Agendabundel
Tekst van het document
Bundel - Adviescommissie Controle en Financiën van 20 maart 2025 Agenda bijlagen Agenda advies-cie CF 20-3-2025 1.a Openingen en Mededelingen 1.b Vaststelling van de agenda 2 Vaststellen verslag van de vorige bijeenkomst Adviescommissie C&F 13-02-2025 3 Ingekomen stukken Advies van de deskundigencommissie Van Ark m.b.t. de Hervormingsagenda Jeugd. Jaarverslag rekenkamer. Advies+Deskundigencommissie+Hervormingsagenda+Jeugd 20250305 Jaarverslag 2024 Rekenkamer Utrecht 4 Monitoring Hervormingsbezuinigingen: toelichting door ambtelijke organisatie Presentatie adviescie C&F HVB proces en monitor bezuinigingen 5 Nota risicomanagement: toelichting door ambtelijke organisatie Presentatie adviescommissie 20 maart 2025 eindversie 6 Prioritering lopende onderwerpen t n (o.a. planning) Prioriteren actiepunten financiele functie 7 Vooruitblik jaarplan 2025 Het Jaarplan wordt elke vergadering indien nodig geactualiseerd. Wordt ingestemd met deze onderwerpen voor de volgende vergadering? Donderdag 17 april: Vergadering adviescommissie (90 minuten) Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten) Jaarplanconcernaudit (10 minuten) Financiële kengetallen (o.a.
Motie 415) Invulling TB JS/VJN (15 minuten) &opzet19 juni (JS) Voortgang accountantscontrole (10-15 minuten) Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten) Afsluiting (5 minuten) Donderdag 5 juni (18.00-19.30) Vergadering adviescommissie (90 minuten) Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten) Jaarstukken (concept) Accountantsrapport van bevindingen, incl. accountantsverklaring over de Jaarstukken Concept Reactie van het college op het accountantsrapport Voorjaarsnota Berap incl. resultaatsbestemming en MPUV en MPR (eventueel) Advies aan commissie VBF n.a.v. Voorjaarsnota/Berap/JS Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten) Afsluiting (5 minuten) Lopende Onderwerpen Financiële Verordening -->in combinatie met overdrachtsdossier/raadswissel (uitgesteld) Groeikader Achtergrondonderzoek reserves Nota WAAVA (o.a. wens technische sessie) Verbonden partijen 8 Update controle jaarrekening 2024 door accountant 9 Rondvraag en afsluiting
AGENDA Adviescommissie Controle en Financiën
20 maart 2025 van 09.00-10.45 (burgemeesterskamer)
Agendapunt 1 t/m 7 worden behandeld in aanwezigheid van de (medewerkers van) de afdeling Concernmanagement Financiën, Inkoop en Juridische Zaken/Concern Control, de voorzitter/secretaris van de Rekenkamer en de accountant.
Agendapunt 8 t/m 9 worden behandeld zonder de ambtelijke organisatie. (2 min)
1. a. Opening en mededelingen. b. Vaststellen agenda.
(3 min)
2. Vaststellen verslag van vorige bijeenkomst. (10 min)
3. Ingekomen stukken. •
Advies van de deskundigencommissie Van Ark m.b.t. de Hervormingsagenda Jeugd.
•
Jaarverslag rekenkamer.
(30 min)
4. Monitoring Hervormingsbezuinigingen: toelichting door ambtelijke organisatie (30 min)
5. Nota risicomanagement: toelichting door ambtelijke organisatie (10 min)
6. Prioritering lopende onderwerpen (10 min)
7. Vooruitblik jaarplan 2025 •
Het Jaarplan wordt elke vergadering indien nodig geactualiseerd. Wordt ingestemd met deze onderwerpen voor de volgende vergadering?
Do. 17 april
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Jaarplan concernaudit (10 minuten)
Financiële kengetallen (o.a. Motie 415)
1
Commissiegriffier financiën danielle.rijnders@utrecht.nl
Invulling TB JS/VJN (15 minuten) & opzet 19 juni (JS)
Voortgang accountantscontrole (10-15 minuten)
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Do 5 juni (18.00-
Vergadering adviescommissie (90 minuten)
19.30)
Opening, verslag en ingekomen stukken (tijd: 10 minuten)
Jaarstukken (concept) Accountantsrapport van bevindingen, incl. accountantsverklaring over de Jaarstukken Concept Reactie van het college op het accountantsrapport
Lopende onderwerpen
Voorjaarsnota
Berap incl. resultaatsbestemming en MPUV en MPR
(eventueel) Advies aan commissie VBF n.a.v. Voorjaarsnota/Berap/JS
Vooruitblik volgende vergadering (tijd: 5 minuten)
Afsluiting (5 minuten)
Financiële Verordening --> icm overdrachtsdossier/raadswissel (uitgesteld)
Groeikader
Achtergrond onderzoek reserves
Nota WAAVA (o.a. wens technische sessie)
Verbonden partijen
**************************************************************************************** NB: 5 minuten wissel pauze. (10 min)
8. Update controle jaarrekening 2024 door accountant (5 min)
9.
Rondvraag en sluiting.
2
Commissiegriffier financiën danielle.rijnders@utrecht.nl
VERSLAG ADVIESCOMMISSIE CONTROLE EN FINANCIËN
13 februari 2025, 09.00-10.30 uur Burgemeesterskamer Stadhuis
Adviescommissie: Jantine Zwinkels (vz.), Sjaak van Bemmel, Fred Claasen, Ruud Maas, Charlotte Passier, Ralph Peters, Margreet Ramaker en Daniëlle Rijnders (raadsadviseur Financiën, Control & Audit)
Overige deelnemers: Jurjen Bakker (strategisch adviseur financiën), Johan Dorst (Griffie), Jasmin Grundauer (manager concernaudit), Wim Kouwenhoven (programmamanager Versterken financiële functie), Ankie Reijnen (strategisch
adviseur financiën), Rachid Saghraoui (concerncontroller), Rob Sijm (directeur a.i. financiën & inkoop), Gerth Molenaar (secretaris Rekenkamer), Pieter van der Straaten (programmamanager ruimtelijke investeringsstrategie), Bob Leeuwenkamp en Rein-Aart van Vugt (Deloitte)
Gasten: Sophie Boere (raadsgriffier Venray), Paul Körner (commissiegriffier Venray) en Joost Vasters (bij agendapunt 3) Niet aanwezig: Derk van Bergen, Cees Bos, David Bosch, Gert Dijkstra, Stevie Nolten, Victor Paalman, Ruben Snijder, Titus Stam, Nadia Stylianou en Rick van der Zweth
Notulen: Rosenbaum Select, notulisten & verslaggevers
1. a. Opening en mededelingen
De voorzitter heet allen welkom, in het bijzonder de gasten uit Venray, die vandaag aanwezig
zijn om inspiratie op te doen voor de Auditcommissie in Venray. De heer Sijm is voor het laatst aanwezig; aan het eind van deze maand draagt hij zijn werk over aan de heer Saghraoui, die
tijdelijk zal waarnemen. Mevrouw Zwetsloot, concerndirecteur, is hierbij betrokken. Per 1 juli
a.s. komt de nieuwe directeur Financiën in dienst. Namens allen bedankt de voorzitter de heer Sijm voor de fijne samenwerking. b. Vaststellen agenda
De agenda wordt vastgesteld zoals opgegeven. 2. Vaststellen verslag vorige bijeenkomst (16-01-2025) Geen bijzonderheden; het verslag wordt vastgesteld. 3. Ingekomen stukken •
Brede welvaart, ingebracht door de heer Vasters.
Zie presentatie, bij vergaderstukken. De heer Vasters verwacht dat de raad het begrip ‘brede welvaart’ kan gebruiken als toetsingskader bij beleidskeuzes. In Amsterdam wordt dat al
gedaan. De heer Vasters is benieuwd of de Adviescommissie vindt dat bredewelvaartsthema’s
voldoende aandacht krijgen. Hij stelt voor om daarover een kennissessie te organiseren, zoals in de vorige raadsperiode ook werd gedaan, toen onder leiding van Has Bakker.
Reacties 1 van 5
commissiegriffier Adviescommissie CF danielle.rijnders@utrecht.nl
Zo’n scan als in Amsterdam wordt gemaakt, maakt de stand van zaken in één oogopslag duidelijk, vindt mevrouw Ramaker, en die informatie hebben wij hier in Utrecht ook, zie
bijvoorbeeld de nota Volksgezondheid. De inhoud zien we echter niet terug in de uitwerking; de bredewelvaartscan zou ons vooruit kunnen helpen. De commissieleden sluiten zich hierbij aan, met enkele aanvullingen: interessant is de blik op de toekomst – dus niet alleen gericht op oplossingen op korte termijn. Hoe wordt voorkomen dat het niet slechts een geografische
weergave van de bevolking wordt? En levert dit niet (veel) extra werk op? De suggestie wordt
gedaan om dit instrumtent te gebruiken bij de hervormingen in het sociaal domein, en om de
knelpunten te signaleren in ‘ongelijk investeren voor gelijke kansen’. Het in kaart brengen van de korte en de lange termijn zal naar verwachting veel extra informatie opleveren.
We kunnen in Utrecht de scan gebruiken om onderwerpen te visualiseren, wordt gezegd, want alle instrumenten zijn er al. Er wordt verwacht dat het instrument de raad zal helpen om de
korte en lange termijn en waarden wat meer inzichtelijk te maken – wat de politieke discussie vooruit zal helpen. Het kan ook de ambtelijke organisatie helpen om anders te denken over
beleid. Er wordt voor gepleit om door te ontwikkelen wat er al is, en daar niet iets nieuws naast te zetten.
De heer Vasters concludeert dat de Adviescommissie er wel voor voelt om hier iets mee te gaan doen. Hij stelt voor dat zijn fractie dit oppakt en anderen uitnodigt om mee te denken. Hierin kunnen allen zich vinden.
4. Stand van zaken (motie) Grip op investeringen
Zie presentatie, bij vergaderstukken. Toelichting door de heer Van der Straaten. De druk op de
gemeentelijke financiën is hoog, maar de rijksbijdragen blijven achter bij de groei van de stad.
De investeringsstaten in de programmabegroting 2025 (blz. 4 van de presentatie) bevatten alle kredieten die de raad heeft geautoriseerd, bij elkaar zo’n € 1,4 miljard gedurende zes jaar. Zie bijvoorbeeld de grafiek Vervangingsinvesteringen: voor Stadsbedrijven zijn de investeringen
geautoriseerd tot en met 2025, voor de jaren daarna nog niet. Het bezit van de gemeente in de komende jaren (de materiële vaste activa) is dus niet volledig in beeld.
Er wordt geïnvesteerd in de stad, geheel in lijn met het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht.’ In nieuwe scholen wordt € 250 miljoen geïnvesteerd, en daar komt € 160 miljoen aan
vervangingsinvesteringen bij – dat is in totaal € 400 miljoen voor onderwijs in korte tijd.
Investeringen in zelfredzaamheid en bestaanszekerheid van individuele inwoners zijn niet in de grafieken opgenomen; het gaat echt alleen om investeringen die leiden tot eigendom van de gemeente.
Betekent dit dat de grootste investeringen altijd per coalitieperiode plaatsvinden? Nee, zegt de heer Van der Straaten, die neergaande lijn komt doordat nog niet alle investeringen geautoriseerd zijn. Echter, in het coalitieakkoord van 2022 is een zeer omvangrijk
2 van 5
commissiegriffier Adviescommissie CF danielle.rijnders@utrecht.nl
investeringsprogramma opgenomen (‘Groei in balans’) dat binnen vier jaar tot kredieten zou moeten leiden. Er kan in 2026 niet weer zo’n groot programma worden samengesteld. Desgevraagd legt de heer Van der Straaten uit dat de investeringen in het meerjarig
groenprogramma gering zijn in verhouding tot de vervangingsinvesteringen van Stadsbedrijven, namelijk € 6-8 miljoen. Die kosten zijn nog niet geactiveerd, en staan dus nog niet in dit overzicht.
De gemeente werkt stapsgewijs toe naar een financieel robuust investeringsstelsel op
strategisch, tactisch en operationeel niveau, wat de heer Van der Straaten duurzamer vindt dan
‘grip krijgen,’ want grip kun je immers zó weer verliezen. Daar voegt hij aan toe dat er altijd wel
planningsoptimisme speelt; er wordt doorgaans 60 à 70% van de voornemens gerealiseerd. Het gewenste financieel robuuste stelsel draait om samenhang tussen inhoud, financiën en
sturingsvraagstukken. Neem bijvoorbeeld het investeringsplafond: dit is op veel verschillende manieren toe te passen, en dat heeft dan heel verschillende effecten op de sturingsmogelijkheden van de raad.
Op de vraag wat de raad daarvan concreet gaat zien bij de behandeling van de voorjaarsnota
geeft de heer Van der Straaten aan dat de investeringsuitgavenramingen (= de uitgaven van alle afzonderlijke projecten) een keer extra worden geactualiseerd. Dit werd voorheen alleen bij de programmabegroting gedaan. Die actuele informatie wordt gecorrigeerd voor
planningsoptimisme, en dan wordt de inschatting gemaakt hoeveel de gemeente echt kan
realiseren. Dit wordt vergeleken met het investeringsplafond – wat niet een ‘harde bovengrens’ was, maar een correctie voor planningsoptimisme. Op die manier komt de organisatie tot een
goede inschatting van de ontwikkeling van de materiële vaste activa. De heer Van der Straaten veronderstelt dat er niet nu al een ‘hard investeringsplafond’ wordt vastgesteld, want dat zou
betekenen dat er moet worden gesneden in reeds geautoriseerde investeringen. Helemaal zeker is dit echter nog niet, en de raad is er bovendien vrij in om de door het college gestelde kaders aan te passen.
Reacties, vragen en discussie
De Adviescommissie stelt dat het tot beter begrip leidt als duidelijk wordt aangegeven wanneer
het gaat over het investeringsplafond met correctie voor planningsoptimisme, of over het harde investeringsplafond. Hierop wordt aangevuld dat het college heeft gekozen voor een
investeringsprogramma met planningsoptimisme als sturingsfilosofie. Nu wordt er kennelijk naar een andere filosofie toegewerkt. De raad wil dat niet alleen controleren, maar wil ook sturen; waarmee kan dat? Er is behoefte aan duidelijkheid over de ruimte die er in de
voorjaarsnota is voor plannen die de raad zelf wil presenteren. In het overdrachtsdossier moet
helder worden aangegeven dat de volgende coalitie niet dezelfde investeringsruimte heeft als de huidige.
3 van 5
commissiegriffier Adviescommissie CF danielle.rijnders@utrecht.nl
Eerder legde de heer Van der Straaten uit dat er bij elke investering een verhaal hoort – wat niet altijd op papier staat. Hoe krijgt de raad die informatie? Natuurlijk wil de raad weten wat een project kost, maar de raadsleden zijn ook geïnteresseerd in het programma. Daar tussenin
bevindt zich informatie die men wil laten meewegen bij beslissingen, maar die is niet altijd
duidelijk. Het zou helpen als de raad informatie over de korte termijn krijgt: de aanbestedingen, investeringskeuzes en zo meer, op grond waarvan de afweging gemaakt kan worden.
De raad is kaderstellend en controlerend; waar kan het college op sturen? Er is behoefte aan
inzicht daarin. Waar kan de raad het college verantwoordelijk voor houden? Hierop benadrukt de heer Bakker dat alle investeringen worden gedaan conform het kader dat de raad daarvoor heeft aangegeven. Als een wethouder iets wil dat niet in het kader past, wijst de ambtelijke
organisatie daarop. De wethouder kan dan wel herprioriteren, en uiteindelijk is het aan de raad om daarmee al dan niet akkoord te gaan. Herprioriteren betreft meestal de fasering: het ene
project wordt wat naar achteren geschoven, waardoor er eerst ruimte is voor een ander project. Herprioriteren op kwaliteit is minder gemakkelijk, want daar zijn afspraken over gemaakt. De heer Van Vugt dringt erop aan om de ambtelijke organisatie dit traject – dat tot de
voorjaarsnota 2027 loopt – te laten afmaken. Dit betekent dat het de raad duidelijk moet zijn
welk type investeringen op welk moment en op welke manier zij wordt geacht te autoriseren. De kaders zijn er wel, maar die zijn ingewikkeld. De raad wil ook de voortgang kunnen volgen,
zowel inhoudelijk als financieel. Verder moet de ‘doorvertaling’ van investeringsprogramma
naar programmabegroting duidelijk zijn; de aansluiting moet te volgen zijn. De heer Van Vugt
adviseert om deze aspecten aan de Adviescommissie voor te leggen, inclusief investeringen met betrekking tot het Meerjaren Perspectief Ruimte (MPR).
5. Stand van zaken Verbeterplan financiën, terug- en vooruitblik
Zie de presentatie, bij vergaderstukken. De heer Sijm informeert de Adviescommissie over de
interventies die de afgelopen tijd hebben plaatsgevonden. De Adviescommissie is benieuwd hoe de voortgang wordt bijgehouden. Hoe wordt bepaald of de zaken weer voldoende op orde zijn? De Adviescommissie wil daar graag in worden meegenomen. De heer Dorst doet de suggestie om de raad gestandaardiseerd te rapporteren, ten behoeve van continuïteit.
Zijn alle risico’s op misrekeningen, zoals die eerder plaatsvonden, goed in beeld? Dit blijkt het geval te zijn; met dit nieuwe programma heeft de ambtelijke organisaties de risico’s beter in beeld, waarmee niet wordt gezegd dat er nooit meer fouten gemaakt zullen worden. 6. Vooruitblik jaarplan 2025
Zie het overzicht in de vergaderagenda. Er zal ook aandacht worden besteed aan de bijdrage
namens de Adviescommissie bij de behandeling van de voorjaarsnota inzake de monitoring van de hervormingen. Los van het vergaderschema organiseert mevrouw Rijnders een
4 van 5
commissiegriffier Adviescommissie CF danielle.rijnders@utrecht.nl
lunchbijeenkomst voor een delegatie uit de gemeente Almere. Zij willen graag met enkele Utrechtse raadsleden kennismaken en van gedachten wisselen.
Schorsing
De ambtenaren verlaten de vergadering. 7. Stand van zaken controle jaarrekening 2024
Er wordt eerst kort teruggekeken op het aanbestedingsproces; de heer Van Vugt bedankt de
Adviescommissie voor het vertrouwen en voor de nieuwe controleopdracht. Daarna doet hij kort verslag van de workshop Actualiteiten BBV, waar 70 medewerkers aan deelnamen.
De concerndirectie heeft de heren Van Vugt en Leeuwenkamp uitgenodigd om met hen van
gedachten te wisselen over concernsturing en –monitoring. Het begrip centralisatie blijkt veel spanning op te roepen. Dit is minder het geval ten aanzien van de uitvoeringstoets, waar de concerndirectie wel positief tegenover lijkt te staan.
Officieel is de jaarrekeningcontrole nog niet begonnen, maar er worden al wel voorbereidingen getroffen. De jaarrekening wordt op 28 februari a.s. in concept bij het controleteam
aangeleverd. De controle begint op 3 maart a.s. Een van de belangrijkste onderwerpen wordt de migratie van systemen. IT-specialisten van Deloitte waren daarbij betrokken. Er zijn tot nu toe
nauwelijks systeemtechnische problemen gesignaleerd, maar helemaal zeker is men pas na de naboekingenronde.
De specifieke uitkeringen (spuks ofwel SiSa-controle) blijven veel aandacht vragen; het
controleteam probeert hier nog deze maand aan te werken. Het wekelijks overleg over de
grondexploitaties is hervat. Het onderwerp komt ongetwijfeld nog bij de Adviescommissie op de agenda.
8. Rondvraag en sluiting
Er zijn geen zaken blijven liggen. De voorzitter bedankt de aanwezigen voor hun komst en inbreng, en sluit de vergadering.
5 van 5
commissiegriffier Adviescommissie CF danielle.rijnders@utrecht.nl
Groeipijn Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
Inhoud Voorwoord................................................................................................................................... 2 Samenvatting............................................................................................................................... 3 1. Inleiding............................................................................................................................... 10 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Aanleiding. ....................................................................................................................................... 10 Opdracht aan de Deskundigencommissie........................................................................................ 11 Interpretatie van de opdracht.......................................................................................................... 11 Werkwijze van de commissie. .......................................................................................................... 13 Leeswijzer......................................................................................................................................... 14
2. Achtergronden. .................................................................................................................... 15 2.1 2.2 2.3
Inleiding. .......................................................................................................................................... 15 Inhoud en financiële afspraken Hervormingsagenda Jeugd............................................................. 15 Inzet van jeugdzorg en uitgavenontwikkeling. ................................................................................. 20
3. Rode draden uit de gesprekken. ........................................................................................... 25 3.1 3.2 3.3 3.4
Inleiding. .......................................................................................................................................... 25 De inhoud van de Hervormingsagenda............................................................................................ 25 De sturing op de Hervormingsagenda. ............................................................................................ 40 De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden................................................. 42
4. Inhoud en sturing: conclusies, reflecties en adviezen . .......................................................... 46 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Inleiding. .......................................................................................................................................... 46 Hoofdboodschap.............................................................................................................................. 46 Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd. ....................................................... 48 Werkende mechanismen en vrijblijvendheid................................................................................... 51 Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing....................................................................... 55 Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap. ............................................................ 57
5. Financiën: conclusies, reflecties en adviezen......................................................................... 60 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Inleiding. .......................................................................................................................................... 60 Hoofdboodschap.............................................................................................................................. 60 Dekking financiële tekorten 2023 en 2024. ..................................................................................... 61 Haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027......................... 65 Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028. ............................................. 69
6. Slotbeschouwing.................................................................................................................. 72 Bijlagen
Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5
Instellingsbesluit ...................................................................................................................... 75 Toetsingskader Deskundigencommissie .................................................................................. 78 Geraadpleegde documenten.................................................................................................... 80 Overzicht veldwerk................................................................................................................... 84 Samenstelling commissie, secretariaat en klankbordgroep..................................................... 90
Voorwoord Voor u ligt het rapport “Groeipijn”. Dit rapport beschrijft het eerste advies van de Deskundigencommissie over de Hervormingsagenda Jeugd. Deze Hervormingsagenda is ondertekend door vijf partijen, te weten het Rijk, de gemeenten, de aanbieders, de professionals en de vertegenwoordigers van jongeren en ouders. Hiermee hebben de vijfhoekpartners zich gecommitteerd om gezamenlijk de jeugdzorg in Nederland te versterken en toekomstbestendig te maken. Als commissie kregen wij het vertrouwen en de taak om deze agenda te beoordelen op inhoud, financiële afspraken en governance. Allereerst willen wij voor dat vertrouwen onze oprechte dank uitspreken aan alle betrokkenen. Aan het ministerie van VWS en de VNG - onze opdrachtgevers - voor hun constructieve bijdragen en de organisatorische ondersteuning. Aan jongeren, ouders, professionals, aanbieders, betrokkenen en deskundigen die hun verhalen, inzichten en ervaringen openhartig met ons deelden. Aan de klankbordgroep van betrokken jongeren voor hun bespiegelingen en het kritisch mee- en tegendenken. Ieders bijdrage was onmisbaar en heeft onze aanbevelingen diepgaand verrijkt. Wij spreken onze waardering uit voor het werk dat wordt geleverd om de maatregelen uit de Hervormingsagenda verder te brengen. De titel “Groeipijn” weerspiegelt de complexiteit in de transitie van de jeugdzorg.
