20230126 Middenhuur Meer grip op groei DEF.pdf

5.2.2 AANPAK IS SLECHT NAVOLGBAAR EN PROJECTGEBONDEN, DAT MAAKT LEREN EN VERANTWOORDEN MOEILIJK De aanpak van de gemeente en inzet van instrumenten in projecten is slecht navolgbaar en projectgebonden. Dit bemoeilijkt leren en verantwoorden.

Meervoudig sturen is geïntroduceerd als manier om de realisatie van gemeentelijke ambities in de ruimtelijke sfeer beter en meer doeltreffend te organiseren. We hebben hiervoor aangegeven dat elementen van meervoudig sturen herkenbaar zijn in de manieren waarop de gemeente te werk gaat. We hebben echter ook vastgesteld dat gemeentebrede ambities onvoldoende en onvoldoende navolgbaar worden geconcretiseerd om goed bruikbaar te zijn op wijk- en projectniveau. Daarnaast concludeerden we dat niet is vast te stellen op welke manier de gemeentelijke organisatie is ingericht op meervoudig sturen. Het ontbreken van uitgewerkte en geconcretiseerde keuzes over ambities en (dus) een gericht plan over de manier waarop de gemeente aan de realisatie daarvan kan bijdragen, leidt in de projecten die we hebben onderzocht tot een slecht navolgbare en projectgebonden werkwijze. Betrokkenen spreken over ‘onderhandelingsprocessen’ of ‘een proces van wheelen en dealen’85. In de door ons onderzochte projecten wordt uiteindelijk middenhuur gerealiseerd (al wordt in twee van de vier projecten de ambitie van 25% middensegment niet gehaald). Dat wordt als uitkomst neergelegd in SPvE’s en anterieure overeenkomsten. In de projecten die we hebben onderzocht is de mate waarin en de manier waarop uiteindelijk projecten en ambities 85 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht.

64

worden gerealiseerd sterk afhankelijk van de manier waarop de gemeentelijke projectmanager opereert. Dat geldt zowel voor afstemming binnen de gemeente – tussen gemeentelijke diensten en met bestuurlijk verantwoordelijken (wethouder) – als voor de afstemming met externe partijen, zoals woningbouwcorporaties en ontwikkelaars. Maar omdat vooraf onvoldoende duidelijk is wat de gemeentelijke ambitie is op projectniveau, en omdat geen sprake is van een min of meer gestructureerde aanpak om deze ambities te realiseren, is de relatie tussen ambitie, inzet en uitkomst onduidelijk. Dat is om twee redenen problematisch. Het maakt het moeilijk om inzicht te krijgen in de mate van doelmatigheid en doeltreffendheid van het handelen in projecten: daardoor wordt leren en het op basis daarvan verbeteren van de aanpak bemoeilijkt. Daarnaast wordt verantwoording (intern, maar met name ook richting gemeenteraad) bemoeilijkt. Meer transparantie over inzet (wat willen we realiseren en wat niet) en aanpak (hoe gaan we dat doen) kan de gemeenteraad helpen haar controlerende taak beter en meer doeltreffend uit te oefenen.

65

Thomas à Kempisplantsoen 66

6

CASESTUDY’S

In dit hoofdstuk beschrijven we de vier casestudy’s waarop de algemene bevindingen zijn gebaseerd. De verschillende paragrafen hebben steeds dezelfde opbouw: ▪ Achtergrond: korte omschrijving van de geschiedenis van de ontwikkeling en locatie. ▪ Actuele ambitie voor middenhuur: korte omschrijving van het aantal middenhuurwoningen dat op de locatie gerealiseerd is/ wordt. ▪ Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden: een korte duiding van de actoren die tijdens het project betrokken zijn (geweest). ▪ Reconstructie van het proces: een chronologische reconstructie van de wijze waarop het project – en de middenhuurambitie daarin – tot stand is gekomen. ▪ Sturing door de gemeente: een beschrijving van de manier waarop de ambtelijke organisatie heeft gestuurd om de middenhuurambitie binnen het project te realiseren en de rol van het meervoudig sturen daarbij. De volgende vier casestudy’s komen aan de orde: Thomas a Kempisplantsoen (6.1), De Mix (6.2), Wonderwoods (6.3) en Leeuwesteyn (6.4). Bij twee projecten betreft het (gemeentelijke) grondexploitatie (Wonderwoods en Leeuwesteyn) en twee particuliere initiatieven (de Mix en Thomas á Kempisplantsoen). De uitkomsten van deze casestudy’s hebben we ook overkoepelend en in samenhang geanalyseerd. De resultaten daarvan hebben we gepresenteerd in hoofdstuk 5.

Additionele duiding Utrechts Planproces Processen rondom woningbouwprojecten – en termen die daarbij worden gehanteerd – zijn complex. Dit zijn termen die veelvuldig in de casestudyrapporten terugkomen. Daarom lichten we eerst toe hoe woningbouwprocessen binnen de gemeente Utrecht vorm krijgen. Voor gebiedsontwikkelingen hanteert de gemeente Utrecht het Utrechts Planproces (UPP). Dit stappenplan wordt gevolgd om een ruimtelijk project van idee tot realisatie te brengen. Het stroomschema uit figuur 6.1 vloeit hieruit voort en geeft schematisch weer welk stappen moeten worden doorlopen om van een initiatief tot bouwvergunning te komen. Dit inrichting hiervan verschilt afhankelijk van een aantal variabelen zoals grondeigendom en of het initiatief binnen het bestemmingsplan valt. Afhankelijk van het type ontwikkeling worden verschillende documenten/instrumenten ingezet zoals een aanbesteding (tender), Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) en/of een anterieure overeenkomst. Onze casusreconstructie is mede gebaseerd op deze documenten en worden in de casusrapportages regelmatig besproken. Daarom lichten we dit geheel hieronder verder toe.

67

Figuur 6.1

Stroomschema Utrechts Planproces en instrumenten 86.

Grondeigendom gemeente In het geval dat de gemeente grondeigenaar is wordt er vrijwel altijd een tender (aanbesteding) uitgeschreven. Hierbij worden marktpartijen op een competitieve manier uitgedaagd om met het beste plan voor de benutting van de grond te komen. Een plan dat past binnen de gegeven kaders en randvoorwaarden en zo goed mogelijk de Utrechtse ambities voor die plek realiseert87. Er is dan al een keuze gemaakt of de grond aan de te kiezen marktpartij wordt verkocht of in erfpacht wordt uitgegeven. Gemeentelijke grond bestemd voor middenhuurwoningen wordt altijd in erfpacht uitgegeven88. In de tender kunnen ook de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur worden opgenomen. Daarna wordt een reguliere omgevingsvergunning voor het bouwproces afgegeven.

86 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur, p. 7. 87 Gemeente Utrecht (2021). Utrechts Selectiebeleid bij gronduitgifte, p. 2. 88 Gemeente Utrecht (2021). Grondprijzen 2021, p. 17.

68

Grondeigendom externe partij In een bestemmingsplan is vastgelegd wat er met een stuk grond mag gebeuren. Wanneer het plan van de initiatiefnemer volledig binnen het bestemmingsplan valt wordt een reguliere omgevingsvergunning voor bouw afgegeven. Als het plan niet binnen het bestemmingsplan valt kan in elf gevallen de kruimelregeling worden toegepast. Een kruimelvergunning is een relatief snelle route om van het bestemmingsplan af te wijken, mede omdat het college zonder inbreng van de gemeenteraad de regeling kan toepassen. Vanwege de korte besluitvormingsperiode krijgt de kruimelregeling – mits toepasbaar – de voorkeur boven een wijziging van het bestemmingsplan. Het wijzigen van het bestemmingsplan is noodzakelijk wanneer de kruimelregeling niet kan worden toegepast. In dit geval “(…) gaat de gemeente uit van overleg uitmondend in een anterieure overeenkomst”89. Dit proces begint met het opstellen van een intentiedocument. Hierin staan alle onderzoeksvragen gedefinieerd over hoe de initiatiefnemer(s) denk(t)(en) alle gemeentelijke stedenbouwkundige ambities in het project te kunnen realiseren. Voor middenhuur is dit de gemeentebrede ambitie dat 25% van de woningvoorraad tot het middensegment behoort in 2040. Via een onderhandelingsproces over welke ambities in welke mate in het project worden gerealiseerd komt het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) tot stand.

Hierin wordt onder andere de geplande segmentering binnen het woonprogramma en (wanneer van toepassing) het aantal winkels en voorzieningen opgenomen. Het SPvE wordt ondersteund door een anterieure overeenkomst waarmee afspraken tussen de gemeente en de particuliere partij juridisch bindend worden vastgelegd. In het geval van een bouwproject met daarin middenhuur wordt in deze overeenkomst vastgelegd dat de woningen aan de voorwaarden van het Actieplan Middenhuur moeten voldoen. Daarna wordt het bestemmingsplan gewijzigd of een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken verleend.

6.1 THOMAS À KEMPISPLANTSOEN 6.1.1 ACHTERGROND Het Thomas à Kempisplantsoen (verder ThàK-plantsoen) is een woonwijk die in 1951 is gerealiseerd. De wijk bestaat uit 178 sociale huurwoningen die worden verhuurd door de corporaties Portaal (66 woningen) en Mitros (112 woningen). De woningen van Mitros worden momenteel door Studentenhuisvesting (SSH) onderverhuurd. Portaal heeft aan haar woningen in 2015 onderhoud gepleegd, zodat deze in ieder geval tot 2025 voldoen voor reguliere verhuur. De grond is door de gemeente Utrecht in erfpacht uitgegeven aan beide corporaties.

89 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur, p. 20.

69

Het ThàK-plantsoen wordt aan drie kanten begrensd door weg- en/of railinfrastructuur: de Vleutenseweg (zuidwestkant), de Thomas-à-Kempisweg (oostkant) en de straat Thomas-àKempisplantsoen (noordkant). Parallel aan de laatste weg loopt de spoorweg vanaf Leidsche Rijn naar Utrecht Centraal. Aan de overzijde van de Vleutenseweg is een bedrijventerrein gevestigd. Van de daar gevestigde bedrijven is vooral Jacobs Douwe Egberts (verder: JDE) als veruit grootste werkgever en vanwege geur- en geluidscontouren (zie hieronder § 5.1.3) relevant. 6.1.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR In het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (verder: SPvE) is opgenomen dat in de wijk uiteindelijk minimaal 330 en maximaal 370 woningen zullen worden gebouwd. Daarvan bedraagt het aantal sociale huurwoningen minimaal 278. De huidige woningvoorraad zal in zijn geheel worden gesloopt. Het aantal te realiseren middenhuurwoningen bedraagt minimaal 16% en maximaal 23% van het totaal aantal woningen90. In aantallen betekent dit dat in dit segment volgens plan minimaal 52 en maximaal 92 middenhuurwoningen gerealiseerd zullen worden91.

6.1.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN Rondom het plantsoen zijn vijf (groepen) belanghebbenden te onderscheiden: ▪ Woningcorporaties (Mitros en Portaal) – Zij zijn initiatiefnemers in dit project, bezitten de bestaande woningvoorraad en willen die graag vernieuwen. De voorkeursambitie van beide corporaties was het om de bestaande voorraad in zijn geheel door nieuwbouw in de sociale huursector te vervangen, maar wel in een ‘gedifferentieerd programma’92. Beide corporaties ambieerden verdichting: de huidige sociale voorraad op het plantsoen moest worden verdubbeld. De belangen van de beide corporaties lopen niet geheel parallel. Vanwege tussentijds onderhoud in 2015 kunnen de woningen van Portaal in ieder geval tot 2025 normaal worden verhuurd. De woningen die door SSH in onderhuur worden verhuurd, vertonen daarentegen grote en toenemende gebreken. Mitros heeft daardoor een groter belang bij een voortvarende herontwikkeling93; ▪ Gemeente Utrecht – De gemeente Utrecht is eigenaar van de te bebouwen grond. Deze is in erfpacht uitgegeven aan beide corporaties. De rol van de gemeente is ‘in beginsel’ kaderstellend. Maar onder meer door de samenloop met andere ruimtelijke projecten, zoals de Westelijke Stadsboulevard (verder: WSB), ‘zal de gemeente nauw

90 In de Raadsbrief ‘Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) Thomas à Kempisplantsoen - nadere

toelichting n.a.v. Cie. ROVG 13 jan 2022’ (25 januari 2022 (9694591)) wordt overigens 23% als bovengrens genoemd. 91 Gemeente Utrecht, Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, november 2021, p. 18. 92 Een gedifferentieerd programma betekent dat woningen in verschillende groottes en (dus) huurprijzen worden gerealiseerd. 93 Rekenkamer Utrecht (2022, Gesprek extern betrokkene.

70

▪

▪

▪

betrokken zijn bij de verdere uitwerking van het plan’94. Daarnaast maakt de gemeente algemene meerjarige prestatieafspraken met beide corporaties, onder meer over het te realiseren aanbod van woningen in verschillende segmenten95; Jacobs Douwe Egberts – De fabrieken van Jacobs Douwe Egberts (JDE) grenzen aan de westzijde vrijwel direct aan het Thomas-à-Kempisplantsoen. JDE biedt in Nederland aan ruim 2.100 mensen werk, en is daarmee ook voor de gemeente Utrecht een belangrijke werkgever die de gemeente graag voor de stad wil behouden. Met de gemeente zijn in 2006 (privaatrechtelijke) afspraken gemaakt over geur- en geluidscontouren en in een convenant vastgelegd. Als gevolg van deze afspraken bestaan ruimtelijke beperkingen voor bouwprojecten in de omgeving van de fabriek; Bewoners – Het huidige bewonersbestand bestaat voor een deel uit studenten. Zij huren de woningen die eigendom zijn van Mitros en die door Studentenhuisvester SSH in onderverhuur worden aangeboden. Daarnaast is er een deel ‘reguliere’ bewoners die bij Portaal een woning huren. De bewoners die via Portaal huren krijgen voorrang (‘urgentie’) bij het zoeken naar een vervangende sociale huurwoning binnen de gemeente Utrecht.

Daarnaast hebben zij voorrang bij de toewijzing van een woning wanneer nieuwbouw aan het Thomas-à-Kempisplantsoen is gerealiseerd; Omwonenden – Een aantal bewoners, met name uit de buurt Nieuw Engeland die aan de oostelijke kant aan het Thomas-à-Kempisplantsoen grenst, heeft zich in 2017 verenigd om een alternatief op te stellen voor de gemeentelijke plannen rondom de Thomas-à-Kempisweg. De Thomas-a-Kempisweg maakt onderdeel uit van het project WSB. In de plannen van de gemeente zou de Thomas-à-Kempisweg een belangrijke doorgaande weg in de stad blijven. In het alternatief van de groep bewoners, het zogenoemde Fris Alternatief, wordt de Thomas-à-Kempisweg afgesloten voor doorgaand verkeer en veranderd in een buurtpark. Dit alternatief is destijds door de gemeenteraad omarmd.

