Adviesrapport branchering standplaatsen Utrecht RHO

ADVIESRAPPORT BRANCHERING STANDPLAATSEN UTRECHT 6 oktober 2023

1/46

DATUM KENMERK

6 oktober 2023 20230800/97948/003TWAL

PROJECT PROJECTLEIDER

Utrecht, branchering standplaatsen i.r.t. Dienstenrichtlijn T. Walvius

OPDRACHTGEVER Gemeente Utrecht PROJECTNUMMER 20230800 AUTEURS STATUS

2/46

Ruud Louwes, Julia Breukelman Eindversie

SAMENVATTING NIEUWE UITGIFTE VAN STANDPLAATSVERGUNNINGEN IN UTRECHT De gemeente Utrecht gaat de standplaatsvergunningen opnieuw uitgeven. Dit gebeurt in een keer voor de hele gemeente. Er is beleidsmatig een beperkt aantal plaatsen in de openbare ruimte aangewezen ter gebruik voor commerciële verkoop. Voor deze plaatsen worden vergunningen uitgegeven. Omdat het hier om zogenaamde ‘schaarse vergunningen’ gaat moet worden voldaan aan de Europese Dienstenrichtlijn, zoals door Nederland is vastgelegd in de Dienstenwet. Hierbij is het uitgangspunt: iedere geïnteresseerde moet in aanmerking kunnen komen voor een standplaatsvergunning. De gemeenteraad heeft het college als opdracht gegeven om te onderzoeken of de toewijzing van de vergunningen aan standplaatshouders onder meer op basis van een brancheringsmaatregel kan plaatsvinden. Rho Adviseurs is gevraagd om te onderzoeken in hoeverre en op welke wijze branchering juridisch houdbaar is. Een brancheringsregeling ten aanzien van detailhandel houdt in dat binnen detailhandel verschillende branches worden onderscheiden en enkele branches worden uitgesloten van vestiging of bij het uitgeven van vergunningen. Het toepassen van branchering levert een vestigingsbeperking op voor ondernemers. Er wordt immers voorgeschreven welk type product zij wel of niet kunnen aanbieden.

Dit is een vestigingsbeperking, die in beginsel niet is toegestaan onder de Dienstenrichtlijn en de Nederlandse Dienstenwet, maar onder voorwaarden wel mogelijk is. Hiervoor vormt de Appingedamjurisprudentie het kader.

DIENSTENRICHTLIJN EN DIENSTENWET De Dienstenrichtlijn en Dienstenwet bepalen – kort gezegd – dat de beoogde uitgifteprocedure voor standplaatsen alleen vestigingsbeperkingen mag bevatten als deze (a) niet-discriminerend, (b) noodzakelijk én (c) evenredig zijn. Dit betekent het volgende voor de toewijzing van de vergunningen aan standplaatshouders. a) Discriminatie Er mogen geen beperkingen worden gesteld aan herkomst van een ondernemer of de vestigingsplaats. b) Noodzakelijkheid De brancheringsregeling moet noodzakelijk zijn. Dat is het geval als er ‘dwingende redenen van algemeen belang’ kunnen worden genoemd als basis voor de brancheringsregeling. Dwingende redenen van algemeen belang moeten zijn gericht op de bescherming van het milieu en meer specifiek van het stedelijk milieu. Het gaat dan om de vraag of en hoe de doelstellingen van het ruimtelijk beleid en het beleid ten aanzien van detailhandel en horeca in het bijzonder, kunnen worden bereikt met het vaststellen van een brancheringsregeling. c) Evenredigheid Een brancheringsregeling bestaat uit maatregelen ofwel vestigingsbeperkingen die aan de dienstverlening worden gesteld. Een maatregel in de brancheringsregeling moet aan de volgende vereisten voldoen: De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid.

Uit jurisprudentie blijkt dat een brancheringsregeling als geschikt en effectief wordt aangemerkt voor het bereiken van het beoogde doel. De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast. Dit vereiste zorgt ervoor dat op dezelfde type locaties, dezelfde branchering wordt aangehouden. De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Op zichzelf kan branchering noodzakelijk zijn. Dan is altijd nog een beoordeling nodig of het doel ook met een minder verstrekkende maatregel kan worden bereikt.

ADVIES RHO ADVISEURS De vraag of het mogelijk is standplaatsen in Utrecht te brancheren, wordt positief beantwoord. Dat is zeker mogelijk. Voor de branchering van standplaatsen in Utrecht wordt navolgende brancheringsregeling geadviseerd.

3/46







Vaste standplaatsen in winkelcentra al dan niet gelegen binnen de aangewezen retail hoofdstructuur Ter bescherming van retaillocaties en warenmarkten worden hier ter plaatse van standplaatsen geen non-food-branches toegestaan, met uitzondering van ‘verse’ bloemen en planten. De invulling van standplaatsen door standplaatshouders die zich richten op food, waaronder ook versbereide waren, zijn een aanvulling op winkels, horeca en eventueel aanwezige warenmarkten. Op een locatie met meerdere standplaatsen is het advies de diversiteit van branches als voorwaarde op te nemen om de aantrekkingskracht op de consument te vergroten. Vaste standplaatsen op verspreide locaties bij parken en begraafplaatsen Alleen standplaatsen toestaan bij winkelgebieden zou een te vergaande maatregel zijn. Vaste standplaatsen gericht op detailhandel in versbereide producten draagt bij aan het verbeteren van de leefbaarheid van de wijken. Consumenten bezoeken parken en begraafplaatsen gericht; de verkoop van versbereide producten, bloemen en planten past hierbij en is niet strijdig met de doelstellingen. Op een locatie met meerdere standplaatsen is diversiteit van branches gewenst om de aantrekkingskracht op de consument te vergroten.

Seizoensstandplaatsen, slechts een deel van het jaar in gebruik Op specifieke locaties kunnen vergunningen voor standplaatsen worden uitgegeven voor de branches gericht op seizoensgebonden producten, zoals: kerstbomen, oliebollen, pannenkoeken of poffertjes, seizoensfruit, seizoenssoepen, ijs en aanverwante artikelen. Op een locatie met meerdere standplaatsen is diversiteit van branches gewenst om de aantrekkingskracht op de consument te vergroten.

Het advies is gebaseerd op de volgende onderbouwing op hoofdlijnen:  Het streven is in Utrecht te komen tot een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij de verschillende retaillocaties elkaar aanvullen en elke retaillocatie een eigen taak binnen de structuur vervult. Naast enkele andere doelstelling is van belang dat ingezet wordt op concentratie in een beperkt aantal gebieden om winkelvoorzieningen en -gebieden economisch vitaal te houden.  Uit de analyses uitgevoerd door Rho Adviseurs blijkt dat het over het algemeen goed gaat met het retailaanbod in Utrecht. Er zijn wel verschillen tussen de ontwikkeling in de hoofdbranches food enerzijds en non-food anderzijds te constateren: er is groei in winkels in de dagelijkse goederen (food) en horeca (waaronder fastservice), het winkelaanbod in niet-dagelijkse goederen en non-food staat als gevolg van online verkopen onder druk. Dit zorgt er voor dat voor detailhandel actieve sturing op een aantal specifieke winkelgebieden uit de retail hoofdstructuur nodig is. Voor het opnemen van een brancheringsregeling zijn ‘dwingende redenen van algemeen belang’ (beleidskader gemeente Utrecht) aanwezig, zodat een brancheringsregeling noodzakelijk is.

