06 - Bijlage 1 - Startnotitie Participatie

1 van 10

Aanleiding In het raadsprogramma 2022-2026 Samen in actie voor Tytsjerksteradiel wordt veel aandacht besteed aan een vernieuwde verbinding tussen burgers en gemeente. Om de verbinding te verbeteren, wordt aandacht besteed aan de menselijke maat, de kwaliteit van dienstverlening en burgerparticipatie. Eveneens staat in het coalitieakkoord Tytsjerksteradiel bloeit de mens centraal en stelt de coalitie zich open, transparant en verbindend op. Tot slot geeft de raad opdracht aan het college om een participatieverordening – waarin de wijze van participatie beschreven wordt voor te bereiden voor behandeling in de raad. Tytsjerksteradiel is een gemeente met verschillende actieve dorpskernen met daarin een gedreven mienskip. Op een natuurlijke wijze wordt er binnen de gemeente Tytsjerksteradiel al jaren op allerlei manieren geparticipeerd door inwoners. Binnen de verschillende kernen bestaan meerdere vormen van actief burgerschap. Zo zijn er de verschillende dorpsbelangen, de ‘denk mee’-website, de denktank voor burgers zoals Burgum 2040 en kennen een aantal dorpen het project ‘Buurtkracht’ van de gemeente in samenwerking met welzijnsorganisatie KEaRN. Deze startnotitie heeft als doel om ‘des Tytsjerksteradiels’, op een natuurlijke wijze, een scenario te ontwikkelen voor het ‘verstevigen van participatie’ voor de gemeente en haar inwoners.

Uit een bijeenkomst met de raad en uit gesprekken met verschillende ambtenaren blijkt dat actief burgerschap, democratisch recht en zeggenschap zeer belangrijke motieven zijn voor participatie in Tytsjerksteradiel. Uit het feit dat er al jaren veel burgerinitiatieven bestaan in de gemeente blijkt dat dit gevoel ook breed wordt gedeeld onder de inwoners van de gemeente. Tegelijkertijd blijven er ook groepen lastig te bereiken. Doordat deze groepen elkaar wel weten te vinden, kan er wantrouwen tegenover de gemeente ontstaan. Een ander participatiemotief vanuit de gemeente is dan ook het verbinden van de gemeente met (delen van) de mienskip. Uit de gevoerde gesprekken zijn dan ook een aantal doelen voortgekomen. Deze doelen zijn met name gestoeld op sterk aanwezige democratische motieven vanuit de gemeente(raad) van Tytsjerksteradiel. Deze doelen zijn als volgt: 1. Het ontwikkelen van een strakkere participatiewerkwijze zodat er sneller en beter gereageerd kan worden op de participatie-initiatieven, wensen en kennis van de burgers. Zo komen momenteel nieuwe participatie-initiatieven gefragmenteerd binnen bij de gemeente en is er zodoende weinig zicht op wat er allemaal al gebeurt in de verschillende dorpskernen. 2. De mate van invloed en de wijze van communicatie (denk aan de terugkoppeling van resultaten) van tevoren beter bepalen. 3.

Van tevoren nadenken over een gestructureerde, laagdrempelige en passende werkwijze per participatievorm waarbij vooraf duidelijk is wie verantwoordelijk is vanuit de gemeente, wat de mate van invloed is voor de inwoners en wat het doel is van de participatie. Deze doelen, die allemaal bijdragen aan een heldere werkwijze, zorgen voor een positieve bijdrage aan de relatie tussen inwoners en de gemeente.