Het verwijst naar de gebruikelijke groeipijnen die jongeren doormaken in het opgroeien, maar erkent ook dat er situaties zijn waar (langdurige) inzet van hulp of zorg noodzakelijk is. Tegelijkertijd ervaart het jeugdzorgstelsel zelf ook groeipijnen: het is zoeken naar balans tussen toenemende vraag, beperkte middelen, een krappe arbeidsmarkt en hoge verwachtingen. De conclusie van de commissie is dat de Hervormingsagenda Jeugd een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is om te komen tot een goede balans in de jeugdzorg. En dat het nog teveel een Hervormingsagenda Jeugdzorg is in plaats van een Hervormingsagenda Jeugd. Een bredere benadering is een absolute vereiste. De rijke gesprekken hebben geleid tot diverse adviezen op het gebied van de inhoud, de financiën en de governance. Wij hebben naar eer en geweten knopen doorgehakt met de informatie en kennis die wij ter beschikking hadden. Met dit rapport willen wij de nadruk leggen op gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokkenen, ook zij die nu nog geen onderdeel van de Hervormingsagenda Jeugd zijn. We roepen iedereen op om deze inzichten niet te reduceren tot het kijken naar iemand of naar elkaar, of tot cherry picking van conclusies die in het eigen voordeel werken.
De uitdagingen in de jeugdzorg vragen om een gezamenlijke aanpak, met als doel een duurzaam en inclusief stelsel dat jongeren en gezinnen werkelijk ondersteunt. Een volgende weging van de Hervormingsagenda Jeugd staat gepland voor januari 2028. Wij roepen iedereen op werk te maken van de adviezen, zodat we naar een situatie toe kunnen waarin er geen commissie meer nodig is om knopen door te hakken. Hiertoe is het van belang dat de kramp eruit gaat en de druk erop. De kramp van te hoge planningsambities en een te strak financieel keurslijf beperken de voortgang en effectiviteit van de benodigde maatregelen. Het feit dat een op de zeven jongeren nu gebruikmaakt van jeugdzorg, maakt het nodig dat de druk erop moet blijven om te werken aan een effectief en werkend jeugdzorgstelsel. Dat gaat ons allemaal aan. De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd Tamara van Ark, voorzitter Bernard ter Haar José Lazeroms Han Polman Onno de Zwart Den Haag, 30 januari 2025
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
2
Samenvatting Opdracht aan de commissie Op 1 april 2024 is de Commissie van Deskundigen Rijk|VNG Hervormingsagenda Jeugd (kortgezegd, de commissie) ingesteld. De commissie heeft tot taak “onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling”. De commissie is gevraagd voor 1 februari 2025 haar advies uit te brengen.
Hoofd- en deelvragen De commissie heeft haar opdracht uitgewerkt in een toetsingskader, bestaande uit een hoofdvraag en zes deelvragen. Hoofdvraag In hoeverre geeft de huidige aanpak en voortgang van de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, voldoende vertrouwen om de beoogde effecten van de Hervormingsagenda Jeugd in de komende jaren te realiseren, in het licht van het meerjarig financieel kader? Deelvragen 1. Hoe beoordeelt de commissie de huidige uitvoering van maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd met het oog op realisatie van de beoogde effecten in de komende jaren? 2. Waar zitten volgens de commissie de hefbomen in de uitvoering van maatregelen om de beoogde effecten te realiseren? / Welke interventies werken al en welke interventies zijn nog nodig om tot versnelling en/of betere uitvoering te komen? 3. Hoe beoordeelt de commissie de afgesproken principes over de financiële risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten in het licht van beschikbare informatie over de uitgaven voor jeugdhulp? 4.
Welke (tijdelijke) bijstellingen en interventies (naar redelijkheid en billijkheid) zijn volgens de commissie nodig / wenselijk in het licht van het meerjarig financieel kader? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor aanwending van de aanvullende middelen voor 2026 t/m 2028? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor een nieuw financieringsmodel jeugd? 5. Hoe beoordeelt de commissie de sturing op realisatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd en de betrokkenheid van partners bij dit proces? 6. Welke suggesties heeft de commissie rondom sturing en organisatie van het proces met het oog op tijdige realisatie van de beoogde effecten?
Aanpak van de commissie De commissie heeft voor het opstellen van haar rapport gebruikgemaakt van diverse rapporten en onderzoeken, ingestuurde position papers van betrokkenen en belanghebbenden, en de resultaten uit gesprekken met circa 175 mensen die de commissie heeft gesproken via rondetafelgesprekken, individuele gesprekken en werkbezoeken. Al deze inzichten heeft de commissie zorgvuldig gewogen. Achtereenvolgens gaat de commissie in deze samenvatting in op inhoud van en sturing op de Hervormingsagenda Jeugd, de financiën en de beantwoording van de hoofdvraag.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
3
Hoofdboodschap op inhoud en sturing Met de Hervormingsagenda Jeugd hebben de vijfhoekpartners (Rijk, gemeenten, jeugdzorgaanbieders, professionals en cliënten) een grote verantwoordelijkheid genomen om het jeugdstelstel te hervormen. De commissie merkt een grote gedrevenheid bij alle gesprekspartners om van deze hervorming een succes te maken. Maar de commissie constateert ook de grote druk die bij alle partners wordt gevoeld. Er moet nog veel gebeuren om de omslag in cultuur, structuur en praktijk daadwerkelijk te maken en te borgen. De commissie roept betrokken partners op om deze realiteit te onderkennen. Grote transities kosten tijd en vereisen onderling vertrouwen. Het is van groot belang hiermee rekening te houden in de realisatie van de opgave en in de planning. De commissie is van mening dat het succes van de Hervormingsagenda gebaat is bij minder vrijblijvendheid op het ‘wat’, en bij meer ruimte voor betrokkenen op het ‘hoe’. Meer inzet op gezamenlijk leren is daarvoor essentieel.
Belangrijkste conclusies en adviezen op inhoud en sturing Meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda Jeugd De Hervormingsagenda Jeugd is een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om te komen tot een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel. De commissie trekt de conclusie dat de Hervormingsagenda Jeugd weliswaar een wezenlijke rol speelt in de transformatie van de jeugdhulp, maar dat de agenda onvoldoende aandacht heeft voor het wegnemen en verminderen van de (structurele) factoren die leiden tot instroom naar jeugdhulp. De scope van de Hervormingsagenda is te smal; er ligt een te grote nadruk op het anders organiseren van de jeugdzorg. De oplossing voor de grote vraag naar jeugdhulp ligt vooral in de systemen buiten de jeugdzorg: in het gezin, op school, en in de samenleving. Jeugdhulp is aanpalend aan de andere levensdomeinen, en niet andersom. Onze complexe samenleving stelt de veerkracht van jongeren en ouders ernstig op de proef. Factoren als armoede, bestaanszekerheid, wonen, toegenomen prestatiedruk, complexe scheidingen en GGZproblematiek bij ouders beïnvloeden de draagkracht van jongeren en ouders, met veel vraag naar vormen van ondersteuning en zorg tot gevolg. Al die behoeften die in aard, ernst, duur en eigen mogelijkheden variëren, zijn reëel en verdienen aandacht.
De vraag is waar deze behoeften en vragen belegd kunnen en moeten worden. Gezin, samenleving en overheid hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om onzekerheden bij jongeren en ouders te herkennen, te erkennen, en een plaats te bieden waar die onzekerheden er mogen zijn en waar meegedacht wordt over oplossingen, collectief of individueel, in het eigen netwerk, in de omgeving, of via een jeugdhulptraject. De commissie heeft over de meerwaarde en betekenis van de Hervormingsagenda de volgende adviezen geformuleerd: • Creëer en versterk lokale steunstructuren; benut de natuurlijke omgevingen van jongeren en ouders, bijvoorbeeld de school; • Leg noodzaak en minimumniveau aan basisvoorzieningen vast in de wet; • Benut lokale steunstructuren om de maatschappelijke dialoog te voeren; • Geef als overheid het goede voorbeeld en kies voor een samenhangende jeugd- en gezinsaanpak. Werkende mechanismen en vrijblijvendheid De stevige lokale teams vormen het kloppend hart van de Hervormingsagenda Jeugd. Daarvoor is allereerst gezaghebbendheid essentieel. Die gezaghebbendheid is nog geen vanzelfsprekendheid; de commissie constateert dat er in de praktijk diverse verschijningsvormen van de lokale teams zijn, waarbij de mate van afstand tot de lokale overheid verschilt en het takenpakket varieert.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
4
Gezag ontlenen de stevige lokale teams ook aan hun brede netwerk in de hele keten, van partners in de sociaalpedagogische basis, met professionals in de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang, met scholen, jongerenwerkers, welzijnsorganisaties, sportverenigingen, huisartsen en met specialistische jeugdzorgaanbieders. Naar het oordeel van de commissie is ook op die brede deskundigheid van de stevige lokale teams nog het nodige te winnen. Naar het oordeel van de commissie is sprake van te hoge verwachtingen over de afbakening van de Jeugdwet. Het is sterk gebaseerd op wensdenken. De commissie beschouwt het voorziene tijdpad van invoering van de aangescherpte jeugdhulpplicht per begin 2026 weinig realistisch en vindt dat de discussie teveel vanuit financiële beheersbaarheid wordt ingestoken. De commissie ziet dat de afbouw van de gesloten jeugdhulp met voortvarendheid wordt opgepakt. De commissie is van mening dat de druk om op korte termijn tot besparingen te komen, het vinden van passende oplossingen in de weg staat. Er is onvoldoende rekening gehouden met een noodzakelijke overgangsfase en een werkbare eindfase.
De commissie heeft over werkende mechanismen en vrijblijvenheid de volgende adviezen geformuleerd: • Ga door met de Hervormingsagenda Jeugd; • Maak keuzes en leg werkende mechanismen voorschrijvend vast; • Verbind het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming met de stevige lokale teams; • Benader de reikwijdtediscussie vanuit de inhoud en niet budgettair; • Onderzoek fundamentele uitgangspunten Jeugdwet die nu soms tegenstrijdig uitwerken; • Bied aanbieders tijd en financiële ruimte om tot passende alternatieven voor gesloten jeugdhulp te komen. Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing Het wenkend perspectief in de Hervormingsagenda is betekenisvol. Het gaat om de waarde die wij als maatschappij geven aan de mogelijkheden van de opgroeiende en toekomstige generaties. Tegelijkertijd ontbreekt het aan uitwerking van maatregelen naar meetbare indicatoren. Daarnaast stelt de commissie vast dat ook de besparingsdoelstellingen niet meetbaar zijn gemaakt. De afwezigheid van prestatieindicatoren, van voldoende geschikte data en van gerichte monitoring leiden ertoe dat de commissie alleen tot een gewogen kwalitatief oordeel kan komen over de opbrengsten van de Hervormingsagenda Jeugd. Er wordt hard gewerkt aan de realisatie van de Hervormingsagenda Jeugd.
Daarin constateert de commissie dat partners de neiging hebben naar elkaar te kijken om te kunnen doorpakken op de uitvoering. De sturing op de uitvoering van de agenda is vooral procesmatig en gericht op behoud van draagvlak. Om tot versnelling te komen, is meer focus op de inhoud nodig. De commissie is van mening dat de governance van de Hervormingsagenda doorzettingskracht mist. De commissie heeft over inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing de volgende adviezen geformuleerd: • Stel op korte termijn een set van inhoudelijke en financiële prestatie-indicatoren op; • Stel een onafhankelijk boegbeeld met doorzettingsmacht aan. Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap De complexe verhouding tussen gemeenten, aanbieders en professionals zet doelrealisatie van de Hervormingsagenda onder druk. De commissie constateert dat een gezamenlijke visie en onderling vertrouwen belangrijke bouwstenen zijn voor een succesvol samenspel. Inzetten op partnerschap lijkt de enige weg voorwaarts.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
5
Vraag naar en aanbod van jeugdzorg zijn niet in evenwicht. De indruk bestaat dat vooral jongeren die behoefte hebben aan gespecialiseerde hulp en/of zorg, de dupe zijn van het beperkte aanbod. Er zijn veel aanbieders van lichte(re) jeugdhulp. Mede daardoor is er minder capaciteit beschikbaar voor zwaardere zorg. De commissie is van mening dat deze mismatch moet worden aangepakt. De commissie merkt op dat er te weinig flexibiliteit in de jeugdzorgketen zit om te kunnen op- en afschalen. Eenmaal afgeronde behandeltrajecten zijn moeilijk weer op te starten, terwijl dat dikwijls wel wenselijk is. De commissie erkent de angst die jongeren voelen of hulp wel beschikbaar blijft en snapt dat jongeren aangeven liever langer in zorg te blijven, vanwege het risico dat een vervolgvraag leidt tot (opnieuw) plaatsing op de wachtlijst. De commissie herkent ook de grote zorg van velen dat de 18-/18+-problematiek een grote terugslag voor jongeren kan betekenen.
De commissie heeft over verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap de volgende adviezen geformuleerd: • Pak door op de transformatie van het aanbod van jeugdzorg met bindende regionale afspraken; • Breng vraag en aanbod met elkaar in balans, vooral voor de zwaardere hulpvragen; • Zet de afspraken over standaardisatie in inkoop, contractering en verantwoording door; • Borg dat jongeren via een waakvlamconstructie laagdrempelig kunnen terugvallen op hulp.