Specifieke gegevens uit marktverkenning van het huidige consumentengedrag en retailaanbod en marktverkenning van de trends en ontwikkelingen in het consumentengedrag en retailaanbod geven aan dat een brancheringsregeling evenredig is. Geconstateerd is dat de brancheringsregeling voldoet aan de drie criteria uit artikel 15, derde lid, onder a, b en c (niet-discriminerend, noodzakelijk, evenredig).

4/46

INHOUD Samenvatting

3

1. 2.

Inleiding nieuwe uitgifte standplaatsvergunningen Advies branchering standplaatsvergunningen

6 9

2.1 2.2 2.3 2.4

De opbouw van het advies voor een brancheringsregeling voor uitgifte standplaatsvergunningen Het advies voor een brancheringsregeling voor standplaatsvergunningen Toelichting op het advies branchering standplaatsvergunningen Mogelijkheden en onmogelijkheden voor brancheringsregelingen

9 9 12 16

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

Analyse beleidskaders gemeente Utrecht Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) Analyse standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen Marktverkenning: analyse huidige situatie consumentengedrag en retailaanbod Marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen in consumentengedrag en retailaanbod Analyse van mogelijkheden en onmogelijkheden voor brancheringsregeling Dienstenrichtlijn en informatie Kenniscentrum Europa Centraal

18 22

Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7

5/46

29 31 36 41 43

1. INLEIDING NIEUWE UITGIFTE STANDPLAATSVERGUNNINGEN AANLEIDING NIEUWE UITGIFTE VAN STANDPLAATSVERGUNNINGEN IN UTRECHT Utrecht is een gewilde stad om een standplaats te hebben. Op dit moment zijn er ruim 80 standplaatslocaties op gemeentegrond. Voor de hiervoor benodigde vergunning voor standplaatshouders geldt een overgangsregeling die per 31 december 2023 verloopt. De gemeente Utrecht (hierna: "de gemeente") gaat alle standplaatsvergunningen opnieuw en in één keer voor heel de gemeente uitgeven. Tot oktober 2025 wordt gedoogd dat standplaatshouders op hun plek blijven staan. Uit recente jurisprudentie komt naar voren dat standplaatsen schaarse vergunningen zijn en dat moet worden voldaan aan de Europese Dienstenrichtlijn, zoals uitgewerkt in de Dienstenwet die de Tweede Kamer in 2009 vaststelde (hierna “Dienstenrichtlijn”). Het bieden van gelijke kansen is hierbij het uitgangspunt: iedere geïnteresseerde moet in aanmerking kunnen komen voor een standplaatsvergunning.

JURIDISCHE CONTEXT1 De standplaatshouders in Utrecht beschikken over een vergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: "APV"). De looptijd van de in 2013 uitgegeven standplaatsvergunningen eindigt op 1 januari 2024. Op grond van de APV geldt een limietenstelsel, ofwel er is een maximum gesteld aan het aantal standplaatsenvergunningen. Daarmee is sprake van schaarse vergunningen die niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend vanwege de Dienstenrichtlijn2. De gemeente dient alle standplaatsen opnieuw te vergunnen om iedereen gelijke kans te bieden van een plek in de stad.

VERZOEK GEMEENTERAAD3 De gemeenteraad heeft, in de Commissievergadering VOWE van 23 maart 2023 en de Raadsvergadering van 6 april 2023, gevraagd om in gesprek te gaan met de branche om zo te komen tot uitwerking van nadere opties in het beleid voor standplaatsondernemers:  De gemeenteraad heeft het college verzocht om meer gericht en op basis van inhoud te gaan selecteren, en niet primair te kiezen voor loten.  Binnen de vestigingsbeperkingen van de wet zoekt het college de ruimte om zoveel mogelijk te doen met als gezamenlijk doel: recht te doen aan de ondernemers en hun rol in de buurt en de stad, en het bieden van een eerlijke kans voor iedereen en ruimte te bieden voor nieuwe ondernemers. De raad heeft het college als opdracht gegeven om te onderzoeken of de toewijzing van de standplaatsen kan worden gebaseerd op branchering en inhoudelijke criteria (duurzaamheid, binding met de wijk).

BRANCHERINGSREGELING Een brancheringsregeling ten aanzien van detailhandel houdt in dat binnen detailhandel verschillende branches worden onderscheiden en enkele branches worden uitgesloten van vestiging of bij het verlenen van vergunningen. Daarbij gaat het om het opnemen van een vestigingsbeperking voor detailhandel.

DIENSTENRICHTLIJN De Dienstenrichtlijn bepaalt – kort gezegd – dat een bestemmingsplan en in dit geval ook de beoogde uitgifteprocedure voor standplaatsen, alleen vestigingsbeperkingen ten aanzien van een dienst mag bevatten als deze vestigingsbeperkingen:4 1 Advies inzake beleid standplaatsvergunningen gemeente Utrecht, Van Benthem & Keulen, 8 maart 2023 2 ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927 (Vlaardingen). 3 Kenmerk 10523085 4 In jurisprudentie worden vestigingsbeperkingen getoetst aan artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn: niet-discriminatoir, noodzakelijk en

evenredig. In artikel 9, eerste lid onder a, b, en c juncto artikel 10 tweede lid onder a, b en c zijn vergelijkbare voorwaarden voor een vergunningenstelsel opgenomen. In hetzelfde artikel is onder d tot en met g is aanvullend bepaald dat wordt getoetst aan de voorwaarden d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f)

6/46

 niet-discriminerend zijn,  noodzakelijk zijn én  evenredig zijn. Detailhandel in goederen is een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en een vestigingsbeperking moet dus aan deze voorwaarden voldoen. Bij de verkoop van goederen op een vaste standplaats en op seizoensstandplaatsen wordt openbaar gebied gebruikt voor detailhandelsactiviteiten en is hier dus ook sprake van.

APPINGEDAMUITSPRAAK: ONDERSCHEID IN BRANCHES MAKEN MAG In het bestemmingsplan Stad Appingedam was voor het Woonplein een brancheringsregeling opgenomen:  Op het Woonplein is zogeheten perifere detailhandel wel toegestaan: detailhandel in auto, boten, caravans (ABC-goederen), woonwinkels, bouwmarkten, tuincentra.  Op het Woonplein is reguliere detailhandel, zoals mode en luxe en supermarkten, niet toegestaan.  Detailhandel in mode en luxe en supermarkten moeten zich vestigen in de binnenstad of in wijkwinkelcentra in Appingedam. In het kader van de Appingedam-beroepsprocedure is hiervoor een onderbouwing opgesteld. Daaruit bleek dat als in een centrumgebied het aandeel van detailhandel in mode & luxe en in dagelijkse goederen afneemt, het functioneren van het centrumgebied dan sterk achteruitgaat (minder winkelaanbod, kleinere winkels, kortere verblijfsduur bezoekers) en de leegstand toeneemt. Voorts blijkt uit de Appingedam-uitspraak dat een gemeenteraad per gebied een onderscheid in branches kan maken en dus in een bestemmingsplan een brancheringsregeling mag opnemen, voorzien van de genoemde onderbouwing. Met de Appingedamuitspraak in 20185 is duidelijk geworden dat een brancheringsregeling aan de Dienstenrichtlijn moet worden getoetst en hieraan moet voldoen.