2 van 10

Om als gemeente verschillende doelen te formuleren en te behalen en om de vele (toekomstige) processen van burger- en overheidsparticipatie te kunnen faciliteren, maken we in deze startnotitie een opmaat voor een werkwijze voor participatie in de gemeente Tytsjerksteradiel. Deze startnotitie is een procesbeschrijving om uiteindelijk als gemeente te komen tot een passend scenario voor participatie in brede zin: zowel overheids- als burgerparticipatie. Dit scenario zorgt voor continuïteit van de op de historisch gegroeide en natuurlijke participatiewijze die zo kenmerkend is voor de mienskip in Tytsjerksteradiel. Tegelijkertijd moet het scenario zorgen dat ook in de toekomst participatie in Tytsjerksteradiel zo goed mogelijk blijft gaan en blijft verbeteren. Later in deze startnotitie staan twee scenario’s beschreven. Deze startnotitie is erop gericht om een scenario voor te stellen dat zorgt voor zichtbare, herkenbare en werkbare participatie die de samenleving van Tytsjerksteradiel ten goede komt. Dit doen wij door met de raad, ambtenaren en inwoners van Tytsjerksteradiel een proces tot een participatieplan te doorlopen. Dit proces is in lijn met de routekaart voor participatie afkomstig uit de handreiking ‘Aan de slag met participatie’ die Berenschot heeft geschreven in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Deze startnotitie beschrijft een aantal ambities, resultaten, stappen en middelen om participatie in Tytsjerksteradiel verder te verstevigen. Die stappen zijn nodig om uiteindelijk een participatieverordening te maken en vast te stellen (zoals het Wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ gaat verplichten.)

Resultaten De beschreven stappen in deze startnotitie leiden uiteindelijk tot: 1. Een visie van de gemeente op participatie. De visie beantwoordt de vragen ‘Waarom vinden we participatie belangrijk?’ en ‘Wanneer is participatie goed gegaan?’. 2. Meer bewustzijn over rolverdeling bij participatie. Die rolverdeling geldt intern, bijvoorbeeld tussen raad en organisatie. De rolverdeling geldt ook extern: tussen inwoners en gemeente. 3. Een praktische, toegankelijke werkwijze om participatieprocessen gemeentebreed zo goed mogelijk te organiseren. Een werkwijze zorgt ervoor dat de processen goed afgebakend worden georganiseerd. 4. Meer intern bewustzijn over de werking van participatie en de grenzen aan participatie. 5. Een aantal gezette stappen (vijf of acht, afhankelijk van het scenario) van de handreiking ‘Aan de slag met participatie’ en daarmee een stevige voorbereiding op het wetsvoorstel.

3 van 10

Aandachtspunten Het voorstel in deze startnotitie kent vier aandachtspunten:

1. Dit is een procesvoorstel Dat betekent enerzijds dat enkele inhoudelijke uitgangspunten en processtappen duidelijk gemaakt worden: we beginnen niet bij nul. Anderzijds hangt de uitkomst af van wat we samen gaan doen. Een aantal uitgangspunten zijn: 1. Dat we toewerken naar een visie (resultaat 1). Een visie geeft fundamenteel houvast (zichtbaarheid en herkenbaarheid) bij participatie, ook als er vraagstukken komen waar nog geen ervaring mee is. 2. Dat we zoveel mogelijk bestaande stukken gebruiken (het raadsprogramma, de beleidsnota ‘Overheidsparticipatie bij burgerinitiatieven’, de verordening op het burgerinitiatief en het ‘Participatiebeleid fysieke leefomgeving gemeente Tytsjerksteradiel’, zie de bijlage voor het laatste stuk) en zo goed mogelijk aansluiten op bestaande behoeften binnen de organisatie. 3. Dat het voorgestelde proces leidt tot praktische handvatten om goede participatie te organiseren (resultaat 2). Deze handvatten zorgen voor herkenbaarheid, structuur en werkbaarheid op de lange termijn zodat er straks één herkenbare werkwijze beschikbaar is voor inwoners, maar ook voor medewerkers en bestuurders. De werkwijze moet helpen bij een scherpe rolverdeling, taakverdeling en procesafbakening van alle betrokkenen bij een participatieproces.

In dit procesvoorstel staat aangekondigd dat we hiermee aan de slag gaan, maar houden we ruimte om wat er in de resultaten, producten en stappen aan bod komt gezamenlijk in te vullen.

2. Participatie is geen wondermiddel Participatie is wenselijk en heeft op meerdere manieren meerwaarde. Participatie is echter geen wondermiddel dat vanzelf voor draagvlak zorgt. Het is geen vervanger van de representatieve democratie en het creëert ook niet vanzelf groter vertrouwen onder inwoners. Niet alles kan tegelijkertijd en dat vraagt om scherpe afwegingen die bepaalde consequenties op voorhand accepteren. Om die reden is het noodzakelijk om – waar mogelijk – van tevoren met elkaar te bepalen of participatie wenselijk is. Bewustzijn over de meerwaarde en de beperkingen van participatie is essentieel.

3. Goed intern samenspel is nodig voor goed samenspel met de samenleving Het is goed om vooraf aan de samenleving te vragen hoe ze willen participeren en wat ze daarin van hun gemeente verwachten. Tegelijkertijd is het net zo belangrijk om als gemeente vooraf duidelijk te maken wat wordt verwacht, wat als ‘goede participatie’ wordt gezien en hoe er met bepaalde onderwerpen wordt omgegaan (deze oproep wordt ook sterk gedaan in het wetsvoorstel). De meest geuite kritiek op participatie is dat het onduidelijk is wat de doelen zijn, hoeveel ruimte er is voor invloed en wat er met de uitkomsten is gebeurd. Door deze duidelijkheid van te voren te bieden (met een participatievisie) maar ook te leveren als organisatie, werken we aan de verbetering van de ervaringen van meedoen met participatieprocessen.

4 van 10

Goed samenspel tussen de gemeenteraad en het college van B&W is nodig om op een vruchtbare manier het samenspel met de gemeenschap te organiseren. Dat betekent onder andere duidelijkheid creëren over een aantal onderwerpen, zoals de interne rolverdeling. De driehoek burgemeester-gemeentesecretaris-griffier vormt enerzijds een belangrijk vliegwiel om deze zoektocht naar duidelijkheid vorm te geven. Anderzijds betekent het ook genoeg ruimte voor maatwerk overlaten.

4. Goede participatie gaat over gedrag We kunnen als gemeente van alles willen en van alles zeggen, maar hoe we ons gedragen – intern naar elkaar toe of extern naar de inwoner – doet ertoe. Tegelijkertijd mogen we inwoners ook aanspreken op hun houding en gedrag binnen participatieprocessen. Dit draagt ook bij aan duidelijkheid bieden. Daarom vraagt dit procesvoorstel om een open en betrokken houding van gemeenteraad en college.

Proces Voor het proces dat nodig is om de bovengenoemd ambities en resultaten te behalen, presenteren we twee scenario’s waar tussen gekozen kan worden. Beide scenario’s hebben ongeveer dezelfde structuur in fasen en in onderwerpen die aan bod komen. De onderwerpen die aan bod komen gaan onder andere over ambities, rolverdeling, te organiseren activiteiten en de relatie met andere projecten, programma’s en initiatieven die binnen Tytsjerksteradiel lopen. Voor beide scenario’s geldt: In fase 1 is meer aandacht voor het verkennen en bespreken van belangrijke vraagstukken. Denk aan de kwaliteitseisen voor participatie, rollen binnen het gemeentehuis of uitgangspunten bij de organisatie van participatie. Fase 1 begint in het derde kwartaal van 2023. In fase 2 is meer aandacht voor het doen. Denk aan het maken van een toolbox voor participatie of aan het uitvoeren van een experiment. Fase 2 begint in het vierde kwartaal van 2023. Voor allebei de keuzes geldt dat uiteindelijk met de driehoek een plan van aanpak gemaakt wordt voor het gekozen scenario.

Scenario 1: het experimenteerscenario Het eerste scenario is een ‘basisscenario.’ Er wordt gebruik gemaakt van bestaande stukken zoals het raadsprogramma, maar ook van andere interne stukken. Op basis van die stukken maken we een paar hulpmiddelen en waarmee geëxperimenteerd kan worden. Fase 1 wordt ingevuld door te beginnen met een bijeenkomst met (een gedeelte van) de gemeenteraad om het over de volgende onderwerpen te hebben: •

Wanneer is de organisatieparticipatie goed gelukt?

•

Wat is de ideale interne rolverdeling om participatie met inwoners zo vruchtbaar mogelijk vorm te geven?

•

Welke instrumenten passen bij de inwoners van Tytsjerksteradiel?

5 van 10

Op basis van deze bijeenkomst maken we een ‘visie op participatie’ die aansluit bij bestaande stukken en de bijeenkomst en waarbij ook aandacht is voor de rolverdeling (resultaat 1 en 2). Fase 2 krijgt invulling op basis van die visie. We maken een overzichtelijke toolbox (met bijvoorbeeld een selectie participatieinstrumenten) om reguliere burgerparticipatie als gemeente te organiseren, passend bij de visie (resultaat 3). Welke instrumenten uiteindelijk het beste in de toolbox kunnen, wordt in samenspraak met de ambtelijke organisatie besloten: zij moeten er het meeste aan hebben. In scenario 1 worden samen stappen gezet om de bovengenoemde resultaten te behalen. Het samen zetten van deze stappen draagt bij aan intern bewustzijn (resultaat 4). De visie en de toolbox worden als één pakket opgeleverd en ter informatie aan de gemeenteraad aangeboden. Na fase 2 kan hiermee geëxperimenteerd worden door de gemeente. We verwachten dat de gemeenteraad één tot twee keer betrokken is in het proces van scenario 1, dat ongeveer vijf à zes maanden duurt. Tabel 1. Wat zijn de resultaten na scenario 1: het experimenteerscenario?

Resultaten

Toelichting

Een visie op participatie

Hierin staat kort en helder wat we met participatie willen in

(resultaat 1 en 2)

Tytsjerksteradiel en hoe we kijken naar de juiste rolverdeling.

Een toolbox voor participatie

In de toolbox zitten een paar participatieinstrumenten (met

(resultaat 3)

uitleg) waaruit gekozen kan worden.

De stappen 1 t/m 5 van de

Stap 1 t/m 3 gaat over hoe de gemeente kijkt naar participatie,

handreiking ‘Aan de slag

de democratie, haar ambities en over waarom participatie

met participatie’ zijn gezet

belangrijk gevonden wordt. Deze stappen worden gezet in

(resultaat 5)

bijeenkomsten. Stap 4 en 5 gaan over de verschillende participatievormen en instrumenten om daar invulling aan te geven. Deze stappen worden gezet door middel van de toolbox.

Scenario 2: het leerscenario Participatie is waardevol en lastig tegelijkertijd (zie ook de genoemde aandachtspunten eerder in deze startnotitie), daarom is dit scenario meer gericht op gezamenlijk – stap voor stap – bepalen wat belangrijk, haalbaar en passend is. In dit scenario stellen we voor om een duale werkgroep (met het presidium, de portefeuillehouder en iemand van de ambtelijke organisatie) in te richten om deze stappen te zetten. Fase 1 wordt ingevuld door te beginnen met een bijeenkomst met (een gedeelte van) de gemeenteraad en het college van B&W om een paar belangrijke onderwerpen te selecteren waarop samen geleerd moet worden.

6 van 10

Mogelijke onderwerpen zijn: •

lessen trekken op basis van afgelopen participatieprocessen

•

kwaliteitseisen voor participatie (wanneer is een proces goed gegaan? Denk aan de inclusiviteit van participatieprocessen)

•

een gezamenlijk referentiekader en een gezamenlijke taal voor participatie (die ook publiek gemaakt kan worden)

•

de ideale interne rolverdeling ten aanzien van participatie (Wat doen de raad en het college?)

•

specifieke leerdoelen stellen voor de toekomst.

We kiezen gezamenlijk in de bijeenkomst drie onderwerpen waar de werkgroep mee aan de slag gaat. De werkgroep behandelt elk onderwerp in een aparte werksessie. De resultaten hiervan worden gevat in een ‘visie op participatie’ waarin ook aandacht is voor de rolverdeling (resultaat 1 en 2). Fase 2 krijgt invulling door specifiek met de resultaten van de werkgroep aan de slag te gaan. Denk aan het bedenken van een (standaard) werkwijze voor participatie, het inrichten van een toolbox, het trainen van een selectie ambtenaren, het oefenen met de nieuwe werkwijze en de toolbox, en het evalueren van een recente casus (resultaat 3 en 4). Ook geeft fase 2 – indien gewenst – ruimte om een experiment of pilot te doen met een nieuw instrument om op basis daarvan te monitoren hoe de visie, de werkwijze of de toolbox het doen. Fase 2 sluiten we af met terugblik op de gezette stappen en een mogelijke agenda voor de toekomst (met bijvoorbeeld drie aandachtspunten, zoals het oefenen met kaderstelling) (resultaat 4). De visie, werkwijze, toolbox en agenda voor de toekomst worden als één pakket opgeleverd en ter informatie aan de gemeenteraad aangeboden. We verwachten dat de gemeenteraad minimaal twee keer betrokken is in het proces van scenario 2 (maar meer is mogelijk als de duale werkgroep dat nodig vindt) dat ongeveer zeven à negen maanden duurt. Tabel 2.

Wat is er na scenario 2: het experimenteerscenario?

Resultaten

Toelichting

Een visie op participatie (resultaat 1

Hierin staat kort en helder wat we met participatie willen

en 2)

in Tytsjerksteradiel en hoe we kijken naar de juiste rolverdeling.

Een basiswerkwijze en toolbox voor

De basiswerkwijze bestaat uit een aantal stappen die

participatie (resultaat 3)

altijd gezet worden. Bijvoorbeeld een startmoment, een kort procesvoorstel en een keuze voor een instrument. In de toolbox zitten een handvol participatieinstrumenten (met uitleg) waaruit gekozen kan worden.

7 van 10

Resultaten

Toelichting

Een aantal getrainde ambtenaren

We trainen een selectie ambtenaren met de werkwijze

(resultaat 3 en 4)

en toolbox. De selectie maken we met de werkgroep.

De stappen 1 t/m 8 van de

Stap 1 t/m 3 gaan over hoe de gemeente kijkt naar

handreiking ‘Aan de slag met

participatie, de democratie, haar ambities en over

participatie’ zijn gezet (resultaat 5)

waarom participatie belangrijke gevonden wordt. Deze stappen worden gezet in bijeenkomsten. Stap 4 en 5 gaan over de verschillende participatievormen en -instrumenten om daar invulling aan te geven. Deze stappen worden in gezet in de werksessies, met het opstellen van de werkwijze en door middel van de toolbox. Stap 7 gaat over het leren van participatie. Dit heeft plaatsgevonden in de werksessies en krijgt verder vorm in een agenda voor de toekomst. Alle bovenstaande stappen vormen de input om een participatieverordening (stap 8) te schrijven.

8 van 10

Bijlage 1.

Opbrengst van de bijeenkomst in maart

Op 10 maart 2023 hebben we een bijeenkomst met de raad georganiseerd. In deze bijeenkomst zijn meerdere onderwerpen besproken, bijvoorbeeld de motieven voor participatie of de mate waarin bepaalde participatieinstrumenten geschikt zijn in Tytsjerksteradiel. In onderstaande figuur is een tweedeling te zien over een besproken onderwerp (vier verschillende motieven voor participatie) en de lokale invulling – door gemeenteraadsleden en andere aanwezigen – van die motieven. De grootte van de witte bollen weerspiegelt het aantal mensen dat een motief het meest belangrijk vond.

Zoals te zien wordt er in Tytsjerksteradiel het meeste waarde gehecht aan democratische motieven voor participanten. Daar zouden participatieprocessen aan moeten voldoen. Alle aanwezigen werd gevraagd naar hun eerste indrukken van participatie in algemene zin. De aanwezigen werd gevraagd een meer positieve indruk en een meer negatieve indruk op te schrijven. Een bundeling van de belangrijkste indrukken staat in onderstaande tabel.

9 van 10

Positieve indruk

Negatieve indruk

Draagvlak, betrokkenheid en samen tot iets

Teleurstelling, niet gehoord voelen

‘gedragen’ komen Meedoen, mee ontwerpen en meewerken aan resultaten Verbinding maken met elkaar

Tijdsinvestering moeite, vertraging en langdurige projecten Kennisgebrek, onkunde en NIMBY1 Nodeloos complex

Inspirerend en het serieus nemen Tijdens een instrumentencarrousel kwamen vijf verschillende instrumenten voorbij met de vraag hoe enthousiast de raadslieden hiervan werden. 1. Een burgerbegroting. Hier waren veel aanwezigen enthousiast over. ‘Met strak omschreven kaders moet dit kunnen. […] Anders kunnen er financieel onverstandige keuzes worden georganiseerd.’ 2. Het uitdaagrecht (voor initiatieven uit de samenleving) lag genuanceerd. De aanwezigen waren hierover verdeeld. Een voorstanders zei: ‘Je hoort vaak wat niet goed gaat, maar laten we de burgers dan maar de kans geven om te proberen te laten zien wat beter kan.’. 3. Een dorps- of wijkraad kon rekenen op vele tegenstanders. Dit omdat elk dorp al een dorpsbelang heeft. 4. Het burgerberaad had veel aanwezigen in het midden. Argumenten varieerden van tegen: ‘het was een stadse oplossing’ tot mild enthousiast: ‘Dat is erg afhankelijk van welke vraag en hoe goed georganiseerd. Het liefste met gelote club mensen om ook unusual suspects mee te krijgen. Dit zou goed tegen de kloof kunnen zijn.’ 5. Bij een lokaal referendum waren veel aanwezigen tegen: ‘de optie is te zwart-wit, en eigenlijk nooit van toepassing op de werkelijkheid.’ Iemand die voor was, zei: ‘mits er een goede vraagstelling is, kan je er best wat aan hebben, en je moet duidelijk hebben welk percentage acceptabel is. Een hele goede uitleg is van belang.’

NIMBY staat voor ‘not in my backyard’. Een vertaling hiervan is: ‘niet in mijn achtertuin.’ Deze afkorting gaat over een bepaalde gedraging die omschrijft dat mensen vaak voor bepaalde maatregelen zijn, zolang ze er zelf maar geen last van hebben. 1

10 van 10

Bijlage 2.

Wat is een participatievisie?

Om als gemeente participatie te verbeteren zijn er meerdere producten die op weg kunnen helpen bij die verbeterslag. Doorgaans wordt het onderscheid tussen de volgende vier producten gemaakt: •

Een participatievisie gaat vaak in op de betekenis van participatie in de representatieve democratie, de ambitie van de gemeente en op een stelling over waarom de gemeente participatie belangrijk vindt.

•

Het participatiebeleid gaat doorgaans in op de vormen van participatie en de manieren waarop participatie georganiseerd wordt.

•

Een participatie-uitvoeringsprogramma benoemt enkele doelen, resultaten en/of activiteiten die de gemeente de komende jaren gaat ondernemen.

•

De participatieverordening verankert de afspraak die de gemeente met zichzelf maakt op het gebied van participatie.

Het is niet zo dat er maar één juist product is voor een gemeente, of dat ‘een participatievisie’ alleen mag gaan over de onderwerpen die in het rijtje benoemd staan. In de praktijk zijn verschillende invullingen van een visie te vinden, we sturen twee voorbeelden mee: 1.

Een voorbeeld uit Culemborg (bijlage 2.1): dit stuk heet ook letterlijk ‘Participatievisie’ maar heeft in de inhoudsopgave meerdere hoofdstukken staan: van (weer) een visie tot een stuk over rolverdeling binnen het gemeentehuis. In het hoofdstuk ‘visie’ staat hoe de gemeente naar participatie kijkt.

2.

Een voorbeeld uit Amsterdam (bijlage 2.2): daar staat

Bijlage 2.1. Bijlage 2.2. Voorbeeld Culemborg.pdf Voorbeeld Amsterdam.pdf

een visie op participatie in een raadsbrief. Naast die raadsbrief was er ook nog een los beleidskader en een leidraad voor participatie. In de raadsbrief is heel duidelijk te lezen (1) hoe naar de lokale democratie gekeken wordt, (2) wat de functie van participatie is, (3) wat belangrijke kenmerken van gemeente zijn, en (4) wat participatie van de gemeente vraagt. Maar daarnaast legt die brief ook uit wat de gemeente gaat doen, bijvoorbeeld in termen van een veranderstrategie (iets dat niet in een ‘klassieke’ visie staat). Deze twee voorbeelden zijn ook maar voorbeelden, maar ze laten zien dat er meerdere invulling van een participatievisie mogelijk zijn. Voor Tytsjerksteradiel streven we naar een visie waarin kort en helder staat wat we met participatie willen in Tytsjerksteradiel en hoe we kijken naar de juiste rolverdeling. Een werkwijze en/of toolbox maakt dan mogelijk om wat in de visie staat, in de praktijk te kunnen brengen (dit overlapt met de categorieën ‘participatiebeleid’ en ‘participatieuitvoeringsprogramma’).