Bijlage 3 - Evaluatie kadernota inkoop en aanbesteden

Evaluatie kadernota Inkoop en Aanbesteden 2018

Versie: definitief Datum: 3-12-2021

Opsteller: F. Rozendal Team Advies 8KTD Juridisch adviseur inkoop en aanbesteden

0

Inhoud 1.

Inleiding........................................................................................................................................... 2

2.

Uitgangspunten en doelstellingen .................................................................................................. 3

3.

Evaluatie uitgangspunten en doelstellingen ................................................................................... 4 3.1

Organisatorisch kader ............................................................................................................. 4

3.2

Juridisch kader ........................................................................................................................ 4

3.3

Economisch kader ................................................................................................................... 5

3.3.1 Consultatie ondernemers ...................................................................................................... 6 3.4 4.

Maatschappelijk kader ............................................................................................................ 6

Conclusies en aanbevelingen vanuit de evaluatie .......................................................................... 7 Bijlage Begrippen ............................................................................................................................ 8

1

1.

Inleiding

De gemeenten Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel en hun gezamenlijke Werkmaatschappij 8KTD hebben in maart 2018 een nieuw inkoopbeleid vastgesteld. De kaders en uitgangspunten zijn vastgelegd in de zogenaamde Kadernota inkoop en aanbesteden 2018. In deze nota is opgenomen dat er een driejaarlijkse evaluatie zal plaatsvinden. Nu de periode van drie jaar is verstreken is er een evaluatie gedaan. Deze evaluatie is laagdrempelig en praktisch uitgevoerd. De input van deze evaluatie is opgehaald door middel van: -

dataverzameling op basis van de interne inkoopmeldingen bij team Advies; een kwalitatieve analyse van het beleid opgehaald bij de ondernemersverenigingen binnen Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel (respectievelijk ABC Achtkarspelen en ICT); interviews die zijn gehouden bij de gemeentelijke medewerkers/afdelingen die verantwoordelijk zijn voor hun inkopen en hierbij worden geadviseerd vanuit Team Advies van de Werkmaatschappij 8KTD.

In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de kaders die zijn vastgesteld voor de inkoopacties die worden uitgevoerd, daarna volgt een hoofdstuk waarin een kwalitatieve analyse is opgenomen van de verschillende onderdelen. Het laatste hoofdstuk bevat een aantal aandachtspunten die belangrijk zijn voor de doorontwikkeling en uitvoering van het inkoopbeleid. In de bijlage zijn enkele begrippen die worden gebruikt kort nader toegelicht.

2

2.

Uitgangspunten en doelstellingen

Inkoop is één van de instrumenten om gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Bijvoorbeeld het stimuleren van het MKB, de regionale economie en het behalen van maatschappelijke doelstellingen, zoals maatschappelijk verantwoord inkopen. Uitgangspunt hierbij is dat het beleid een kader biedt waarbinnen gemeenschapsgeld op een rechtmatige manier wordt besteed met daarbij ruimte voor maatwerk en flexibiliteit. De gemeenten en de werkmaatschappij spannen zich continu in voor een (verdere) professionalisering van de inkoop- en aanbestedingspraktijk. De in het beleid geformuleerde kaders zijn te ordenen in organisatorische, juridische, economische en maatschappelijke kaders. Met inachtneming van deze kaders willen de gemeenten en de werkmaatschappij via inkoop een bijdrage leveren aan de gemeentelijke doelstellingen en een positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeenten en de werkmaatschappij. Binnen de kaders willen de gemeenten en de werkmaatschappij de volgende doelstellingen realiseren: •

Rechtmatig en doelmatig inkopen: gemeenschapsgelden dienen op controleerbare en verantwoorde wijze te worden aangewend en besteed

De geldende wet- en regelgeving, waaronder de Gids proportionaliteit, geeft het juridisch kader. De kosten dienen in redelijke verhouding te staan tot de opbrengsten. De gemeente zorgt voor voldoende toegang van ondernemers in verhouding tot de opdracht waarbij rechtmatigheid, doelmatigheid en kwaliteit is geborgd. •

Professioneel opdrachtgeverschap

Professionaliteit houdt in dat er op een bewuste, zakelijke en integere manier wordt omgegaan met inkoop. Daar waar nodig wordt geïnvesteerd in kennis van de relevante markt. Professionaliteit komt tot uiting in proportionaliteit en goed opdrachtgeverschap. •

Inkopen tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding

Bij het bepalen van de beste aanbieding wordt niet alleen naar de aanschafprijs gekeken. Dit vereist maatwerk per inkoopactie, waarbij rekening wordt gehouden met de aard en omvang van de opdracht en de specifieke marktomstandigheden. •

Voldoende kansen bieden voor lokale en regionale ondernemers

De gemeente heeft oog voor lokale en regionale ondernemers. Discriminatie moet daarbij worden voorkomen. Uitgangspunt is dat ondernemers gelijke kansen krijgen en er oog is voor het MKB. Daar waar mogelijk en wenselijk wordt gebruik gemaakt van percelen en worden er selectie en gunningscriteria gehanteerd die de toegang van regionale ondernemers tot de opdrachten mogelijk maken. Er worden geen onnodige zware selectie- en gunningscriteria gehanteerd, de Gids proportionaliteit wordt hierbij in acht genomen. •

Maatschappelijke, duurzame en sociale criteria bij inkopen betrekken

Bij aanbestedingen zal het vigerende provinciaal brede Social Return beleid ‘De Friese eis’ worden toegepast. Daarnaast worden er duurzaamheidscriteria en maatschappelijke aspecten opgenomen. Dit betreft maatwerk met oog voor proportionaliteit. Denk hierbij o.a. aan eisen vanuit Fairtrade. •

Inkoopsamenwerking binnen en buiten de gemeenten bevorderen

Daar waar mogelijk en wenselijk gezamenlijk inkopen. Samenwerken met (regio)partners om synergievoordelen te behalen. •

Lastenvermindering en digitaal aanbesteden bevorderen

Het inkoopproces kent vele administratieve handelingen voor zowel opdrachtgevers als ondernemers. Door proportionele eisen te stellen, waar mogelijk gebruik te maken van het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA) en door uitsluitend bewijsstukken op te vragen als de gemeente van plan is om de opdracht te verstrekken, worden de administratieve lasten verlicht. Voor Europese aanbestedingen is digitaal aanbesteden verplicht. Ook voor nationale aanbestedingen wordt zoveel als mogelijk digitaal aanbesteed. Het meer digitaal aanbesteden zal steeds verder worden geoptimaliseerd.

3

3.

Evaluatie uitgangspunten en doelstellingen

3.1

Organisatorisch kader

Er is geïnvesteerd in het op orde krijgen van de inkooporganisatie van 8KTD. Direct resultaat hiervan zijn de goedkeurende accountantsverklaringen (rechtmatigheid aanbesteden) in de afgelopen twee boekjaren. Per domein is een inkoopadviseur in dienst en deze is accounthouder van het domein als het om inkoopadvies gaat. Er wordt zoveel mogelijk plan- en projectmatig gewerkt binnen een dynamische omgeving. Daarnaast wordt er steeds meer aanbesteed via het digitale platform TenderNed. Voor openbare aanbestedingen is dit reeds al verplicht en voor onderhandse aanbestedingen wordt dit steeds meer toegepast. Het organisatorisch kader wordt, gelet op de domeingerichte aanpak met inkoopadviseurs, aangepast aan de huidige praktijk. Dit is uitvoering en zal door de colleges en het dagelijks bestuur van de werkmaatschappij worden vastgesteld. Binnen de ambtelijke organisatie zijn met belangrijke stakeholders interviews gehouden over de werking van de huidige inkooporganisatie. De belangrijkste bevindingen vanuit de interne interviews zijn: •