Het toepassen van branchering levert een vestigingsbeperking van de vrijheid van dienstverrichters in de uitoefening van de dienstenactiviteit op. Er wordt immers voorgeschreven welk type product zij wel of niet kunnen aanbieden. Dit is een vestigingsbeperking, die in beginsel niet is toegestaan onder de Dienstenrichtlijn, maar onder voorwaarden wel mogelijk is. Hiervoor vormt de Appingedamjurisprudentie het kader.

OPDRACHT EN CONCLUSIE RHO ADVISEURS OPDRACHT Rho Adviseurs heeft opdracht gekregen om te onderzoeken in hoeverre en op welke wijze branchering juridisch houdbaar is gelet op de Dienstenrichtlijn, vanuit dwingende redenen van algemeen belang (noodzakelijkheid) en of de maatregel de evenredigheidstoets kan doorstaan. Onderzocht is of en in welke vorm de nieuwe vergunningen met toepassing van een brancheringsregeling kunnen worden verleend in lijn met de Europese Dienstenrichtlijn, door Nederland vastgelegd in de Nederlandse Dienstenwet. De opdracht is uitgevoerd door opties voor de brancheringsregeling te toetsen aan artikel 15, derde lid onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn en de jurisprudentie die is opgebouwd vanaf de Appingedamuitspraak in 2018, zoals hiervoor is toegelicht.

CONCLUSIE: BRANCHERING STANDPLAATSVERGUNNINGEN UTRECHT IS MOGELIJK Een brancheringsregeling voor de standplaatsen in Utrecht is mogelijk. Voor de branchering van standplaatsen is een advies opgesteld.

vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. Bijlage 8 bevat de relevante overwegingen 54) en 56), de relevante artikelen uit de Dienstenrichtlijn (EUR-Lex - 32006L0123 - EN - EUR-Lex (europa.eu)) en informatie van het Kenniscentrum Europe Centraal over branchering via een vergunningenstelsel. 5 ECLI:NL:RVS:2019:2569.

7/46

OPZET RAPPORTAGE Het advies voor branchering bij uitgifte van de standplaatsvergunningen is in hoofdstuk 2 opgenomen. De totstandkoming van het advies is ook in dat hoofdstuk toegelicht. De bijlagen bevatten hiervoor de specifieke analyses en achtergrondinformatie: 1. Analyse beleidskaders gemeente Utrecht 2. Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) 3. Analyse standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen 4. Marktverkenning: analyse huidig situatie consumentengedrag en retailaanbod 5. Marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen consumentengedrag en retailaanbod 6. Analyse van mogelijkheden en onmogelijkheden van brancheringsregeling 7. Dienstenrichtlijn en informatie Kenniscentrum Europa Centraal

8/46

2. ADVIES BRANCHERING STANDPLAATSVERGUNNINGEN 2.1

De opbouw van het advies voor een brancheringsregeling voor uitgifte standplaatsvergunningen

Voor het opzetten van een nieuw systeem van uitgifte van standplaatsvergunningen zijn geanalyseerd:  beleidskaders gemeente Utrecht;  Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010);  standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen;  marktverkenning: analyse consumentengedrag en retailaanbod;  marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen en retailaanbod;  mogelijkheden en onmogelijkheden van brancheringsregeling;  Dienstenrichtlijn en informatie Kenniscentrum Europa Centraal. Aan de hand van deze analyses is bekeken welke opties er zijn voor branchering van standplaatsen op stads- en locatieniveau, waarbij is getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Op basis hiervan is het advies tot stand gekomen voor branchering van standplaatsen in Utrecht. In paragraaf 2.2 wordt het advies voor de branchering van standplaatsvergunningen in Utrecht gepresenteerd. Paragraaf 2.3 bevat hierop de toelichting, waarbij wordt gerefereerd aan de verrichte analyses in de bijlagen.

2.2

Het advies voor een brancheringsregeling voor standplaatsvergunningen

Voor het verlenen van standplaatsvergunningen is een advies opgesteld ten aanzien van branchering.

BRANCHE-INDELING De te vergunnen branches zijn als volgt ingedeeld:  de hoofdbranche food, met onder meer; de brancheverzameling ‘versbereide producten’; de brancheverzameling ‘seizoensgebonden producten’;  de hoofdbranche non-food, bestaande uit: de branche ‘bloemen en planten’; de brancheverzameling ‘non-food – overig’.

9/46

Tabel 2.1: Branche-indeling Branchering Hoofdbranches, brancheverzamelingen en branches

Hoofdbranche food

Brancheverzameling

Brancheverzameling

versbereide producten6

seizoensgebonden producten

Hoofdbranche food Branche oliebollen en aanverwante producten Branche pannenkoeken Branche poffertjes Brancheverzameling seizoensfruit Brancheverzameling seizoenssoepen Branche ijs en aanverwante producten Branche belegde broodjes Brancheverzameling (Italiaanse) maaltijden en ijs Branche snacks, broodjes en frisdrank Branche (Vietnamese) loempia’s Branche vis en aanverwante producten Branche brood en banket Branche diervoeding en aanverwante producten Branche groente en fruit Branche kaas, eieren en zuivel Branche noten, zuidvruchten en reformproducten Hoofbranche non-food Branche bloemen en planten Brancheverzameling non-food - overig

In het advies is in verband met de leesbaarheid gekozen voor het gebruik van de term ‘branche’ in plaats van de hiervoor onderscheiden branchetypen. De meeste branches zijn ook aan te merken als productgroepen.

ADVIES Voor de branchering van standplaatsen in Utrecht is het volgende advies opgesteld, branches zijn ingedeeld in soorten standplaatsen bij de verschillende retaillocaties (zie na het advies).

BRANCHERING LOCATIES MET VASTE STANDPLAATSEN BIJ WINKELGEBIEDEN Voor de locaties met vaste standplaatsen als onderdeel van een winkelgebied:  kunnen vergunningen worden uitgegeven: voor de hoofdbranche food, inclusief de verzamelbranches gericht op versbereide producten; voor de branche bloemen en planten; voor zover op een locatie met meerdere standplaatsen, de branche van de standplaats verschilt van de branche van de andere standplaatsen op die locatie;  worden geen vergunningen uitgegeven voor de branche non-food - overig;  mag de branche van een standplaats hetzelfde zijn als de branche in de fysieke retail (winkels) en op de warenmarkt.

BRANCHERING VERSPREIDE LOCATIES MET VASTE STANDPLAATSEN BIJ PARKEN EN BEGRAAFPLAATSEN Voor de verspreide locaties met vaste standplaatsen bij parken en begraafplaatsen:  kunnen vergunningen worden uitgegeven: 6 Versbereide producten zijn bereid om direct te nuttigen

10/46



voor de branches gericht op versbereide producten; voor de branche bloemen en planten; voor zover op een locatie met meerdere standplaatsen, de branche van de standplaats verschilt van de branche van de andere standplaatsen op die locatie; worden geen vergunningen uitgegeven voor andere food-branches en niet voor de branche non-food – overig.

BRANCHERING SEIZOENSSTANDPLAATSEN Voor seizoensstandplaatsen:  kunnen vergunningen worden uitgegeven: voor de branches gericht op seizoensgebonden producten, zoals kerstbomen, pannenkoeken of poffertjes en oliebollen, seizoensfruit, seizoenssoepen, ijs en aanverwante artikelen; voor zover op een locatie met meerdere standplaatsen, de branche van de standplaats verschilt van de andere standplaatsen op die locatie;  worden geen vergunningen uitgegeven voor andere food-branches en niet voor de branche non-food - overig.

