Bijlage 1 - Eindrapportage evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Tekst van het document
Wetsvoorstel wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen In 2020 is een wetsvoorstel ter wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel strekt ertoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden bij taken die in gemeenschappelijke regelingen worden uitgevoerd te versterken. De voorgestelde wijzigingen zijn grofweg in te delen in drie categorieën: • Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen (verruiming zienswijzen, introductie gemeenschappelijke adviescommissie, verplichte afspraken over participatie, actieve informatieplicht, introductie vergoeding voor lidmaatschap gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs). • Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden (introductie gemeenschappelijk recht tot onderzoek, verduidelijking onderzoeksbevoegdheid lokale rekenkamers richting bestuur gemeenschappelijke regeling). • Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling (afspraken over evaluatie, aanscherping afspraken uittreding, betere aansluiting begrotingscyclus gemeenschappelijke regeling op gemeentelijke cyclus).
Een andere mogelijkheid is om over te gaan naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Dit is een vorm van een
7.4.3 Criteria
gemeenschappelijke regeling die sinds 2015 bestaat. Het is een lichtere vorm dan een openbaar lichaam, maar beschikt wel
Kwaliteit dienstverlening aan inwoners.
over rechtspersoonlijkheid. Er is één bestuur; er is dus geen
Het doorontwikkelen van de organisatie biedt de
sprake meer van een geleed bestuur in de vorm van een AB
mogelijkheid tot de verbetering van de kwaliteit
en een DB. Op deze manier neemt in ieder geval in theorie
van dienstverlening aan inwoners. Op deze schaal
de bestuurlijke drukte (en de ambtelijke drukte die daarmee
is – mits daarop wordt gestuurd – ruimte voor ontwikkeling en
gepaard gaat) af: er zijn minder vergaderingen en de aansturing
kan men zich aan elkaars ambitieniveau optrekken. Ook
van de organisatie wordt eenvoudiger. Ook kunnen sneller
kunnen de kwaliteitsinvesteringen gedragen worden door beide
besluiten worden genomen. Een aandachtspunt is dan wel de
gemeenten (denk aan de transformatieopgave in het sociaal
eigenaarschapsrol van en verbinding met de colleges; zij zijn
domein). Doordat ambtenaren voor verschillende gemeenten
immers allen ‘eigenaar’ van de werkorganisatie. Voorkom dat
werken is er wel een risico dat ze onvoldoende kennis over een
de colleges en het bestuur van elkaar ‘loszingen’. Ons beeld
van de gemeenten hebben en dus minder goed kunnen aanslui-
is dat de complexiteit en uitdagingen van de samenwerking
ten bij inwoners. Hierop moet (blijvend) worden gestuurd,
niet samenhangen met het geleed bestuur (de huidige vorm
bijvoorbeeld door in te zetten op de afzonderlijke kernen.
van een openbaar lichaam) of dat er veel bestuurlijke drukte wordt ervaren. Daarmee is onze verwachting dat een BVO niet
Kwaliteit van dienstverlening
het antwoord biedt waar de gemeenten en de organisatie naar
aan het bestuur.
zoeken.
Het doorontwikkelen van de organisatie biedt de mogelijkheid tot verbetering van de kwaliteit van
Concluderend zien we dat ‘de GR’ een symbool is geworden van
dienstverlening aan het bestuur. Als de aanbevelingen worden
de complexiteit van deze samenwerking. Ook als voor andere
opgevolgd en er een duidelijke strategie wordt ontwikkeld (wat
vormen wordt gekozen zal de complexiteit van het realiseren
op zich al mooie dienstverlening is), kan de organisatie van
van publieke waarde voor (minimaal) twee gemeenten door één
daaruit waarschijnlijk ook beter het bestuur bedienen.
ambtelijke organisatie blijven. Wij denken dat een omvorming
72
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Identiteit.
Structureel: De schaal van 60.000 inwoners stelt eigen eisen
Medewerkers geven aan dat de inwoners met wie
aan de organisatie, en daarmee de opbouw en (dus) kosten van
zij contact hebben langzamerhand bekend zijn
de organisatie. In de aanbevelingen geven we het advies om het
met de samenwerking en de werkorganisatie. Door
loongebouw op te trekken naar dat van de schaal van 60.000
deze samenwerkingsvorm door te ontwikkelen, gaat die opge-
inwoners. Dit brengt wel kosten met zich mee. Overigens
bouwde herkenbaarheid niet verloren. Desalniettemin blijft
noemen we deze ontwikkeling ook bij herindeling.
aandacht nodig voor de lokale situatie. Het kan zijn dat de
Voor wat betreft het plusscenario kunnen -afhankelijk van de
mogelijkheden voor maatwerk beperkt zijn door verdergaande
keuze in manier van organiseren (uitbesteden of zelf
standaardisatie van procedures en harmonisatie van beleid. Dat
uitvoeren)- voordelen worden bepaald. Daarbij geldt: hoe meer
schuurt soms met de behoefte om flexibel mee te denken en
het (uitvoerings)beleid van beide gemeenten ten aanzien van de
kansen te bieden aan inwoners. Ambtenaren werken in beginsel
beheertaken wordt geharmoniseerd, hoe efficiënter deze kunnen
voor de twee gemeenten. Het risico bestaat dat zij onvoldoende
worden uitgevoerd. Wanneer geen duidelijke keuze wordt
kennis van de individuele gemeenten hebben en dus minder
gemaakt tussen uitbesteden of zelf doen -en dus beide varianten
goed kunnen aansluiten bij inwoners. Dit kan worden opgelost
naast elkaar blijven bestaan- zorgt dit mogelijk voor hogere
door een aantal ambtenaren aan te wijzen die zich expliciet
kosten (in ieder geval niet lagere kosten) dan in de
bezighouden met bepaalde kernen.
uitgangssituatie.
In het plusscenario heeft het onderbrengen van de afdelingen beheer bij 8KTD hoogstwaarschijnlijk effect op de uitstraling
Complexiteit.
van het wagenpark. Dat kan effect hebben op het gevoel van
In het algemeen is een ambtelijke fusieorganisatie
‘nabijheid’ van de gemeente. Daar wordt tegenin gebracht dat
niet eenvoudig. Hoe het ook wordt georganiseerd:
juist de werkzaamheden van of vanuit deze afdelingen weinig te
er zijn twee gemeenten die zich tot elkaar moeten
maken hebben met identiteit, maar meer met gewoonweg een
verhouden en is er een werkmaatschappij als ‘derde partij’.
schone en hele buitenruimte en goede dienstverlening.
De juridische en financiële invulling vergen sowieso capaciteit en energie.
Kosten.
Er zijn verschillende organisatie-uitgangspunten bij de verschil-
Incidenteel: voor wat betreft het plusscenario kan
lende afdelingen beheer, wat op korte termijn tot uitdagingen
worden opgemerkt dat beide gemeenten beheer
kan leiden bij implementatie van het plusscenario. Het
taken in de openbare ruimte op dit moment ver-
onderbrengen van de afdelingen beheer bij de werkmaatschappij
schillend hebben georganiseerd (8K heeft primair uitbesteed en
kan op termijn een vermindering van de complexiteit beteke-
TD voert de betreffende taken primair zelf uit). Onderbrengen
nen, mits hierin wordt geharmoniseerd of zelfs gestandaardi-
van de beheertaken in de werkmaatschappij biedt kansen als
seerd. De samenvoeging van de afdelingen beheer leidt er wel
ervoor wordt gekozen om zowel de manier van organiseren als
toe dat de Europese aanbestedingsgrens sneller wordt bereikt.
de dienstverlening gelijk te trekken. Immers, uit de benchmark
Dat levert in de inkoop extra complexiteit op.
kwam naar voren dat de dienstverlening op zich de kosten meer bepaalt dan de organisatie ervan.
Efficiëntie.
Hiervoor zal eerst onderzoek moeten worden gedaan (bijvoor-
Het onderbrengen van de afdelingen beheer bij
beeld door het opstellen van een businesscase) om te bepalen
8KTD volgens het plusscenario kan ten goede
welke manier van organiseren (uitbesteden of zelf doen) het
komen aan de integraliteit van beleid, bijvoorbeeld
beste aansluit bij de wensen van beide gemeenten. Daar hebben
in de overlap zorg/groen. Het onderbrengen van de afdelingen
de beheerafdelingen een taak omdat zij het beste zicht hebben
beheer kan een efficiëntieslag betekenen, mits de afdelingen
op de gevolgen; de afdelingen kunnen dit aldus het beste onder-
ook op het gebied van (uitvoerings)beleid harmoniseren. Als de
zoeken en de colleges adviseren. Het is vervolgens wel aan de
werkprocessen van de betrokken afdelingen worden gestandaar-
colleges om een keuze te maken.
diseerd is efficiëntiewinst te voorzien.
Indien een samenvoeging van beheertaken niet goed wordt voorbereid, zorgt dit mogelijk voor aanvullende (incidentele) kosten als gevolg van beperkte harmonisatie. Tot slot is van belang op te merken dat er mogelijk sprake is van uittredingskosten bij taken die nu uitbesteed zijn door 8K.
73
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Kwetsbaarheid.
7.4.4 Voorbeeld: de BEL-gemeenten
De politiek-bestuurlijk ingewikkelde context voor de medewerkers van de werkmaatschappij heeft
Een van de oudste ambtelijke fusieorganisaties is die van
naar eigen zeggen een ‘push’-factor (reden om te
Blaricum, Eemnes en Laren. Deze fusie bestaat al sinds
vertrekken), die leidt tot verloop van medewerkers. Dat vraagt
2008. Het totale inwoneraantal dat wordt bediend is rond
niet alleen dat vacatures moeten worden ingevuld, maar ook
de 30.000. De samenwerking loopt over de provinciegrens
dat nieuwe medewerkers (en tijdelijke inhuur) moeten worden
heen; Eemnes ligt in Utrecht en Blaricum en Laren in Noord-
ingewerkt en kennis moeten opbouwen. Sowieso is voor deze
Holland.
constellatie een specifieke set competenties bij medewerkers
Ondanks een poging van de provincie Noord-Holland om
nodig. Een slag naar een organisatie op het niveau van 60.000
Laren en Blaricum bestuurlijk te laten fuseren met Huizen,
inwoners (zie aanbevelingen) kan hierbij helpen.
houden de gemeenten stevig vast aan deze constructie.
Gevolgen voor medewerkers. Een doorontwikkeling van de
Daarbinnen doen zij wel aanpassingen. Zo hebben zij
organisatie kan op de lange termijn een positief effect hebben
onlangs gekozen voor een topstructuur met één algemeen
op medewerkers. Onder meer de ingewikkelde politiek-bestuur-
directeur in plaats van een directie bestaande uit de drie
lijke context van de werkmaatschappij zorgt op dit moment bij
gemeentesecretarissen.
medewerkers voor een hoge ervaren werkdruk; de doorontwikkeling van de organisatie moet daar iets in gaan betekenen. Het aanpakken van de werkdruk was de eerste wens van medewerkers in het medewerkerstevredenheidsonderzoek. Positie in de regio. Een goede doorontwikkeling van de organisatie kan door de opbouw van kennis en behoud van goede medewerkers op de lange termijn een positief effect hebben op de positie in de regio; een ontwikkelingsslag naar een organisatie op het niveau van 60.000 inwoners (zie aanbevelingen), met meer ruimte voor strategische functies, kan hierbij helpen. Stabiliteit en toekomstbestendigheid. Het zetten van een stip op de horizon (zie aanbevelingen) is een vereiste om helderheid te bieden waar het met deze samenwerking heen moet.
74
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.5 Bestuurlijke fusie: samen toewerken naar één gemeente
Kosten Incidenteel zijn er middelen beschikbaar voor het dekken van frictiekosten als gevolg van de herin-
Het derde scenario is een herindeling van de beide gemeenten.
deling via het Gemeentefonds. Eerdere ervaringen
Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel gaan dan ambtelijk
leren dat deze incidentele baten in de regel (ruim) voldoende
én politiek-bestuurlijk op in één gemeente. De nieuwe
zijn voor het dekken van (incidentele) frictiekosten. De belang-
fusiegemeente kan op verschillende manieren worden
rijkste componenten van de frictiekosten bij een herindeling
vormgegeven. Voor deze scenarioanalyse gaan we uit van een
worden als volgt ingeschat:
reguliere samenvoeging, waarbij beide betrokken gemeenten
•
Personele frictiekosten: € 0,6 miljoen.
worden opgeheven.
•
Kosten projectorganisatie: € 0,7 miljoen.
•
Automatisering (applicaties/processen): € 0,8 miljoen.
•
Overige projectkosten: € 0,2 miljoen.
•
Impact op going concern tijdens fusieproces:
7.5.1 Criteria Kwaliteit dienstverlening aan inwoners
€ 1,3 miljoen.11
Aan het begin van een herindeling vragen harmonisatie en de andere voorbereidingen van een
Hierbij gaat het nadrukkelijk om een globale inschatting van
bestuurlijke fusie aandacht. De harmonisatie van
de verschillende kosten in geval van herindeling. Op basis
al het beleid die met een gemeentelijke herindeling per definitie
van een bandbreedte van 10% (hoger of lager) schatten wij de
wordt doorgevoerd, biedt de kans het beste van het beleid van
incidentele frictiekosten bij herindeling in op een bedrag van
de twee gemeenten te integreren. Op lange termijn is het door
€ 3,1- € 3,9 miljoen.
meer expertise en capaciteit (en minder intern afstemmen) goed mogelijk dat cocreatie met de mienskip serieus wordt
Structureel zijn er de volgende kansen qua verlaging van kosten:
opgepakt.
•
In het geval van een herindeling is het (politieke) draagvlak voor één centrale huisvestingslocatie voor het ambtelijk
Kwaliteit van dienstverlening
apparaat (voor het bestuur geldt dat sowieso) groter,
aan het bestuur
waardoor mogelijk een (structurele) besparing gerealiseerd
De kans is groot dat de kwaliteit van dienstverle-
kan worden op het gebied van huisvestingskosten en reistijd.
ning aan het bestuur toeneemt. Dat komt omdat
De ervaringen qua bezetting in de COVID-19-periode
het werken voor twee ‘broodheren’ wegvalt. Daardoor worden
laten zien dat sowieso een besparing op huisvestingkosten
ook de administratieve lasten minder en neemt de tijd die nodig
denkbaar is. In combinatie met een bestuurlijke fusie
is voor maatwerk per gemeente af. Deze tijd kan ten goede
betekent dit dat het (nieuwe) gezamenlijke stadskantoor
komen aan de kwaliteit van de dienstverlening aan het bestuur.
kleiner kan zijn dan vóór de COVID-19-periode het geval was geweest. Herhuisvesting kan -uiteraard afhankelijk van
Identiteit
de te maken keuzes- met aanzienlijke incidentele kosten
Het risico bestaat dat de kernen zich niet herken-
gepaard gaan.
nen in de nieuwe gemeente (zowel de organisatie als politiek en bestuur). Om dit op te vangen kan
•
Er blijft van de huidige drie organisaties één organisatie
de ruimte in de huidige organisatie die ontstaat door het
over, waardoor de kosten verbonden aan twee organisaties
wegvallen van een van de twee ‘broodheren’, worden ingezet op
komen te vervallen (namelijk één bestuurlijk en één
kernenbeleid. Zo kan het beleid beter aansluiten op de identiteit
ambtelijk). Dat zorgt er bijvoorbeeld voor dat er één P&C-
van kernen en is de identiteit van de gehele gemeente daarná
cyclus komt in plaats van drie in de huidige situatie.
pas belangrijk. Locaties voor dienstverlening (loketten) binnen de oude gemeenten blijven mogelijk; de nieuwe gemeente
•
Harmonisatie van (uitvoerings)beleid en werkprocessen
besluit hierover. Datzelfde geldt voor accommodaties in de
zorgt daarbij voor efficiënter werken en (mogelijk) lagere
dorpen.
kosten.12 11 12
Zoals ook eerder aangegeven kunnen deze budgetten worden ingezet om in te huren, om de incidentele extra werklast in verband met de fusie op te vangen. Of harmonisatie van (uitvoerings)beleid en werkprocessen leidt tot een reductie van personele lasten is met name afhankelijk van de vraag in welke mate formatiereductie in de praktijk mogelijk is en wat de ontwikkeling van het loongebouw is als gevolg van de herindeling.
75
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Aan de andere kant kan er ook sprake zijn van kostennadelen
Kwetsbaarheid
en risico’s bij een bestuurlijke fusie. We noemen:
De winst op kwetsbaarheid is waarschijnlijk beperkt ten opzichte van de huidige situatie. Wel
•
de structurele bijdrage uit het Gemeentefonds daalt in geval
geven medewerkers aan dat zij verwachten dat er
van herindeling in verband met lagere bestuurskosten (één
minder verloop zal zijn vanwege een kleinere ‘push factor’ (zie
bestuur in plaats van twee besturen) naar verwachting met
boven: uitstroom van medewerkers vanwege de complexiteit van
ongeveer € 0,3 – € 0,5 miljoen
de organisatie). Bovendien krijgt het loongebouw aan de top een hogere schaal.13 Ook functies daaronder kunnen dan
•
bij het loongebouw is een aanpassing nodig voor het feit dat
worden opgetrokken. Hoger ingeschaalde functies bieden
de organisatie voor meer inwoners werkt en de complexiteit
kansen om beter gekwalificeerde medewerkers aan te trekken.
toeneemt. Als gevolg hiervan zal een herwaardering van
•
functies plaatsvinden, wat zorgt voor een structurele
Gevolgen voor medewerkers
toename in de kosten. Aan de andere kant zou dit wel
Het overgrote deel van de medewerkers vindt het
moeten leiden tot een verhoging van het (strategisch)
fijner om voor één gemeente te werken. Dit zou
niveau waarmee de betreffende functies worden uitgevoerd.
daarmee voor opluchting zorgen. Door minder
Overigens noemen we deze ontwikkeling ook bij de
administratieve lasten en minder werk ‘in de marge’ zal het
doorontwikkeling van de organisatie. Sowieso stelt de schaal
werkplezier waarschijnlijk toenemen. Met een gemeente van
van 60.000 inwoners eigen eisen aan de organisatie, en
60.000 inwoners gaat er, als het goed is, minder langs het
daarmee de opbouw en (dus) kosten van de organisatie
college en krijgt de organisatie meer ruimte in de uitvoering.
Daarnaast kan harmonisatie van OZB-tarieven ook
Positie in de regio
(positieve of negatieve) financiële effecten hebben voor de
De samengevoegde gemeente zou wat betreft
inwoner óf de gemeente.
omvang de derde gemeente in de provincie zijn en daarmee hoogstwaarschijnlijk meer invloed
•
Op dit moment wordt gesproken over de herverdeling van
kunnen uitoefenen. De verwachting is dat er meer strategische
het Gemeentefonds. Dit lijkt (zeer) nadelige gevolgen te
denkkracht beschikbaar is (zowel meer strategen als dat
hebben, ook al is er op dit moment nog geen duidelijkheid
medewerkers meer tijd hebben voor strategische vraagstukken).
over daadwerkelijke effecten, waaronder de effecten indien
De beide gemeenten zijn zowel op het zuiden als op het noord-
beide gemeenten gaan herindelen
oosten georiënteerd. Een fusie vraagt erom dat, in ieder geval per thema, eenduidig richting wordt gekozen.
Complexiteit Dit scenario is het minst complex; de organisatie
Stabiliteit en toekomstbestendigheid
valt samen met de gemeente. Er is geen GR meer
Dit scenario zorgt op de middellange termijn voor
en ook de verschillende afstemmingsgremia zijn
rust in de organisatie. Het scenario sluit ook goed
daardoor niet meer nodig. Daarnaast kan veel in de eigen
aan op de groeiende complexiteit van de opgaven.
organisatie worden opgepakt. In elk scenario blijft echter de landelijke trend dat meer in de regio (verplicht) wordt opgepakt. Dat blijft complex. Efficiëntie De efficiëntie neemt waarschijnlijk toe doordat er nog maar één raad en college is (minder raadsleden en wethouders) met één (uitvoerings)beleid op elk thema. Dat betekent ook dat in de organisatie efficiënter kan worden gewerkt. De vraag is of de efficiëntiewinst leidt tot minder benodigde capaciteit en/of betere kwaliteit. Vooral bij het eerste zal daar erg op moeten worden gestuurd. Eerdere ervaringen tonen dat dat niet vanzelf gaat. 13
Dit betreft de functie van gemeentesecretaris.
76
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.5.2 Voorbeeld: Langedijk en Heerhugowaard Van 2013 tot 2020 oriënteerde Langedijk zich op haar bestuurlijke toekomst. Na een inventariserende fase gaf de gemeenteraad opdracht tot het uitvoeren van een onderzoek naar drie varianten voor de bestuurlijke toekomst. Op basis van dit onderzoek koos zij voor een ambtelijke fusie met één of meer buurgemeenten. Uit een verkenning door het college kwam de gemeente Heerhugowaard als serieuze partner naar voren. Na een haalbaarheidsonderzoek, besloten de gemeenteraden daarom in 2018 ambtelijk te fuseren met Heerhugowaard per 2020. In hetzelfde besluit gaven zij de colleges de opdracht onderzoek te doen naar de voordelen van een bestuurlijke fusie ten opzichte van een ambtelijke fusie. De geschetste financiële en organisatorische voordelen van een bestuurlijke fusie boven een ambtelijke fusie waren dusdanig dat zij daarop besloten de intentie uit te spreken een bestuurlijke fusie aan te gaan. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel ter herindeling goedgekeurd; per 2022 vormen de gemeenten Langedijk en Heerhugowaard de nieuwe gemeente Dijk en Waard.
77
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
7.6 Samen met een andere gemeente
Kosten Incidenteel: de derde gemeente heeft niet meer te
Het vierde scenario is om de samenwerking te zoeken met (een)
maken met de opstartkosten van 8KTD; hiervoor
andere gemeente(n). Dat kan op veel verschillende manieren
zou door 8KTD een toetredingsvergoeding kunnen
en in diverse samenstellingen. De begeleidingsgroep heeft
worden gevraagd. Er is daarbij sprake van incidentele kosten om
aangegeven dat het hier moet gaan om een variant waarbij een
de samenwerking tot stand te brengen. het ligt in de rede om
gemeente aansluit bij de bestaande 8KTD-samenwerking met
deze door te belasten aan de andere gemeente (zeker als er geen
als stip op de horizon een bestuurlijke fusie. Achtkarspelen en
toetredingsvergoeding is).
Tytsjerksteradiel zoeken dus gezamenlijk de samenwerking met
Structureel: de kosten voor de extra (ambtelijke) organisatie
een andere gemeente van vergelijkbare of grotere omvang.
kunnen gedeeld worden met de andere (derde) gemeente.14 Een grotere schaal kan verder leiden tot inkoopvoordelen en
7.6.1 Criteria
schaalvoordelen (het wiel hoeft maar één keer uitgevonden te worden). De complexiteit van het samenwerkingsverband
Kwaliteit dienstverlening aan inwoners
neemt wel toe, zeker wat betreft de bestuurlijke aansturing. Dit
De slagkracht op dienstverlening zal mogelijk
kan weer hogere (structurele) kosten tot gevolg hebben voor
toenemen door de grotere schaal en mogelijkhe-
wat betreft ambtelijke ondersteuning.
den om met name op complexe opgaven capaciteit in te zetten. Zeker in de transitie naar de nieuwe organisatie zal
Complexiteit
minder aandacht zijn voor andere zaken. Dat kan ten koste
De complexiteit neemt toe door de derde part-
gaan van de kwaliteit van de dienstverlening aan inwoners. Op
nergemeente. Belangrijk daarbij is op welke
de langere termijn bestaat het risico dat er meer afstand bestaat
termijn een bestuurlijke fusie zou plaatsvinden.
of wordt gevoeld tussen inwoners en organisatie. Hier moet een
Medewerkers verwachten dat processen in de ambtelijke fusie
goede (nieuwe) dienstverleningsvisie op worden ontwikkeld.
met de derde gemeente (nog) stroperiger worden.
Kwaliteit van dienstverlening
Efficiëntie
aan het bestuur
De regio wordt waarschijnlijk overzichtelijk.
Er is ruimte voor meer specialisatie waardoor de
regionaal overleg wordt daarmee mogelijk ook
dienstverlening aan het bestuur kan verbeteren.
efficiënter. Een risico is dat het harmoniseren van
Met een grotere omvang, bestaat de mogelijkheid om in te
beleid en standaardiseren van processen weer onderwerp van
zetten op (beperkte) strategische ondersteuning per college.
discussie wordt. De inzet die hier al op is gepleegd, gaat dan
Afhankelijk van de grootte van de derde partnergemeente,
(voor een deel) verloren.
veranderen de – nu goede – bestuurlijk-financiële verhoudingen. Dat kan, maar hoeft niet per se, tot spanningen leiden.
Kwetsbaarheid
Waarschijnlijk nemen de korte lijntjes en persoonlijk contact
De winst op kwetsbaarheid is waarschijnlijk
tussen het bestuur en de organisatie (verder) af. Tevens bestaat
beperkt ten opzichte van de huidige situatie: er
het risico dat lokale kennis en netwerk onvoldoende aanwezig is
zijn al weinig éénpitters. De verwachting is wel dat
in de organisatie.
meer strategische denkkracht beschikbaar is. Risico is dat medewerkers (in het begin) veel verloop verwachten in dit
Identiteit
scenario, tenzij er nadrukkelijk en snel een bestuurlijke fusie in
De identiteit van het bestuur blijft waarschijnlijk
het verschiet ligt.
grotendeels hetzelfde. De herkenbaarheid van de organisatie verslechtert hoogstwaarschijnlijk.
Gevolgen voor medewerkers
Vraag is of binnen het kader dat voor drie gemeenten wordt
Een aanzienlijk grotere organisatie betekent ook
gewerkt, aanvullend ruimte is voor kernenbeleid of participatie.
meer ruimte voor specialisatie. Afhankelijk van de medewerker, is dat een plus of een min. Een derde partnergemeente zou volgens medewerkers echt weer een nieuwe organisatie betekenen. Dat vraagt tijdelijk veel van medewerkers. 14
Het gaat dan met name om de kosten voor de P&Ccyclus voor de ambtelijke uitvoeringsorganisatie.
78
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Positie in de regio Een derde partnergemeente zal waarschijnlijk een noordoostelijke buur zijn of een A7-gemeente. Om vruchten te plukken van de samenwerking, zal dit scenario een regionale heroriëntatie met zich meebrengen, met een meer coherente regio en oriëntatie tot gevolg. De gemeenten zijn gezamenlijk even groot als de gemeente Leeuwarden en kunnen daardoor waarschijnlijk meer dan nu invloed uitoefenen. Stabiliteit en toekomstbestendigheid Een derde partnergemeente lost de huidige uitdagingen in de organisatie niet op. Medewerkers geven aan dat zij hier alleen heil in zien als binnen afzienbare tijd wordt doorgepakt en bestuurlijk wordt gefuseerd. De stabiliteit en toekomstbestendigheid is mede afhankelijk van de partnergemeente. In algemene zin sluit dit scenario (met de stip op de horizon) wel goed aan op de groeiende complexiteit van de opgaven.
79
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Bijlage: terugblik op de samenwerking In deze bijlage geven we een summiere terugblik op de
verbetering van de kwaliteit, reductie van kosten en verhoging
ontstaansgeschiedenis van 8KTD en de jaren tot nu toe. Deze
van de klanttevredenheid.
elementen zijn van belang als we in het rapport inzoomen op het halen van de doelstellingen; zowel nu als in de toekomst.
Start van de samenwerking Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel
Evaluatie BMC of ‘Boogers’ In oktober 2017 evalueerde prof. Marcel Boogers, destijds verbonden aan BMC, de werkmaatschappij in opdracht van de colleges. Daarbij keek hij naar de mate waarin de doelen van
In 2009 zetten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel de eerste stap
de samenwerking waren gerealiseerd. De evaluatie stelde vast
richting samenwerking met intentieverklaring van 19 december
dat de kostendoelstelling waarschijnlijk werd gerealiseerd, maar
2009 en de notities ‘Dielde Takomst’ en ‘Nadere uitwerking
dat voor de andere doelstellingen indicatoren ontbraken om
Dielde Takomst’. Hierbij spraken zij een ‘preferent partnerschap’
de voortgang vast te stellen. Wel bleek voor veel medewerkers
uit. De gemeenten formuleerden vier formele proeftuinen
de (ervaren) werkdruk fors te zijn toegenomen. De evaluatie
voor samenwerking: KCC, werk en inkomen, handhaving en
deed verschillende aanbevelingen samenwerking te verbeteren,
sportbeheer. Hierbij was het bestuurlijke uitgangspunt dat
samen te vatten in vier hoofdpunten:
de beide gemeenten de eigen beleidsvrijheid zouden kunnen behouden. Daarnaast werkten de gemeenten informeel samen
•
op het gebied van inkoop en aanbesteding, veiligheid, landmeten
Strategie: duidelijkheid over de gezamenlijke visie op de toekomst van de gemeenten.
en ook de sociale agenda (waaronder de drie decentralisaties Jeugdzorg, AWBZ en Wet werken naar vermogen).
•
Structuur: de structuur van werken moet op orde worden gebracht en moet doorontwikkelen, gelet op de gezamenlijke
Scenarioanalyse De Wâlden en oprichting 8KTD
visie die voor de lange termijn is ontwikkeld. •
Gedrag: het gedrag dat vertoond wordt moet (meer) in overeenstemming zijn met de koers, visie en doelen van de
In 2012 werden in de scenarioanalyse De Wâlden vier
samenwerking.
scenario’s voor toekomstige samenwerking bekeken. Dit waren de scenario’s (1) stoppen (2) doorgaan op de huidige voet (3)
•
Cultuur: de cultuurverschillen tussen de beide gemeenten
een verdergaande ambtelijke samenwerking en (4) volledige
moeten bespreekbaar zijn en productief worden gemaakt
ambtelijke samenvoeging. Uiteindelijk kozen de gemeenten
voor de samenwerking. Zij moeten niet belemmerend
voor scenario 3 (sub c): een gezamenlijk organisatieonderdeel
werken.
met daarin alle proeftuinen, de huidige samenwerkingsvormen en bedrijfsvoering in de vorm van een gemeenschappelijk
Als kader voor deze hoofdpunten zou een bestuurlijke visie
orgaan of openbaar lichaam. De ondernemingsraden van beide
moeten worden opgesteld. Die is er gekomen in maart 2018.
gemeenten waren hiertegen, met als belangrijkste argument dat
Daarin stellen de colleges dat de beide gemeenten zelfstandige
het voor onrust en veel beslismoment zou zorgen. Voorkeur was
gemeenten zijn (een gemeentelijke fusie is niet aan de
een totale ambtelijke samenwerking.
orde), dat de gemeenten zelf hun beleid vaststellen en dat de samenwerking zich vooral op de gezamenlijke ambtelijke
In 2014 is de gezamenlijke werkmaatschappij 8KTD formeel
organisatie richt; de ‘Werkmaatschappij 8KTD’.
gestart en sinds maart 2015 is deze operationeel. Het
De gemeenten kozen ervoor om meer beleidsmatig en
uitgangspunt van deze samenwerking was om voordelen te
bestuurlijk samen op te trekken met vrijheid voor de eigen
behalen op ‘de 4K’s: vermindering van de kwetsbaarheid,
gemeenten onder het motto ‘samen, tenzij’.
80
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Evaluatie AEF – Kiezen voor succes In juni 2018 voerde AEF een tweede evaluatie uit van de werkmaatschappij, die de naam kreeg ‘Kiezen voor succes’. Daarbij beoordeelde zij de samenwerking positief. Volgens AEF had de werkmaatschappij positieve resultaten geboekt op ‘de 4 K’s’. Wel zag het bureau knelpunten en formuleerde het aanbevelingen voor zowel de harde als de zachte kant van de organisatie.
Zachte kant Aanbevelingen
Knelpunten
1.
Gedragsverandering en cultuurontwikkeling in de bestuurlijke en
10. Geen gezamenlijke toekomstvisie op de samenwerking.
ambtelijke organisatie
11.
2.
De gewenste cultuur voor de ambtelijke organisatie en de bestuurlijke samenwerking is gedefinieerd.
Verschillende ambities met betrekking tot de samenwerking (in het hier en nu).
12. Geen gemeenschappelijke en breed gedeelde
3.
Twee collegeprogramma’s als de ambtelijke opdracht
4.
De secretarissen, clustermanagers en teamleiders werken de beide
13. Te weinig harmonisatie van processen en systemen.
samenwerkingsgerichte houding.
collegeprogramma’s uit in een Meerjaren Uitvoeringsprogramma
14. Zwak functionerende processen en systemen (waar onder ICT-
met daaraan gekoppelde begrotingen en rapportages.
perikelen).
5.
Leiderschap als aanjager en voorbeeld
15. Conflicterende stijlverschillen.
6.
Voorbeeldgedrag doet volgen, dat gaat op voor zowel de
16. Gebrek aan communicatie.
bestuurlijke als de ambtelijke organisatie: leden van het college
17. Ervaren werkstress op enkele plekken in de organisaties.
van B en W, griffiers, fractievoorzitters, gemeentesecretarissen,
18. Gebrek aan de wil om in de ander te investeren
clustermanagers, teamleiders en OR.
19. Pseudoproblemen ontstaan door beelden die het gevolg zijn van
7.
Teams als basis
8.
De clustermanagers en de teamleiders werken actief aan het laten
20. Problemen die ontstaan door competentie-mismatches.
landen van de gewenste cultuur in alle organisatieonderdelen.
21. Weinig relativeringsvermogen c.q. veel emotionaliteit in de
9.
praten over in plaats van praten met.
Dwarsverbanden, gebieds- en programmatisch-werken. Gebieds-
organisaties.
en opgavegericht en programmatisch werken is een extra aanjager van de gewenste vernieuwingen. Structuurveranderingen alleen zijn niet genoeg, het gaat vooral ook om gedrag, leiderschap, werkwijzen, processen.
Harde kant Aanbevelingen
Knelpunten
1.
Heldere visie, missie en simpele structuur.
11.
2.
Versimpelen, verduidelijken, ontdubbelen.
12. Complexiteit en onduidelijkheid in de ambtelijke organisatie.
3.
Eenduidige sturingslijnen en gezag.
13. Verschillende organisatie-filosofieën in het samenstel van
4.
Een adequate managementstructuur en corresponderende
Complexiteit en onduidelijkheid in de bestuurlijke organisatie.
organisatieonderdelen.
detailstructuur, herstel gezag gemeentesecretarissen.
14. Dubbeling van sturing.
5.
Nabijheid.
15. Dubbeling van taken.
6.
Emotionele en fysieke nabijheid organiseren: vaste ambtenaren en
16. Dubbeling van formatie.
slimmere werkplekkeuze.
17. Onevenwichtige aansturing vanuit de ambtelijke top, een
7.
Competenties, kernwaarden en rolhygiëne.
8.
Leiderschap en competenties op sleutelposities gedefinieerd en adequaat ingevuld, expliciteren rolhygiëne en afspraak handhaving
9.
inadequate managementstructuur. 18. Onduidelijke sturingslijnen van de bestuurlijke naar de ambtelijke organisaties.
daarvan.
19. Te veel feitelijke werkdruk op enkele plekken in de organisaties.
Herijken processen.
20. Gebrek aan coördinatie en afstemming.
10. Meer harmoniseren van processen conform samen tenzij, gefaseerd plan.
21. Te weinig nabijheid en ontmoeting (door het dienstverleningsconcept, de gedeconcentreerde huisvesting en het welkom voelen). 22. Explicitering van het specifiek vereiste leiderschap op de sleutelfuncties.
81
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Formatie Aanvullend op de aanbevelingen over de harde en zachte kant, deed AEF een voorstel met betrekking tot de formatie van de organisatie. In figuur 14 is een overzicht te vinden van de schets die het bureau voorstelde.
Adequate bestuurlijke afstemming
Raad 8K
Raad TD
Griffier
Griffier
B&W 8K
B&W TD
DB GR overleg
overleg Aansturing
Gemeentesecretaris
Manager Beheer Ambtelijke organisatie 8K Ca. 56 fte Jeugd & dorpenteams Programmamanagement
Gemeentesecretaris
Directie (GS)
Manager
Manager
Manager
Ruimte en OOV
Sociaal Domein
Bedrijfsvoering en staven
PBD ADM V&V BeSD leid
ADV/ I&A Proj. PBD CTRL pool /ID
THV WA BO
RO
Beleid
Ambtelijke organisatie van 8K en van TD Ca. 337,5 Figuur 14
Toekomstschets AEF harde organisatie en formatie werkmaatschappij 8KTD
Interne evaluatie Eind 2019 werd op verzoek van en in afspraak met de OR een interne evaluatie gehouden. Dat gebeurde door middel van enkele werksessies met vertegenwoordigers uit de organisatie en beide colleges. De interne evaluatie toetste vier criteria: de versimpeling van de structuur en aansturing, de wens om meer bestuurlijke afstemming aan de voorkant te hebben, een verdergaande harmonisatie van uitvoerende werkprocessen en aandacht voor leiderschap, cultuur en gedrag.
Manager Beheer Ambtelijke organisatie TD Ca. 77,5 fte
De ambtelijke organisatie 8K & TD
MT
De bestuurlijke organisatie 8K & TD
AB GR
Vruchtbare bestuurlijke afstemming
‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: • Toekomst van werk en organisatie • Energietransitie • Transformatie van zorg • Transformatie van openbaar bestuur
Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl