch niveau is er de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd met een onafhankelijk voorzitter. Op strategisch niveau is er tot slot het bestuurlijk overleg (BO) Jeugd. Zowel voor de stuurgroep als het BO Jeugd geldt dat daarin alle vijfhoekpartners zijn vertegenwoordigd. Voor de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek is een aparte stuurgroep en apart BO ingesteld, bestaande uit betrokkenen van Rijk en gemeenten. Ervaringen van betrokkenen In verschillende gesprekken die de commissie heeft gevoerd, is deze inrichting van de governance aan de orde geweest.

Betrokken partners omarmen het uitgangspunt van gedeeld eigenaarschap en waarderen het dat ze op alle niveaus aan tafel zitten. Aanbieders, professionals en cliëntenvertegenwoordigers (de ‘driehoek’) geven aan dat ze het wel lastig vinden om voldoende tijd en capaciteit vrij te maken om aan elk van de tafels te kunnen deelnemen. Betrokkenen ervaren flinke druk op het proces om voortgang te boeken. Dat leidt tot een stevige belasting op degenen die participeren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

40

De driehoek stelt dat met name VWS, maar ook de VNG hiervoor mensen kunnen vrijmaken, maar dat dit voor hen echt moeilijk is. Daardoor voelt het voor sommigen dat de Hervormingsagenda vooral ‘van VWS’ is. Daarnaast geven betrokkenen uit de driehoek aan dat het ook op inhoud ingewikkeld is om goed te blijven aanhaken. De beleidstaal en de complexiteit van de materie is geen onderdeel van hun dagelijkse praktijk. Een ander punt van zorg dat de commissie van veel betrokken partijen hoort, is de representatie van de partners in de driehoek. Zij zijn via hun koepels vertegenwoordigd in de werkgroepen, stuurgroep en het BO. In de gesprekken komt naar voren dat het geluid vanuit de koepels niet altijd in overeenstemming is met het geluid van de mensen in de uitvoering. En ook in de uitvoering zelf zijn de meningen niet altijd gelijkluidend. Het maken van de verbinding tussen uitvoering en vertegenwoordigers kost tijd en verloopt nog niet gemakkelijk. Het is soms lastig om met één mond te spreken, juist omdat er meerdere vertegenwoordigers zijn namens de aanbieders, de professionals en de cliënten. De partners zelf en ook het programmateam stoeien met de vraag hoe die representatie beter geborgd kan worden en hoe ‘de praktijk’ beter in de governance van de Hervormingsagenda een plek kan krijgen. In het bijzonder geldt dit voor cliënten en hun ouders.

Zij geven aan zich onvoldoende gehoord te voelen. Ze proberen hun inzichten en ervaringen over te brengen, maar vinden het moeilijk om daarmee voldoende aansluiting te vinden bij de andere partners aan tafel. Volgens hen is hun ervaring en expertise juist onmisbaar om het stelsel op een effectieve manier te hervormen. Niettemin voelen (vertegenwoordigers van) cliënten en ouders zich aan tafel geen gelijkwaardig gesprekspartner ten opzichte van Rijk, gemeenten, aanbieders en professionals. De sturing op de uitvoering van de Hervormingsagenda kwam ook in het gesprek met de partners in de aanpalende domeinen naar voren. Zij gaven aan niet betrokken te zijn bij de Hervormingsagenda. Volgens een vertegenwoordiger van de onderwijskoepels worden er nu alleen maar bypasses georganiseerd om de verbinding tussen onderwijs en jeugdhulp te maken. Dat is niet handig en niet effectief.