BRANCHERINGSADVIES IN TABELVORM Het advies is in de tabel weergegeven. Ten opzichte van tabel 2.1 is het type retaillocaties toegevoegd. Tabel 2.2: Branchering van de standplaatsvergunningen in Utrecht Type retaillocaties

Winkelgebied

Branches

Verspreide locaties

Seizoensgebonden locaties

bij parken en begraafplaatsen

Food Kerstbomen Oliebollen en aanverwante producten Pannenkoeken Poffertjes Seizoensfruit Seizoenssoepen IJs en aanverwante producten Belegde broodjes (Italiaanse) Maaltijden en ijs Snacks, broodjes en frisdrank (Vietnamese) Loempia’s Vis en aanverwante producten Brood en banket Diervoeding en aanverwante producten Groente en fruit Kaas, eieren en zuivel Noten, zuidvruchten en reformproducten Non-food Bloemen en planten Non-food overig

Deze lijst met branches is niet uitputtend en heeft dus geen limitatief karakter. De komende tijd kan de lijst worden aangepast , bijvoorbeeld om te kunnen reageren op veranderingen in het consumentengedrag.

11/46

GEHANTEERD ONDERSCHEID IN RETAILLOCATIES EN STANDPLAATSEN ONDERSCHEID IN HET ADVIES In het advies is onderscheid gemaakt in  typen retaillocaties;  soorten standplaatsen; Dit onderscheid wordt hierna verder uitgewerkt.

RETAILLOCATIES Onder retaillocaties worden verstaan:  winkelgebieden (‘openbare ruimte met bouwblokken waar de meeste panden uit winkels bestaan);  warenmarkten, waaronder ook en themamarkten;  standplaatsen.

STANDPLAATSEN In het advies wordt ten aanzien van de soorten standplaatsen een onderscheid gemaakt tussen:  vaste standplaatsen bij winkelgebieden; op verspreide locaties bij parken en begraafplaatsen;  seizoensstandplaatsen

2.3

Toelichting op het advies branchering standplaatsvergunningen

TOETSING NODIG AAN ARTIKEL 14, ONDER 5 JUNCTO ARTIKEL 15, DERDE LID, ONDER A, B EN C DIENSTENRICHTLIJN DE DRIE CRITERIA Het advies moet worden getoetst aan de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 14, onder 5 (dwingende redenen van algemeen belang) juncto artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn7:  a. Discriminatieverbod Het advies voor de brancheringsregeling maakt ten aanzien van de opgenomen vestigingsbeperking, geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel van de te vestigen standplaatsen. Hiermee wordt derhalve voldaan aan het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.  b. Noodzakelijkheid De brancheringsregeling moet noodzakelijk zijn. Dat is het geval als er ‘dwingende redenen van algemeen belang’ kunnen worden genoemd als basis voor de brancheringsregeling. Dwingende redenen van algemeen belang moeten zijn gericht op de bescherming van het milieu en meer specifiek van het stedelijk milieu. Het gaat dan om de vraag of en hoe de doelstellingen van het ruimtelijk beleid en het beleid ten aanzien van detailhandel en horeca in het bijzonder, kunnen worden bereikt met het vaststellen van een brancheringsregeling.

In overweging 40 van de Dienstenrichtlijn is opgenomen dat onder ‘dwingende reden van algemeen belang’ ook worden verstaan bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming en voorkoming van oneerlijke concurrentie.

7 In jurisprudentie worden vestigingsbeperkingen getoetst aan artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn. In artikel 9, eerste lid onder a, b, en c

juncto artikel 10 tweede lid onder a, b en c. In hetzelfde artikel is onder d tot en met g bepaald dat ook wordt getoetst aan de criteria d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. Bijlage 8 bevat de relevante artikelen uit de Dienstenrichtlijn en informatie van het Kenniscentrum Europe Centraal over branchering via een vergunningenstelsel.

12/46



c. Evenredigheid8 Een brancheringsregeling bestaat uit maatregelen ofwel vestigingsbeperkingen die aan de dienstverlening worden gesteld. Een maatregel in de brancheringsregeling moet aan de volgende vereisten voldoen: De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid. Uit jurisprudentie blijkt dat een brancheringsregeling als geschikt en effectief wordt aangemerkt voor het bereiken van het beoogde doel. De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast. Dit vereiste zorgt ervoor dat op dezelfde type locaties, dezelfde branchering wordt aangehouden. De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Op zichzelf kan branchering noodzakelijk zijn. Dan is altijd nog een beoordeling nodig het doel ook met een minder verstrekkende maatregel kan worden bereikt.

DE ANALYSES Hierna wordt het advies voor de branchering van standplaatsen geanalyseerd aan de hand van de drie criteria van artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn. Aangezien aan onderdeel a (discriminatieverbod) wordt voldaan, worden hierna de maatregelen getoetst aan de onderdelen b Noodzakelijkheid en c Evenredigheid. Daarbij wordt gerefereerd aan de resultaten van de verrichte analyses ten aanzien van de huidige standplaatsen, het beleid voor detailhandel in Utrecht evenals de trends en ontwikkelingen in retail en standplaatsen (bijlagen 1 tot en met 7).

VOORWAARDE ONDER B. NOODZAKELIJKHEID BRANCHERINGSREGELING VASTE STANDPLAATSEN EN SEIZOENSSTANDPLAATSEN ANALYSE: DWINGENDE REDENEN VAN ALGEMEEN BELANG Het detailhandelsbeleid en regelgeving bevatten dwingende reden van algemeen belang gericht op ‘bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ (artikel 14, onder 5) voor het opnemen van een brancheringsregeling voor de uitgifte van standplaatsvergunningen. Als geen brancheringsregeling wordt opgenomen zou dit ten koste gaan van de doelstelling om vitale retaillocaties te realiseren.  In het gemeentelijk beleid wordt ingezet op een sterke detailhandelsstructuur (zie bijlage 1, magenta gemarkeerde passages): Het streven is in Utrecht te komen tot een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij de verschillende winkelgebieden elkaar aanvullen en elk een eigen taak binnen de structuur vervult. Planvolumes van vooral het non-food winkelaanbod zijn verminderd en er wordt een compacter winkelbeeld nagestreefd, met name ten aanzien van non-food winkelaanbod. Bij concentratie c.q. clustering van winkels ontstaat een meerwaarde voor zowel de bedrijven als de consument; Vitale winkelgebieden realiseren: door enerzijds te sturen op basis van de hoofdwinkelstructuur en anderzijds functionele verbreding met passende publieksgerichte functies, zoals horeca, cultuur, sport, maatschappelijk. Dit vraagt keuzes t.a.v.

waar de gemeente concentraties van voorzieningen toestaat en stimuleert, en waar niet. Daartoe is de hoofdstructuur retail uitgewerkt. Binnen een vitale winkelstructuur legt de gemeente vast waar de detailhandelsvestigingen zich bij voorkeur concentreren. Concentratie in een beperkt aantal gebieden is nodig om winkelvoorzieningen en -gebieden economisch vitaal te houden als gevolg van de afname van fysieke bestedingen en de toename van online aankopen.  De Utrechtse mobiliteitsaanpak is gericht op het mogelijk maken van een gezond stedelijk leven voor iedereen volgens vijf stappen in samenhang, waarvan de twee volgende hier van belang zijn: Slim bestemmen: de groei van de stad gaat samen met uitbreiding van het OV-netwerk. Wonen, werken en voorzieningen worden hiermee dichter bij elkaar gebracht, zodat mensen minder hoeven te reizen; Slim sturen: de gemeente stuurt op de verkeersdoorstroming en routekeuze. Concentratie van detailhandel draagt hieraan bij. 8 In artikel 9, eerste lid onder c is als vergelijkbaar criterium geformuleerd ‘c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden

bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn’.