Hoofdboodschap op financiën Het aantal nieuwsberichten over de financiële tekorten in de jeugdhulp is ontelbaar. Ook in alle gesprekken en position papers is de ernst en omvang van deze financiële problematiek naar voren gebracht. De cijfers en de verhalen achter de cijfers schetsen een beeld van onmacht. Terwijl de uitgaven blijven stijgen, voelen jongeren zich het kind van rekening. De commissie is er niet van overtuigd dat de Hervormingsagenda de beoogde besparingen op de jeugdhulp gaat realiseren. Er zijn zeker aanknopingspunten, maar de commissie betreurt het gebrek aan data, het beperkte inzicht in effectieve wijzen van werken en het spanningsveld tussen beleidsvrijheid en financiële sturing. Het is sturen in de mist. De commissie heeft gemerkt dat financiële beheersbaarheid van het jeugdstelsel het gesprek onder alle betrokkenen en op alle niveaus domineert. Meer financiële ruimte lijkt dè oplossing. Waar geld nu nog als het grootste probleem wordt gezien en hèt sturend mechanisme, zal de komende jaren de beschikbaarheid aan gekwalificeerde jeugdprofessionals een veel groter vraagstuk zijn. De commissie is van mening dat de consequenties van de toenemende krapte op de arbeidsmarkt nadrukkelijker moet worden meegewogen in de keuzes die worden gemaakt. Dit vraagt vooral het zo goed en gericht mogelijk inzetten van alle professionals.
De commissie is zich ervan bewust dat de financiering van de jeugdzorg onderdeel is van een bredere discussie over de financiële en interbestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. In het licht van de opdracht die aan de commissie is gesteld om tot een onafhankelijk zwaarwegend advies te komen, heeft de commissie de keuze gemaakt deze bredere vraagstukken niet mee te wegen in haar oordeel.
Belangrijkste conclusies en adviezen op financiën Dekking financiële tekorten 2023 en 2024 De ontstane tekorten op de inzet van jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) in de jaren 2023 en 2024 zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten. De commissie heeft in haar gewogen oordeel drie aspecten meegenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
6
In de eerste plaats heeft de commissie gekeken naar de ontwikkeling van de uitgaven. De uitgaven aan maatwerkvoorzieningen jeugd zijn in de afgelopen twee jaar verder toegenomen. Vooral de duur en intensiteit van jeugdhulptrajecten, de lichte groei in het aantal jongeren dat jeugdhulp krijgt, de hogere CAO-lonen en toepassing van reële tarieven liggen hieraan ten grondslag. Ook de uitgaven aan ‘meerkosten voorliggend veld’ nemen toe; hier is sprake van een sterkere groei in de afgelopen jaren. De commissie duidt dat – op het eerste oog – als een positieve ontwikkeling: meer investeringen in lokale steunstructuren zouden op termijn kunnen leiden tot minder uitgaven voor geïndiceerde jeugdzorg. Hierbij plaatst de commissie wel twee kanttekeningen: er is een gebrek aan geaggregeerde data om deze aanname te staven en gemeenten registreren de ‘meerkosten voorliggend veld’ niet eenduidig. In de tweede plaats heeft de commissie gekeken naar de verschillen tussen gemeenten. Er zijn aanzienlijke verschillen in de mate waarin het beschikbaar gestelde jeugdzorgbudget (maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggend veld) in de algemene uitkering van het Gemeentefonds voor gemeenten toereikend is. Op basis van beschikbare informatie is het voor de commissie niet mogelijk om tot een verklarende analyse van deze verschillen te komen.
Een oorzaak kan liggen in de financiële gevolgen van intensieve, complexe en langjarige vormen van hulpverlening aan jongeren en gezinnen. Tot slot heeft de commissie gekeken naar de toepassing van de vier principes die Rijk en gemeenten hebben afgesproken over de financiële risicoverdeling. De commissie stelt vast dat de principes zeer open zijn geformuleerd, niet nader zijn uitgewerkt en een koppeling missen naar een vorm van prestatiemeting. De principes zijn onvoldoende sturend om de verliezen op de jeugdzorg – € 628 miljoen in 2023 en € 828 miljoen naar verwachting in 2024 – te kunnen toedelen. De commissie heeft een weging gemaakt van deze bovenstaande aspecten om tot een advies te komen hoe de financiële tekorten over 2023 en 2024 moeten worden gedekt. De commissie is van mening dat de toegenomen vraag naar jeugdhulp op korte termijn moeilijk beïnvloedbaar is, maar vindt ook dat veel meer inspanning gepleegd moet worden om lokale ondersteuningsstructuren te creëren en te versterken, en om meer systemisch de opgaven rondom jongeren en gezinnen aan te pakken, ook in samenspraak met het medisch domein. De commissie ziet goede voorbeelden in het land, maar ziet ook dat deze nog niet op grote schaal navolging krijgen. Daarnaast stelt de commissie vast dat sprake is van een ernstig tekort aan cijfermatig inzicht.
De commissie heeft over de dekking van de financiële tekorten in 2023 en 2024 de volgende adviezen geformuleerd: • Afwegende de autonome ontwikkelingen en bij gebrek aan sturingsinformatie om tot een oordeel te kunnen komen over de mate waarin sprake is van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet, adviseert de commissie Rijk en gemeenten om de ontstane verliezen over 2023 en 2024 in gezamenlijkheid op te vangen en beiden de helft van de verliezen voor hun rekening te nemen. • De commissie roept Rijk en gemeenten op om op korte termijn onderzoek te laten doen naar aard en omvang van dure casuïstiek en de gemeenten die daarmee te maken hebben. En op basis hiervan een keuze te maken welke vorm van financiële solidariteit hierbij past. • De commissie geeft het dringende advies af aan Rijk en gemeenten om in de komende jaren de informatiehuishouding met voorrang op orde te brengen. Haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027 Het is niet wenselijk en niet haalbaar om de beoogde besparingen vanaf 2026, zoals opgenomen in het meerjarig financieel kader in de Hervormingsagenda Jeugd, te handhaven. De commissie heeft in haar gewogen oordeel twee aspecten meegenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
7
In de eerste plaats heeft de commissie gekeken naar de ontwikkeling van het budget voor jeugdzorg. De commissie is van mening dat het inzicht in de ontwikkeling van de financiële afspraken in de Hervormingsagenda wordt bemoeilijkt doordat het meerjarig financieel kader niet geactualiseerd is. De commissie acht het niet wenselijk om de uitgaven in de komende jaren nog verder te laten toenemen; er moet een prikkel zijn om te investeren in het creëren en versterken van ondersteunende structuren, met het oog op het reduceren van de uitgaven voor individuele maatwerkvoorzieningen. In de tweede plaats heeft de commissie gekeken naar de haalbaarheid van de ingeboekte besparingen. De commissie concludeert dat het op basis van bestaande informatie en monitoren niet mogelijk is een betrouwbare uitspraak te doen over de mate waarin het meerjarig financieel kader uit de Hervormingsagenda Jeugd haalbaar is. Het belangrijkste argument is dat het ontbreekt aan prestatieindicatoren om de voortgang op de besparingsdoelstellingen te monitoren. De ingeboekte bezuiniging op het jeugdzorgbudget vanaf 2026 hangt als een zwaard van Damocles boven alle partijen. Daarnaast werkt het meerjarig financieel kader ontmoedigend voor gemeenten die al een eind op weg zijn in de uitvoering. Tot slot is de start van de uitvoering van de Hervormingsagenda anderhalf jaar vertraagd.