Coördinatie, sturing en slagkracht De commissie is ook met de partners in gesprek gegaan over de manier waarop de sturing op realisatie van de Hervormingsagenda wordt ingevuld. Gemeenten zijn positief over het implementatieplan. Ze hadden hier graag inhoudelijk op doorgepakt, maar constateren dat VWS het plan vooral wil benutten als procesplan voor de gehele Hervormingsagenda. Volgens de professionals hadden zij een beperkte rol in de totstandkoming van het implementatieplan; ze hebben daar een ongemakkelijk gevoel bij. Dit heeft te maken met de beperkte aandacht die er in de verschillende werkgroepen is voor de impact van beleidskeuzes op de uitvoering in de praktijk. Professionals verwijzen bijvoorbeeld naar de werkgroep standaardisatie. Er wordt veel verwacht van standaardisatie, waardoor er ook veel (tijds)druk zit op uitvoering van deze maatregel. Professionals zien dat daardoor de koppeling tussen beleid en praktijk op dit moment onvoldoende of te laat gemaakt wordt. Iets soortgelijks ervaren zij in de werkgroep toegang. Professionals pleiten voor meer zorgvuldigheid en een impactanalyse bij de uitvoering van maatregelen. In zijn algemeenheid vinden professionals het jammer dat de oorspronkelijke gezamenlijke programmatische aanpak zich heeft ontwikkeld tot een projectmatige structuur van werkgroepen.

Volgens betrokkenen is er in de werkgroepen nauwelijks tijd en ruimte voor reflectie, terwijl dat wel van waarde is.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

41

In verschillende gesprekken hebben betrokkenen gereflecteerd op de rol en het functioneren van de stuurgroep. De commissie hoort van meerdere betrokkenen dat in de stuurgroep nauwelijks inhoudelijke afstemming is. Iemand typeert het als een “aftikmachine”. Inhoudelijke afstemming gebeurt vooral bi- of trilateraal. Betrokkenen geven aan de stuurgroep meer te willen benutten om een strategisch gesprek te voeren over de uitvoering van de Hervormingsagenda in het licht van bredere maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast stellen betrokkenen vast dat er in de stuurgroep te weinig aandacht is voor de verbinding tussen de inhoudelijke uitwerking van de Hervormingsagenda en de financiële ontwikkelingen in de jeugdzorg. In de stuurgroep is afgesproken dat elke vijfhoekpartner een transformatieplan opstelt waarin is opgenomen hoe betrokkenen hun achterban meenemen in de uitvoering van de Hervormingsagenda. De vertegenwoordigers van de aanbieders geven aan zoekende te zijn hoe zich als sector te positioneren; de impact van de Hervormingsagenda op de sector is groot. Andere partners onderkennen dat er veel van aanbieders wordt verwacht en dat zij zekerheden zoeken. Volgens hen leidt dit ertoe dat de aanbieders tot op heden minder vanuit de beweging van de Hervormingagenda als geheel kijken; de nadruk ligt nog vooral op het belang van de sector zelf.

Ter versterking van hun inzet en het ontwikkelen van een visie op de verandering, heeft het ministerie van VWS de aanbieders financiële ondersteuning toegezegd. Een aantal gesprekspartners geeft bij de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd gebaat is bij meer sturingskracht. Dat begint volgens betrokkenen met prioritering van maatregelen. Nu is alles even belangrijk. Meer focus op een aantal maatregelen kan ook betekenen dat er minder hoeft te worden gepolderd op alle onderwerpen, aldus een gesprekspartner. In de huidige inrichting van de governance zit volgens betrokkenen te weinig regie om tot deze keuzes te komen. Ambtelijk en bestuurlijk opschalen van discussiepunten in de stuurgroep blijkt lastig te zijn. In praktijk vindt escalatie richting het BO Jeugd nauwelijks plaats.

3.4 De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Sturingsruimte gemeenten; • Compensatie financiële tekorten; • Haalbaarheid meerjarig financieel kader; • Kwaliteit en beschikbaarheid van data.

Sturingsruimte gemeenten In verschillende (rondetafel)gesprekken is gesproken over de mate waarin gemeenten in staat zijn om te sturen op de instroom naar jeugdzorg en op de uitgaven. Gesprekspartners zijn het erover eens dat de open einde regeling van de Jeugdwet weinig sturingsmogelijkheden biedt. Gemeenten typeren de Hervormingsagenda als een uitvoeringstransitie in een markt met een toenemende vraag, terwijl ze weinig grip hebben op de toegang en er sprake is van financiële druk. Daarbij merken ze op dat ook bij het onderwijs het water aan de lippen staat en dat het niet lukt om de financiële schotten in wetgeving te doorbreken. Volgens gemeenten loopt het aan alle kanten vast. Gemeenten wijzen erop dat zij maar beperkte invloed hebben op de instroom van jongeren voor een maatwerkvoorziening. Er zijn meerdere toegangspoorten. Naast de indicatiestelling van het wijkteam, kunnen ook huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten, rechters en gecertificeerde instellingen (GI’s) een verwijzing afgeven voor inzet van jeugdzorg.17 17) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers over de verdeling van het aantal jeugdhulptrajecten naar type verwijzer.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

42

Betrokkenen onderkennen dat deze verschillende instroommogelijkheden het voor gemeenten lastig maken om grip te krijgen op het aantal beschikkingen dat wordt afgegeven. Het maken van afspraken met huisartsen en inzet van de praktijkondersteuners jeugd kunnen volgens gesprekspartners wel helpen om de instroom langs deze lijn te reguleren. Naast beperkte grip op de instroom wijzen diverse gesprekspartners ook en aantal andere oorzaken aan die het voor gemeenten moeilijk maken om te sturen op de uitgaven voor jeugdzorg. Gemeenten geven zelf aan dat het toenemende aantal kinderen met een zorgvraag, complexere trajecten en compensatie van loon- en prijsontwikkeling belangrijke redenen zijn waarom zij elk jaar te maken krijgen met tekorten op de begroting. Naar eigen zeggen ervaren gemeenten zowel problemen aan de p-kant (prijs) als aan de q-kant (volume). Ook in het gesprek met onderzoekers werden verschillende oorzaken voor de kostenstijgingen genoemd. Zij geven aan dat het leveren van maatwerk, omdat aanbieders soms moeten uitwijken naar andere aanbieders als onderaannemer, jeugdhulptrajecten duurder maken. Daarnaast geven zij aan een toename te zien van het aantal jongeren met een langdurige zorgvraag; 2/3 van de jeugdhulptrajecten duurt volgens een gesprekspartner langer dan een half jaar. Ook de begeleidingskosten van deze jongeren nemen toe.

Tot slot is ook een lichte groei in korte behandeltrajecten zichtbaar. Gesteld wordt dat de doorlooptijd per aanbieder misschien wel korter wordt, maar dat geldt niet voor de doorlooptijd van de behandeling van een jongere. In meerdere gesprekken zijn voorbeelden genoemd van zeer complexe kind- en gezinsproblematiek waarbij de uitgaven voor jeugdzorg jaarlijks (zeer) hoog oplopen. Een kleinere gemeente gaf aan dat zij nu te maken heeft met drie complexe casussen. De inzet die daarvoor nodig is, is even groot als het totale bedrag dat de gemeente beschikbaar heeft voor uitgaven in het voorveld. Dure casuïstiek drukt zwaar op de gemeentebegroting en is nauwelijks te beïnvloeden. Tot slot vragen gemeenten aandacht voor de financieel kwetsbare positie van verschillende grote jeugdzorgaanbieders. De Jeugdautoriteit geeft aan dat de achttien jeugdzorgaanbieders die bij hen in casuïstiek zijn – en dus concreet worden bedreigd in hun voortbestaan – samen ongeveer 30% van de omzet van de sector vertegenwoordigen.18 Gemeenten voelen zich met de rug tegen de muur staan. Een faillissement van een grote jeugdzorgaanbieder betekent immers dat een groot aantal jongeren van de een op de andere dag geen zorg meer ontvangt, zonder dat er een alternatief geboden kan worden.

Gemeenten vinden dat de Hervormingsagenda hen geen instrumenten biedt om op deze financiële problematiek van aanbieders te sturen.

Compensatie financiële tekorten19 In de gesprekken met Rijk en gemeenten zijn ook de consequenties van de stijgende uitgaven en oplopende tekorten op de jeugdzorg aan de orde geweest. Gemeenten voelen dat het volledig risico van deze financiële ontwikkeling bij hen ligt. Volgens een gesprekspartner staan gemeenten al twee tot drie jaar op de handremmodus. Gemeenten zijn steeds op zoek naar manieren om de tekorten te dekken. Dit gaat ten koste van investeringen in aanpalende domeinen. Gemeenten typeren deze ontwikkeling als dubbele problematiek. In het licht van de uitspraak van de Commissie van Wijzen (mei 2021) pleiten gemeenten er bij de commissie voor dat de rijksoverheid de verantwoordelijkheid moet nemen om de verliezen te compenseren.

18) Bron: Jeugdautoriteit, De Stand van de Jeugdzorg, oktober 2024. 19) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers en hoofdstuk 5 voor een overzicht van de feiten.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

43

Op hun beurt verwijzen de rijkspartners naar gegevens waaruit blijkt dat gemeenten geld overhouden op de totale begroting en dat circa een derde van de gemeenten uitkomt met het beschikbaar gestelde budget voor jeugdzorg in het Gemeentefonds. Het Rijk heeft bij de commissie aangegeven geen financiële ruimte te zien om de tekorten van gemeenten op de rijksbegroting op te vangen. In het gesprek met onderzoekers kwam ook het huidige verdeelmodel van het Gemeentefonds ter sprake. Gesteld werd dat het verdeelmodel voor jeugd onvoldoende passend is bij de huidige ontwikkelingen. Het is nodig meer rekening te houden met de verschillen tussen gemeenten.

Haalbaarheid financiële afspraken Gegeven de huidige financiële tekorten geven gemeenten bij de commissie aan zich grote zorgen te maken over de bezuinigingen die er nog aankomen op de jeugdzorg. In het meerjarig financieel kader is vanaf 2026 een jaarlijkse besparingsopgave inboekt van ongeveer € 1 miljard. Volgens gemeenten en ook andere gesprekspartners zijn deze financiële afspraken nauwelijks haalbaar en drukken ze zwaar op de huidige inzet om tot uitwerking te komen van de Hervormingsagenda. Gemeenten geven aan dat er lucht nodig is om te investeren in de sociale basis en dat er echt iets moet gebeuren in de ontschotting van budgetten tussen onderwijs en jeugdzorg. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, zijn er gemeenten die al eerder zijn gestart met het nemen van maatregelen om de jeugdzorg anders in te richten en beter beheersbaar te maken. Een aantal van deze gemeenten heeft de commissie ook gesproken. Zij brengen bij de commissie onder de aandacht dat de bezuinigingsopgave in de Hervormingsagenda geen rekening houdt met de stand van zaken bij gemeenten. Volgens een gemeente moeten zij nu echt iets anders gaan doen om het verdienpotentieel te realiseren. De vraag is of dat haalbaar is en of dat niet anders kan.

De gemeente Groningen verwijst de commissie naar een onderzoek dat zij in 2023 heeft laten uitvoeren waaruit blijkt dat de mogelijke besparingen op het jeugdstelsel uitkomen op een kwart tot de helft van de bezuinigingsdoelstelling die voor de gemeente in de Hervormingsagenda is ingeboekt.20 In meerdere gesprekken zetten gesprekspartners de financiële ontwikkelingen rondom jeugdzorg af tegen het vraagstuk van de personele schaarste in de sector. De krapte op de arbeidsmarkt zal de komende jaren aanhouden. Straks is er misschien nog wel geld, maar zijn er geen mensen om het werk te kunnen doen. De oproep is om deze personele problematiek veel nadrukkelijker in het debat over de inrichting en financiering van de jeugdzorg mee te nemen.