6.1.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES Oorsprong plan Plannen om het Thomas-à-Kempisplantsoen te herontwikkelen bestaan al geruime tijd. In 2009 waren er plannen om de bestaande voorraad te slopen en te vervangen door nieuwe sociale huurwoningen. Die plannen strandden toen op afspraken die waren gemaakt met JDE over geur- en geluidscontouren. Daarnaast bleek het plan financieel onhaalbaar. In (december) 2017 besluit de gemeenteraad unaniem om in te stemmen met een plan van bewonersvereniging Fris Alternatief om de Thomas-à-Kempisweg af te sluiten voor (doorgaand) verkeer. Op die plek zou een park gerealiseerd moeten worden. De afsluiting van de Thomas-à-Kempisweg opent voor Portaal en Mitros mogelijkheden om alsnog tot 94Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, november

2021. p. 14. 95 Zie bijvoorbeeld ‘Prestatieafspraken 2022~2026 Gemeente Utrecht, Portaal, Huurdersraad Portaal Regio Utrecht, december 2021(geraadpleegd op: https://www.portaal.nl/over-ons/samenwerkingen/prestatieafspraken/)

71

herontwikkeling van het Thomas à Kempisplantsoen te komen terwijl tegelijkertijd bestaande afspraken met JDE over geur- en geluidscontouren gerespecteerd zouden kunnen worden. De afgenomen geluidsbelasting creëert immers mogelijkheden om in het Thomas à Kempisplantsoen woongebouwen te realiseren met een geluidsluwe kant. Daarmee kan de woon- en leefkwaliteit van het gebied in voldoende mate worden geborgd Middenhuurambitie Aanvankelijk is de ambitie van beide corporaties om de bestaande bebouwing te slopen en uitsluitend sociale huurwoningen nieuw te bouwen. Daarbij is een aanmerkelijke verdichting voorzien: in de plannen van de corporaties zou het aantal woningen in het plantsoen verdubbeld moeten worden. Dat is in de eerste plaats nodig om gemeentelijke ambities voor de omvang van de sociale huursector (35% van de totale woningvoorraad in 2040) te kunnen realiseren96. Dat betekent dat jaarlijks gemiddeld 1.000 tot 1.200 sociale huurwoningen aan de bestaande voorraad toegevoegd moeten worden. Daartoe worden tussen corporaties – die het voorzien in voldoende woningen in deze sector als kerntaak hebben – en gemeente prestatieafspraken gemaakt. Daarnaast is er een financieel motief om tot verdichting te komen. ‘Elke woning minder leidt tot hogere grondkosten per woning.

Die hogere kosten leiden binnen het project op andere plekken tot nieuwe vraagstukken over de financiële investeringsruimte in bijvoorbeeld groen, duurzaamheid of architectuur. Afhankelijk van het scenario zullen de extra grondkosten per woning variëren tussen de 3% en 8%’97. Dus hoe groter de verdichting, des te meer middelen vrijvallen om ook andere ambities te realiseren. Tegelijkertijd streeft de gemeente naar grotere menging in stadswijken en vergroting van het aanbod aan middenhuur. Tegen de achtergrond van de voorgenomen verdichting tot bijna vierhonderd woningen ambieert de gemeente in het ThaK-plantsoen meer pluriformiteit in het woningaanbod. De gemeente wil dat onderzocht wordt welke mogelijkheden er zijn om binnen het Thomas à Kempisplantsoen ‘een bijdrage te leveren aan de stadsbrede ambitie om meer middenhuurwoningen te realiseren’98. Uiteindelijk wordt die ambitie ook opgenomen in het ‘Ambitie- en uitgangspuntendocument’ uit 2020: ‘De gemeente hanteert een richtinggevend programma van 75% sociale huur en 25% middenhuur’99. In het SPvE (2022) is die ambitie vervolgens genuanceerd tot een bandbreedte van ‘minimaal 16% en maximaal 25%’ middenhuurwoningen100. In totaal zullen naar verwachting minimaal 330 en maximaal 370 woningen worden gerealiseerd in de wijk.

De hoeveelheid woningen die gebouwd kan worden is mede afhankelijk van de mate waarin in de wijk met ‘hoogteaccenten’ (in casu 96 Gemeente Utrecht (2019), Woonvisie: Utrecht beter in Balans. In hetzelfde document wordt overigens ook

aangegeven dat onder meer voor het stadsdeel West geldt ‘dat er geen verkoop en liberalisatie van sociale huurwoningen plaatsvindt als niet eerst de absolute en relatieve sociale huurvoorraad in deze wijken is toegenomen’ (p. 28). 97 Gemeente Utrecht (2022), Memo ‘Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) Thomas à Kempisplantsoen – nadere toelichting n.a.v. Cie. ROVG (kenmerk: 9694591). 98 Gemeente Utrecht (datum onbekend), Startdocument herontwikkeling Thomas à Kempisplantsoen (Versie: 01), p. 11 99 Gemeente Utrecht (2020), Ambitie- en uitgangspuntendocument Thomas à Kempisplantsoen, p. 20. 100 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, p. 18. Later zal dit percentage worden teruggebracht tot 23 (zie hierboven).

72

gestapelde bouw) gewerkt kan worden. Eén en ander impliceert dat uiteindelijk minimaal 53 en maximaal 93 middenhuurwoningen gerealiseerd kunnen worden. Afspraken JDE De mate van verdichting (en daarmee mogelijkheden om middenhuurwoningen te realiseren) is onder meer afhankelijk van geldende afspraken over geur- en geluidscontouren die door de gemeente met JDE in 2006 zijn gemaakt. Op grond van deze afspraken is het realiseren van bebouwing (en de hoogte ervan) in een omtrek van 500 meter rondom de fabriek aan beperkingen gebonden. Figuur 6.2

De verschillende contouren (rood) en de daaraan gekoppelde maximale bouwhoogte101.

Uit figuur 6.2 blijkt dat de mogelijkheden om hoger te bouwen toenemen naarmate de contouren verder van JDE af liggen. In het SPvE is een ‘hoogteaccent’ geprojecteerd op het zuidelijke puntje van het zuidblok. Uit het SPvE kan worden afgeleid dat daar drie lagen extra mogelijk zijn (dus maximaal negen lagen). Volgens Mitros en Portaal is dit hoogteaccent noodzakelijk om het gewenste aantal middenhuurwoningen te kunnen realiseren.

101 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van Gemeente Utrecht: Thomas à Kempisplantsoen Stedenbouwkundig

Programma van Eisen (2022), p. 21.

73

Het hoogteaccent is onderwerp van gesprek in het overleg dat de corporaties hebben met de groep omwonenden van Fris Alternatief. In de beleving van Mitros en Portaal stemt de groep vóór de raadsbehandeling van het SPvE mondeling in met het aanbrengen van dit hoogteaccent (de woontoren van negen verdiepingen). Het is een verrassing voor de corporaties als tijdens de raadsinformatiebijeenkomst in december 2021 Fris Alternatief toch tegen het hoogteaccent ageert. Mede als gevolg daarvan neemt de gemeenteraad een motie aan waarin het college wordt opgedragen bij de verdere uitwerking van het plan Thomas à Kempisplantsoen uit te gaan van het realiseren van minimaal hetzelfde aantal sociale en middenhuurwoningen als genoemd in het SPvE ‘maar dit in beginsel te doen zonder toren (hoogteaccent) en dus overal een maximale bouwhoogte van zes verdiepingen’102. Om toch het gewenste aantal (middenhuur)woningen te kunnen realiseren oppert de motie om de geplande bebouwing in de noordwesthoek van het plantsoen zes in plaats van vier woonlagen te geven. Hiervoor moeten de zogenaamde ‘hapjes’ (open plekken in het gebouw) worden benut Die oplossing lijkt echter strijdig te zijn met het convenant dat in 2006 met JDE is gesloten.

Na overleg tussen gemeente, corporaties en JDE wordt ‘onderzocht in hoeverre het apart beschouwen van de geur- en geluidscontouren de mogelijkheid biedt om ook op deze hoeken tot 6 lagen te kunnen bouwen’103. Hoe zich dat verhoudt tot bestaande afspraken waarin geur- en geluidscontouren worden samengenomen, is onduidelijk. In dezelfde raadsvergadering zegt de wethouder toe dat met JDE overlegd zal worden in hoeverre het bebouwen van de hapjes in het project mogelijk is in relatie tot het bestaande convenant. Wel stelt het college zich op het standpunt dat het hoogteaccent, zo mogelijk met aanvullende bouw op andere plekken in het project, er moet komen: ‘Met het hoogteaccent en de hapjes kunnen er 360 woningen worden gebouwd, met het hoogteaccent zonder hapjes 342, zonder hoogteaccent en met hapjes 348 en zonder hoogteaccent en zonder hapjes 330. Het college stelt voor om voor de en/en-variant te gaan, zodat er zo veel mogelijk woningen kunnen worden gebouwd. Het college vindt dat verantwoord’104. De raad stemt overigens wel in met het SPvE voor het Thomas à Kempisplantsoen. In het SPvE is het hoogteaccent opgenomen, zij het met enige nuancering. ‘Het accent op de hoek van de Vleutenseweg en de Thomas-à-Kempisweg kan worden vormgegeven in architectuur en/of hoogte (waarbij het accent maximaal 3 bouwlagen heeft en een footprint oppervlakte van ca. 500m2)’105.

Hoe dit voornemen zich verhoudt tot de eerder door de gemeenteraad aangenomen motie wordt niet nader toegelicht.

102 Motie M43 ‘Woontoren niet groter dan nodig’, 3 februari 2022 (aangenomen met 40 voor- en 5

tegenstemmen). 103 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas-à-Kempisplantsoen, p. 48. 104 Verslag van raadsvergadering van 3 februari 2022, p. 56. (geraadpleegd op https://ureka.utrecht.nl/app/document?url=https:%2F%2Fapi1.ibabs.eu%2Fpublicdownload.aspx%3Fsite%3DUtre cht%26id%3Deffb9479-5960-4f9f-8f4a-d898e1bce0a8) 105 Gemeente Utrecht (2021), Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas-à-Kempisplantsoen, p. 24.

74

De anterieure overeenkomst waarin afspraken tussen gemeente en initiatiefnemers (in dit geval Portaal en Mitros) bij het project Thak-plantsoenprivaatrechtelijk worden vastgelegd, is op het moment dat het SPvE wordt vastgesteld door de gemeenteraad al opgesteld106. Uit de schriftelijke beantwoording van vragen van de rekenkamer aan JDE blijkt dat ‘de gemeente niet langer van plan was een hoogteaccent te realiseren op het zuidelijke deel (tegenover de Gerardus Majellakerk)’. In dezelfde beantwoording geeft JDE aan dat vanaf ‘halverwege 2021 er overleg is geweest over de mogelijke invulling van de 4 naar 6 bouwlagen in de noordwesthoek (de betreffende “hapjes”)’107. Wel geeft JDE aan optimistisch te zijn over mogelijkheden om toch tot dichtere en hogere bebouwing te komen in een deel van de wijk waar dat op basis van de afspraken uit 2006 niet zou kunnen. ‘Er heeft goed overleg plaatsgevonden tussen JDE en Mitros/Portaal. Naar aanleiding daarvan zien wij in dit specifieke geval mogelijkheden om mee te werken aan het scheiden van de geur- en geluidscontouren. Wij kunnen de gevolgen voor JDE uiteraard pas definitief inschatten wanneer we kennis hebben kunnen nemen van de definitieve plannen’108. Op 7 oktober 2022 deelt het college aan de gemeenteraad mee af te zien van een hoogteaccent.

De 12 middenhuurwoningen die in dit hoogte-accent waren gepland zullen nu worden gecompenseerd door een grotere bouwhoogte in de noordwesthoek van het plantsoen, zoals eerder besproken met JDE109. Wat de zienswijze van JDE is over dit voornemen is nog niet bekend. 6.1.5 STUREN DOOR DE GEMEENTE Algemeen De in het beleid neergelegde ambities zijn richtinggevend voor de manier waarop in projecten door de gemeente wordt gestuurd. Dat geldt ook voor middenhuur in het ThaKplantsoen. De ambitie van 25% middenhuur wordt 1:1 vertaald naar het project. De gemeente kan deze wens niet dwingend opleggen aan initiatiefnemers Mitros en Portaal. Maar omdat de corporaties voor de realisatie van de gebiedsontwikkeling in het Thomas à Kempisplantsoen ook afhankelijk zijn van de gemeente (aanpassing bestemmingsplan, realisatie/ aanpassing van ontsluitende infrastructuur), kan de gemeente een dergelijke eis formuleren. De afstemming daarover met de gemeente (die uiteindelijk leidt tot de bandbreedte 16-23%) wordt door betrokken corporaties als een onderhandelingsproces opgevat. Daarbij vinden corporaties dat de gemeente vooral ambities stapelt en daartussen weinig keuzes maakt of prioriteert: menging, verdichting, verduurzaming, parkeren, behoud van economische activiteit (met name JDE) worden even belangrijk gevonden. Uiteindelijk

106 Gemeente Utrecht (2021), Anterieure overeenkomst Thomas-à-Kempisplantsoen (kenmerk: 9425213) 107 Jacobs Douwe Egberts (2022), Beantwoording Vraagpunten RKU aan Jacobs Douwe Egberts 108

Jacobs Douwe Egberts (2022), Beantwoording Vraagpunten RKU aan Jacobs Douwe Egberts

109 Gemeente Utrecht (2022), Beantwoording motie Thomas a Kempisplantsoen, (10509662)

75

leidt een proces van ‘wheelen en dealen’110 met de gemeente tot het maken van keuzes en het aanbrengen van prioriteiten. ‘Als je alle ambities van de gemeente in een project zou willen realiseren, zal nooit een project worden gerealiseerd, stellen externe betrokkenen’111. Ook van de kant van de gemeente wordt onderkend dat het soms lastig is om binnen projecten alle geformuleerde ambities ook daadwerkelijk te realiseren. Betekenis Actieplan Zoals hiervoor aangegeven legt het Actieplan vooral vast wat een middenhuurwoning is. In die zin is het eerder op te vatten als een set van voorwaarden waaraan moet worden voldaan wanneer partijen middenhuur willen realiseren. Volgens de betrokken personen (zowel vanuit de gemeente als van Mitros en Portaal) vervult het Actieplan als voorwaardenscheppend kader zijn functie goed. Het voorkomt dat per project opnieuw onderhandeld moet worden over de voorwaarden waaraan een te realiseren middenhuurwoning moet voldoen. Meervoudig sturen De gemeente zet in dit project meerdere (typen) instrumenten in om de ambitie met middenhuur te realiseren. Het Actieplan is een voorbeeld van een regulerend instrument. Met financiële prikkels probeert de gemeente corporaties aan te zetten om bij te dragen (zoals bijvoorbeeld via het afzien van de meerwaardeafdracht).

In het participatietraject wordt getracht burgers te betrekken en te informeren over plannen voor het Thak-plantsoen. Met omwonenden uit aangrenzende buurten wordt ook overlegd en worden waar mogelijk afspraken gemaakt. Met JDE zijn privaatrechtelijke afspraken gemaakt over geur- en geluidscontouren en vindt geregeld overleg plaats. Sturing, en daarmee de inzet van verschillende instrumenten, krijgt vooral vorm in een proces van onderhandeling tussen alle betrokkenen112, waarbinnen ook de rol van de gemeente in dit proces daarbinnen wordt gevormd en eventueel verandert.

6.2 ‘DE MIX’ 6.2.1 ACHTERGROND Vlak aan het spoor in Overvecht Zuid staan zes bouwblokken met sociale huurwoningen die in eigendom zijn van woningcorporatie Mitros. Het gaat om gestapelde bouw (vijf woonlagen) uit 1964-1965113. De afgelopen jaren heeft Mitros vier blokken gerenoveerd. Aan de Camera Obscuradreef en Vader Rijndreef staan twee resterende bouwblokken (goed voor tachtig sociale huurwoningen) die niet gerenoveerd zijn en in slechte staat van onderhoud verkeren.

110 Rekenkamer Utrecht (2022), Interview betrokkene gemeente. 111 Rekenkamer Utrecht (2022), Interview extern betrokkene. 112 Rekenkamer Utrecht (2022), Interviews extern betrokkenen en betrokkenen gemeente. 113 Van Riezen & Partners (2021). Ruimtelijke onderbouwing Camera Obscuradreef – De Mix

76

De twee bouwblokken zijn gesitueerd rondom een plein met speeltoestellen en bomen. Aan het plein liggen ook reeds gerenoveerde gebouwen en een bouwblok van twee woonlagen dat door Mitros in 2020 is verkocht aan woongroep Overhoop. Dit geheel vormt het plangebied voor project ‘De Mix’. De twee bouwblokken worden aan drie kanten begrensd door weginfrastructuur: de Vader Rijndreef (zuidwestkant), Taagdreef (noordwestkant) en Camera Obscuradreef (noordoostzijde). De grond is door de gemeente Utrecht in erfpacht uitgegeven aan Mitros. 6.2.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR In het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (verder: SPvE) is opgenomen dat in ‘De Mix’ 180 middenhuurwoningen zullen worden gebouwd114. Die komen in de plaats van de twee niet gerenoveerde bouwblokken, die gesloopt zullen worden. Daarmee bestaat het woonprogramma volledig uit middenhuur. De woningen voldoen aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur. ‘De Mix’ is in essentie een ‘uitruilproject’. Ontwikkelaar BPD krijgt de kans om middenhuur te ontwikkelen in Overvecht op de plek waar de twee bouwblokken van Mitros gesloopt worden. In ruil daarvoor krijgt Mitros 135 sociale huurwoningen terug op locaties van BPD aan de Oudenoord en de Nieuwe Defensie (Merwedekanaalzone). De planning is dat eind 2022 gestart zal worden met de sloop. In 2023 wordt naar verwachting gestart met de bouw115.

6.2.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN Rondom het plantsoen zijn vijf (groepen) belanghebbenden te onderscheiden: ▪ Mitros – Deze woningcorporatie is één van de initiatiefnemers voor ‘De Mix’ en is eigenaar van de te slopen bouwblokken. Hoewel in ‘De Mix’ tachtig sociale huurwoningen verdwijnen, mag Mitros op andere plekken in de stad, op grond van BPD, in totaal 135 van dergelijke woningen terugbouwen. Per saldo neemt daarmee het aantal sociale huurwoningen in de portefeuille van Mitros toe. Dit helpt Mitros om aan de gemaakte prestatieafspraken met de gemeente Utrecht te voldoen116. ▪ BPD – Deze ontwikkelaar speelt twee rollen in dit project: o BPD Ontwikkeling – Dit is de gebiedsontwikkelaar binnen BPD en is naast Mitros initiatiefnemer voor ‘De Mix’. BPD Ontwikkeling krijgt door de uitruil de kans om middenhuur te ontwikkelen in Overvecht. Het gaat daarnaast ook om het herinrichten van de openbare ruimte. o BPD Woningfonds – Dit is een belegger binnen de gelederen van BPD. Het fonds heeft als doel om in 2030 15.000 middenhuurwoningen (in Nederland) in haar portefeuille te hebben117.

114 Gemeente Utrecht (2021). Camera Obscuradreef – De Mix. Stedenbouwkundig programma van eisen. 115 Website bouwproject De Mix. Via De Mix: nieuwbouw | Gemeente Utrecht 116 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview Mitros. 117 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD.

77

▪

▪

▪

Gemeente Utrecht – De gemeente Utrecht is eigenaar van de grond in het gebied. Deze is in erfpacht uitgegeven aan Mitros. De gemeente ziet voor zichzelf vooral een faciliterende rol weggelegd. In het Startdocument worden goede communicatie en een goed participatietraject met de buurt genoemd als gemeentelijke belangen118. Bewonerscommissie Camera Obscuradreef – De meeste bewoners aan de Camera Obscuradreef zijn er na de renovaties in 2018 komen te wonen. Een deel van hen heeft zich begin 2019 verenigd in een bewonerscommissie met als aanleiding verzet tegen de bebouwing van het plein in de plannen van ‘De Mix’119. Woongroep Overhoop – Woongroep Overhoop heeft in 2020 een tweelaags bouwblok aan de noordoostkant van het plein van Mitros gekocht en zelf gerenoveerd120. De woongroep had in de tijd van de aankoop informele gesprekken met de gemeente waarin vergroening rondom het bouwblok maar ook het plein aan de Camera Obscuradreef werd besproken. Dat botste met de plannen voor ‘De Mix’. Ook Woongroep Overhoop was tegen de bebouwing van het plein121.

6.2.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES Oorsprong plan ‘De Mix’ komt voort uit samenwerking tussen Mitros en BPD. Het aanvankelijke idee van deze partijen is om de menging in de gemeente te verbeteren door stadsbreed projecten aan elkaar te koppelen en woonsegmenten tussen die projecten uit te ruilen. Overvecht kent een grote sociale woningvoorraad en een tekort aan woningen in de vrije sector. In Overvecht zouden sociale huurwoningen worden vervangen voor vrijesectorwoningen, terwijl op andere plekken in de stad (met een tekort aan sociale huur) de te slopen sociale huurwoningen zouden worden teruggebouwd122. De locatie aan de Camera Obscuradreef en Vader Rijndreef wordt hiervoor geschikt geacht, aangezien de tachtig sociale huurwoningen daar in 2018 al bijna allemaal tijdelijk worden verhuurd. Dat maakt het mogelijk om te kunnen (her)ontwikkelen en meer woningen in andere (duurdere) segmenten aan de buurt toe te voegen123. Mitros en BPD besluiten eind 2018 hun plan voor de locatie in te dienen bij de 100 dagen challenge124 van de provincie Utrecht onder de titel Verdichten en differentiëren in Overvecht en vragen de gemeente aan het project deel te nemen. De gemeente werkt hieraan mee vanuit een faciliterende rol. Vanaf dat moment is het plan een gezamenlijke business case van Mitros, BPD en de gemeente Utrecht125. Na de uitdaging van de provincie besluiten zij

118 BPD, Mitros en gemeente Utrecht (2019). Startdocument De Mix Utrecht. 119 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig lid bewonerscommissie Camera Obscuradreef. 120 Website woongroep Overhoop. Via We zijn eigenaar! – Overhoop gaat overhoop! (leveninovervecht.nl) 121 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview woongroep Overhoop. 122 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 123 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 124 Een wedstrijd voor woningbouwprojecten om het project binnen honderd dagen naar een concreet

woningbouwplan met zicht op realisatie te krijgen. 125 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht.

78

gezamenlijk om het project ook daadwerkelijk te realiseren. Dit betekent ook financiële betrokkenheid van de gemeente Utrecht en ondersteuning bij het uitwerken van de plannen. Middenhuurambitie ‘De Mix’ is bedoeld als ‘uitruilproject’ waarbij de ontwikkelaar en de woningcorporatie locaties en daarbij behorende woonsegmenten uitruilen126,127. In het startdocument (2019) worden zowel middenhuur als betaalbare koop (het middensegment) genoemd als alternatief voor de te slopen sociale huurwoningen in Overvecht. De keuze voor het middensegment wordt gelinkt aan gemeentelijke ambities. Zo levert het plan een bijdrage aan het realiseren van de doelstelling om het middensegment tot 25% van de woningvoorraad te laten behoren in 2040, en wordt benadrukt dat het toevoegen van andere segmenten dan sociale huur op deze locatie voor een betere menging in de wijk zorgt128. Om dit plan financieel haalbaar te maken zijn zestien tot twintig koopwoningen op het plein voorzien. In totaal gaat het om de bouw van circa 150 woningen in dit project en 135 sociale huurwoningen op andere locaties in de stad129. De 150 woningen zijn uit te splitsen in 130 middenhuurwoningen en 20 betaalbare koopwoningen. Bewoners tegen bebouwing van het plein Het plan voor ‘De Mix’ is in mei 2020 aan de buurtbewoners gepresenteerd.

Het doel van de bijeenkomst is om ideeën op te halen uit de buurt en mensen te werven voor het verdere participatietraject130,131. De presentatie valt echter niet in goede aarde bij de buurtbewoners. Zij zijn gestart met een initiatief voor vergroening van het plein aan de Camera Obscuradreef. Daarnaast is voor de bewoners het plein een belangrijke ontmoetingsplek in de buurt132. Zij zijn daarom tegen dit voornemen om het plein te bebouwen. Ook woongroep Overhoop wil het plein graag behouden en vergroenen133. Naar aanleiding van de plannen en de reacties van omwonenden stelt de gemeenteraad schriftelijke vragen over het project aan het college134. In de periode na de presentatie van het plan volgt een participatietraject waarbij bewoners mee kunnen denken over de invulling van het plangebied. Voor BPD, Mitros en de gemeente wordt duidelijk dat zij op zoek moeten naar een alternatief plan zonder bebouwing op het plein. Dit zet de financiële haalbaarheid van het project onder druk135,136,137.

126 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 127 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 128

Volgens de Woonvisie (Gemeente Utrecht, 2019) moet de sociale voorraad in Overvecht afnemen en de voorraad in het middensegment toenemen. Door de te slopen sociale huurwoningen terug te bouwen op andere plekken in de stad waar de sociale huurvoorraad toe moet nemen, zou er een betere menging in de stad moeten ontstaan. 129 BPD, Mitros en gemeente Utrecht (2019). Startdocument De Mix Utrecht, p. 7. 130 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 131 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeentelijke organisatie. 132 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig lid bewonerscommissie Camera Obscuradreef. 133 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview woongroep Overhoop 134 Gemeente Utrecht (2019). Beantwoording schriftelijke raadsvragen 2019, nummer 234. 135 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 136 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeentelijke organisatie. 137 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros.

79

Nieuw plan: alleen middenhuur Gedurende het participatietraject dragen bewoners een alternatieve optie aan; namelijk het toevoegen van een extra bouwlaag aan de drie terug te bouwen flats/blokken. Uit berekeningen met de grondwaarde van betaalbare koop en middenhuur blijkt dat door het realiseren van middenhuurwoningen met een hogere opbrengst gerekend kan worden in de businesscase. Het BPD woningfonds is bereid te fungeren als belegger en de rendementseisen naar beneden bij te stellen138,139. Het draagvlak voor extra bouwlagen en de inzet van het woningfonds leiden uiteindelijk tot de keuze voor een plan met honderd procent middenhuur, waarbij het aantal woningen ten opzichte van het eerdere plan wordt verhoogd (van ongeveer 150 naar 180 woningen op de locatie). De koopwoningen op het plein komen te vervallen140. Ondanks het feit dat middenhuur een voordeligere optie blijkt en zowel BPD Ontwikkeling als het BPD Woningfonds een lager rendement accepteren, is de businesscase financieel niet rond te krijgen. Om het plan toch door te laten gaan, hebben de gemeente Utrecht en Mitros de volgende concessies gedaan: ▪ De gemeente ziet af van de meerwaardeafdracht op de grond. Om middenhuur te realiseren op de locatie moet het bestemmingsplan worden gewijzigd. Grond met een middenhuurbestemming is meer waard dan grond met een sociale huurbestemming.

Normaal gesproken moet de woningcorporatie dit verschil aan de gemeente betalen141. ▪ Mitros heeft een afslag gemaakt op de inbrengwaarde van haar twee te slopen flats142. 6.2.5 STUREN DOOR DE GEMEENTE Algemeen De samenwerking tussen BPD en Mitros voor het uitruilplan is niet direct door sturing van de gemeente ingegeven. Mitros en BPD hebben zelf het initiatief tot het plan genomen. Het plan sluit wel volledig aan op de door de gemeente gestelde kaders. De uitruil van woonsegmenten in ‘De Mix’ past naadloos op de vijf speerpunten in het Stadsakkoord Wonen143, in het bijzonder de groei van het middensegment. Ook past het bij de richting waarin de woningvoorraad in Overvecht zich zou moeten ontwikkelen zoals gedefinieerd in de Woonvisie (2019), namelijk een afname van sociale huur en toename van middenhuur en betaalbare koop144. De sociale huur komt terug in de wijken waar het aandeel sociale huur

138 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 139 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 140 Gemeente Utrecht (2021). Camera Obscuradreef – De Mix. Stedenbouwkundig programma van eisen. 141 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 142 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig medewerker Mitros. 143 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen. 144 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

80

omhoog moet. Daarnaast is in het Startdocument vastgelegd dat de middenhuurwoningen voldoen aan de voorwaarden in het Actieplan Middenhuur145. Om die reden is de gemeente enthousiast over het plan en wil zij de gevraagde faciliterende rol vervullen146. Dit betekent dat de gemeente, Mitros en BPD in gesprek gaan over hoe de concrete plannen gerealiseerd kunnen worden. De grond waarop de woningen staan is eigendom van de gemeente. Hierdoor kan de gemeente van de ontwikkelaar en woningcorporatie vragen om aan de gestelde kaders te voldoen. Dat geldt ook voor andere ambities, bijvoorbeeld op het gebied van parkeren of duurzaamheid. Betekenis Actieplan Het Actieplan Middenhuur is voor het initiatief tot ‘De Mix’ besproken met partijen die deel uitmaken van het Development Network Utrecht (DNU), waaronder BPD en Mitros. Zij wisten daardoor dat de middenhuurwoningen in ‘De Mix’ aan de voorwaarden uit het Actieplan moesten voldoen147. Volgens de vertegenwoordigers van zowel Mitros, BPD en de gemeente Utrecht vervult het Actieplan als voorwaardenscheppend kader zijn functie goed. Het plan creëert een gelijk speelveld tussen marktpartijen148 en voorkomt dat per project opnieuw onderhandeld moet worden over de voorwaarden waaraan een te realiseren middenhuurwoning moet voldoen149.

De geïnterviewde medewerkers van de gemeente, Mitros en BPD geven allemaal aan dat zij zich extra hebben ingespannen om ‘De Mix’ te laten slagen, omdat zij geloven in het uitruilprincipe, het project aansluit bij de gemeentelijke ambities en er onderling een hoge mate van vertrouwen is150,151,152. Het knelpunt zat in de financiële haalbaarheid. Dat is terug te zien in de concessies die door de drie partijen zijn gedaan. Volgens BPD zou ‘De Mix’ in de huidige tijd niet meer kunnen voldoen aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur. Dit komt met name door de stijgende bouwkosten waardoor het project minder rendabel wordt153.

Meervoudig sturen We hebben het sturen door de gemeente getoetst aan de door ons ontwikkelde criteria voor meervoudig sturen (zie paragraaf 5.2.1). Voor ‘De Mix’ is geen nulmeting uitgevoerd en er is geen expliciete afweging over de inzet van beleidsinstrumenten in het project. Er is dus ook geen beargumenteerde instrumentenmix die wordt gemonitord. Hieruit concludeert de

145 BPD, Mitros en gemeente Utrecht (2019). Startdocument De Mix Utrecht. 146 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 147 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 148 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 149 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 150 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 151 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview Mitros. 152 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 153 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD.

81

rekenkamer dat er geen sprake is van meervoudig sturen volgens het model van de TU Delft. In de praktijk wordt wel ‘meervoudig’ gestuurd; de gemeente geeft aan de verschillende instrumenten van de kwadranten toe te passen. Dat is niet vanuit het model van meervoudig sturen maar vanuit de bestaande werkwijze. De gestelde kaders zoals het Actieplan Middenhuur zijn voorbeelden van harde sturing op afstand (reguleren). De concessie die de gemeente heeft gedaan op de meerwaardeafdracht is een financieel instrument (stimuleren). De gemeente, Mitros en BPD geven aan dat zij alle drie veel geïnvesteerd hebben in hun onderlinge samenwerking, hierbij gaat het om zachte sturing (richting geven en verbinden). Uit de reconstructie van het proces (paragraaf 1.4) blijkt dat de kaders voor middenhuur voldoende effectief waren, de gemeente hoefde niet bij te sturen op de realisatie van middenhuur als segment in ‘De Mix’ of op het aantal woningen. De gemeente heeft zich constructief opgesteld om de realisatie van het plan mogelijk te maken. De gemeente heeft actiever gestuurd op de realisatie van verschillende andere gemeentelijke ambities, zoals parkeren, duurzaamheid en stedenbouwkundige ambities. Zowel Mitros als BPD geven aan dat zij een stapeling van ambities ervaren vanuit de gemeente. Zij ervaren het als ondoenlijk om al deze ambities binnen ‘De Mix’ te realiseren.

Daar is de gemeente ook van doordrongen. De gemeente probeert de ambities intern zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen en extern door gesprekken en onderhandelingen zoveel mogelijk ervan te realiseren154,155,156. Vanuit het perspectief van bewoners stuurt de gemeente onvoldoende op de betekenis van ‘De Mix’ voor de buurt en laat zij het plan te veel over aan Mitros en BPD. Buurtbewoners vinden de rol van de gemeente te terughoudend. Zij zijn van mening dat de gemeente zou moeten sturen op het behoud van groen, openbare ruimte en een sociale ontmoetingsplek voor de toch al dichtbevolkte buurt. Uit het oogpunt van leefbaarheid had de gemeente het plan voor bebouwing van het plein kunnen afwijzen. Ook vragen bewoners zich af of de gemeente niet meer zou moeten sturen op het realiseren van betaalbare koop. Koopwoningen zouden zorgen voor meer binding van de bewoners met de buurt. Nu het nieuwe plan uit uitsluitend middenhuur bestaat, zetten bewoners vraagtekens bij de voordelen van dit plan tegenover renovatie van de bestaande bouwblokken157,158.

154 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 155 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview BPD. 156 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview Mitros. 157 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview voormalig lid bewonerscommissie Camera Obscuradreef. 158 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview woongroep Overhoop.

82

6.3 WONDERWOODS 6.3.1 ACHTERGROND Tot het begin van deze eeuw werd voorzien dat in het Stationsgebied Utrecht met name kantoorvastgoed zou worden gerealiseerd en dat het zich zou ontwikkelen als een ‘central business district’: een locatie met voornamelijk kantoren, met weinig of geen woningen en plekken om culturele activiteiten te ontplooien159. Realisatie van deze plannen werd vooral aan marktpartijen overgelaten. Onder invloed van een aantal ontwikkelingen veranderden in de loop der jaren de opvattingen over de inrichting van het gebied: er kwam meer aandacht voor onder meer duurzaamheid en voor het (meer) realiseren van een (gemengd) woonprogramma juist in het stadscentrum160. Daarbij speelde ook mee dat in dezelfde periode sprake was van een veranderende bestuurlijke kijk op de aanpak van het gebied. Er zou minder aan de markt zelf overgelaten moeten worden, en het lokaal bestuur zou zelf meer visie moeten ontwikkelen op het gebied161. Eén en ander leidde in 2017 tot de vaststelling van de Omgevingsvisie Beurskwartier en Lombokplein. In deze Omgevingsvisie is als ambitie opgenomen dat voor de twee deelgebieden ‘wordt gestreefd naar een mix van koopwoningen en huurwoningen.

Voor de huurwoningen gaat het niet alleen om vrije sector huur in verschillende categorieën maar ook om kwalitatief hoogwaardige sociale huurwoningen, studentenwoningen en een substantieel deel woningen met een middenhuur’162. Met wat toen nog het Healthy Urban Quarter heette wilde de gemeente een project realiseren waarin werken en wonen op een goede manier gemengd zouden kunnen worden. Het project zou ook moeten passen in de gemeentelijke doelstelling ‘gezond stedelijk leven voor iedereen’. Uiteindelijk zou dit het project Wonderwoods worden. 6.3.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR Op 12 juni 2020 is een gronduitgifte-overeenkomst afgesloten tussen de gemeente Utrecht en Wonderwoods Development B.V.163. In de overeenkomst is in art. 9.1 opgenomen dat het ‘Bouwplan 60 woningen [heeft] in het middenhuur segment, voor welke woningen de kaders en regels zijn opgenomen in het op 7 december 2017 door de gemeenteraad vastgestelde Actieplan Middenhuur’164. Daarbij is opgenomen dat ‘ter voorkoming van leegstand Erfpachter gerechtigd [is] om naar eigen inzicht de verdeling van de 60 middenhuurwoningen over het complex gedurende de exploitatie te wijzigen met dien verstande dat artikel 4 lid 1 (‘60 woningen in de categorie middenhuur’) van overeenkomstige toepassing is’.

159 Gemeente Utrecht (2003). Masterplan Stationsgebied Utrecht. 160 Gemeente Utrecht (2015), Besluitenhistorie Projectorganisatie Stationsgebied. 161 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 162 Gemeente Utrecht (2017). Omgevingsvisie Beurskwartier en Lombokplein, p. 60. 163 Een consortium bestaande uit G&S Vastgoed en VolkerWessels Bouw. 164 Gemeente Utrecht (2020), Overeenkomst tot uitgifte in erfpacht Healthy Urban Quarter nu bekend als

Wonderwoods, p. 16.

83

6.3.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN Bij casus Wonderwoods zijn drie partijen betrokken: ▪ Gemeente Utrecht – De gemeente Utrecht is eigenaar van de grond waarop Wonderwoods wordt gerealiseerd. In een tenderprocedure is door de gemeente G&S Vastgoed als ontwikkelaar geselecteerd. De grond wordt in erfpacht uitgegeven; ▪ G&S Vastgoed – G&S Vastgoed is een ontwikkelaar die sinds 40 jaar vooral op de markt van het commerciële (kantoor-)vastgoed in Amsterdam actief is. Na de kredietcrisis (rond 2010) is de keuze gemaakt om het werkdomein uit te breiden naar de overige drie van de G4-steden. Daarbij werd de focus verschoven naar multifunctioneel vastgoed (waarvan Wonderwoods een voorbeeld is). G&S Vastgoed heeft met de gemeente Utrecht een gronduitgifte-overeenkomst afgesloten op basis van een afgegeven omgevingsvergunning. ▪ a.s.r. Real Estate – a.s.r. Real Estate (verder: a.s.r.) investeert namens institutionele beleggers in vastgoed. In het woningfonds van a.s.r. zitten ongeveer 5000 woningen. Het grootste deel daarvan bestaat uit middenhuurwoningen. Het woningfonds kent twaalf aandeelhouders (allen pensioenfondsen). a.s.r. gaat onder meer de zestig middenhuurwoningen in Wonderwoods realiseren. Vanuit haar maatschappelijke taakopvatting vindt a.s.r. het belangrijk dat voldoende betaalbare (huur-)woningen beschikbaar blijven.

6.3.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES In oktober 2016 is de tenderprocedure voor de ontwikkeling van het perceel Kop Beurskwartier gestart met een aankondiging van deze ontwikkeling op de Expo Real in München. De gemeente Utrecht heeft aan de hand van een procesbrief de ambities en randvoorwaarden van de mogelijke ontwikkeling op het perceel uitgevraagd. In deze brief werd onder meer gevraagd om een plan met een gevarieerde woningmix, waarbinnen sprake moest zijn van diverse typen woningen voor verschillende soorten bewoners. ‘Uiteraard moet het te realiseren woonprogramma aansluiten op de marktvraag in Utrecht (waaronder ook gezinsappartementen en de categorie sociaal)’165. De kavel bood veel mogelijkheden: voldoende plaats voor bijvoorbeeld kantoorruimtes, wonen, een cultureel programma, musea en een stedelijke plint. Er is uiteindelijk gekozen voor een beperkte, onderhandse aanbesteding. Geselecteerde marktpartijen werden uitgenodigd om met voorstellen voor de kavel te komen. Daarvoor bleek veel belangstelling te bestaan. Waar normaal sprake was van tien uitgewerkte aanmeldingen, waren dat er voor dit project twintig166. Van deze twintig zijn vier partijen geselecteerd om via een dialoogfase tot een schetsontwerp te komen.

Al deze partijen kwamen met ideeën die pasten binnen de visie van de gemeente, maar uiteindelijk is de keuze gevallen op de bieding van G&S Vastgoed met de naam Wonderwoods167. Een element uit het plan Wonderwoods was de

165 Gemeente Utrecht (2016). Procesbrief Healthy Urban Quarter, p. 4. 166 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 167

Rekenkamer Utrecht (2022), Interview gemeente Utrecht.

84

opname van woningen bestemd voor zogenoemde key workers (key worker housing, voor bijvoorbeeld agenten, verpleegkundigen, onderwijsgevenden). Key worker komt goeddeels overeen met wat door de gemeente als het midden(huur)segment wordt aangemerkt. De combinatie van een voor ontwikkelaars zeer gewilde plek in de stad en de aard van de procedure (tender) zorgde in het geval van Wonderwoods tot een stapeling van veel ambitie waartussen niet gekozen werd. In de waarneming van een externe betrokkene hebben de gemeentelijke programmadirecteur en projectmanager belangrijk bijgedragen aan het uiteindelijk tot stand komen van een werkbaar definitief ontwerp168. Geprobeerd is om tot een integrale afweging te komen tussen verschillende ambities. Het is niet mogelijk op elk afzonderlijk vlak uit te blinken, zolang het grote geheel maar aan de verwachtingen voldoet169. Daarbij is een goede afstemming tussen projectmanager, programmadirecteur en wethouder cruciaal. In dit project is dat volgens projectmanager en programmadirecteur goed gegaan170. Op de middenhuurwoningen zijn de bepalingen van het Actieplan Middenhuur van toepassing verklaard. In dit project is ook de bepaling opgenomen dat de verhuurder mag bepalen welke woningen op enig moment in het segment middenhuur verhuurd zullen worden, ook afhankelijk van de (aard van de) vraag.

Daarbij geldt altijd dat minimaal 60 woningen in het middenhuursegment aangeboden moeten worden. Wonderwoods leidt tot discussie in de gemeenteraad, met name omdat het niet voorziet in sociale huurwoningen en het streefpercentage in dat segment voor het stationsgebied niet gehaald dreigt te worden. De wethouder zegt toe met een brief te komen waarin mogelijkheden worden verkend aan de hand waarvan alsnog kan worden voorzien in voldoende sociale huurwoningen in dit gebied171. 6.3.5 STUREN DOOR DE GEMEENTE Werking Actieplan Middenhuur Hoewel de tenderprocedure waaruit Wonderwoods ontstond plaatsvond voordat het Actieplan Middenhuur werd vastgesteld, is in de gronduitgifte-overeenkomst bepaald dat de bepalingen van het Actieplan van toepassing zijn op de zestig middenhuurwoningen. In algemene zin zijn betrokkenen vanuit de gemeente blij met het Actieplan Middenhuur zoals dat in 2017 is vastgesteld. Dat Actieplan geeft duidelijkheid en vergemakkelijkt zo onderhandeling en afstemming over de inpassing van middenhuur in projecten. Daarbij helpt het dat het Actieplan in 2017 is opgesteld samen met marktpartijen. Volgens betrokkenen (binnen en buiten de gemeente) bestaat wel het gevaar dat politieke wensen leiden tot een verdere stapeling en aanscherping van bepalingen in het Actieplan. Die aanscherpingen 168 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview externe betrokkene.

169 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 170 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 171 Gemeente Utrecht (2020). Verslag gemeenteraadsvergadering 18 juni 2020.

85

maken het moeilijker om samen met marktpartijen effectief te werken aan ambities ten aanzien van het middensegment. Daar komt mogelijk aanvullende regelgeving van de rijksoverheid bij. Het is cruciaal dat die stromen van regelgeving voor marktpartijen voorspelbaar en werkbaar blijven. a.s.r. rapporteert over de exploitatie van de woningen aan de gemeente. Regelmatig zal moeten worden aangetoond dat zestig woningen in het pand daadwerkelijk in het middensegment worden/zijn verhuurd. Over de precieze manier van monitoring en handhaving is a.s.r. nog in gesprek met de gemeente Utrecht. Meervoudig sturen Meervoudig sturen wordt als notie niet herkend bij gemeentelijke betrokkenen. Ook in dit project worden wel uiteenlopende (typen) instrumenten ingezet – zowel publiek- als privaatrechtelijke - om gemeentelijke ambities te realiseren. Bestuurlijke keuzes maken wel dat de inzet van verschillende instrumenten wordt beperkt. Zo gold tot voor kort de regel dat de gemeente geen actief grondbeleid voert172. Het realiseren van bouwprojecten en gemeentelijke ambities daarbinnen wordt door betrokkenen vooral gezien als een proces van ‘wheelen en dealen’. In deze casus vervullen programmadirecteur en projectmanager daarbij een belangrijke constructieve rol. Ook marktpartijen zijn van mening dat dat in dit project goed gaat.

Daarbij is het wel belangrijk om altijd transparant te blijven over de keuzes die worden gemaakt gedurende het proces. Sturingsprincipes zoals meervoudig sturen zouden daarbij kunnen helpen173.

6.4 LEEUWESTEYN 6.4.1 ACHTERGROND De buurt Leeuwesteyn is een nieuw te bouwen buurt die samen met Leidsche Rijn Centrum de verbindende schakel tussen Leidsche Rijn en Utrecht (de bestaande stad) vormt. De Dafne Schippersbrug en Leeuwesteyn verbinden de stadsdelen aan elkaar. Het stedenbouwkundig plan beschrijft een wijk die zal bestaan uit circa duizend woningen174. Leeuwesteyn bestaat in totaal uit 24 bouwvelden. Deze casus gaat specifiek over de bouwvelden 13b en 14a, omdat dit de velden binnen Leeuwesteyn zijn waar middenhuur wordt gerealiseerd. Deze bouwvelden liggen aan weerszijden van de Dafne Schippersbrug aan de westkant van het Amsterdam-Rijnkanaal. 6.4.2 ACTUELE AMBITIE TEN AANZIEN VAN MIDDENHUUR In de uitgifteovereenkomsten van de bouwvelden staan de volgende afspraken over middenhuur:

173 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 174 Gemeente Utrecht (2016). Stedenbouwkundig plan Leeuwesteyn, Utrecht.

86

▪

Op bouwveld 13b komen circa zeventig woningen waarvan minimaal vijftig in het middenhuursegment. ▪ Op bouwveld 14a komen circa zeventig woningen waarvan minimaal 45 in het middenhuursegment; In de overeenkomsten is opgenomen dat de middenhuurwoningen moeten voldoen aan de voorwaarden van het Actieplan Middenhuur175,176,.

6.4.3 INITIATIEFNEMERS, BETROKKENEN EN BELANGHEBBENDEN In deze casus zijn vijf (groepen) belanghebbenden te onderscheiden: ▪ Gemeente Utrecht – De gemeente is eigenaar van de grond in Leeuwesteyn. De gemeente wil op deze plek een stedelijke, groene en duurzame buurt realiseren. Specifiek voor bouwvelden 13b en 14a geldt dat de gemeente inzet op een gedifferentieerde woonwijk qua segmenten en doelgroepen177,178. ▪ Plegt-Vos en CBRE– Plegt-Vos is de ontwikkelaar van bouwveld 13b en CBRE is de daarbij betrokken belegger. Plegt-Vos is een ontwikkelende bouwer en ervaren in bouwen op de domeinen wonen, zorg en (incidenteel) hotels. Belegger CBRE heeft een woningfonds en neemt zowel de middenhuurwoningen als de duurdere vrije sector huurwoningen op bouwveld 13b af. CBRE belegt in opdracht van onder andere pensioenfondsen en kiest al langere tijd om te investeren in middenhuur. In dit segment kan langjarig worden geëxploiteerd tegen een gematigd risicoprofiel. ▪ Trebbe en Syntrus Achmea Real Estate & Finance (SAREF) – Trebbe is de ontwikkelaar van bouwveld 14a en SAREF de belegger die de middenhuurwoningen afneemt. Trebbe is een ontwikkelaar die verschillende woonsegmenten realiseert. Het bedrijf is medeondertekenaar van het Stadsakkoord Wonen en verbindt zich daarmee aan het speerpunt van de gemeente Utrecht om meer woningen in het middensegment te realiseren.

SAREF belegt in opdracht van een pensioenfonds en prefereert woningen in het middenhuursegment vanwege de stabiele inkomstenstroom die de woningen opleveren tegen een laag risico. 6.4.4 RECONSTRUCTIE VAN HET PROCES Oorsprong plan In 2006 is de Ontwikkelingsvisie Centrale Zone Leidsche Rijn vastgesteld met daarin het programma voor Leeuwesteyn. Het zou een woonwijk worden met 1.050-1.150 woningen en een stedelijke en stenige uitstraling. De wijk zou voor het grootste deel uit middeldure en dure koopwoningen bestaan en ook een behoorlijk deel sociale huur bevatten. Een klein deel

175 Gemeente Utrecht (2021). Overeenkomst ter uitgifte in erfpacht, bouwveld 13b. 176 Gemeente Utrecht (2021). Overeenkomst ter uitgifte in erfpacht, bouwveld 14a. 177 Gemeente Utrecht (2020). Selectieleidraad bouwveld 13b in Leeuwesteyn. 178 Gemeente Utrecht (2020). Selectieleidraad bouwveld 14a in Leeuwesteyn.