13/46

Deze doelstellingen zijn aan te merken als dwingende redenen van algemeen belang, die gericht zijn op bescherming van het stedelijk milieu en het voorkomen van leegstand.

CONCLUSIES Uit de analyse van de dwingende redenen van algemeen belang en de doelstellingen die hiervoor zijn genoemd, wordt het volgende geconcludeerd:  Uit de analyses ten aanzien van noodzakelijkheid volgt dat ter plaatse van standplaatsen geen non-food-branches worden toegestaan met uitzondering van de branche ‘bloemen en planten’. De winkelgebieden en warenmarkten kunnen het volledige aanbod aan detailhandelsbranches aanbieden, standplaatsen richten zich in hoofdzaak op food. Daarbij speelt een rol dat vanuit consumentengedrag er een teruglopende vraag is naar non-food; dit aanbod loopt al jaren terug. Het voorbehouden van non-food aan winkelgebieden en warenmarkten en de keuze voor de food-identiteit van de standplaatsen, dragen bij aan het fijnmazige voorzieningenaanbod en een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur van de retaillocaties.  De doelstelling gericht op een fijnmazig voorzieningenaanbod en een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur brengt met zich mee dat de branchering van standplaatsen afwijkt van de twee andere retaillocaties: de winkelgebieden en warenmarkten. Figuur 2.1 Schematisch overzicht onderscheid tussen vastgoed, warenmarkten en standplaatsen







Het foodaanbod (inclusief versbereide waren) en de bloemen en planten op de standplaatsen bij de winkelcentra verdiepen en verbreden het assortiment aan dagelijkse artikelen. Dit sluit aan bij het motief van de consumenten om winkelcentra te bezoeken. Immers, consumenten gaan dan gericht naar het betreffende winkelgebied. Dit sluit ook aan op het consumentengedrag. Ter plaatse van een locatie met meerdere standplaatsen is de aantrekkelijkheid van de locatie van belang. Hiervoor is het noodzakelijk dat in de brancheringsregeling wordt opgenomen dat de branches van meerdere standplaatsen op een locatie onderling verschillen. Door een concentratie van het volledige detailhandelsaanbod in retaillocaties wordt een inperking van verkeersstromen bereikt (combineren van functies).

VOORWAARDE ONDER C. EVENREDIGHEID BRANCHERINGSREGELING VASTE STANDPLAATSEN EN SEIZOENSSTANDPLAATSEN Een maatregel in de brancheringsregeling is evenredig als:  De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid;  De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast;  De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen.

14/46

ANALYSE: SPECIFIEKE GEGEVENS Voor de toetsing van de evenredigheid van de vestigingsbeperkingen is volgens de Appingedamjurisprudentie analyse van specifieke gegevens nodig. Voor de brancheringsregeling is met name gekeken naar de huidige marktsituatie en de toekomstige trends en ontwikkelingen (bijlagen 3, 4 en 5). Uit de analyse van de huidige marktsituatie en de trends en ontwikkelingen in retail en standplaatsen blijkt het volgende.  Soorten standplaatsen Locaties met meerdere standplaatsen maken deel uit van de retaillocaties. Het aanbod is niet altijd aanvullend. Immers, op de standplaatsen worden producten verkocht die ook in de retaillocaties worden verkocht, zoals in speciaalzaken en supermarkten, die ook steeds meer in versbereide producten (gemak) voorzien. De standplaatsen zijn aanvullend door het bieden van meer keuzemogelijkheden voor de consument. Standplaatsen dragen bij aan aantrekking van consumenten en tegelijkertijd ook aan spreiding van drukte van consumenten in en rondom retaillocaties. Nabij parken en begraafplaatsen gaat het vrijwel altijd om detailhandel in versbereide producten en bloemen en planten. Seizoensstandplaatsen zijn aanwezig bij winkelgebieden of zijn verspreid gelegen.  Historische ontwikkeling Er heeft in de afgelopen jaren op de standplaatslocaties een beperkte ontwikkeling plaatsgevonden.

Circa 10% van de standplaatshouders zijn overgenomen, het overgrote deel betrof een overname naar dezelfde branche. Nog niet eens een handvol standplaatsen zijn van branche binnen de hoofdbranche food veranderd. Afgelopen jaren hebben geïnteresseerden, een kwart van het aantal standplaatsen, zich gemeld, hoofdzakelijk voor een verscheidenheid in foodbranches.  Toename branche food, afname branche non-food Landelijk is bij standplaatsen te zien dat de foodbranche het grootste aandeel heeft in het aantal en de omzet. De afgelopen jaren is een groei te zien in deze foodbranche. Ook is de afgelopen jaren een trend waarneembaar naar meer duurzame en authentieke producten, zoals in de vorm van ‘foodtrucks’. In de detailhandel is ook een groei te zien in foodbranches (+3,4% winkels in 2022). Het aantal winkels in nonfoodbranches neem juist af of blijft gelijk (omvang, verkooppunten). Generieke producten die gemakkelijk online te bestellen zijn, zijn steeds minder vaak in de fysieke winkel te vinden. Winkels die dit soort producten verkopen verdwijnen steeds meer uit het Nederlandse straatbeeld. Per saldo leiden ontwikkelingen tot een verminderde vraag naar winkelmeters in de niet-dagelijkse goederenbranche. De vrijkomende winkelpanden worden voor het grootste gedeelte ingevuld met fastservice- en ready-toeat concepten.

 Situatie in Utrecht Over het algemeen gaat het goed met het retailaanbod in Utrecht. De afgelopen jaren is het aanbod toegenomen, met name in de winkels in de dagelijkse goederenbranche en horeca. De leegstand in Utrecht is het afgelopen jaar weer afgenomen richting het niveau voor Corona. Utrecht heeft een gemiddeld leegstandspercentage ten opzichte van vergelijkbare steden. Er is volop aandacht voor retaillocaties uit de retailhoofdstructuur. Door online winkelen verdwijnen steeds meer winkels. In de Utrechtse situatie is ook de algemene trend van terugloop van de non-food-branche manifest aanwezig. Een marktruimteberekening laat zien dat er nu, maar ook de komende jaren nog behoefte is aan groei van de foodbranche. In de minder vitale winkelgebieden wordt gezocht naar activiteiten om deze winkelgebieden aantrekkelijker te maken. De gemeenteraad heeft voor de periode 2023-2024 geld vrijgemaakt om kwetsbare situaties in 9 van de 35 winkelgebieden behorend tot de retailhoofdstructuur (conform Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, RSU2040) te helpen aanpakken. De subsidieregeling is voor winkelgebieden die te maken hebben met gevolgen van online winkelen en voor winkelgebieden die sociaaleconomisch zwakker zijn (minder samenwerking, overlast, veiligheidsissues etc). Ondernemersverenigingen kunnen hiervoor subsidie aanvragen.

15/46



Vernieuwing Standplaatshouders vernieuwen voortdurend hun productenaanbod en het voertuig op de standplaats. Soms wordt een modernere uitstraling gekozen, soms een meer authentieke uitstraling. De kwaliteit van de verkoopwagen en het belang hiervan nemen steeds meer toe. De consument richt zich steeds nadrukkelijker op het foodaanbod. Bestaande en nieuwe standplaatsen moeten goed worden gesitueerd, aantrekkelijk zijn en op een aantrekkelijke locatie liggen.