Kwaliteit en beschikbaarheid van data “Het is sturen in de mist”. Die uitspraak heeft de commissie in meerdere gesprekken gehoord. Volgens de onderzoekers die de commissie gesproken heeft, is de kwaliteit van data onder druk komen te staan, mede als gevolg van de intentie om administratieve lasten te beperken. Volgens hen is er in de afgelopen jaren wel een behoorlijke inhaalslag gemaakt op de ordening van data, maar het is nog lang niet genoeg. Niet alleen de kwaliteit, ook de beschikbaarheid en de koppeling van data vragen de nodige aandacht. Er is, volgens de thematrekkers van deze maatregel uit de Hervormingsagenda, een grote mismatch tussen vraag naar en aanbod van informatie. Belangrijk is om eerst vast te stellen wat we met elkaar willen weten. Hiervoor wordt gekeken naar de uitwerkingen van de inhoudelijke werkgroepen. Daarna is de vraag hoe de gewenste informatie vergaard en gemeten kan worden. 20) Bron: KPMG, Analyse perspectieven jeugdstelsel Groningen, 6 november 2023.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

44

Volgens meerdere gesprekspartners is op verschillende plekken data beschikbaar, maar is het (nog) niet mogelijk om die gegevens met elkaar in verband te brengen. Zo weten gemeenten hoeveel jongeren zij in zorg hebben, maar zijn gemeenten afhankelijk van de aanbieders om deze informatie 1-op-1 te koppelen met gegevens over de zorgzwaarte en de duur van het jeugdhulptraject. Er zijn geen geaggregeerde data beschikbaar over aantallen, duur en intensiteit van jeugdhulptrajecten. Vanwege de AVG is het CBS niet bevoegd om deze data in te zien en te verwerken. Hiervoor is een wetswijziging nodig. Deze is in gang gezet en zal waarschijnlijk in 2026 of 2027 zijn beslag krijgen. Daarnaast werkt het CBS aan een publicatie met gestandaardiseerde percentages van gebruik van jeugdzorg per gemeente. Dit rapport komt naar verwachting in de eerste maanden van 2025 beschikbaar. Volgens de trekkers van het thema ‘data en monitoring’ is er een hoge ambitie om tot meer cijfermatig inzicht te komen. Ze constateren dat capaciteit om dit te doen, beperkt is en dat er veel partners bij betrokken zijn. Dit maakt het proces ingewikkeld.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

45

4. Inhoud en sturing: conclusies, reflecties en adviezen 4.1 Inleiding De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd is gevraagd om een onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling. Op basis van alle opgedane inzichten trekt de commissie in dit hoofdstuk vier inhoudelijke conclusies. De volgende thema’s komen aan de orde: • Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd; • Werkende mechanismen en vrijblijvendheid; • Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing; • Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap. Dit hoofdstuk start met de hoofdboodschap. In de navolgende paragrafen gaat de commissie in op elk van de vier thema’s. Elke paragraaf start met een of meerdere conclusies; deze staan weergegeven in kaders. Daarna licht de commissie deze conclusie(s) toe en formuleert de commissie een aantal adviezen.

4.2 Hoofdboodschap Met de Hervormingsagenda Jeugd hebben de vijfhoekpartners een grote verantwoordelijkheid genomen om het jeugdstelstel te hervormen. Het is inhoudelijk een veelomvattende agenda met maatregelen die onderling een sterke mate van afhankelijkheid kennen. Dat heeft gevolgen voor het tempo van realisatie. De commissie merkt een grote gedrevenheid bij alle betrokkenen om van deze hervorming een succes te maken. Maar er zit ook een kramp in het stelsel die leidt tot bovenmatige druk op alle betrokkenen. Maatregelen moeten in een aantal jaren tot zichtbare resultaten leiden; er zijn wachtlijsten voor jongeren die hulp het hardste nodig hebben; de samenleving vraagt om maximaal resultaat; er leeft angst bij professionals om tekort te schieten in het bieden van hulp en als gevolg daarvan aansprakelijk te worden gesteld; aanbieders staan voor wezenlijke veranderingen; gemeenten zien de vraag naar jeugdzorg toenemen en zien de financiële tekorten oplopen. De commissie maakt zich zorgen over deze ontwikkelingen. Deze hervorming van het jeugdstelsel is geen traject van een beperkt aantal jaren. Grote transities vragen tijd.

Volgens onderzoek van Rotmans et al, strekt een transitie en haar verschillende fasen zich uit over een tijdspanne van minimaal 25 jaar, waarbij periodes van snelle en geleidelijke verandering elkaar afwisselen (zie onderstaande figuur).21 Figuur 1: De verschillende fasen in een transitie

21) Bron: Rotmans et al., 2001, in Ministerie van Infrastructuur en Mobiliteit, Transities en transitiemanagement, snelstudie, september 2022.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

46

De transitie van de jeugdzorg is in 2015 begonnen. De commissie is van mening dat met de komst van de Hervormingsagenda Jeugd fase 2 is ingeluid. Er moet nog veel gebeuren om de omslag in cultuur, structuur en praktijk daadwerkelijk te maken en te borgen. De commissie roept betrokken partners op om deze realiteit te onderkennen en uit te gaan van een realistische planning. Het kantelpunt in fase 2 ligt, naar het oordeel van de commissie, binnen handbereik. In de Hervormingsagenda zitten verschillende maatregelen die die kanteling binnen bereik kunnen brengen. Het is alleen niet genoeg. De commissie oordeelt dat de Hervormingsagenda Jeugd een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde is om die kanteling mogelijk te maken. De oorzaak van veel jeugdzorgproblematiek ligt niet bij de jongeren zelf, maar in de omgeving waarin zij opgroeien: thuis, op school of in de wijk. Factoren als armoede, schulden, complexe scheidingen, GGZ-problematiek bij ouders, het gebrek aan passende huisvesting, toenemende prestatiedruk en maatschappelijke verwachtingen van jongeren spelen een belangrijke rol bij het ontstaan van problemen in gezinnen en beïnvloeden de mogelijkheden van jongeren. De huidige Hervormingsagenda heeft te weinig aandacht voor een systeemgerichte aanpak van jeugd en gezin, over alle domeinen heen.

Daarnaast vindt de commissie dat “de partners in het voorveld” – jeugdgezondheidszorg, kinderopvang, scholen en verenigingen – nog onvoldoende betrokken zijn. Deze ‘natuurlijke’ omgevingen van jongeren worden nog veel te weinig benut om vroegtijdig en laagdrempelig hulpsignalen op te vangen en te faciliteren, collectief of individueel. In dit hoofdstuk licht de commissie deze stellingname toe. Daarbij benadrukt de commissie dat zowel de verbreding van de scope van de Hervormingsagenda, als het prioriteren op een aantal werkende mechanismen van maatregelen uit de agenda, nodig zijn. Het is en-en. De commissie is van mening dat het succes van de Hervormingsagenda gebaat is bij minder vrijblijvendheid op het ‘wat’, en bij meer ruimte voor betrokkenen op het ‘hoe’. Minder vrijblijvende kaders zijn nodig om te borgen dat waar je als jongere ook woont, steunstructuren, hulp en zorg er zijn en voldoen aan minimale eisen van kwaliteit. Die kaders gaan over het vaststellen van bewezen effectieve interventies van jeugdhulptrajecten, over uniformering van contractering en verantwoording, en over de taakopdracht van de stevige lokale teams. Kaders zijn belangrijk vanuit beheersbaarheid en sturing, maar het moeten geen blauwdrukken worden. Hoe die kaders worden ingevuld, is aan professionals, gemeenten en aanbieders.