De commissie heeft over de haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027 de volgende adviezen geformuleerd: • De commissie adviseert het Rijk om tot 2028 de besparingen als PM-post in de rijksbegroting op te nemen. De commissie benadrukt dat het een rijksbrede verantwoordelijkheid is om dit op te vangen. • De commissie roept Rijk en gemeenten op om de komende jaren tot reële en meetbare besparingsdoelstellingen, bijbehorende prestatie-indicatoren en monitoring te komen. • Wanneer het inzicht uit de prestatie-indicatoren en de monitoring leidt tot zicht op de ontwikkeling van de besparingsdoelstellingen, kan de PM-post ingevuld worden. • De commissie adviseert om voor de indexatie van het volume aan te sluiten bij de ontwikkeling van de verwachte reële groei van de totale netto zorguitgaven in de komende jaren. Voor 2025 bedraagt deze 4,7%. • De commissie roept gemeenten op om het aanvullende budget dat volgens het meerjarig financieel kader voor de jaren 2026 tot en met 2028 beschikbaar komt, te benutten ter versterking van de sociale basis.
Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028 De commissie heeft een aantal gedachten geformuleerd bij de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek voor het jeugdstelsel: • Bij de herijking van de besturing en het financieringsmodel moeten de afwegingen over inhoud en kosten gaan over: wat is het doel, welke maatregel is nodig en wat mag het kosten? • Baseer de bekostiging op de mate van beleidsvrijheid voor gemeenten. • Er is een noodzaak om te komen tot ex-post verevening waar een stimulerende werking vanuit gaat om tot een effectieve en doelmatige besteding van middelen te komen. • Een vangnetconstructie met passende prikkels is wenselijk. • Denk na over een passende bekostiging van de specialistische jeugdzorg, bijvoorbeeld met een algemeen en een specifiek deel. • Overweeg om een deel van het macrobudget te reserveren voor het instellen van een innovatiefonds.
Beantwoording van de hoofdvraag De commissie trekt de conclusie dat partners met volle overgave aan de slag zijn met de uitwerking van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd. Dat verdient veel complimenten. De commissie moedigt alle betrokkenen aan om hun intrinsieke motivatie te behouden en elkaar daarop te blijven aanspreken. Deze gedeelde maatschappelijke verantwoordelijkheid legt de basis voor het opbouwen van vertrouwen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
8
Alle goede bedoelingen en inzet van zovelen ten spijt, heeft de commissie er onvoldoende vertrouwen in dat de huidige aanpak en voortgang van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, tot de beoogde effecten gaan leiden. Doorgaan op dezelfde weg is niet voldoende om een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel tot stand te brengen. De commissie roept alle betrokkenen op om de adviezen van de commissie ter harte te nemen en hieraan opvolging te geven in de komende jaren. Met het realiseren van meer focus, slagkracht, realisme en data verwacht de commissie dat de Hervormingsagenda Jeugd de komende jaren echt tot betekenisvolle resultaten kan leiden. De kramp moet eruit, maar de druk moet erop blijven. De commissie dringt er bij de vijfhoekpartners op aan om voor de zomer van 2025 een routekaart uit te werken hoe opvolging en invulling te geven aan de adviezen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
9
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Op 20 juni 2023 boden de toenmalig staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de toenmalig minister voor Rechtsbescherming de Hervormingsagenda Jeugd 2023 – 2028 aan de Tweede Kamer aan. De Hervormingsagenda Jeugd is het resultaat van een lang en intensief traject van afstemming tussen jongeren/cliëntenorganisaties, professionals, aanbieders, gemeenten en Rijk. Met de agenda hebben deze vijfhoekpartners1 afspraken gemaakt om de jeugdzorg te verbeteren binnen een houdbaar kader voor de toekomst. Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdhulp, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering, kortgezegd: de jeugdzorg. Met deze decentralisatie werd nadrukkelijk een ander stelsel beoogd: de aanname was dat gemeenten vanwege hun lokale nabijheid en kennis van de context de jeugdhulp beter en efficiënter zouden kunnen organiseren. Daarbij kregen de gemeenten de beschikking over één budget. Op dit gedecentraliseerde budget was een korting toegepast. Al vrij snel na de decentralisatie kregen gemeenten te maken met forse kostenoverschrijdingen. Dit beeld werd bevestigd in een onderzoeksrapport dat in opdracht van betrokken ministeries en de VNG tot stand kwam.2 In aanvulling op dit onderzoek besloten Rijk en gemeenten tot de instelling van de stuurgroep ‘maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet’.
De stuurgroep kreeg de opdracht om maatregelen uit te werken, met het doel de uitgaven aan de jeugdzorg te beperken en het stelsel beheersbaarder te maken. Daarbij is – waar mogelijk – een inschatting gemaakt van het financiële effect. De stuurgroep pleitte in zijn rapport onder meer “voor een gezamenlijke Ontwikkelagenda van Rijk en gemeenten die een gezamenlijke veranderstrategie definieert met daaraan verbonden doelstellingen en te bereiken resultaten”.3 Aangezien Rijk en gemeenten niet tot overeenstemming kwamen over de vraag via welke combinaties van middelen en maatregelen het vastgestelde tekort het hoofd kon worden geboden, werd gezamenlijk de Commissie van Wijzen ingesteld. Deze arbitragecommissie deed in mei 2021 uitspraak.4 Naast de extra middelen die het Rijk in mei 2019 al ter beschikking had gesteld aan gemeenten voor de periode 2019 tot en met 2021, kwam de arbitragecommissie tot de uitspraak dat het Rijk voor 2022 het feitelijke tekort op de uitgaven voor de jeugdzorg diende te compenseren. Ook riep de commissie gemeenten en Rijk op voortvarend aan de slag te gaan met de inrichting en uitvoering van een Ontwikkelagenda 2022-2028.
Het advies van de Commissie van Wijzen en de talrijke onderzoeken en rapporten naar oorzaken en mogelijke oplossingen voor de knelpunten in de jeugdzorg, vormden het vertrekpunt voor de uiteindelijke Hervormingsagenda Jeugd 2023 – 2028. De vijfhoekpartners geven in de Hervormingsagenda aan dat er tien grote opgaven zijn: zes richten zich op het verbeteren van jeugdhulp en vier op het verbeteren van het jeugdhulpstelsel en de uitvoering daarvan in de praktijk. Conform het advies van de Commissie van Wijzen gaat de Hervormingsagenda gepaard met een besparing die oploopt tot € 1 miljard structureel vanaf 2026. 1) De vijfhoekpartners zijn: het Rijk (ministeries van VWS, JenV, BZK, Financiën, SZW en OCW), de gemeenten (vertegenwoordigd via de VNG), de aanbieders (BGZJ, bestaande uit Jeugdzorg Nederland, de Nederlandse GGZ en VGN), de professionals (SBJ, bestaande uit NVvP, NIP, LVVP, NVO, BPSW, BVjong, AJN, V&VN, LHV, NVK en FVB) en de cliëntenorganisaties en jongerenvertegenwoordigers (Ieder(in), MIND en NJR). 2) AEF, Stelsel in groei; een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg, 15 december 2020. 3) Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet, 8 april 2021. 4) Commissie van Wijzen Rijk | VNG budget Jeugdzorg, Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg, 18 mei 2021.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
10
In haar uitspraak gaf de Commissie van Wijzen tevens aan om “een onafhankelijke deskundigencommissie in te stellen met deskundigen op het gebied van jeugdzorg, openbare financiën en interbestuurlijke verhoudingen. Met als doel om zicht te krijgen op de implementatie en (structurele) opbrengsten van de maatregelen, zowel landelijk als voor een representatieve steekproef van gemeenten”. Conform deze uitspraak is in de Hervormingsagenda de instelling van “een commissie van deskundigen” opgenomen.
1.2 Opdracht aan de Deskundigencommissie Op 1 april 2024 is de Commissie van Deskundigen Rijk|VNG Hervormingsagenda Jeugd (kortgezegd, de commissie) ingesteld. De commissie heeft tot taak “onafhankelijk zwaarwegend advies uit te brengen aan partijen over de uitvoering van de maatregelen en de gepleegde inspanningen uit de Hervormingsagenda Jeugd, mede in relatie tot de uitgavenontwikkeling”. In het instellingsbesluit5 is aangegeven dat het advies van de commissie ingaat op: • de beweging in het stelsel die de bij de Hervormingsagenda Jeugd betrokken Partijen met zowel elkaar, als met aanbieders, professionals en cliënten willen maken en die door de uitvoering van de voornemens en maatregelen dient te worden gerealiseerd; • een beoordeling op basis van de afspraken in de Hervormingsagenda Jeugd, de bijbehorende implementatieplannen, de inspanningen van Rijk en gemeenten en de bijbehorende opbrengsten, waarbij ook aandacht wordt besteed aan mogelijke knelpunten en de inspanningen van de andere partijen uit de vijfhoek, alsmede andere partijen die van belang zijn voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd; • signalen en relevante ontwikkelingen die van belang zijn voor de ontwikkeling van de uitvoering en kosten van het jeugdzorgstelsel; • omgang met een uitgavenontwikkeling die afwijkt van het overeengekomen meerjarig financieel kader.
De commissie is gevraagd voor 1 februari 2025 haar advies uit te brengen. De Hervormingsagenda spreekt over een “mid-term review” in januari 2025 en een advies in januari 2028.
1.3 Interpretatie van de opdracht Uitgangspunten Voor de uitvoering van de opdracht en het opstellen van voorliggend rapport heeft de commissie de volgende uitgangspunten geformuleerd: • Partijen zijn volop bezig met de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd. De commissie heeft ervoor gekozen deze inspanningen te beoordelen in het licht van de bedoeling van de Hervormingsagenda: een goed werkend, beter beheersbaar en financieel houdbaar jeugdstelsel. • De commissie is uitgegaan van een waarderende onderzoeksbenadering. Dat betekent dat de commissie constructief-kritisch heeft gekeken naar de uitvoering, de gemaakte (financiële) afspraken en ontwikkelingen die van invloed zijn op het jeugdstelsel. • De commissie heeft ervoor gekozen om de uitvoering van de Hervormingsagenda als geheel te beoordelen. Dat betekent dat de commissie zich primair heeft gericht op een beoordeling van de voortgang op het niveau van ambities en doelen uit de Hervormingsagenda. 5) In bijlage 1 is het Instellingsbesluit opgenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
11
• De commissie heeft gebruikgemaakt van de beschikbare monitoringsinformatie om te beoordelen in hoeverre output en acties nagekomen worden. Het stond de commissie vrij om aanvullend onderzoek te laten uitvoeren, maar gegeven de beperkte tijd tussen instelling van de commissie en de oplevering van dit rapport, achtte de commissie dit niet opportuun. • De opdracht van de commissie bestaat uit twee delen: het eerste advies in januari 2025 en het eindadvies in januari 2028. Voor het eerste advies geldt het volgende: - De commissie typeert dit advies als een eerste procesevaluatie over de inhoudelijke voortgang: de implementatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda staat nog in de kinderschoenen; hierdoor is het beoordelen van de effecten van deze maatregelen nog niet of slechts beperkt aan de orde. Het gaat nu vooral om de vraag of het proces dat is ingezet voldoende vertrouwen geeft om de beoogde effecten te realiseren, en welke aandachtspunten de commissie daarbij wil meegeven. Het eindadvies van de commissie zal wel meer het karakter hebben van een beoordeling van beoogde effecten.
- Wat de interbestuurlijke en financiële verhoudingen betreft, maakt de commissie in het voorliggende rapport onderscheid naar het geven van een advies over de inzet van financiële middelen en de bijbehorende risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten voor 2023/2024 en voor de komende jaren, en het formuleren van aandachtspunten bij de invulling van een nieuw financieringsmodel jeugd voor de langere termijn.
Terminologie • De commissie hanteert in dit rapport de termen jeugdhulp en jeugdzorg. Jeugdhulp omvat alle vormen van hulp en ondersteuning, variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg in een al dan niet gesloten setting. Onder de term ‘jeugdzorg’ valt niet alleen jeugdhulp, maar ook jeugdbescherming en jeugdreclassering. • De commissie hanteert in dit rapport de term ‘jongeren’. • Onder ‘ouders’ verstaat de commissie de brede groep ouders, opvoeders en pleegouders.
Hoofdvraag en deelvragen6 Op basis van de genoemde uitgangspunten heeft de commissie één hoofdvraag en zes centrale vragen geformuleerd. Hoofdvraag In hoeverre geeft de huidige aanpak en voortgang van de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, voldoende vertrouwen om de beoogde effecten van de Hervormingsagenda Jeugd in de komende jaren te realiseren, in het licht van het meerjarig financieel kader? Deelvragen 1. Hoe beoordeelt de commissie de huidige uitvoering van maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd met het oog op realisatie van de beoogde effecten in de komende jaren? 2. Waar zitten volgens de commissie de hefbomen in de uitvoering van maatregelen om de beoogde effecten te realiseren? Welke interventies werken al en welke interventies zijn nog nodig om tot versnelling en/of betere uitvoering te komen? 3. Hoe beoordeelt de commissie de afgesproken principes over de financiële risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten in het licht van beschikbare informatie over de uitgaven voor jeugdhulp? 6) In bijlage 2 is het volledige toetsingskader opgenomen.
Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd
12
4. Welke (tijdelijke) bijstellingen en interventies (naar redelijkheid en billijkheid) zijn volgens de commissie nodig en/of wenselijk in het licht van het meerjarig financieel kader? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor aanwending van de aanvullende middelen voor 2026 t/m 2028? Welke suggesties wil de commissie meegeven voor een nieuw financieringsmodel jeugd? 5. Hoe beoordeelt de commissie de sturing op realisatie van de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd en de betrokkenheid van partners bij dit proces? 6. Welke suggesties heeft de commissie rondom sturing en organisatie van het proces met het oog op tijdige realisatie van de beoogde effecten?
1.4 Werkwijze van de commissie Inhoudelijke en technische briefings Op verzoek van de commissie heeft in de periode april – juni 2024 een aantal inhoudelijke briefings plaatsgevonden. Direct betrokkenen binnen het ministerie van VWS en de VNG hebben de commissie bijgepraat over de ontstaansgeschiedenis van de Hervormingsagenda Jeugd en de inhoudelijke voortgang en dilemma’s op de maatregelen uit de agenda. Daarnaast is in de briefings aandacht besteed aan de financiële afspraken die aan de Hervormingsagenda ten grondslag liggen. Tot slot is de commissie kort voor de zomer van 2024 en begin december bijgepraat over de uitgangspunten, ontwikkeling en voortgang van een nieuw financieringsmodel voor het jeugddomein.