20211130 Rekenkamerrapport Grip op energietransitie DEF.pdf

GRIP OP ENERGIETRANSITIE EEN ONDERZOEK NAAR DE BEÏNVLOEDINGSMOGELIJKHEDEN VAN DE GEMEENTE BIJ CONCRETE PROJECTEN

1

GRIP OP ENERGIETRANSITIE

EEN ONDERZOEK NAAR DE BEÏNVLOEDINGSMOGELIJKHEDEN VAN DE GEMEENTE BIJ CONCRETE PROJECTEN

2 december 2021

2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪ ▪

Paul Venhoeven (voorzitter) Carolien de Boer

▪

Sjoerd Keulen

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪

Naomi Meys (vanaf 1 maart 2021)

▪ ▪

Marissa Bultman Mario van den Berg (tot 1 april 2021)

▪

Pauline de Jong (tot 1 april 2021)

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

VOORWOORD Dagelijks verschijnen nieuwsberichten die de urgentie van maatregelen tegen klimaatverandering onderstrepen. Zo stelt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dat er extra inspanningen nodig zijn om de klimaatdoelen van 2030 te halen. De energietransitie verloopt landelijk trager dan gepland. Tegelijkertijd wachten gemeenten op nieuwe wetgeving en budget uit Den Haag om de uitvoering van hun plannen mogelijk te maken. Gemeenten hebben een grote rol toebedeeld gekregen in de energietransitie. Er zijn vele acties van de gemeente met samenwerkingspartners en inwoners nodig om de doelen van het Klimaatakkoord te halen. In de Regionale Energiestrategie (RES) staat beschreven waar en hoe het best duurzame elektriciteit op land (wind en zon) opgewekt kan worden. Maar ook welke warmtebronnen te gebruiken zijn zodat wijken en gebouwen van het aardgas af kunnen. Met de Transitievisie Warmte I en II (TVW) wordt vastgesteld wanneer welke wijk van het gas af gaat en op wijkniveau worden uitvoeringsplannen gemaakt. De energietransitie brengt een participatievraagstuk met zich mee, want zowel op regionaal als gemeentelijk niveau is niet iedereen het over de plannen eens. Kortom: de energietransitie is een belangrijk onderwerp waarin gemeenten een grote rol spelen. Het is daarom goed dat de raad hiervoor aandacht vraagt in de vorm van onderzoek.

We hopen de raad met dit onderzoek inzicht te geven in de uitvoering en resultaten, en lessen te trekken op het overkoepelend niveau van het uitvoeringsprogramma. Tijdens het onderzoek hebben wij gesproken met medewerkers van de gemeente, samenwerkingspartners en vertegenwoordigers van bewonersinitiatieven. We danken iedereen hartelijk voor de medewerking aan dit onderzoek.

Paul Venhoeven, voorzitter

Gerth Molenaar, secretaris

Utrecht, 2 december 2021

4

INHOUDSOPGAVE DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT ................................................................................................. 8 1

DOELSTELLING ONDERZOEK .............................................................................................. 8

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................... 11

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W ................................................................. 18

4

NAWOORD REKENKAMER .................................................................................................. 23

DEEL II ONDERZOEKSRAPPORT............................................................................................... 25 1

2

INLEIDING ............................................................................................................................. 25 1.1

AANLEIDING .................................................................................................................. 25

1.2

CONTEXT ...................................................................................................................... 25

1.3

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................... 27

1.4

WERKWIJZE .................................................................................................................. 30

1.5

AFBAKENING................................................................................................................. 31

1.6

LEESWIJZER ................................................................................................................. 32

ZON OP DAK......................................................................................................................... 34 2.1

PROJECTBESCHRIJVING ............................................................................................. 34

2.1.1

DOELEN, SUBDOELEN EN PRESTATIE-INDICATOR ........................................... 34

2.1.2

VERZAMELING VAN ACTIES ................................................................................. 36

2.1.3

STAND VAN ZAKEN ............................................................................................... 37

2.2

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 38

2.3

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 39

2.3.1

DOEL EN PRESTATIE-INDICATOR NIET SPECIFIEK GEFORMULEERD ............ 39

2.3.2

PROJECTPLANNEN MISSEN BEGROTING EN MEERJARENPLANNING ............ 40

2.3.3

DOELTREFFENDHEID NIET VAST TE STELLEN, MAAR AANWIJZINGEN POSITIEF..................................................................................... 41

2.3.4

DOELMATIGHEID BELEID NIET TE BEPALEN ...................................................... 44

2.3.5

RAAD ONTVANGT INFORMATIE OVER RESULTATEN EN VOORTGANG, NIET OVER FINANCIËN ........................................................................................ 45

2.4

NORMENKADER ........................................................................................................... 47

5

3

HET STIMULEREN VAN PARTICULIERE WONINGEIGENAREN ........................................ 51 3.1

PROJECTBESCHRIJVING ............................................................................................. 51

3.1.1

DOELEN EN PRESTATIE-INDICATOREN .............................................................. 51

3.1.2

CLUSTER VAN PROJECTEN ................................................................................. 54

3.1.3

STAND VAN ZAKEN ............................................................................................... 56

3.2

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 59

3.3

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 60

3.3.1

HET CLUSTER PROJECTEN MIST VISIE EN ONDERBOUWING ......................... 60

3.3.2

DE DOELEN EN PRESTATIE-INDICATOREN ZIJN BEPERKT MEETBAAR .......... 61

3.3.3

DE PROJECTBEHEERSING IS NIET OP ORDE .................................................... 62

3.3.4

DE UITGAVEN STIJGEN EN DE BEGROTING IS IN 2017-2019 OVERSCHREDEN .................................................................................................. 62

3.3.5

DE DOELTREFFENDHEID VAN HET CLUSTER PROJECTEN KAN NIET WORDEN BEOORDEELD, PRESTATIE-INDICATOREN GEVEN EEN WISSELEND BEELD PER PROJECT EN HET TEMPO LIGT LAAG....................... 64

3.3.6

DE DOELMATIGHEID KAN NIET WORDEN BEOORDEELD. ................................ 67

3.3.7

INFORMATIEVOORZIENING AAN DE GEMEENTERAAD ONVOLLEDIG ............. 68

3.4

4

NORMENKADER ........................................................................................................... 69

BURGERPERSPECTIEF ....................................................................................................... 74 4.1

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 74

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 75

4.3

NORMENKADER ........................................................................................................... 80

BIJLAGE ....................................................................................................................................... 84 COLOFON ................................................................................................................................ 84 BIJLAGE 1 GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN...................................................................... 83 BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ............................................................................. 86 BIJLAGE 3 STAND VAN ZAKEN ACTIES ZON OP DAK .......................................................... 87 BIJLAGE 4 UITGAVEN PER PROJECT STIMULEREN VAN PARTICULIERE WONINGEIGENAREN .............................................................................................................. 91 BIJLAGE 5 UITGEBREIDE STAND VAN ZAKEN STIMULEREN VAN PARTICULIERE WONINGEIGENAREN .............................................................................................................. 92 BIJLAGE 6 UITKOMSTEN BEWONERSPANEL AARDGASVRIJ WONEN ............................. 101

6

7

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT 1

DOELSTELLING ONDERZOEK

AANLEIDING De gemeenteraad heeft tijdens de bijeenkomst over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht het onderwerp energietransitie aangedragen. De rekenkamer heeft hierop een onderzoek aangekondigd dat uit drie delen bestaat. In februari 2021 is een rekenkamerbrief over de informatievoorziening gepubliceerd. In dit rapport gaan we in op de conclusies en aanbevelingen van het tweede deelonderzoek, waarin twee concrete projecten zijn onderzocht, namelijk Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. Het derde deelonderzoek gaat over de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en is in uitvoering.

CONTEXT Het Uitvoeringsprogramma Energietransitie (onderdeel van het begrotingsprogramma Duurzaamheid) bestaat uit 50 à 60 projecten. Hiervoor is zowel voor 2020 als 2021 ongeveer € 5 miljoen begroot. Met deze projecten wil het college bijdragen aan de klimaatdoelen uit het coalitieakkoord: Figuur 1 De ambitie van het college en de doelen die hieraan moeten bijdragen Er zijn vijf klimaatdoelen die samen ervoor moeten zorgen dat Utrecht klimaatneutraal wordt.

De gemeente heeft zelf beperkt invloed op de voortgang van de doelen en zoekt samenwerking met samenwerkingspartners. Het beleid is volop in ontwikkeling in de zoektocht naar effectieve, haalbare, schaalbare en betaalbare aanpakken. De invloed van de gemeente op de doelen is weergegeven in de cirkels in figuur 2.2.

8

Figuur 2 Schematische weergave van de mate van invloed die de gemeente Utrecht heeft 1. Per klimaatdoel heeft de gemeente een verschillende mate van invloed. Cirkel van controle: Emissies die we als gemeentelijke organisatie zelf kunnen beïnvloeden. ▪ Gemeentelijk vastgoed verduurzaamd in 2040 ▪ Energie-inkoop in 2020 volledig duurzaam Cirkel van invloed: Emissies die we kunnen verminderen als wij ons maximaal inzetten en partners zich eveneens maximaal committeren. ▪ Minimaal 20% van de daken heeft zonnepanelen in 2025 ▪ 100% verduurzaming van het warmtenet in 2030 ▪ In 2030 zijn minimaal 40.000 bestaande woningen van het gas af Cirkel van lobby en kennisontwikkeling: Emissies waarvoor we afhankelijk zijn van (met name) landelijke ontwikkelingen.

ONDERWERP VAN ONDERZOEK Het eerste onderzochte project is Zon op dak, een project gericht op het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen. Hiervoor is tussen 2019-2022 een budget van gemiddeld € 250.000 per jaar beschikbaar. Er zijn algemene acties zoals kennis delen, monitoren en lobbyen. Andere acties zijn specifiek gericht op de verschillende doelgroepen (sociale huurwoningen, particuliere koopwoningen, VvE’s, collectieven, bedrijven en kantoren, sportdaken, schooldaken en gemeentelijk kernvastgoed). Het tweede onderzochte project is het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. Dat is geen project op zich, maar een cluster van projecten en subsidieregelingen dat woningeigenaren moet aanzetten tot energiebesparing en verduurzaming. Aan het cluster wordt gemiddeld € 600.000 per jaar besteed en door de toekenning van landelijke subsidies stijgt dat bedrag in 2020 en 2021 tot over een miljoen.

DOEL De rekenkamer wil met dit tweede deel van het onderzoek de gemeenteraad inzicht geven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de genoemde twee projecten uit het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Daarnaast is onderzocht of de raad in positie is (geweest) om haar controlerende taak uit te voeren. Ook hebben we gekeken naar het perspectief van burgers. In dit bestuurlijk rapport besteden we op basis van de onderzochte projecten met name aandacht aan de overkoepelende lessen voor het uitvoeringsprogramma. 1 Gemeente Utrecht (23 april 2020). Aangepast van figuur 1 uit voortgangsrapportage De energie van de stad 2019, p. 3

9

TOELICHTING WERKWIJZE REKENKAMER Het onderzoek is in de periode februari – augustus 2021 uitgevoerd en is uitgevoerd door middel van een documentenstudie, interviews en overige activiteiten zoals het deelnemen aan webinars. We hebben interviews gehouden met zowel interne als externe gesprekspartners, waaronder bewonersinitiatieven. Ook hebben we een groepsgesprek georganiseerd met de fractiewoordvoerders energie. Voor de beoordeling is gebruik gemaakt van een normenkader. Het rapport bestaat uit twee delen: een bestuurlijk rapport en een onderzoeksrapport. In dit deel, het bestuurlijk rapport, gaan we in op de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. Het onderzoeksrapport bevat een uitgebreide inhoudelijke uitleg over de projecten en de beoordeling van de normen.

10

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen zoals gepresenteerd in het onderzoeksrapport komt de rekenkamer tot een hoofdconclusie met vijf deelconclusies. Bij de hoofdconclusie hebben we op basis van de twee onderzochte projecten gekeken naar een aantal overkoepelende lessen voor het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Bij de deelconclusies formuleren we één of meer aanbevelingen en geven we een korte toelichting. In de toelichting noemen we voorbeelden uit de onderzochte projecten.

HOOFDCONCLUSIE De energietransitie is een complexe maatschappelijke opgave waarvoor het noodzakelijk is dat de gemeente een visie ontwikkelt, doelen stelt, monitort, evalueert en projecten in het Uitvoeringsprogramma Energietransitie bijstelt. De onderzochte projecten laten zien dat dit nog onvoldoende gebeurt. Hierdoor is de doeltreffendheid en doelmatigheid van de projecten niet vast te stellen. Juist bij een uitvoeringsprogramma in ontwikkeling is het belangrijk om structureel te letten op de doeltreffendheid van de aanpak. Daarmee kan de gemeente de aanpak optimaliseren en bewuste keuzes maken om nieuwe projecten op te starten, lopende projecten aan te passen of projecten te beëindigen. De rekenkamer ziet dat dit bij sommige onderzochte projecten al gebeurt en ziet aanwijzingen dat dit de effectiviteit van die projecten vergroot. Het huidige onderzoek bevestigt de conclusie uit de eerdere rekenkamerbrief dat de raad veel informatie ontvangt, maar dat het beeld over voortgang en resultaten niet volledig is. Ook komt in dit onderzoek uitgebreider naar voren dat concrete criteria voor de keuze van projecten ontbreken en dat evalueren en leren verbeterpunten zijn. De hoofdconclusie is gebaseerd op vijf deelconclusies. Ten eerste heeft de gemeente onvoldoende inzicht in de resultaten van de bestudeerde projecten.

Dit komt doordat een deel van de projecten visie en onderbouwing over de werking mist, en doordat voortgangsrapportages en evaluaties ontbreken. Hierdoor is de doeltreffendheid en doelmatigheid niet vast te stellen. Ten tweede wordt er weinig projectmatig gewerkt. De projectplannen van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren missen meerdere onderdelen, met name op projectbeheersing. Bij Zon op dak mist informatie over de begroting. De doelen en prestatie-indicatoren kunnen duidelijker. Burgers zijn nauwelijks betrokken geweest bij de start en de uitvoering van de onderzochte projecten. De participatieleidraad is niet gebruikt. Enkele projecten zijn gestart met het verzamelen van feedback van burgers in het kader van evaluatie.

11

Ten derde kan het lerend vermogen van de organisatie beter worden benut. Als weinig bekend is over de effecten van de projecten en over de ervaringen van burgers, ontbreekt informatie om bij te sturen. De projecten Zon op dak en de Energiebox (een onderdeel van Stimuleren particuliere woningeigenaren) vormen hierop een positieve uitzondering waarvan geleerd kan worden. Deze projecten laten een voortdurende bijstelling zien op basis van informatie over de effecten en de terugkoppeling van samenwerkingspartners dan wel burgers. Ten vierde zien we dat het activeren van burgers in de energietransitie meer nadenken vergt over de rol van de gemeente. De gemeente onderzoekt de mening van burgers over de energietransitie in het algemeen. Bewonersinitiatieven die zich richten op de energietransitie zijn tevreden over de ondersteuning die zij ontvangen, zoals advies en subsidies. De gemeente werkt in aanvulling hierop aan een kader voor het ondersteunen van bewonersinitiatieven. Maar bewonersinitiatieven geven aan dat zij in de praktijk soms verregaande ondersteuning nodig hebben, die de gemeente op dit moment niet biedt. Tot slot is het voor de raad met de huidige informatievoorziening lastig om de projecten te controleren of hieraan kaders te stellen. Dat komt bijvoorbeeld doordat de financiële informatie ontbreekt of dat er geen volledig overzicht is van projecten en effecten.

Een deel van de raadsleden is tevreden met een rapportage op geaggregeerd niveau, waar anderen juist meer details willen zien. Hierdoor lopen de behoeften uiteen, dit bij elkaar brengen vraagt om een gesprek in de raad.

DEELCONCLUSIE 1: ONVOLDOENDE INZICHT IN DE EFFECTEN VAN DE ONDERZOCHTE PROJECTEN Een deel van de projecten uit het cluster projecten voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren mist een overkoepelende visie en onderbouwing. Het is onduidelijk waarom voor deze specifieke projecten is gekozen en waarom deze projecten effectief zouden zijn. Er komen nieuwe projecten bij zonder dat duidelijk is wat die projecten toevoegen aan het bestaande palet. Een groot deel van de onderzochte projecten voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren wordt in de praktijk onvoldoende gemonitord en geëvalueerd. Daardoor is niet bekend in hoeverre projecten effectief zijn. Er zijn nauwelijks evaluaties en voortgangsrapportages beschikbaar.

AANBEVELINGEN 1 EN 2 1.

Zorg voor een samenhangende visie en goede onderbouwing van de 50 à 60 projecten in het Uitvoeringsprogramma Energietransitie.

2.

Besteed meer aandacht aan monitoring en evaluatie, zodat de doeltreffendheid van de projecten beter inzichtelijk kan worden gemaakt.

12

TOELICHTING Voor het cluster projecten voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren mist een overkoepelende visie. De gemeente laat zien dat er voor elke fase van verduurzaming (bewustwording, opties overwegen, financieren en uitvoeren) een project bestaat, maar de onderbouwing per project ontbreekt. Zo is niet beargumenteerd welke pijnpunten een project wegneemt of welke positieve ervaringen een project bevordert. Voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren (en van de projecten afzonderlijk) zijn geen voortgangsrapportages en evaluaties beschikbaar. In de voortgangsrapportage Energie van de Stad staat beschreven wat er is gedaan en wat er is geleerd, maar hier worden alleen enkele projecten uitgelicht ter illustratie. Een uitzondering is Jouwhuisslimmer.nl, waarvan op regionaal niveau (U15) een jaarverslag beschikbaar is over 2020. Voor deze conclusies over zowel de overkoepelende visie als evalueren geldt dat het project Zon op dak een positieve uitzondering is waarvan geleerd kan worden. Dit wordt verder toegelicht onder deelconclusie 3. We bevelen aan om te zorgen voor een samenhangende visie en onderbouwing van alle projecten. Hierdoor krijgt het Uitvoeringsprogramma Energietransitie een meer solide basis.

Er kan dan een duidelijkere afweging gemaakt worden over welke projecten naar verwachting wel en welke niet substantieel bijdragen aan de klimaatdoelen. Daarnaast bevelen we aan meer aandacht te schenken aan monitoring en evaluatie, zodat er meer inzicht komt in de doeltreffendheid van de projecten binnen het uitvoeringsprogramma.

DEELCONCLUSIE 2: DOOR BEPERKT PROJECTMATIG WERKEN MISSEN ER IN PROJECTPLANNEN BELANGRIJKE ONDERDELEN De doelen van de onderzochte projecten zijn veelal niet specifiek geformuleerd en definities van centrale begrippen ontbreken bij een deel van de onderzochte projecten. Het gemeentelijk format voor een projectplan (‘projectcontract’) wordt niet consequent toegepast, waardoor een deel van de bestudeerde projectplannen belangrijke onderdelen mist. Daarbij gaat het om onderdelen zoals planning, begroting, kwaliteit, organisatie, communicatie, evaluatie en monitoring. Burgers zijn nauwelijks bij de voorbereiding en uitvoering van de projecten betrokken. Ook wordt er weinig structureel feedback verzameld van deelnemers aan projecten. Er is daardoor weinig bekend over hoe burgers de projecten ervaren.

13

AANBEVELINGEN 3, 4 EN 5 3.

Formuleer de doelen en prestatie-indicatoren van de projecten helder, eenduidig en toetsbaar (SMART).

4.

Zorg ervoor dat projectplannen alle benodigde onderdelen bevatten. Pas het gemeentelijk format voor een projectplan toe, of maak een onderbouwde keuze om ervan af te wijken.

5.

Stel vast hoe invulling wordt gegeven aan participatie van burgers in de projecten van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Verzamel op structurele wijze feedback van burgers.

TOELICHTING De onderzochte projecten Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren hebben doelen en prestatie-indicatoren die weinig specifiek geformuleerd zijn. Er worden nauwelijks definities gegeven. Daardoor is het niet eenduidig wat precies bereikt moet worden en wanneer we kunnen zeggen dat het doel is behaald. Het college heeft toegezegd in de tweede helft van 2021 met een voorstel te komen voor een nieuwe doelstelling voor Zon op dak. Binnen de gemeente is een format beschikbaar voor een projectplan (‘projectcontract’). Een dergelijk format is nuttig voor projectbeheersing en evaluatie. Voor zowel Zon op dak als het Stimuleren van particuliere woningeigenaren is het format niet gebruikt, waardoor er ten opzichte van het format onderdelen missen. Het projectplan van Zon op dak mist een (meerjaren-)planning en -begroting. De projectplannen binnen het cluster Stimuleren van particuliere woningeigenaren missen meerdere onderdelen van de projectbeheersing, zoals (meerjaren-)planning en -begroting, kwaliteit, organisatie, communicatie, evaluatie en monitoring. Binnen het Uitvoeringsprogramma Energietransitie is geen eenduidige invulling gegeven aan burgerparticipatie. Hoewel de onderzochte projecten zich richten op bewoners, is er nauwelijks sprake van participatie van bewoners; van voorbereiding tot evaluatie.

Dit is opvallend aangezien de gemeente beschikt over een participatieleidraad. De Utrechtse participatieleidraad is een handvat voor zowel ambtenaren als professionals in de stad die verantwoordelijk zijn voor de participatie bij beleid en projecten. De leidraad is niet gebruikt voor de onderzochte projecten, maar wel voor het opstellen van de overkoepelende visies, bijvoorbeeld de Transitievisie Warmte. De Energiebox is een uitzondering in positieve zin (zie deelconclusie 3). We bevelen aan om ervoor te zorgen dat projectplannen alle benodigde onderdelen bevatten. Daarvoor kan het projectcontract gebruikt worden of kan een bewuste keuze gemaakt worden voor een andere vorm als het projectcontract niet past. De doelen van de projecten moeten meer helder, eenduidig en toetsbaar (SMART) geformuleerd worden. Wij bevelen ook aan om vast te stellen hoe binnen het Uitvoeringsprogramma Energietransitie invulling wordt gegeven aan

14

burgerparticipatie. Besteed daarbij aandacht aan het structureel verzamelen van feedback van deelnemers aan projecten.

DEELCONCLUSIE 3: HET LEREND VERMOGEN VAN DE GEMEENTE KAN WORDEN VERSTERKT OP BASIS VAN POSITIEVE VOORBEELDEN De informatie die nodig is om de aanpak bij te stellen, ontbreekt. De projecten Zon op dak en de Energiebox vormen hierop een positieve uitzondering. Deze projecten laten zien dat het mogelijk is om in de context van de energietransitie en de beperkte invloedssfeer van de gemeente projectmatig te werken en de aanpak bij te stellen. Het is aannemelijk dat de projecten daardoor effectiever worden.

AANBEVELING 6 6.

Benut de informatie uit monitoring en evaluatie voor het bijstellen van de projecten in het uitvoeringsprogramma.

TOELICHTING Voor een deel van de projecten geldt dat de aanpak niet bijgesteld kan worden op basis van monitoring en evaluatie, omdat deze ontbreken. De projecten Zon op dak en de Energiebox zijn hierop een positieve uitzondering en goede voorbeelden van voortdurende bijstelling op basis van monitoring en evaluatie. Voor Zon op dak is sprake van jaarlijkse monitoring van de voortgang van het doel en de stand van zaken van de geplande acties. De acties in het project Zon op dak zijn gebaseerd op vijf uitgangspunten die een gezamenlijke visie vormen voor het stimuleren van zon op dak bij doelgroepen die achterlopen op de doelstelling. Alle 32 geplande acties zijn uitgevoerd of zijn in uitvoering. De projectaanpak wordt aangepast naar aanleiding van evaluatie. De doeltreffendheid is niet precies vast te stellen, maar de aanwijzingen zijn positief: het project neemt belemmeringen weg om zonnepanelen te plaatsen en is in lijn met wat ervaringsdeskundigen goed beleid vinden. Daarnaast zijn gesprekspartners over het algemeen tevreden over de aanpak. De Energiebox is ontwikkeld in samenwerking met huurdersorganisaties. Vanaf de start wordt structureel feedback van gebruikers verzameld en verwerkt in de aanpak. Het is bekend welke energiebesparende gedragsmaatregelen door de ontvangers worden toegepast en welke producten uit de box worden gebruikt.

Deze informatie wordt gebruikt om het coachgesprek en de box beter te laten aansluiten op de behoeften van bewoners en daarmee meer energie te besparen. Deze twee voorbeelden illustreren dat het mogelijk is om de projecten op basis van evaluatie en monitoring bij te stellen. We bevelen aan om informatie uit monitoring en evaluatie van projecten beter te benutten zodat er meer geleerd kan worden van de praktijkervaringen. Op basis van deze

15

informatie kan de aanpak dan worden bijgesteld. Maak met de informatie over de effecten vervolgens bewuste keuzes voor de projecten binnen het uitvoeringsprogramma.

DEELCONCLUSIE 4: BURGERS ACTIVEREN VERGT BETER NADENKEN OVER DE ROL VAN DE GEMEENTE De gemeente onderzoekt in het algemeen wat de mening van burgers is in de energietransitie en gebruikt de uitkomsten voor het opstellen van visies zoals de Transitievisie Warmte. De uitkomsten uit deze onderzoeken sluiten aan bij de aanpak van de onderzochte projecten. Bewoners die zich hebben georganiseerd in een bewonersinitiatief zijn tevreden over de ondersteuning die zij van de gemeente krijgen. Voor uitgebreidere ondersteuning ontbreekt het de gemeente aan een kader hoe hiermee om te gaan. Bewonersinitiatieven geven aan dat zij in de praktijk soms verregaande ondersteuning nodig hebben, die de gemeente op dit moment niet biedt.

AANBEVELING 7 7.

Maak als gemeente richting burgers duidelijk wat de gemeente kan betekenen voor bewonersinitiatieven die zich richten op de energietransitie.

TOELICHTING De mening van burgers over de energietransitie in het algemeen is onderzocht door middel van het Stadsgesprek Nieuwe Energie en een bewonerspeiling. De uitkomsten sluiten aan bij de huidige werkwijze van de gemeente en worden gebruikt bij de voorbereiding van toekomstig beleid. Er zijn ook burgers die vanuit zichzelf aan de slag gaan met de energietransitie en een bewonersinitiatief starten. Zij vragen en ontvangen naar tevredenheid ondersteuning van de gemeente. Dat zijn bijvoorbeeld adviezen en subsidies om hun ideeën uit te werken. Tegelijkertijd geven sommige bewonersinitiatieven aan verdergaande ondersteuning nodig te hebben, zoals advies over een bouwbesluit of bestemmingsplan, of promotie van hun initiatief. De gemeente gaat daar niet altijd op in. Omdat deze vragen nieuw zijn voor de gemeente, werkt de gemeente aan een kader voor de ondersteuning van bewonersinitiatieven. Het is onder andere de vraag welke activiteiten de gemeente al dan niet moet subsidiëren. Op 16 september 2021 is het actieprogramma ‘Samen stad maken: Initiatief’ door de raad vastgesteld. De specifieke invulling van dit programma voor het Uitvoeringsprogramma Energietransitie moet nog worden ontwikkeld. Wij bevelen aan duidelijk te maken aan burgers wat de gemeente kan betekenen voor bewonersinitiatieven en hierbij aan te geven welke ondersteuning geboden wordt.

16

DEELCONCLUSIE 5: RAAD ONTVANGT VEEL INFORMATIE, MAAR MIST INZICHT IN DE BEGROTING EN EFFECTEN VAN PROJECTEN De informatievoorziening aan de gemeenteraad is voor de onderzochte projecten wisselend en bevat niet alle onderdelen, bijvoorbeeld financiën. Hierdoor is het voor de raad lastig om haar controlerende en kaderstellende taak uit te voeren. Raadsleden hebben over de diepgang van de hiervoor noodzakelijke informatievoorziening verschillende behoeften als het gaat om het niveau van rapportage.

AANBEVELING 8 8.

Stel in samenspraak met de raad/woordvoerders energie vast hoe de informatievoorziening van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie eruit moet (komen te) zien.

TOELICHTING Verschillende raadsleden geven zelf aan met de huidige informatievoorziening moeilijk te kunnen beoordelen wat de stand van zaken van het uitvoeringsprogramma is, welke projecten effectief zijn en welke minder. De informatievoorziening over de onderzochte projecten is wisselend en bevat niet alle onderdelen, bijvoorbeeld financiën. Dit maakt het voor de raad lastig om haar controlerende en kaderstellende taak uit te voeren. De gemeenteraad ontvangt voor Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren allerlei informatie, zowel structureel op vaste momenten als incidenteel. Deze informatie is echter niet uniform en mist onderdelen. Bij Zon op dak mist het financieel overzicht en bij het Stimuleren van particuliere woningeigenaren ontbreekt het aan volledigheid in de vorm van een overzicht van de projecten en wat deze aan resultaten opleveren. In de voortgangsrapportage Energie van de Stad worden sommige projecten uitgelicht. Dit geeft voor die specifieke projecten meer inzicht, maar de andere projecten komen niet aan bod. De rekenkamer constateert ook dat raadsleden verschillende informatiebehoeften hebben als het gaat om het niveau van rapportage over de projecten binnen het uitvoeringsprogramma. Dat zou het niveau van het uitvoeringsprogramma als geheel kunnen zijn of juist meer gedetailleerd per project of een beredeneerde selectie van projecten.

We bevelen daarom aan om de informatievoorziening te verbeteren door samen met de raad vast te stellen hoe die eruit zou moeten zien om aan de gesignaleerde wensen gehoor te geven. Uitgangspunt hierbij is dat de raad daarmee goed in positie wordt gebracht om de kaderstellende en controlerende taak te kunnen uitoefenen.

17

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

In vervolg op de verkennende analyse (Rekenkamerbrief Energietransitie van 1 februari 2021) heeft de rekenkamer een concreet project en een deelprogramma onder de loep genomen. Dit zijn twee onderdelen uit de opgave, die in het beeld van de rekenkamer dicht bij de burger staan: zonPV op dak en verduurzaming van de woning van eigenaar-bewoners. Het is goed om te zien dat de rekenkamer een diepgaande analyse heeft uitgevoerd en concrete conclusies met handelingsperspectief heeft geformuleerd. Wij hebben uw conclusies met interesse gelezen en willen daar de volgende reactie op geven. De hele opgave is een programma van ca. 60 projecten, die sterk uiteenlopen in concreetheid, beleidsfase en omvang. Enerzijds wordt (wijkgericht) voorlichting gegeven over het concreet verduurzamen van je woning (zoals de webinars in het kader van Jouwhuisslimmer en Energieadvies op maat) en tegelijkertijd loopt een lobbytraject over de landelijke besluitvorming over de warmtewet die pas vanaf 2024 of 2025 in werking treedt. De rekenkamer beschrijft dat de energietransitie plaats vindt in een internationale context (klimaatverandering) met een dynamische nationale en regionale context, die sterk bepalend is voor de voortgang en resultaten van klimaatbeleid. En dat er een sterke afhankelijkheid is van het gedrag van bedrijven, corporaties, verhuurders en burgers voor het resultaat.

Deze zienswijze delen wij. Kenmerk van deze opgave is vooralsnog grote veranderingen in nationale en internationale beleid en het moeten sturen met weinig bevoegdheden en middelen. Binnen die onzekerheden zoeken we naar een effectieve en doeltreffende bijdrage vanuit de gemeente. Het tekort aan onderbouwing van de werking hangt daar ons inziens deels mee samen. Ook wordt een gebrek aan voortgangsrapportages op projectniveau gesignaleerd. En de conclusie geen uitspraak te kunnen doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gehele programma Energietransitie. Die conclusie nemen we ter harte. Bij de concrete aanbevelingen geven we aan waar we in de onderbouwing, projectaanpak en evaluaties de nu vaak impliciete keuzes expliciet gaan maken. We delen volmondig de opvatting dat een transitie in een complexe maatschappelijke omgeving des te meer baat heeft bij een logische cyclus van doelen, monitoren, voortgang bepalen, evalueren, lessen trekken en bijstellen van de aanpak. De rekenkamer heeft in de twee verdiepende casussen een projectmatig referentiekader gekozen. De conclusie uit dit onderzoek luidt dat de projectmatige aanpak van het programma verbetering behoeft en consequenter en professioneler kan en moet worden toegepast. Dat gaan we ook doen.

Dit referentiekader leidt ook tot de conclusie dat we geacht worden op 60 projecten te participeren, afzonderlijke outcome-doelen te formuleren en te evalueren over de gehele cyclus. We delen dit inzicht niet: we denken dat hier efficiënter gewerkt kan worden op het aggregatieniveau van de deelopgaven, waar in samenhang een resultaat wordt geboekt. Ook qua monitoring en resultaat wordt een directe koppeling gelegd, die geen recht doet aan de samenhang met andere projecten. Bijvoorbeeld de ’40.000 woningen van het gas’ wordt als

18

resultaat gekoppeld aan het deelprogramma Wonen, terwijl hier niet Wonen maar het deelprogramma "gebiedsgerichte aanpak" op gericht is. Het resultaat van afzonderlijke projecten is bovendien vaak sterk afhankelijk van de andere deelprogramma’s en doorgaans nog sterker van exogene factoren. Dit laatste geldt o.a. voor zon op dak, waarvan de dynamiek hoofdzakelijk door rijksbeleid wordt bepaald, in ieder geval de financiële aantrekkelijkheid. In de raadscommissie is geconcludeerd niet op projectniveau te verantwoorden, maar op deelprogrammaniveau. Binnen de energietransitie zijn vele aspecten afhankelijk van elkaar. In een eerder stadium is ook na inbreng van de raadscommissie besloten om met cirkels van invloed te werken om te duiden dat we in grote delen van het energiegebruik als gemeente nauwelijks invloed hebben. We hadden in dat licht graag een vergelijking gezien met andere aanpakken en gelijksoortige projecten in andere steden, om vanuit dat perspectief leerervaringen op te doen. Dit is in de beginfase ook door ons aangegeven maar was niet haalbaar. De les die we uit het rapport trekken, is dat we in ieder geval in de voortgangsrapportage herkenbaarder en transparanter moeten formuleren welke lessen voor het geheel maar ook voor de onderdelen zijn geleerd. En dat we op hoofdlijnen gemotiveerd moeten beschrijven welke projecten stoppen, gestart of veranderd worden.

Om een beter gezamenlijk beeld te krijgen welk detailniveau wenselijk is, gaan we met de raad in gesprek op welke wijze en aggregatieniveau we de projectvoortgang, resultaten, financiële informatie maar ook de evaluaties en verbeterpunten kunnen aanleveren zodat hun taak optimaal kan worden uitgevoerd. In onze beleving is "meer" informatie niet per se beter en zoeken we naar een zodanige presentatie, dat de raad keuzes voor activiteiten, de uitvoering, de lessen en de consequenties voor het vervolg goed kan volgen. Daartoe verbeteren we de herkenbaarheid van deze doorgaande lijn van jaarplanbrief tot voortgangsrapportage en cyclusstukken. Dit is bij de behandeling van deel I van dit onderzoek ook toegezegd. Onderstaand gaan we in op de verschillende aanbevelingen die volgen uit de deelconclusies uit het rekenkamer rapport: 1. Zorg voor een samenhangende visie en goede onderbouwing van de 50 à 60 projecten in het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. De energietransitie is een systeemtransitie in optima forma. Niet alleen technisch, maar ook financieel en op sociaal gebied. Hier zijn veranderingen nodig om de transitie te laten slagen. De gemeente is in dit stadium voornamelijk aanjager, regisseur en kwartiermaker.

Voor de realisatie van haar doelstellingen is zij grotendeels afhankelijk van andere partijen, waardoor de "hardheid" in de doelstellingen bij de verschillende onderdelen telkens anders is. Dat neemt niet weg, dat met de inzichten van het moment, doelstellingen concreet moeten zijn, de aanpak onderbouwd, keuzes transparant en samenhang expliciet. Deze aanbeveling gaan we opvolgen.

19

Acties: ▪ Op niveau van de doelstellingen wordt al volop gewerkt een nieuwe energievisie in lijn met de Omgevingswet om te komen tot een heldere en samenhangende set van doelstellingen en regels voor het gehele domein Energietransitie. De energievisie is bedoeld om beleidsmatige en operationele keuzes te onderbouwen. De hoofdlijn daarvan delen we nog dit jaar met de Raad. Een uitwerking en besluitvorming door de raad volgt naar verwachting de eerste helft van 2022. Participatie en een MER maken onderdeel uit van het proces. ▪ Uiterlijk in Q1 2022 presenteren we een programma Energiebesparing, met een doelstelling en concrete acties om deze doelen te bereiken. Daarmee wordt aan een groot aantal opmerkingen en constateringen van de rekenkamer tegemoetgekomen. ▪ We formuleren een nieuwe set doelstellingen voor zon op dak en voor bedrijfsdaken uiterlijk in Q1 2022. Daarin nemen we de opmerkingen op dit thema van de rekenkamer mee. 2. Besteed meer aandacht aan monitoring en evaluatie, zodat de doeltreffendheid van de projecten beter inzichtelijk kan worden gemaakt. Deze aanbeveling volgen we deels op. Acties: ▪ De monitoringsparameters in de programmabegroting zijn inmiddels aangepast.

In de komende jaarlijkse voortgangsrapportage gaan we gestructureerd in op deelopgave-niveau evaluaties, nemen we geleerde lessen op, en onderbouwen en motiveren we op hoofdlijnen de aanpassingen van projecten in de deelopgaven. Per project wegen we af op welke wijze evaluatie plaats vindt. 3. Formuleer de doelen en prestatie-indicatoren van de projecten helder, eenduidig en toetsbaar (SMART). Het programma Energietransitie kenmerkt zich door een grote diversiteit en dynamiek in de aanpak, waardoor er een grote mate van diversiteit in de projecten bestaat. Sommige projecten zijn uitvoerend en lopen meerjarig door, zoals de Energieadviezen aan huis, voor eigenaarbewoners. Andere projecten zijn gericht op ruimtelijke reservering voor een zonneveld, die na x jaar eindigen bij een bestemmingsplan, weer andere op ad-hoc lobby voor een rijksregeling met een doorlooptijd van 2 maanden. Gezien deze diversiteit volgen we deze aanbeveling zoveel mogelijk op. Acties: ▪ We gaan consequenter alle aanpakken projectmatig beschrijven en projectplan standaard maken. ▪ We creëren meer eenduidigheid in de projecten in termen van vereisten en toetsing. We doen hierbij wel recht aan de uiteenlopende aard van de projecten: het moet wel bijdragen aan het resultaat.

20

▪ We maken een meerjarenbegroting, zodat ook doorlopende projecten een beter kader

hebben. 4. Zorg ervoor dat projectplannen alle benodigde onderdelen bevatten. Pas het gemeentelijk format voor een projectplan toe, of maak een onderbouwde keuze om ervan af te wijken. Zie bij antwoord 3. Deze aanbeveling gaan we dus zoveel als mogelijk opvolgen. 5. Stel vast hoe invulling wordt gegeven aan participatie van burgers in de projecten van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Verzamel op structurele wijze feedback van burgers. In het programma Energietransitie wordt regelmatig interactie met bewoners en bedrijven gezocht. Maar niet voor alle 60 projecten in dezelfde mate. Bij sommige uitvoeringsgerichte of sterk beleidsmatige projecten heeft participatie geen toegevoegde waarde, zoals een lobby-project. Waar een project er zich wel voor leent, doen we dat ook: Op programmaniveau bijvoorbeeld middels een bewonerspanel, zoals bij de start van de Energievisie. Ook de energie-coöperatie EnergieU is vertegenwoordigd in verschillende stedelijke overleggen om het belang van de individuele bewoner uit de stad te borgen. Maar ook op projectniveau, waar het contact zeer intensief is: zoals de Jouw Huis Slimmer-webinars, expeditie warmte en de pilots “Samen isoleren”. En we bieden ook subsidie aan voor bewoners initiatieven via de regeling “Collectieve inkoop”. We doen dit op maat en passend bij het specifieke project of initiatief.

De participatierichtlijn is voor ons leidend, maar keuze en vorm is project-specifiek. We volgend deze aanbeveling derhalve deels op. We zijn meer en meer in gesprek met bewonersinitiatieven. Soms is de hulpvraag van dat soort initiatieven naar de gemeente expliciet. Maar mogelijk is deze niet altijd goed bekend en/of voor iedereen beschikbaar. We proberen dit rechtvaardig, transparant en voor iedereen toegankelijk te maken, met de kanttekening dat niet elk verzoek direct kan worden gehonoreerd. 6. Benut de informatie uit monitoring en evaluatie voor het bijstellen van de projecten in het uitvoeringsprogramma. Zie eerdere antwoorden bij aanbeveling 2 en 3. Gezien deze diversiteit volgen we deze aanbeveling zoveel mogelijk op.

21

7. Maak als gemeente richting burgers duidelijk wat de gemeente kan betekenen voor bewonersinitiatieven die zich richten op de energietransitie. In aanvulling op antwoord bij aanbeveling 5 zijn we van mening dat we inmiddels het aanbod vanuit de gemeente goed op een rij hebben en dat we in de meeste gevallen in de behoefte kunnen voorzien. Recent hebben we de raad hierover geïnformeerd; deze brief heeft dit rekenkameronderzoek gekruist. In uitzonderlijke gevallen is het mogelijk dat we initiatieven niet kunnen bedienen, bijvoorbeeld omdat we de verantwoordelijkheid van het initiatief zelf niet kunnen of willen overnemen. Ook hebben we de verantwoordelijkheid om een initiatief te wegen tegen het bredere belang in de stad, ook van bewoners die misschien niet zo actief zijn. Deze aanbeveling is daarmee opgevolgd en behoeft ons inziens geen aanvullende specifieke actie. 8. Stel in samenspraak met de raad/woordvoerders energie vast hoe de informatievoorziening van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie eruit moet (komen te) zien. Zoals eerder in deze brief beschreven en met de Commissie besproken n.a.v. deel I van het Rekenkameronderzoek, gaan we de jaarbrief en voortgangsrapportage aanscherpen. We geven dus invulling aan deze aanbeveling.

Tegelijkertijd willen we met de gemeenteraad in gesprek gaan om te horen welke aanpassingen van de presentatie in de voortgangsrapportage nog beter inzicht geven in de voortgang van deze opgave. Onze inschatting daarbij is dat meer informatie geven op het niveau van 60 afzonderlijke projecten niet per se bijdraagt aan een betere informatiepositie van de Raad, om op een zinvolle manier de effectiviteit van de gemeentelijke aanpak van de energietransitie te bespreken. Wij staan aan het begin van een grote energietransitie, die nog zeker 30 jaar gaat duren. Deze transitie kent nog vele onzekerheden voor alle betrokken partijen. Het onderzoek dat de rekenkamer heeft uitgevoerd draagt bij aan het scherper krijgen hoe we deze grote opgave moeten aansturen en verantwoorden. Wij danken u voor het gedegen onderzoek en kijken uit naar het gesprek met de gemeenteraad van Utrecht om uw rapportage te bespreken. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht, 19 november 2021

22

4

NAWOORD REKENKAMER

De rekenkamer dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport en stelt het op prijs dat het college concreet aangeeft wat ze met iedere aanbeveling wil doen. Het college deelt de conclusie van de rekenkamer dat de doeltreffendheid en doelmatigheid niet beoordeeld kunnen worden en ziet de samenhang met een tekort aan onderbouwing, missende onderdelen in de projectaanpak en het gebrek aan evaluaties. Het college neemt hiervoor een aantal concrete acties bij de aanbevelingen 1, 3 en 8. De rekenkamer waardeert de genoemde acties en zal de uitwerking hiervan met interesse volgen. In dit nawoord geven we verder graag een aantal aandachtspunten mee. Het college schrijft dat de rekenkamer voor 60 projecten inwonersparticipatie en verantwoording aan de raad verlangt. Dat is niet het punt dat we in het rapport maken. We vragen om vast te stellen hoe invulling wordt gegeven aan participatie en niet dat in elk project inwoners moeten participeren. Het is duidelijk dat de 60 projecten in het Uitvoeringsprogramma Energietransitie zeer verschillend van aard zijn en dat inwonersparticipatie niet altijd van toepassing is. In het onderzoek is echter naar voren gekomen dat er projecten zijn, gericht op inwoners, waarbij niet of nauwelijks is nagedacht over inwonersparticipatie. We willen daarom aandacht vragen voor de opvolging van aanbeveling 5.

Voor de verantwoording richting de raad (aanbeveling 8) geldt hetzelfde; het gaat ons niet zozeer om het niveau van rapportage, maar om de navolgbaarheid van de gemaakte inhoudelijke en financiële keuzes. Hier moet duidelijker worden waarom de gemeente deze projecten doet en wat ze opleveren tegen welke kosten. Het passende niveau van rapportage is daarbij een punt van overleg met de raad. Bij aanbeveling 2 staat dat het college deze aanbeveling deels opvolgt. Hier lijkt uit te spreken dat sommige projecten geen evaluatie behoeven. De rekenkamer wil het belang van evaluatie daarom nogmaals onderstrepen. Dat de voortgang ook beïnvloed wordt door externe factoren ontslaat de gemeente er niet van om uit te leggen wat een project oplevert en projecten bij te stellen. Tot slot vragen we aandacht voor aanbeveling 7. Het college schrijft dat voor de opvolging van deze aanbeveling geen acties vereist zijn, omdat op 16 september 2021 het Actieprogramma Samen Stad Maken: Initiatief’ is aangenomen. De rekenkamer is benieuwd naar een vertaling van deze visie naar de context van de energietransitie. Uit het actieprogramma kunnen we niet afleiden welke complexe ondersteuning wel of niet geboden wordt en hoe dit kenbaar wordt gemaakt aan inwoners. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

23

24

DEEL II ONDERZOEKSRAPPORT 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

De gemeenteraad heeft tijdens de bijeenkomst over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht het onderwerp energietransitie aangedragen. Uit een vervolggesprek in juli 2020 met de fractiewoordvoerders Energie kwam naar voren dat er bij de raadsleden behoefte is aan een onderzoek naar projecten uit het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Daarnaast is er behoefte aan een onderzoek dat zich richt op de positie van de raad bij besluitvorming over energietransitie, de doelmatig- en doeltreffendheid van projecten en het perspectief van de burger bij besluiten over energietransitie en uitvoering van het beleid. Als antwoord op deze vraag heeft de rekenkamer drie deelonderzoeken aangekondigd. In februari 2021 publiceerde de rekenkamer een rekenkamerbrief, waarin de informatievoorziening van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie aan de raad centraal stond. In voorliggend onderzoeksrapport rapporteren wij onze bevindingen van het tweede deelonderzoek. Voor dit onderzoek zijn twee (clusters van) projecten geselecteerd. Later volgt het derde deelonderzoek over de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed.

Vanuit de raad kwam de vraag om projecten te onderzoeken waarbij het perspectief van de burger prominent aanwezig is, mede omdat er al een onderzoek door concernaudit is uitgevoerd naar de zakelijke markt en omdat het perspectief van de burger in eerdere onderzoeken onderbelicht is. Ook hebben we bij de keuze voor te onderzoeken projecten het financieel belang meegenomen. We hebben daarom de keuze gemaakt voor de volgende (clusters van) projecten: ▪

Zon op dak (zonnepanelen)

▪

Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren

Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren is – anders dan Zon op dak – geen los project, maar een cluster van zes projecten en drie subsidieregelingen. Dit betreft maatregelen zoals energie-adviezen, Energieboxen, bijeenkomsten etc. Dit rekenkameronderzoek beslaat ongeveer een vijfde deel van het aantal projecten in het Uitvoeringsprogramma Energietransitie (50-60 projecten).

1.2

CONTEXT

Vanaf het Klimaatakkoord in 2018 hebben gemeenten een grote rol gekregen in de energietransitie. De afspraak in het Klimaatakkoord is dat in 2050 zeven miljoen woningen en één miljoen gebouwen van het aardgas af zijn. Als eerste stap worden tot 2030 de eerste 1,5 miljoen

25

bestaande woningen verduurzaamd. Dat gaat wijk voor wijk. De gemeenten weten in 2021 welke wijk wanneer aan de beurt is. Bewoners worden daarbij betrokken2. De gemeente Utrecht heeft in het coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor Iedereen 2018-2022.3 aangegeven zo snel mogelijk klimaatneutraal te willen zijn. Om dit te behalen zijn er in 2019 vijf klimaatdoelen vastgesteld: Figuur 0.1 De ambitie van het college en de doelstellingen die hieraan moeten bijdragen Er zijn vijf klimaatdoelen die samen ervoor moeten zorgen dat Utrecht klimaatneutraal wordt.

De gemeente heeft niet op ieder doel even veel invloed. Partners zijn bijvoorbeeld netbeheerders, woningcorporaties, bedrijven en bewoners. Daarnaast zijn er ook externe ontwikkelingen op landelijk en regionaal niveau. De invloed van de gemeente op de doelen is weergegeven in de cirkels in figuur 1.2. Figuur 0.2 Schematische weergave van de mate van invloed die de gemeente Utrecht heeft 4. Per klimaatdoel heeft de gemeente een verschillende mate van invloed.

2 Klimaatakkoord (z.d.). Afspraken voor Gebouwde omgeving. Geraadpleegd via

https://www.klimaatakkoord.nl/gebouwde-omgeving 3 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor Iedereen 2018-2022’, p. 31. 4 Gemeente Utrecht (23 april 2020). Aangepast van figuur 1 uit voortgangsrapportage De energie van de stad 2019, p. 3

26

Daarnaast is de energietransitie voor gemeenten nog een relatief nieuw onderwerp. De projecten van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie bestaan veelal niet langer dan vier jaar. Er wordt veel geëxperimenteerd op een terrein waar landelijk nog weinig wetgeving voor is richting gemeenten. Dit blijkt ook landelijk, bijvoorbeeld uit de voorgangsrapportage van het Programma Aardgasvrije wijken over 2020.5 Het is complex om wijken aardgasvrij te maken en het tempo ligt laag. De twee onderzochte projecten in dit rekenkameronderzoek vallen in de cirkel van invloed. Bij de beoordeling is het goed om in het achterhoofd te houden dat de gemeente in deze projecten de voortgang niet helemaal zelf kan beïnvloeden, maar dat (inter)nationaal beleid en marktontwikkelingen ook van invloed zijn. Daarnaast werkt de gemeente samen met partners aan de doelen en is de energietransitie een relatief nieuw onderwerp waarover in de praktijk nog veel geleerd wordt, in samenwerking met die partners. Het resultaat is mede afhankelijk van de vraag of de gemeente met haar partners draagvlak kan verwerven voor maatregelen bij bewoners, bedrijven en instellingen, terwijl tegelijkertijd wordt gewerkt aan het financieel haalbaar krijgen van die maatregelen.

1.3

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van de rekenkamer met dit tweede deel van het onderzoek is om de gemeenteraad inzicht te geven in de doelmatigheid en doeltreffendheid van Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. Daarnaast wordt ook onderzocht of de raad in positie is (geweest) om haar controlerende taak uit te voeren en besteden we aandacht aan het perspectief van burgers. Ter aanvulling op het onderzoeksplan besteden we ook aandacht aan de overkoepelende lessen uit de twee onderzochte projecten voor het uitvoeringsprogramma Energietransitie. Deze zijn opgenomen in het bestuurlijk rapport.

De centrale vraag van het onderzoek is: Hoe verliep de uitvoering van de projecten Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren uit het programma Energietransitie, en wat zijn de behaalde resultaten?

Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: 1. Zijn de doelen en prestatie-indicatoren voldoende helder geformuleerd? 2. Hoe ziet het projectplan er uit en bevat het een (meerjaren-)planning en begroting? 3. Hoe doelmatig en doeltreffend zijn de onderzochte projecten?

5 Rijksoverheid (2021). Voortgangsrapportage Programma Aardgasvrije Wijken 2020

27

4. Betrekt de gemeente Utrecht inwoners tijdig, effectief en/of op de juiste momenten bij de voorbereiding en uitvoering van de onderzochte projecten? 5. Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering en resultaten van de onderzochte projecten? 6. Is deze informatie toereikend om de resultaten van deze projecten te kunnen beoordelen? Zo nee, hoe kan deze informatievoorziening worden verbeterd? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen en de beoordeling van de onderzochte vragen hebben we een normenkader gehanteerd. Per hoofdstuk is in de laatste paragraaf het normenkader opgenomen als samenvatting. Hierin worden de normen vermeld met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan en een verwijzing naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Ook staat erbij aan welke onderzoeksvraag de normen gerelateerd zijn. Met kleuren is een oordeel gegeven of de huidige stand van zaken aan de norm voldoet. Rood betekent niet voldaan aan de norm, oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan, groen wil zeggen dat (grotendeels) aan de norm voldaan is en met grijs wordt aangeduid dat de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is. De beschrijvende vragen krijgen geen kleur en blijven wit. Tabel 0.1 Normenkader Onderzoeksvraag

Norm

Criteria

1. Zijn de doelen en prestatie- De gemeente heeft de doelen en indicatoren voldoende helder prestatie-indicatoren van de projecten voldoende helder geformuleerd? geformuleerd.

2. Hoe ziet het projectplan er uit en bevat het een (meerjaren-)planning en

De doelen van de projecten zijn SMART geformuleerd.

Beschrijvende vraag gericht op de inhoud van de projectplannen van de projecten.

begroting?

Het projectplan van de projecten bevat een (meerjaren-)planning en begroting.

3. Hoe doelmatig en

De projecten zijn doelmatig en doeltreffend.

doeltreffend zijn de onderzochte projecten?

De gemeente heeft doelen en prestatie-indicatoren opgesteld voor de projecten

De prestaties (‘wat gaan we doen’) zijn behaald, of verlopen volgens plan.

De doelen die zijn gesteld voor tot aan het moment van onderzoek (begin 2021) zijn behaald.

28

Het is aantoonbaar, of in ieder geval aannemelijk, dat de prestaties bijdragen aan het behalen van de doelen. De middelen worden efficiënt en effectief ingezet om de doelen te bereiken. De projecten dragen bij aan het behalen van de overkoepelende klimaatdoelen.

De gemeente heeft doelen en prestatie-indicatoren opgesteld voor de overkoepelende klimaatdoelen. Het is inzichtelijk wat de projecten bijdragen aan het behalen van de klimaatdoelen.

Er vindt terugkoppeling plaats over de voortgang van de klimaatdoelen en dit wordt meegenomen in de aanpak. 4. Betrekt de gemeente Utrecht inwoners tijdig, effectief en/of op de juiste momenten bij de voorbereiding en uitvoering

De gemeente betrekt inwoners tijdig, effectief en/of op de juiste momenten bij de voorbereiding en uitvoering van de projecten.

van de onderzochte projecten? 5. Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering en resultaten van de onderzochte projecten? 6. Is deze informatie toereikend om de resultaten van deze projecten te kunnen beoordelen? Zo nee, hoe kan deze informatievoorziening worden verbeterd?

Inwoners krijgen voldoende tijd om zich te kunnen voorbereiden op hun participatie in de projecten. De gemeente betrekt de juiste inwoners op de juiste manier en bij de juiste thema’s bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie.

Beschrijving van de inhoud van de informatievoorziening aan de raad over de stand van zaken t.a.v. de uitvoering en resultaten van de projecten, in de periode 2018heden.

De raadsinformatie over de stand van zaken t.a.v. de uitvoering en resultaten van de projecten is toereikend om de resultaten te kunnen beoordelen. Beschrijvende vraag gericht op verbeteropties voor de informatievoorziening.

29

Uit de raadsinformatie moet blijken welke resultaten de projecten hebben opgeleverd en wat de voortgang is op de te behalen doelen.

Voor de analyse is het analysekader gehanteerd zoals weergegeven in figuur 1.3. De onderzoeksvragen sluiten aan bij de verschillende onderdelen die in het analysekader zijn opgenomen. De criteria waarop dit analysekader wordt onderzocht, zijn opgenomen in de normenkaders van de twee projecten. Figuur 0.3 Schematische weergave van het analysekader

1.4

WERKWIJZE

De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: ▪

Documentstudie: we hebben beleidsdocumenten, documenten uit de begrotingscyclus en andere raadsinformatie over de onderzochte projecten bestudeerd. Daarnaast hebben we ook interne documenten en documenten van gesprekspartners bestudeerd. Bijlage 1 bevat een overzicht van de kerndocumenten waarop onze bevindingen zijn gebaseerd.

▪

Gesprek met fractiewoordvoerders: in maart 2021 hebben we een videogesprek gehad met de fractiewoordvoerders energie van de gemeenteraad. Hier waren raadsleden van acht verschillende partijen aanwezig. In dit gesprek is gevraagd wat de raadsleden van de informatievoorziening van de twee projecten vinden en welke wensen de raadsleden hebben wat betreft de informatievoorziening om de controlerende taak goed te kunnen uitvoeren.

30

▪

Interviews: in de periode februari 2021 tot en met mei 2021 zijn interviews gehouden met medewerkers van de gemeente die betrokken zijn bij de onderzochte projecten. In deze gesprekken is onder andere ingegaan op het beleid en bijbehorende beleidskeuzes, de doelen en de resultaten daarvan. In dezelfde periode hebben we betrokken externe partijen van de twee projecten geïnterviewd. In juli en augustus 2021 hebben we daarnaast met energiecoaches, energieambassadeurs en burgerinitiatieven gesproken. Voor een overzicht hiervan verwijzen wij naar bijlage 2.

▪

Bijwonen activiteiten: de rekenkamer heeft verschillende activiteiten bijgewoond om een beter beeld te krijgen van de inhoud en opzet hiervan. Dit betreft door de gemeente georganiseerde bijeenkomsten, zoals het Jouw Huis Slimmer webinar West (zowel het bewonersdeel, alsook het VvE deel en het ondernemersdeel) en het Jouw Huis Slimmer webinar Oost. Daarnaast hebben we ook webinars bijgewoond die niet door de gemeente georganiseerd waren, zoals het webinar Bewoners bewegen voor energiebesparing (Stichting Buurkracht), het webinar Energietransitie (VSO/CBS), het webinar De verduurzaming van particuliere woningen (VPNG) en het webinar Data voor energietransitie (CBS/UDC). Daarnaast hebben we als inwoner de checklist Mijn Huis en de dakscan ingevuld en de cadeaukaart aangevraagd.

▪

Analyse en rapportage: het onderzoeksmateriaal uit de voorgaande stappen is in samenhang geanalyseerd en opgenomen in dit onderzoeksrapport.

1.5

AFBAKENING

We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te bakenen: ▪

Het onderzoek richt zich op twee (clusters van) projecten van het uitvoeringsprogramma Energietransitie, namelijk Zon op dak en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren.