09 - Bijlage 1 - Overheidsparticipatie bij burgerintiatieven Tytsjerksteradiel

OVERHEIDSPARTICIPATIE BIJ BURGERINITIATIEVEN Gemeente Tytsjerksteradiel

Femke van Oudenaarden 20 april 2021

Overheidsparticipatie bij burgerinitiatieven 1. Inleiding De dynamiek van de samenleving verandert. Gemeente en inwoners gaan steeds vaker gezamenlijk op zoek naar wat hun woonomgeving mooier, beter en leefbaarder kan maken. Deze betrokkenheid van inwoners bij het beleid van de gemeente is, evenals de betrokkenheid van de gemeente bij haar inwoners, een vorm van participatie.

Wat is Overheidsparticipatie? Bij overheidsparticipatie nodigen de inwoners de gemeente uit tot meedenken en meedoen bij een idee of initiatief dat zij zelf hebben bedacht. In de volksmond worden dit veelal burgerinitiatieven genoemd. De gemeente is in deze situatie meestal één van de stakeholders.

Wat zijn de voordelen van overheidsparticipatie? Doordat inwoners in hun omgeving een behoefte of probleem zien, ontstaat een intrinsieke motivatie, energie en gedrevenheid om iets op te pakken. Hun aanpak is ingegeven door een persoonlijke visie op een mogelijke oplossing voor een (maatschappelijk) vraagstuk. Bovendien kennen de inwoners hun eigen omgeving het beste. Als responsieve overheid moeten de signalen van inwoners als belangrijk worden gezien en afgezet worden tegen het algemene maatschappelijk belang dat het kan dienen. Daarnaast hebben Initiatiefnemers vaak een intrinsieke motivatie om een project te ondersteunen en verder te brengen. Zij staan vaak midden in het vraagstuk en zijn bekend met mogelijke mede- (en tegen-) standers. Initiatiefnemers blijven daardoor dichterbij de belanghebbenden en kunnen krachten op een effectieve manier mobiliseren.

Waar moet opgelet worden bij overheidsparticipatie? Naast de voordelen van overheidsparticipatie zijn er ook een aantal kanttekeningen waar de gemeente rekening mee moet houden. Zo vergt het enige lenigheid om enerzijds een concreet initiatief van veelal een kleine groep inwoners serieus te nemen maar tegelijkertijd ook rekening te houden met de algemene belangen van de andere grote groep inwoners. Uit onderzoek blijkt dat initiatieven vaak worden getrokken door mondige, assertieve burgers die vaak al actief zijn in de gemeenschap maar door het initiatief ook meer macht krijgen dan ze al hadden (Van der Harts, Bredewold & Tonkens, 2019). Om goed met dit dilemma om te kunnen gaan en de democratie te kunnen behouden wordt aanbevolen om in het proces regelmatig reflectie (evaluatie) ruimte in te bouwen zodat inwoners en/of de gemeenteraad constructief kritiek op het initiatief en de voortgang daarvan kunnen/kan uitoefenen (Van der Harts, et al., 2019).

2. Aanleiding en doelstelling Het is aan de gemeenteraad om te bepalen of een initiatief in aanmerking komt en welke voorwaarden er gelden voor burgerinitiatieven om ondersteuning van de gemeente – in welke vorm dan ook – te ontvangen. Dit betekent dat de gemeenteraad niet verplicht is om voorwaarden te stellen aan burgerinitiatieven. Maar als ze voorwaarden stelt, moeten deze wel duidelijk zijn. De gemeenteraad moet ook kunnen uitleggen waarom zij bepaalde voorwaarden stelt. In de afgelopen jaren zijn er in Tytsjerksteradiel verschillende burgerinitiatieven ontstaan zoals Jistrum - MFC, Burgum – Nije Westermar en Aldtsjerk – woningbouw Aldtsjerk foarút. Naar aanleiding van deze trajecten kwam de behoefte naar voren om de samenwerking tussen de gemeente en de

1

initiatiefgroepen te evalueren. Met het doel om tot een eenduidig beleidskader met verordening te komen, met heldere kaders en procesafspraken voor burgerinitiatieven in de toekomst. In dit stuk worden allereerst de uitgangspunten van het beleid uiteengezet en wordt er een koppeling gemaakt met andere beleidsterreinen. Vervolgens wordt het toetsingskader, het proces voor burgerinitiatieven en de verordening burgerinitiatieven besproken.

3. Uitgangspunten Dit beleid is gebaseerd op eerdere ervaringen met burgerinitiatieven, onderzoek en evaluatie. Als evaluatiemiddelen zijn onder andere klantreizen vormgegeven en is er op 13 februari 2020 een rûntepetear georganiseerd. Bij deze rûntepetear waren initiatiefnemers, de gemeenteraad, het college en ambtenaren aanwezig. Daarnaast is het onderwerp inwoners- en overheidsparticipatie tijdens het iepen podium op 3 december 2020 gepresenteerd aan de gemeenteraad en tijdens de raadsvergadering van 10 december 2020 opiniërend behandeld. Aan de hand van de uit deze bijeenkomsten opgehaalde informatie zijn de volgende uitgangspunten voor het beleid geformuleerd: Eén initiatiefloket en aanspreekpunt Er moet een duidelijk initiatiefloket van de gemeente komen waar inwoners met een burgerinitiatief zich kunnen melden. Zo kan de gemeente in een vroeg stadium betrokken worden. Vervolgens kan het initiatief gezamenlijk uitgewerkt en gestart worden. Ook is het goed om binnen de gemeente één vast aanspreekpunt burgerinitiatieven te hebben voor alle betrokken partijen, de zogenoemde coördinator burgerinitiatieven. Deze persoon zorgt er allereerst samen met de initiatiefnemers voor dat de behoefte achter het initiatief helder is en betrekt vervolgens overige stakeholders binnen en buiten het gemeentehuis.

Daarnaast houdt deze persoon zicht op de voortgang van het traject en het gesmeerd doorlopen van de verschillende stappen. Daarbij staat deze persoon in nauw contact met de griffie. Heldere kaderstelling Uit de evaluatie komt naar voren dat er bij alle partijen, met name bij de start van een burgerinitiatief, behoefte is aan het uitdiepen van de vraag waar het initiatief een antwoord op biedt. Wat is de daadwerkelijke behoefte van het initiatief? Is er sprake van een burgerinitiatief of ligt het meer in de verwachting dat de gemeentepolitiek het initiatief afwikkelt? Welke stappen gaan er genomen worden en wie moet hierbij betrokken worden? Wat is er qua kennis, informatie, financiën en draagvlak nodig om het plan te realiseren? Om vooraf de realiseerbaarheid van het plan helder te krijgen is het belangrijk om deze zaken in een vroeg stadium uit te werken. Op deze manier heeft iedereen een gemeenschappelijk beeld van de uitkomst van het initiatief. Draagvlak Niet elk persoonlijk belang is een maatschappelijk belang. Er dient in een vroeg stadium goed achterhaald te worden welk maatschappelijk belang een nieuw initiatief dient en hoe de andere inwoners zich tot het initiatief verhouden. De gemeenteraad speelt hier met name in de startfase een belangrijke rol in.

Zij beoordelen aan de hand van de verordening burgerinitiatieven Tytsjerksteradiel of een initiatief als burgerinitiatief behandeld moet gaan worden. Daarnaast zal het een interactief proces blijven. Ook tijdens het uitvoeren van het initiatief zal er regelmatig onderzocht moeten worden of er verschuivingen zijn in het draagvlak van het plan en of het initiatief nog binnen de gestelde kaders past. Transparantie en communicatie Tussen de vier partijen (initiatiefnemers, gemeenteraad, ambtenaren en college) is het belangrijk om 2

vaste afstemmingsmomenten te hebben gedurende het proces. Dit zorgt ervoor dat alle partijen het doel, de resultaten en de volgende stap helder voor ogen houden. Daarnaast is het ook belangrijk om regelmatig te communiceren naar de inwoners en als één geheel naar buiten toe te treden. Dit zorgt voor duidelijkheid en vertrouwen bij de inwoners.

4. Integraliteit Burgerinitiatieven kennen verschillende vormen en kunnen uiteenlopen in complexiteit. Het kunnen enkelvoudige initiatieven zijn die eenvoudig uit te voeren zijn, maar het kunnen ook initiatieven zijn die complex van aard zijn en verschillende domeinen, stakeholders en belangen raken. Voor een soepel en transparant proces is het belangrijk om de procedure van burgerinitiatieven zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij bestaande processen in de gemeente, zoals vormgegeven in procedures van de Omgevingswet. Voor duidelijkheid en helderheid, voor zowel de inwoners als ook de gemeente, is het belangrijk om rekening te houden met dit proces en synergie te zoeken in de werkwijzen waar mogelijk. Het is belangrijk om het proces van burgerinitiatieven zoveel als mogelijk aan te laten sluiten bij de volgende processen die onderdeel zijn van de Omgevingswet: •

•

•

Wegwijzer. Het doel van de Wegwijzer onder de Omgevingswet is om de gebruiker de weg te wijzen naar de juiste ‘Serviceformule’. De Wegwijzer maakt één ingang voor inwoners mogelijk en voorkomt dat vragen/initiatieven op diverse plaatsen in de organisatie binnen komen. Intake- en omgevingstafel. Bij de intaketafel wordt een initiatief in een vroeg stadium beoordeeld of het initiatief wenselijk is en welke route er met betrekking tot het vergunningsverleningsproces genomen moet worden. Na de intaketafel kan een initiatief terecht komen bij de omgevingstafel. Hier wordt samen met de initiatiefnemers, belanghebbenden en alle betrokken overheidspartijen het initiatief besproken en verder uitgewerkt. Aan het eind van dit proces is het initiatief besproken, getoetst en afgestemd en klaar voor de aanvraag van een vergunning. Participatie in het vergunningsverleningsproces. De Omgevingswet wil meer ruimte geven voor ideeën van initiatiefnemers en voor lokale afwegingen. Daarin wegen de belangen van betrokkenen nadrukkelijk mee. Voor de gemeente is participatie een middel om vroegtijdig inzicht te krijgen in de belangen van derden. Participatie bij het verlenen van een vergunning is niet verplicht. Maar de gemeenteraad kan hier een uitzondering op maken door zelf bepaalde specifieke gevallen aan te wijzen waarbij participatie wel verplicht is.

Als de gemeenteraad ervoor kiest om participatie in het vergunningsverleningsproces verplicht te stellen is het aan te raden om burgerinitiatieven hierin ook mee te nemen. Voor een buitenplans burgerinitiatief met een groot effect op de omgeving, is participatie door andere betrokkenen net zo van toepassing als bij reguliere/professionele initiatiefnemers (dit onderwerp wordt op 22 april 2021 besluitvormend behandeld door de gemeenteraad).

Opmerking: de Omgevingswet treedt naar verwachting per 1 januari 2022 in werking. De inrichting en ontwikkeling van de Wegwijzer, intake- en omgevingstafel vindt op dit moment (2021) plaats. Hoe de definitieve processen eruit komen te zien is nu nog niet geheel duidelijk. Het proces burgerinitiatieven zoals beschreven in dit stuk wordt meegenomen in de uitwerking hiervan.

3

5. Het toetsingskader Het is belangrijk dat de gemeenteraad een burgerinitiatief toetst aan de hand van vastgestelde kaders. Op deze manier kan er getoetst worden of en hoe het initiatief zich verhoudt tot de belangen van de andere inwoners in de gemeente. Omdat je vooraf nooit weet welke vorm een burgerinitiatief heeft is het belangrijk dat de gemeenteraad per burgerinitiatief aan de hand van de gestelde kaders het burgerinitiatief bespreekt, zodat er vervolgens een gewogen keuze gemaakt kan worden. Daarnaast laten deze kaders ook zien waar een burgerinitiatief onder andere aan moet voldoen en dit zorgt voor heldere verwachtingen bij alle partijen vroegtijdig in het proces. Burgerinitiatieven worden door de gemeenteraad getoetst op de volgende punten: •

•

• • •

• • • •

Wat houdt het initiatief in? o Welk probleem lost het initiatief op? o Wat is de meerwaarde voor de buurt/wijk/gemeente? o Zijn de effecten van het initiatief incidenteel of structureel? Financiën o Wat zijn de kosten en hoe wordt het gefinancierd? o Vraagt het initiatief een financiële bijdrage? Is dit eenmalig of structureel? Wat is er nodig qua ambtelijke inzet? Hoe groot is het draagvlak voor het initiatief en hoe wordt dit gemeten? Welke belangen spelen er mee? o Dient het een individueel of collectief belang? o Wie zijn belanghebbende en wie zijn betrokken? Past het binnen de wet- en regelgeving? Past het binnen het bestaande beleid? Wat zijn de grenzen aan het plan? Zijn er risico’s voor specifieke groepen of een bepaald gebied? Hoe worden de resultaten van het initiatief gemonitord en gemeten?

Aan de hand van de antwoorden op de bovenstaande toetsingsvragen ontstaat er een beeld van het initiatief en op basis van dit beeld kan de gemeenteraad een afweging maken. De gemeenteraad kan in eerste instantie beslissen om het initiatief wel of niet verder uit te laten werken en in een later stadium of het na onderzoek en verdieping wel of niet uitgevoerd kan worden. Wanneer een burgerinitiatief getoetst is en akkoord wordt bevonden door de raad, kan een burgerinitiatief middels onderstaand proces vorm krijgen.

6. Het proces van een burgerinitiatief Uit de evaluatie komt naar voren dat het belangrijk is om een helder proces voor burgerinitiatieven vorm te geven. Op basis van de uitgangspunten beschreven in hoofdstuk 3 en de samenhang met de Omgevingswet (hoofdstuk 4) is het proces burgerinitiatief en de verordening burgerinitiatief (bijlage 2) tot stand gekomen. Beide documenten moeten er samen voor zorgen dat het voor de inwoners, de gemeenteraad, het college en de ambtenaren helder is wat een burgerinitiatief is, aan welke kaders een burgerinitiatief moet voldoen en middels welke stappen een burgerinitiatief vorm kan krijgen. Het proces bestaat uit vijf fasen die hieronder beschreven worden. Fase 1 – Van een idee naar een burgerinitiatief Bij inwoners leven allerlei ideeën over onvervulde behoeften en problemen in hun leefomgeving. Het kan zijn dat een (groep) inwoner(s) hier een plan voor maakt of een idee over ontwikkeld. Het is 4

belangrijk dat inwoners weten wat ze met deze plannen kunnen doen en waar ze binnen de gemeente moeten zijn. Website Op de burgerinitiatieven pagina van de participatiewebsite staat helder beschreven wat een burgerinitiatief is, aan welke randvoorwaarden een burgerinitiatief moet voldoen en wat de stappen zijn in het proces van idee tot afronding. Op de website zijn de randvoorwaarden en de procesbeschrijving visueel weergegeven. De initiatiefnemers kunnen op de website het formulier burgerinitiatief downloaden met vragen over het initiatief. Dit formulier is ook via de website van de gemeenteraad en via de griffie te verkrijgen. Op deze manier worden de initiatiefnemers in een vroeg stadium geprikkeld om het idee goed uit te denken en zelfstandig te beoordelen of het idee in aanmerking komt voor een burgerinitiatief. Tevens worden er op de participatiewebsite voorbeelden gegeven van burgerinitiatieven die reeds zijn gestart of voltooid. Aan de hand van de informatie over het proces en de randvoorwaarden die de gemeente stelt rondom burgerinitiatieven kunnen de inwoners beslissen om het traject in te gaan om van hun idee een burgerinitiatief te maken. Dit doen ze door het formulier op te sturen, of op een andere manier contact op te nemen met het ‘initiatiefloket’.

Initiatiefloket Via het ‘initiatiefloket’ komt de initiatiefnemer in contact met iemand binnen de gemeente die verantwoordelijk is voor de procesbegeleiding van burgerinitiatieven. Deze persoon wordt ook wel ‘coördinator burgerinitiatieven’ genoemd. Hij of zij zorgt ervoor dat de initiatieven op de juiste manier binnen komen bij de gemeente, verheldert de vraag van de initiatiefnemers, legt contact met de ambtenaren, bestuurders en griffie in de organisatie, faciliteert de samenwerking tussen de vier partijen en stroomlijnt het proces. Verordening burgerinitiatief De initiatiefnemers werken samen met de coördinator burgerinitiatieven, aan de hand van het formulier burgerinitiatief, het initiatief verder uit. Vervolgens wordt het formulier burgerinitiatief via de griffie ingediend bij de gemeenteraad. De griffie doet aan de hand van de verordening burgerinitiatief (bijlage 2) een toetsing of er sprake is van een geldig burgerinitiatief. Indien er sprake is van een geldig burgerinitiatief nodigt de griffie de verzoeker schriftelijk uit voor de vergadering waarvoor het burgerinitiatiefvoorstel is geagendeerd. Tijdens de raadsvergadering beoordeelt de raad het initiatief aan de hand van het toetsingskader. Tijdens deze toetsing wordt er onder anderen gekeken naar het financiële plaatje, of het past binnen de wet en regelgeving en wat het draagvlak van het initiatief is.

Door deze toetsing wordt duidelijk of de raad besluit het initiatief ter kennisgeving aan te nemen en het burgerinitiatief verder uitgewerkt kan gaan worden. Als de gemeenteraad het initiatief ter kennisgeving aanneemt en akkoord geeft om het initiatief verder uit te laten werken worden er samenwerkingsafspraken gemaakt tussen de initiatiefnemers, de gemeenteraad, het college en de ambtenaren over de mate van participatie in het traject. Dit wordt schriftelijk vastgelegd, waardoor voor alle partijen de inhoud duidelijk is. De mate van participatie en invloed wordt bepaald aan de hand van de zogenaamde participatieladder (Edelenbos & Monnikhof, 1998), die de volgende treden bevat: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en gezamenlijk bestuur. Middels de ladder, zoals beschreven in bijlage 3, wordt gezamenlijk per initiatief bepaald op welke trede van de participatieladder de initiatiefnemers, de gemeenteraad, het college en de ambtenaren zich bevinden. Hierdoor zijn vooraf de verwachtingen

5

over betrokkenheid en invloed per rol helder en afgestemd. Deze afspraken worden vervolgens meegenomen naar fase 2 en vastgelegd in het projectplan. Fase 2 – Van een burgerinitiatief naar een concreet plan Het burgerinitiatief wordt verder uitgewerkt tot een zo’n concreet mogelijk projectplan. De coördinator burgerinitiatieven begeleidt de initiatiefnemers bij het uitwerken van het projectplan. Dit doen ze onder andere door ambtelijke specialisten uit te nodigen voor een analyse van het plan. Ook worden eventuele andere initiatiefnemers of stakeholders uitgenodigd. Voor het uitwerken van deze procedure kan aangesloten worden bij de zogenaamde ‘intaketafel’ en de ‘omgevingstafel’ die onderdeel zijn van de Omgevingswet. Het projectplan wordt samen met alle betrokken stakeholders opgesteld, getoetst en afgestemd. Aan het eind van deze fase ligt er een concreet projectplan. Op basis van dit plan kan er in fase drie een besluit worden gemaakt of het plan ten uitvoer gebracht kan worden en welke middelen hiervoor beschikbaar gesteld worden. Fase 3 – Van een plan naar de uitwerking (Go/no go moment) In fase drie worden er beslissingen genomen.

Om te bepalen of er sprake is van een go/ no go moment worden de volgende stappen doorlopen: 1) Allereerst beslissen de initiatiefnemers, coördinator burgerinitiatieven en de betrokken experts aan de hand van het uitgewerkte projectplan of het realiseerbaar is. 2) Vervolgens wordt het plan volgens de reguliere procesgang in de gemeenteraad besproken. Zij kunnen aan de hand van het projectplan en het toetsingskader beslissen of het initiatief ten uitvoer gebracht kan worden en welke middelen hiervoor zijn, dan wel onder welke voorwaarden en aanpassingen het plan uitgevoerd kan worden. 3) Het uiteindelijke besluit wordt gecommuniceerd naar de initiatiefnemers en de betrokken stakeholders. a. Positieve uitkomst: bij een positieve uitkomst wordt het plan kenbaar gemaakt aan de inwoners van de gemeente. Dit wordt bijvoorbeeld gedaan via de lokale krant, de social-mediakanalen van de gemeente en de website. b. Negatieve uitkomst: bij een negatieve uitkomst gaat het plan weer terug naar het ‘initiatiefloket’ zodat er een leereffect kan optreden en toekomstige initiatieven beter ondersteund kunnen worden. Fase 4 – Uitvoer In deze fase wordt het plan volgens het projectplan uitgevoerd. Dit projectplan is in het bezit van alle vier partijen. De initiatiefnemers zijn nu in de lead. Er vinden tussentijdse monitoring- en evaluatiemomenten plaats.

Ook vindt met afgesproken regelmaat afstemming plaats tussen de vier partijen (de initiatiefnemers, de gemeenteraad, de ambtenaren het college). De coördinator burgerinitiatieven houdt zicht op de planning en voortgang van het traject en zorgt voor (bij)sturing wanneer nodig. Wanneer er in het project zogeheten ‘mijlpalen’ worden bereikt wordt dit ter inspiratie met de inwoners via de communicatiemiddelen van de gemeente gedeeld. Fase 5 - Evaluatie Wanneer het plan gerealiseerd is vindt er een eindevaluatie plaats. Samen met alle betrokken wordt het uiteindelijke resultaat en het proces geëvalueerd. Aan de hand hiervan worden er geleerde lessen en verbeterpunten geformuleerd. Deze punten worden meegenomen ter optimalisatie van het proces. Ook wordt het eindresultaat opnieuw verwerkt en gedeeld, en gebruikt ter communicatie aan de gemeente en de inwoners.

6

7. Monitoring en evaluatie Ieder burgerinitiatief wordt, zoals beschreven in de procesbeschrijving, gemonitord en geëvalueerd. De geleerde lessen en verbeterpunten van ieder burgerinitiatief worden door de coördinator burgerinitiatieven meegenomen naar de volgende trajecten en zo vindt er een continue optimalisatie plaats van het proces. Daarnaast wordt dit beleid samen met de verordening burgerinitiatief in het eerste kwartaal van 2023 geëvalueerd.

7