CONCLUSIES Uit de analyse van de criteria van de brancheringsregeling ten aanzien van evenredigheid wordt het volgende geconcludeerd:  De brancheringsregeling is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid. De geadviseerde brancheringsregeling is geschikt en effectief voor het bereiken van de onder noodzakelijkheid genoemde doelen. Als bij de uitgifte van standplaatsvergunningen geen brancheringsregeling wordt toegepast, dan kunnen zich alle branches in alle soorten retaillocaties zich vestigen, terwijl dat strijdig is met de doelstellingen, gericht op een fijnmazig voorzieningenaanbod en een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur. Om dat te voorkomen is een brancheringsregeling voor het vergunningensysteem geschikt en effectief.  De brancheringsregeling wordt op coherente en systematische wijze toegepast. In de brancheringsregeling wordt een onderscheid gemaakt naar typen retaillocaties en soorten standplaatsen, die duidelijk zijn te onderscheiden wat betreft consumentengedrag. Het onderscheid wordt op coherente en systematische wijze toegepast. Tegelijkertijd wordt voor dezelfde locaties dezelfde brancheringsregeling aangehouden. Op die manier wordt de brancheringsmaatregel ook op coherente en systematische wijze toegepast.

 De brancheringsregeling moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. De brancheringsmaatregel levert een bijdrage aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Immers, bij het vrijlaten van branchering wordt juist strijdig met de doelstellingen gehandeld. De concentratiedoelstelling van detailhandel in winkelcentra van de retail hoofdstructuur zou resulteren in het uitsluiten van standplaatsen op verspreide locaties bij parken en begraafplaatsen. Die maatregel zou te ver gaan. De consumenten bezoeken parken en begraafplaatsen gericht. Daarbij past het toestaan van verkoop van versbereide producten, bloemen en planten nabij parken en begraafplaatsen. Dit zorgt ook niet voor concurrentie en leegstand in retaillocaties en zorgt niet voor extra verkeersstromen aangezien de consumenten deze plaatsen gericht bezoeken en aankoop van de specifiek aangeboden producten past bij het consumentengedrag. Het zou te ver gaan om bij begraafplaatsen alleen de branche bloemen en planten toe te staan. Ondanks dat het ogenschijnlijk logisch lijkt, kunnen deze standplaatsen ook voor de branche versbereide producten worden aangewezen. Hiertegen bestaan geen bewaren.

Flankerende maatregelen zijn ontoereikend om te bereiken dat de juiste branches op de juiste locaties worden gevestigd. Subsidiemaatregelen en dergelijke regelingen kunnen hier onvoldoende voor zorgen. Vandaar dat een brancheringsmaatregel, naast de flankerende maatregelen, nodig is. De analyse van de brancheringsregeling ten aanzien van evenredigheid resulteert in de conclusie dat de branches gericht op versbereide waren (meerdere branches) + bloemen en planten en gericht op de seizoensgebonden producten ook buiten de retaillocaties zijn toegestaan. De brancheringsregeling zoals geadviseerd voldoet aan het evenredigheidscriterium van de Dienstenrichtlijn.

2.4

Mogelijkheden en onmogelijkheden voor brancheringsregelingen

In tabel 2.3 is een samenvatting opgenomen van de bevindingen ten aanzien van de mogelijkheden en onmogelijkheden van een brancheringsregelingen op basis van de Dienstenrichtlijn. In bijlage 7 is de analyse van de mogelijkheden en onmogelijkheden voor branchering opgenomen.

16/46

Tabel 2.3 Samenvatting analyse mogelijkheden en onmogelijkheden voor brancheringsregelingen op basis van de Dienstenrichtlijn Niveau

Welke regeling is mogelijk?

Welke regeling is onmogelijk?

Stadsniveau

Branchering met onderscheid in soorten reallocaties: retail in winkelcentra (vastgoed), warenmarkten en standplaatsen

Op stadsniveau alle branches toestaan

Food inclusief versbereide waren + bloemen en planten

Locatieniveau

Branchering afgestemd op het type locatie

Voor vergelijkbare locaties afwijkende brancheringen opnemen

Verschil in branchering tussen:  Locaties als onderdeel van retaillocaties: food + bloemen en planten  Verspreide locaties bij parken en begraafplaatsen: versbereide producten bloemen en planten  Seizoensstandplaatsen: seizoensgebonden producten: kerstbomen, pannenkoeken of poffertjes en oliebollen, seizoensfruit, seizoenssoepen, ijs en aanverwante artikelen;

Op stadsniveau en locatieniveau

Diversiteit aan branches op stads- en locatieniveau Op een locatie met meerdere standplaatsen, verschillende branches onderling

Een maximumaantal standplaatsen per branche op stadsniveau of locatieniveau opnemen Voorwaarde dat een standplaats aanvullend en dus anders moet zijn t.o.v. fysieke retail (winkels) en warenmarkten

Deze bevindingen ondersteunen het advies voor de brancheringsregeling voor standplaatsen.

17/46

Bijlage 1 Analyse beleidskaders gemeente Utrecht ONTWIKKELINGSKADER DETAILHANDEL GEMEENTE UTRECHT (2012) UTRECHTSE WINKEL- EN CENTRUMAMBITIES De ambities in het detailhandelsbeleid van de gemeente Utrecht zijn te onderscheiden in zes hoofdlijnen:  De gemeente wil de fijnmazige voorzieningenstructuur behouden Waarde wordt gehecht aan de winkelvoorzieningen in de directe nabijheid van de inwoners.  Dynamiek detailhandel faciliteren De nadruk ligt op kwaliteit van de verschillende winkelgebieden, zeker voor de centrumgebieden en de stadsdeelcentra.  Complementariteit en onderscheidend vermogen Het streven is in Utrecht te komen tot een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij de verschillende retaillocaties elkaar aanvullen en elk een eigen taak binnen de structuur vervult.  Ruimtelijke concentratie Bij concentratie c.q. clustering van winkels ontstaat een meerwaarde voor zowel de bedrijven als de consument.  Schaalvergroting op de juiste plek faciliteren Eén van de belangrijkste motoren achter de dynamiek in de detailhandel is de schaalvergroting. Mede om de concurrentiepositie te behouden en te versterken, is het belangrijk dat Utrecht blijft inspelen op deze ontwikkeling. Een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de grootste winkels in de verzorgingsstructuur is daarom noodzakelijk.

 Alternatieve aanwendbaarheid Het heeft de voorkeur vastgoed kwalitatief zo te realiseren dat het op een ander momenten andere functies van huisvesten. Dit voorkomt leegstandssituaties op termijn en herinvulling is vele malen aantrekkelijker en goedkoper dan de noodzaak tot vervroegde afschrijving, sloop en nieuwbouw. Figuur B1.1 Retaillocaties Utrecht in Ontwikkelingskader Detailhandel Utrecht 2012

18/46

OVERIGE AANKOOPLOCATIES VOOR CONSUMENTEN - STANDPLAATSEN Ten aanzien van standplaatsen in relatie met detailhandel en in directe nabijheid van een winkelgebied stelt de gemeente dat:  De gevoerde branches van de standplaatsen aanvullend moeten zijn op het aanbod van de speciaalzaken in het winkelgebied.  De locatie van de standplaats geen nadelige invloed mag hebben op de zichtbaarheid en bereikbaarheid van de winkels.  De standplaats een mobiel karakter heeft, met andere woorden, dat na sluitingstijden van de winkels de standwagen niet meer aanwezig is op de standplaats.