Juist in jeugdhulptrajecten is het van groot belang oog te houden voor wat de jongere nodig heeft en voor de context waarin de jongere en het gezin zich bevinden. Bij professionele autonomie hoort ook continu leren en ontwikkelen. De commissie ziet de behoefte om te leren bij professionals, bij gemeenten, en bij aanbieders. En constateert tegelijkertijd dat het dikwijls ontbreekt aan tijd en middelen om dat leren mogelijk te maken. Keuzes maken, is prioriteiten stellen. De commissie adviseert om beschikbare inzichten over bewezen effectieve preventieprogramma’s en behandelmethoden actief te delen, op te schalen en landelijk toe te passen. Daarnaast roept de commissie betrokkenen op om het gezamenlijk leren te intensiveren, hier meer ruimte aan te geven en de mogelijkheden van kunstmatige intelligentie (AI) hierin te benutten.22

22) Ter inspiratie verwijst de commissie naar het volgende essay: Essay: benut AI om de jeugdzorg te verbeteren

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

47

4.3 Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd De Hervormingsagenda Jeugd is een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om te komen tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel.

Reflecties De situatie is zorgwekkend Iedereen kent de cijfers: in 2023 maakte 1 op de zeven jongeren tussen 0-18 jaar gebruik van een vorm van jeugdhulp. In totaal gaat het om bijna 490.000 jongeren. In de leeftijdscategorie 12-18 jaar kreeg 1 op de zes meiden jeugdhulp zonder verblijf. Het hoogste aandeel jongeren met een vorm van jeugdhulp is te vinden onder jongens tussen 8-12 jaar; in deze groep gaat het om bijna 1 op de vier. In alle gesprekken die de commissie heeft gevoerd, wordt de ernst van deze cijfers onderkend. De oorzaken zijn in beeld Ook over de oorzaken die ten grondslag liggen aan de toenemende vraag naar jeugdhulp bestaat brede overeenstemming. Gezinsproblematiek is een belangrijke verklarende factor: armoede, schulden, woonomstandigheden, (geestelijke) gezondheidsproblemen bij ouders, opvoeding, en complexe scheidingen. Daarnaast spelen ook maatschappelijke ontwikkelingen een belangrijke rol: prestatiedruk in het algemeen en toetsdruk op scholen in het bijzonder, geloof in de maakbaarheid van de samenleving, kleinere persoonlijke en maatschappelijke netwerken, onrust in de wereld, en de invloed van sociale media. Ontwikkelingen die gezond, veilig en kansrijk opgroeien onder druk zetten.

De gevolgen zijn groot Onze complexe samenleving stelt de veerkracht van jongeren en ouders ernstig op de proef, met veel vraag naar vormen van ondersteuning en zorg tot gevolg. Al die behoeften die in aard, ernst, duur en eigen mogelijkheden variëren, zijn reëel en verdienen aandacht. Tegelijkertijd is het maatschappelijk, qua personeel en financieel niet houdbaar om aan deze grote behoefte op de huidige wijze – met ondersteuning en zorg door de overheid – invulling te blijven geven. Iedereen realiseert zich dat de hulp aan de meest kwetsbare jongeren gegarandeerd moet zijn, maar iedereen ziet ook dat dit in de praktijk om verschillende redenen niet altijd zo is. De Hervormingsagenda gaat het tij niet keren… De commissie heeft zichzelf de vraag gesteld of de Hervormingsagenda Jeugd de oorzaken van de toenemende vraag naar jeugdhulp kan keren. Vooropgesteld dat de genoemde maatschappelijke ontwikkelingen slechts in beperkte mate beïnvloedbaar zijn, is de vraag vooral of de agenda een passend antwoord biedt op de aanpak van gezinsproblematiek, als belangrijke oorzaak van de hoge instroom in jeugdhulp.

De commissie trekt de conclusie dat de Hervormingsagenda Jeugd weliswaar een wezenlijke rol speelt in de transformatie van de jeugdhulp, maar dat de agenda onvoldoende aandacht heeft voor het wegnemen en verminderen van de (structurele) factoren die leiden tot instroom naar jeugdhulp. De scope van de Hervormingsagenda is te smal om tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel te komen. …ondanks goede voorbeelden in de praktijk Met deze conclusie wil de commissie niet voorbij gaan aan het feit dat de Hervormingsagenda wel ingaat op het steviger verbinden van jeugdhulp aan aanpalende domeinen zoals onderwijs, volwassenen-GGZ en bestaanszekerheid. Het is immers een van de maatregelen uit de agenda. En er wordt ook in de praktijk aan gewerkt.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

48

Mooie voorbeelden zijn de brugfunctionarissen en zorgadviesteams op scholen, de toepassing van de doorbraakmethode in circa een kwart van de gemeenten, de verbindingsroute opvang-onderwijs-zorg, en de integrale aanpak kwetsbare gezinnen. En uit de landelijke monitor van de Hervormingsagenda blijkt dat ruim acht van de tien gemeenten een domeinoverstijgende aanpak heeft. Noodzaak tot verandering van perspectief Maar het is niet voldoende. Met alleen de inzet vanuit de Hervormingsagenda blijft de toestroom naar jeugdhulp naar verwachting de komende jaren hoog. De commissie wijst daarbij op het open karakter van de Jeugdwet en de beperkte aandacht die er in andere levensdomeinen is voor de consequenties van gezinsproblematiek op jongeren. Daarnaast zullen door de personele krapte in de jeugdhulp de wachtlijsten blijven bestaan en zal de complexiteit van de casuïstiek mogelijk nog verder toenemen. De Hervormingsagenda Jeugd is vooral de Hervormingsagenda Jeugdzorg. De focus van de Hervormingsagenda ligt op het vinden van verbeteringen in het systeem van jeugdzorg, terwijl de oplossing voor de grote vraag naar jeugdhulp in de systemen daarbuiten ligt: in het gezin, op school, in de samenleving. De commissie pleit ervoor het perspectief te veranderen: jeugdhulp is aanpalend aan de andere levensdomeinen, en niet andersom.

Adviezen Creëer en versterk lokale steunstructuren “It takes a village to raise a child”. Deze uitspraak is dikwijls in de gesprekken over tafel gekomen. De commissie is het daar volledig mee eens. Jongeren en hun ouders hebben die steunstructuren keihard nodig om in de huidige complexe samenleving hun plek te vinden. De school als vindplaats van kinderen en jongeren speelt daarin een fundamentele rol. De commissie pleit voor een laagdrempelige basisinfrastructuur op scholen waar de verbinding tussen onderwijs, hulp en ondersteuning geborgd is. We zien dat niet iedereen beschikt over “sociaal kapitaal”, zoals de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) dat in haar betekenisvolle rapport ‘Kinderen uit de knel’ noemt. De Raad stelt dat juist mensen in de kwetsbaarste situatie over het minste sociaal kapitaal beschikken. De commissie onderschrijft en herhaalt de oproep van de RVS om meer te investeren in het creëren en structureel versterken van dat sociaal kapitaal. Zorg daarnaast dat het perspectief van jeugdigen en gezinnen prioriteit krijgt in de aanpak van structurele problemen rondom bestaanszekerheid, wonen, GGZ-problematiek bij ouders en scheidingen.

Leg noodzaak en minimumniveau aan basisvoorzieningen vast in de wet In aanvulling hierop adviseert de commissie om wettelijk het belang van een sterke sociaalpedagogische basis vast te leggen en daarin op te nemen wat het minimumniveau aan basisvoorzieningen (inclusief de aanwezigheid van een stevig lokaal team) moet zijn dat lokaal moet worden aangeboden. De commissie roept daarbij op de leefwereld van jongeren en ouders centraal te stellen, en de spreekuren van de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de school als belangrijke ankerplaatsen te gebruiken om de steunstructuur omheen te organiseren. Denk bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van een multidisciplinair team op elke school, waarin professionals uit het stevige lokale team als vaste aanspreekpunten beschikbaar zijn voor jongeren, ouders, docenten en schoolleiding. Deze professionals kunnen vervolgens ketenpartners consulteren en inschakelen als sprake is van specifieke problematiek. En het gaat ook om de beschikbaarheid van een scala aan voorzieningen (van speeltuinen tot ontmoetingsplekken voor jongeren vanuit welzijns- en jongerenwerk en bibliotheken).