•

•

•

3.2

De organisatie merkt dat er kwalitatief en kwantitatief is geïnvesteerd in de inkooporganisatie. De domeingerichte aanpak met inkoopadviseurs wordt als waardevol ervaren. Er worden goede resultaten gehaald door structureel overleg tussen de afdelingen en de inkoopadviseurs. De handreikingen en templates die vanuit inkoop beschikbaar zijn leveren een goede bijdrage aan de uniformiteit en de juiste toepassing van de geldende regels die horen bij aanbestedingsprocedures. Met name de nieuwe sharepointpagina van inkoop wordt als zeer praktisch en duidelijk ervaren. Het inhoudelijke werkproces is nog niet altijd duidelijk, hier kan nog beter en helderder over worden gecommuniceerd. Het gaat dan vooral om de verwachtingen over en weer tussen de afdelingen en de inkoopadviseur. Daarnaast is er in de lijnafdeling niet altijd voldoende kennis en capaciteit aanwezig om aanbestedingsprocedures goed op te zetten en te doorlopen. Het heeft de voorkeur om nogmaals te beoordelen hoe taken in een inkoopprocedure belegd moeten worden om de juiste balans te vinden voor een adequate uitvoering van inkoopprocedures. Het toepassen van de beleidsdoelstellingen zoals circulariteit en Social return wordt als complex ervaren. Er zijn vraagtekens over de toepasbaarheid en de financiële kaders. Er dient meer aandacht te worden besteed aan de bekendheid en toepasbaarheid van de beleidsdoelstellingen.

Juridisch kader

De huidige kadernota inkoop en aanbesteden is in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving. Het beleid is zodanig opgesteld dat dit flexibel is en past binnen de dynamiek van de wet- en regelgeving rondom inkoop en aanbesteden. Er is in de afgelopen periode meer aan kennisdeling gedaan binnen de organisatie zodat medewerkers die in de afdelingen bezig zijn met inkopen en aanbesteden op de hoogte zijn van actuele regels. Ook zijn er zogenaamde templates ontwikkeld voor diverse vormen van inkoopprocedures. Deze templates zijn intern digitaal beschikbaar met daarbij een toelichting over de wet- en regelgeving en hoe een inkoopprocedure werkt. Dit zorgt voor een bepaalde mate van juridische (basis)kwaliteit van de uitvragen en uniformiteit. Ook is het proces voor inkoopmeldingen geoptimaliseerd en wordt er gewerkt met interne aanbestedingskalenders. Hiernaast is er ook achteraf betere controle door het actief uitvoeren van spend- en rechtmatigheidsanalyses. Dit alles heeft mede bijgedragen aan de goedkeurende verklaringen van de accountant voor aanbestedingsrechtmatigheid. Dit betekent dat de inkopen en aanbestedingen binnen de (wettelijke) kaders zijn uitgevoerd.

4

3.3

Economisch kader

Het economisch kader is vanuit beleidsmatig oogpunt het belangrijkste speerpunt van beide gemeenten. De raden hebben dit bij de raadsbijeenkomsten voor de vaststelling van de kadernota Inkoop en aanbesteden ook als zodanig gemarkeerd. Bij het wegzetten van onze inkoopopdrachten dient zoveel als mogelijk rekening te worden gehouden met de kansen voor onze regionale ondernemers. Daar waar het kan worden regionale ondernemers uitgenodigd om een offerte in te dienen. Als er sprake van een openbare aanbesteding wordt er rekening gehouden met de marktpartijen in onze regio zodat de toegang tot die opdrachten niet onredelijk wordt beperkt. Het volgende is opgenomen in de kadernota inkoop en aanbesteden 2018: De gemeenten en de werkmaatschappij hebben oog voor de regionale economie en het MKB zonder dat dit tot discriminatie van ondernemers leidt. Uitgangspunt is dat ondernemers gelijke kansen moeten krijgen. Dit kan door waar mogelijk/wenselijk gebruik te maken van percelen in aanbestedingen, het toestaan van het aangaan van combinaties en onderaanneming, het verminderen van de lasten en het voorkomen van onnodig zware selectie- en gunningscriteria. In gevallen waar een enkelvoudige inkoop en/of een meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure volgens de aanbestedingsregels is toegestaan, wordt rekening gehouden met de regionale economie en regionale ondernemers.

Dit doen de gemeenten en de werkmaatschappij door, indien mogelijk, bij iedere meervoudig onderhandse aanbesteding minimaal één ondernemer uit de regio uit te nodigen. Onder regio wordt in dit beleid in ieder geval verstaan de bij het ANNO-verband aangesloten gemeenten: Achtkarspelen, Noard-East Fryslân, Dantumadiel en Tytsjerksteradiel. Om meer inzicht te krijgen in de resultaten van deze doelstelling is een analyse gemaakt van de bij team Advies, onderdeel inkoop, gemelde inkoopacties in de periode van maart 2018 tot en met juni 2021. Regionale bedrijven uitnodigen is mogelijk bij meervoudige en enkelvoudige inkoopprocedures, ook kan het zijn dat er een regionale partij een opdracht verwerft via een openbare procedure. Daar waar niet lokaal uitgenodigd wordt is er sprake van een specifieke inkoopbehoefte die niet in de regio voor handen is. Voor de in totaal 107 gemelde inkoopacties binnen de gemeenten geldt dat bij bijna 70 procent van de inkoopacties een regionale partij wordt uitgenodigd een offerte in te dienen. Ongeveer 50 procent van de opdrachten worden uiteindelijk aan een regionale partij gegund. Bij de werkmaatschappij is dit percentage beduidend lager, namelijk 14 procent regionaal uitgenodigd en 9 procent regionaal gegund. Bij de Werkmaatschappij zijn in de referentieperiode 43 inkoopacties gemeld.

Dat de werkmaatschappij in verhouding minder opdrachten regionaal gunt en ook niet regionaal uitnodigt is logisch verklaarbaar. Daar waar de beide gemeenten vooral vanuit de afdelingen Beheer onderhandse civiele opdrachten voor Werken gunnen aan regionale partijen heeft de werkmaatschappij veelal te maken met grotere (Europees) aanbestedingsplichtige opdrachten voor diensten en leveringen. Ondernemers die dergelijke specifieke producten en diensten verlenen zijn in de regio niet voorhanden. Denk bijvoorbeeld aan de software van grote leveranciers die elders in Nederland zijn gevestigd. Daarnaast dient opgemerkt te worden dat de zorgcontracten van het sociaal domein niet in het overzicht zijn meegenomen. Het specifieke karakter van dat inkoopsegment heeft tot gevolg dat er vele aanbieders zijn en de grote zorgaanbieders uit de provincie het merendeel van die opdrachten uitvoert. Deze zijn vooral gevestigd in Drachten, Heerenveen en Leeuwarden, maar ook versnipperd over diverse plaatsen in Noord-Nederland. Dit zijn volgens onze definitie geen ondernemers uit de ‘regio’. Hierbij dient overigens wel in ogenschouw te worden genomen dat aangenomen kan worden dat inwoners van onze gemeenten werkzaam zijn bij deze aanbieders.

Meer sturing op het volgens onze definitie van regionaal inkopen is in de systematiek (cliënt kiest zorgaanbieder) en behoeftestelling (indicatie bepaalt zorg) van het sociaal domein niet opportuun. Tenslotte dient te worden opgemerkt dat de analyse is gebaseerd op de inkoopmeldingen bij team advies in een bepaalde periode. Incidentele bestellingen en leveringen zijn hierin niet meegenomen. Ook kan het zijn dat er sprake is van een langdurig contract dat niet in deze periode is aanbesteed/ingekocht.

5

3.3.1 Consultatie ondernemers De kadernota inkoop en aanbesteden 2018 is in overleg met de ondernemingsverenigingen binnen Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel tot stand gekomen. Ook is er in 2018 een informatiebijeenkomst gehouden in voor ondernemers uit de regio. Bij de evaluatie is er wederom een raadpleging geweest bij de ondernemersverenigingen uit Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel (te weten ABC en ICT). Uit dit gesprek komen samengevat de volgende bevindingen voort:

3.4

•

Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Het is voor ondernemers niet altijd goed duidelijk hoe zij zich kunnen als potentiële leverancier bij de gemeenten. Ondernemers die nu al zaken doen met de gemeenten weten de juiste paden wel te bewandelen. Het gaat vooral om (nieuwe) ondernemers die nog geen zaken doen met de gemeenten, hier ligt ook een proactieve rol voor de ondernemers zelf.

•

Het is voor ondernemers niet voldoende duidelijk hoe onderhandse inkoopopdrachten onder ondernemers worden verdeeld. Voorkomen moet worden dat steeds dezelfde ondernemers worden uitgenodigd als daar geen goede te objectiveren reden voor is. Er moet sprake zijn van roulatie. Dit gaat vooral om de (repeterende) opdrachten die één op één worden gegund. Potentiële leveranciers moeten bij de gemeenten in beeld zijn. Onbekende regionale ondernemers krijgen mogelijk geen kans, terwijl zij misschien goede producten of diensten kunnen leveren tegen concurrerende voorwaarden. Het is daarom belangrijk regelmatig marktonderzoek te doen om potentiële ondernemers in beeld te krijgen en te houden.

•

Ondernemers zijn kritisch over de toepassing van het geldende Social Return beleid. Vaak schiet de invulling zijn doel voorbij en draagt het niet bij aan een duurzame invulling voor de betreffende kandidaten die worden ingezet op een opdracht. Duidelijk is dat dit een beleidsdoelstelling is dat flankerend is aan het inkoopbeleid en zijn grondslag vindt vanuit de beleidsmatige sociale doelstellingen die de gemeenten nastreven en de discussie vanuit dat perspectief dient te worden gevoerd;

•

De gemeenten (de overheid) hebben ambities ten aanzien van circulariteit en duurzaamheid. Belangrijk is dat bij inkoopacties in ogenschouw wordt genomen dat bepaalde eisen zodanig ver gaan dat regionale partijen hier (nog) niet aan kunnen voldoen. Ondernemers moeten voldoende tijd hebben om zich aan te passen aan gewijzigde behoeftestelling. Dit betreft maatwerk per inkoopactie. Belangrijk is dat circulaire eisen specifiek, meetbaar en realistisch zijn omschreven en ook daadwerkelijk getoetst kunnen worden.

Maatschappelijk kader

Vanuit aan inkoop flankerende beleidsvelden wordt vaak ingezet op maatschappelijke aspecten zoals duurzaamheid, circulariteit en Social return on investment (SROI). Bij bepaalde inkopen kan er zeker op het gebied van maatschappelijk verantwoord inkopen, duurzaamheid en circulariteit worden ingezet. In het oog springende voorbeelden hiervan zijn de Nije Westermar en het nieuwe zwembad in Buitenpost, maar bijvoorbeeld ook de warme drankenautomaten met Fairtrade producten in beide gemeentehuizen en verduurzaming van gebouwen. De verwachting is dat er vanuit de energietransitie en de verdere ambities op het gebied van maatschappelijk verantwoord inkopen (o.a. eisen op het gebeid van Fairtrade), duurzaamheid en circulariteit er steeds verdergaande resultaten worden bereikt via inkopen. Dit is echter onderdeel van een groter geheel, waarbij inkoop als één van de instrumenten wordt gebruikt om vanuit de inhoud resultaten te bereiken. Zoals ook uit de consultatie met de ondernemersverenigingen blijkt is het van belang om oog te houden voor maatwerk en realistische doelstellingen. Met betrekking tot Social Return wordt de zogenaamde ‘Friese eis’ toegepast. Dit wordt gecoördineerd vanuit SROI Fryslân.

6

4.

Conclusies en aanbevelingen vanuit de evaluatie

Organisatorisch en juridisch We zijn goed op weg. Inkoop is meer in control gekomen en zal zich verder moeten ontwikkelen om ook in control te blijven qua rechtmatigheid. Vanuit de interne controle en vanuit de accountantscontrole wordt dit steeds verder geoptimaliseerd. De spend- en rechtmatigheidsanalyses dragen bij aan meer grip en zicht en brengen risico’s op dit punt in beeld. Van daaruit wordt dan gericht actie ondernomen. Ook de domeingerichte aanpak en het accounthouderschap vanuit inkoopadvies draagt hieraan bij. De aanbeveling in algemene zin is om dit te continueren en doorlopend te optimaliseren. Meer specifiek dient er aandacht te zijn voor het werkproces en de communicatie hiervan richting de interne stakeholders. Binnen het project Procesoptimalisatie wordt het inkoopproces onder de loep genomen. Hierbij zal er waar mogelijk worden geoptimaliseerd. Het (nieuwe) proces wordt doorlopend binnen de organisatie gecommuniceerd. Economisch en maatschappelijk Het algemene beeld is dat er zoveel als mogelijk regionale partijen worden uitgenodigd om een offerte in te dienen. De aanbeveling is om dit te continueren. Ten aanzien van de maatschappelijke kaders geldt dat het op koers ligt. De verwachting is dat dit wordt aangejaagd door de energietransitie en duurzaamheidsambities die de gemeenten hebben. Financiële middelen, capaciteit en planning is hierbij ook van belang.

Op dit punt kunnen we niet ‘van de vloer direct naar de zolder’. De aanbeveling is bij inkopen de beleidsadviseurs duurzaamheid en beleid sociaal domein nog beter te betrekken, opdat de flankerende beleidsvelden ook een vast onderdeel zijn van inkopen en aanbesteden. Dit met oog voor maatwerk en proportionaliteit. Een belangrijk aspect is de continue interne communicatie over de toepassing van circulaire, duurzame en sociale aspecten richting de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van inkoopacties. Vanuit de evaluatie met de ondernemingsverenigingen komen de volgende concrete aanbevelingen voort: -

-

Creëer een duidelijke ‘loketfunctie’ voor ondernemers om zich te presenteren als potentiële leverancier/opdrachtnemer van de gemeenten. Eerder zijn er ook informatieavonden voor ondernemers georganiseerd. Het verdient aanbeveling om dit met enige regelmaat te organiseren. Onderzoek met welke werkwijze onderhands te gunnen opdrachten op objectieve wijze kunnen worden verdeeld onder regionale ondernemers (denk o.a. aan de projectmatige methode en groslijsten). Wees kritisch bij het toepassen van het SROI beleid. Houdt hierbij oog voor het doel en voorkom dat de eisen rondom SROI het doel voorbij schieten; Als de gemeente verdergaande circulaire eisen stelt dient hierbij oog te zijn voor het aanbod in de regio. Ondernemers moeten zich kunnen aanpassen aan de veranderende behoeftestelling. Ondernemers zien dan graag dat er realistische en meetbare eisen worden gesteld. Er is sprake van maatwerk.

Alle genoemde aspecten maken onderdeel uit van de continue doorontwikkeling van de inkooporganisatie en hebben een plek in de verdere uitvoering van het gemeentelijk inkoopbeleid.

7

Bijlage Begrippen TenderNed

Social Return on Investment (SROI)

Spend- en rechtmatigheidsanalyse

TenderNed is het online marktplein voor aanbestedingen van de Nederlandse overheid. Zo vinden ondernemers op één plek alle aangekondigde openbare aanbestedingen. Social Return betekent letterlijk ‘iets teruggeven aan de samenleving ’en is net als duurzaam inkopen vaak een onderdeel van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). Met Social Return geven opdrachtnemers mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt weer perspectief. Een spendanalyse is een belangrijke vorm van managementinformatie. Hiermee wordt inzicht verkregen in de belangrijkste inkoopgroepen en leveranciers. De rechtmatigheidsanalyse wordt gemaakt vanuit de spendanalyse. Dit gaat over de vraag of het geld rechtmatig is uitgegeven. Dit is tevens onderdeel van de accountantscontrole.

8