NOTITIE STAND VAN ZAKEN DETAILHANDEL 2015 In 2015 is een notitie opgesteld met een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen in de detailhandel, de stand van zaken en beleidsuitgangspunten en acties per wijk. Vastgesteld wordt dat de winkelmarkt is veranderd sinds het vaststellen van het ontwikkelingskader detailhandel. De positie van Utrecht ten opzichte van deze landelijke ontwikkeling is gunstig door de groei van de bevolking in stad en regio en de relatieve aanbodachterstand die er (nog) is. Voor de 3 stadsdeelcentra Leidsche Rijn Centrum, Winkelcentrum Overvecht en Grootwinkelcentrum Kanaleneiland zijn de oorspronkelijke plannen aangepast aan de veranderende marktomstandigheden. Planvolumes van vooral het non-food winkelaanbod zijn verminderd en er wordt een compacter winkelbeeld nagestreefd. Ook zijn er winkelgebieden die te kampen hebben met een afnemende winkelfunctie en toenemende leegstand, bijvoorbeeld de winkelgebieden Amsterdamsestraatweg-Midden, Balijelaan-Rijnlaan en de Klop.

RUIMTELIJKE STRATEGIE UTRECHT 2040 De Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU 2040) is één van de koersdocumenten van de Omgevingsvisie Utrecht. Met deze Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 zorgt de gemeente ervoor dat de groei van het aantal inwoners en woningen in balans blijft met een toename van groen in de stad, met een groei van banen en voorzieningen, met een passende infrastructuur voor verkeer en vervoer en met de ambities op basis van de energietransitie. Om bij de groei de specifieke kwaliteiten van de stad te behouden, kiest Utrecht voor een stad waarin alle belangrijke functies voor dagelijks gebruik dichtbij de woon- en werkomgeving te vinden zijn: Utrecht dichtbij, de tien-minuten stad! Overal in Utrecht wil de gemeente dat woningen, werklocaties, maatschappelijke voorzieningen, sportvoorzieningen en groen dichtbij bij elkaar liggen, zodat inwoners er gemakkelijk en snel gebruik van kunnen maken. Om dat te bereiken kiest de gemeente er voor twee hoofdstructuren voorop te stellen, namelijk de groenstructuur en de mobiliteitsstructuur. Daarmee wordt de bestaande stad ook versterkt; er worden functies toegevoegd en de kwaliteit van de stad wordt verbeterd. Ook maakt de gemeente de keuze om de groei van de stad te concentreren op een aantal plekken, waar hoge bouwvolumes worden gerealiseerd (hoogstedelijk, hoge dichtheden).

Daarmee verandert Utrecht van een stad met één centrum, naar een stad met meerdere centra. Op deze nieuwe knooppunten komen veel stedelijke functies samen: een mix van wonen, werken, voorzieningen en groen. Hierdoor beperkt de gemeente ook de groei van het aantal vervoersbewegingen. De gemeente kiest op het gebied van werklocaties voor drie richtinggevende kaders, die hieronder nader zijn uitgewerkt:  Werklocaties optimaliseren: enerzijds door meer functiemenging op daarvoor geschikte huidige werklocaties en anderzijds door het realiseren van nieuwe gemengde woon-werk-locaties in de A12-zone en bij Lunetten Koningsweg.  Werken in de wijken versterken: enerzijds door het behouden van de bestaande werkgelegenheid in de wijken en anderzijds het toevoegen van meer werkfuncties waar dat mogelijk is.  Vitale winkelgebieden realiseren: door enerzijds te sturen op basis van de hoofdwinkelstructuur en anderzijds functionele verbreding met passende publieksgerichte functies, zoals horeca, cultuur, sport, maatschappelijk.

19/46

Dit vraagt keuzes t.a.v. waar de gemeente concentraties van voorzieningen toestaat en stimuleert, en waar niet. Daartoe is de hoofdstructuur retail uitgewerkt, gekoppeld aan het beschikbare instrumentarium. Binnen een vitale winkelstructuur legt de gemeente vast waar de detailhandelsvestigingen zich bij voorkeur concentreren. Die concentratie hangt samen met de economische meerwaarde die winkel-/ voorzieningenclusters opleveren ten opzichte van solitaire vestigingen. Concentratie in een beperkt aantal gebieden is nodig om winkelvoorzieningen en -gebieden economisch vitaal te houden als gevolg van de afname van fysieke bestedingen en de toename van online aankopen. Aanvulling met andere publieksgerichte functies zoals horeca, cultuur, sport, wonen boven winkels en maatschappelijke functies, ondersteunt de transformatie naar voorzieningenclusters met voldoende aantrekkingskracht van een breed publiek, waardoor de detailhandel en het voorzieningenniveau op peil blijft. De hoofdwinkelstructuur is gebaseerd op enerzijds de omvang van een winkelcluster en anderzijds op het type aanbod. Deze twee elementen bepalen hoeveel publiek wordt aangetrokken en van hoe ver de aantrekkingskracht reikt.

 Binnenstad/centrum: internationale en landelijke aantrekkingskracht, het breedste winkel- en voorzieningenaanbod van de stad (detailhandel, horeca, cultuur etc.)  Perifere winkelgebieden: regionale aantrekkingskracht door ruim aanbod grootschalige goederen. Dit betreft de Woonboulevard, Franciscusdreef en The Wall  Bovenwijkse centra: regionale aantrekkingskracht met regulier bovenwijks aanbod. Dit betreft Shopping Center Overvecht, Nova en Leidsche Rijn Centrum  Lokale centra: stadstraten, wijk- en buurtwinkelcentra Figuur B1.2 Hoofdwinkelstructuur Utrecht in Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040

20/46

De Utrechtse mobiliteitsaanpak bestaat uit vijf stappen die samenhangen, niet per se in deze volgorde. De stappen zijn tegelijkertijd van belang om gezond stedelijk leven voor iedereen mogelijk te maken. De volgende stappen zijn in dit kader relevant:  Slim bestemmen De groei van de stad gaat samen met uitbreiding van het OV-netwerk. Wonen, werken en voorzieningen worden hiermee dichter bij elkaar gebracht, zodat mensen minder hoeven te reizen.  Slim sturen De gemeente stuurt op de verkeersdoorstroming en routekeuze of doet aanpassingen aan de inrichting van een gebied of straat.

MORGEN MOOIER MAKEN EN SUBSIDIEREGELING VITALE WINKELGEBIEDEN Veranderend consumentengedrag zorgt voor veranderingen in het winkellandschap. Er wordt meer online gekocht en veel binnensteden hebben mede daardoor te maken met leegstand. Utrecht heeft hier door corona ook mee te maken gekregen. Specifiek voor het centrum van Utrecht geldt de regeling Morgen Mooier Maken. Dit is een initiatief van gemeente Utrecht, Centrummanagement Utrecht en VCOC (Vereniging van Commercieel Onroerend goed eigenaren Centrum Utrecht) om lege panden en openbare ruimte tot leven te brengen. Voor activiteiten om winkelgebieden buiten de binnenstad/centrum aantrekkelijker te maken bestaat een subsidieregeling. Deze subsidieregeling is voor ondernemers of een ondernemersvereniging die hun winkelgebied willen verbeteren. Het gaat om een verbetering van de kwetsbare winkelgebieden: Leidsche Rijn Centrum, Shopping Centrum Overvecht, De Klop, Gagelhof, Vasco da Gamalaan, Smaragdplein, Lunetten, Veldhof en Rokade. Deze winkelgebieden zijn uitgekozen, omdat ze te maken hebben met kwetsbaarheden op het gebied van samenwerking, veiligheid en/of openbare ruimte, maar ook op het vlak van de juiste functiemenging, bereikbaarheid en/of vastgoed. Met de subsidieregeling kan extra in de verbetering van deze gebieden geïnvesteerd worden.

COALITIEAKKOORD UTRECHT 2022-2026 In het coalitieakkoord van de gemeente Utrecht wordt de focus gelegd op de aanpak van de drie grootste thema’s: ongelijkheid bestrijden, woningcrisis aanpakken en klimaatcrisis tegengaan. Daarnaast blijft Utrecht werken aan een levendige en leefbare stad. Onderdeel van een levendige en leefbare stad is het versterken van de lokale economie. Een aantal aandachtspunten:  De gemeente investeert in de (lokale) economie in de wijken. Elke wijk heeft werk, ondernemers en voorzieningen zoals horeca nodig.  Utrecht wil (horeca)ondernemers meer kansen bieden in de verschillende centra buiten de Binnenstad, om deze wijken en buurten levendiger te maken en de spreiding over de stad beter te maken. Er wordt actief gestuurd op in welke wijken dit nodig of kansrijk is, gelet op de lokale arbeidsmarkt en mogelijkheden.  De gemeente ziet veel winkelleegstand in Utrecht, zowel in de binnenstad als in de wijken. Het is van vitaal belang voor de huidige ondernemers en bewoners om deze gebieden aantrekkelijk te maken en houden, van de Steenweg tot winkelcentrum Overvecht. Dit vraagt om met een open blik naar nieuwe mogelijkheden te kijken en (gemengde) functies voor de leegstaande panden te zoeken.

21/46

Bijlage 2 Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) APV HOOFDSTUK 5 ANDERE ONDERWERPEN BETREFFENDE DE HUISHOUDING DER GEMEENTE Afdeling 5:3 Straathandel Artikel 5:12 Begripsbepalingen  In deze afdeling wordt onder straathandel verstaan:  ambulante handel (of venten): het in de uitoefening van de ambulante handel te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aanbieden op een openbare telkens wisselende plaats of aan huis;  vaste standplaats: het voor langere tijd vanaf een vaste plaats op een openbare plaats of op of aan een openbaar water te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aanbieden, gebruikmakend van verplaatsbare fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel;  tijdelijke standplaats: het voor maximaal drie dagdelen op een openbare plaats of op of aan een openbaar water te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aan bieden, gebruik makend van fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel;  mobiel verkooppunt: vitrines, toonbanken e.d. die vanuit winkels of horeca-inrichtingen een openbare plaats op worden gereden van waaruit verkoop plaatsvindt.

Onder straathandel wordt niet verstaan:  een vaste standplaats op een markt in de zin van de marktverordening van de gemeente Utrecht;  een vaste standplaats op een evenement als bedoeld in artikel 5:30 eerste lid van deze verordening;  het aan de huizen te koop aanbieden of verkopen door degene, die dat doet in de uitoefening van zijn in deze gemeente gevestigde winkel of op bestelling of geregeld volgens afspraak levert of;  het aan winkeliers te koop aanbieden of verkopen door handelsreizigers. Artikel 5:13 Straathandel  Het is verboden zonder vergunning van het college, in de uitoefening van de straathandel, andere waren dan gedrukte of geschreven stukken, waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard, te koop aan te bieden, te verkopen of af te leveren op een op een openbare plaats of op of aan een openbaar water.  Het college kan in het belang van de openbare orde en veiligheid en het uiterlijk aanzien van de gemeente nadere regels stellen ten aanzien van de straathandel.  Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert het college de vergunning indien:  de aanvrager beneden de 18 jaar is of  de situatie als bedoeld in artikel 5:31, derde lid zich voordoet. Het is de rechthebbende op een perceel verboden toe te staan dat daarop zonder vergunning van het college straathandel wordt uitgeoefend.

Artikel 5:13a Vrijmarkt Koningsdag  De burgemeester kan ten behoeve van de viering van Koningsdag locaties en tijden aanwijzen waarbij het verbod van artikel 5:13, eerste lid niet van toepassing is voor de niet-commerciële verkoop van goederen door particulieren.  De burgemeester kan over de uitvoering van de bevoegdheid van het eerste lid nadere regels stellen met het oog op de belangen zoals genoemd in artikel 1:8. Artikel 5:14 Standplaats voor een ander doel dan straathandel  Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats op een openbare en in de open lucht gelegen plaats of op of aan een openbaar water in te nemen, voor een ander doel dan straathandel, met een tafel, een kraam, een voertuig of ander voorwerp.  Het college kan een vergunning weigeren op grond van de gronden zoals bedoeld in artikel 1:8 en 5:13 van deze verordening.

22/46



Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing.

Artikel 5:31 Verbodsbepaling  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement als bedoeld in artikel 5:30 te houden. Bij de indiening van de vergunningaanvraag worden de gegevens, bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen, aangeleverd. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:4 van deze verordening kan aan de vergunning het voorschrift verbonden worden dat de organisator een verzekering tegen aansprakelijkheid met een toereikende dekking afsluit. Indien een vergunning is verleend voor een evenement als bedoeld in het eerste lid, dan:  wordt geen vergunning verleend aan derden voor op zichzelf staande activiteiten en handelingen op of aan de openbare plaats of het openbaar water gedurende de tijden waarop en in het gebied waar het evenement plaatsvindt;  worden aanvragen om vergunning als bedoeld in de artikelen 2:9, 5:13 van deze verordening geweigerd. Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1:8 Weigeringsgronden  De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegde orgaan worden geweigerd in het belang van:  de openbare orde;  het voorkomen of beperken van overlast;  de verkeersveiligheid;  de veiligheid van personen of goederen;  de zedelijkheid of de gezondheid of  de bescherming van het milieu Een vergunning of ontheffing kan ook worden geweigerd als de aanvraag daarvoor minder dan drie weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit is ingediend. Voor bepaalde, door het bestuursorgaan aan te wijzen, vergunningen of ontheffingen kan de in het tweede lid gestelde termijn worden verlengd tot ten hoogste twaalf weken.

APV TOELICHTING ALGEMENE PLAATSLIJKE VERORDENING UTRECHT (VERSIE OKTOBER 2022) Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is niet overdraagbaar. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal ondernemers geïnteresseerd is.

Zaaksgebonden Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Bij de artikelen 2:9 (Voorwerpen of stoffen aan, op, in of boven de weg), 2:11 (Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg) en artikel 2:12 (Maken, veranderen van een uitweg) is de zaaksgebondenheid van deze vergunningen juncto het bepaalde in artikel 1:5 expliciet opgenomen.

23/46

Literatuur Voor de overdraagbaarheid van Apv-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De in dit artikel genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (“kan”). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. In onderdeel d is het woord ‘gedurende’ toegevoegd. Het onderdeel bood al een grondslag om de vergunning in te trekken als deze na verlening niet werd gebruikt, maar biedt nu ook een grondslag om een vergunning in te trekken als deze lange tijd niet wordt gebruikt, bijvoorbeeld bij het innemen van een standplaats. Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb).