04 - Bijlage 1 - Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario's 8KTD, Berenschot
Tekst van het document
EINDRAPPORTAGE
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
64588 | 15 juni 2021
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD Philip van Veller Catheel Pino Lars Bos Kees Gillesse Daniël Huisman 15 juni 2021
3
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Inhoudsopgave
Samenvatting op hoofdlijnen ............................... 4 1.
5.
5.1
Inleiding ............................................................... 10 1.1
Context van dit onderzoek .............................................. 10
1.2
De onderzoeksvragen waar we mee
5.3 Kostenontwikkeling ambtelijke samenwerkingsorganisaties . ......................................... 51 5.4 Kostenontwikkeling werkmaatschappij 8KTD . 52
Onderzoeksmethode en onderzoeks-
5.5 Ontwikkeling van de toelichting
activiteiten . .................................................................................... 11
2.
1.4
Enige opmerkingen vooraf . ............................................ 12
1.5
Leeswijzer ...................................................................................... 12
8KTD in beeld ..................................................... 13 2.1
op de bijdrage van gemeenten . .............................. 54 5.6 Conclusies . ................................................................................... 55
6.
6.3 Bestuurlijke sturing ............................................................. 60
2.2 Achtkarspelen: zelfredzaam,
6.4 Conclusies . ................................................................................... 62
nuchter en betrokken . ....................................................... 14
7.
Toekomstscenario’s ....................................... 63
2.4 Mienskip is waar het om draait .................................... 15
7.1
2.5 Dalende en vergrijzende bevolking . ........................ 16
7.2 De criteria . ................................................................................... 64
2.6 Zuinig op de mooie omgeving . ................................... 17
7.3 Afscheiden ................................................................................... 65
2.7 Gemeentelijke zorgtaken in de aandacht .......... 18
7.4 Doorontwikkeling van de
2.8 Inzetten op een vitale economie . ............................... 19 2.9 Financiën blijven zorgpunt . ............................................ 21 2.10 Conclusies . ................................................................................... 23
Dienstverlening ................................................ 24 3.1
Inleiding ........................................................................................ 24
3.2 Directe dienstverlening aan inwoners . ................. 25 3.3 Realiseren van ambities en opgaven . ................... 28 3.4 Dienstverlening aan raad en college ....................... 31 3.5 Conclusies . ................................................................................... 33
4.
Inleiding ......................................................................................... 56
6.2 Sturen op samenwerken .................................................. 57
en goed voor elkaar . ........................................................... 14
3.
Governance en sturing .................................. 56 6.1
Tytsjerksteradiel: goed met elkaar
2.3 De regio Noordoost Fryslân in de versnelling . 14
Inleiding ........................................................................................ 49
5.2 Financiële consequenties AEF-rapport ............... 49
aan de slag gingen . ................................................................ 11 1.3
Financiën ............................................................ 49
Organisatie ........................................................ 34 4.1
Inleiding ........................................................................................ 34
4.2 Organisatieontwikkeling .................................................. 35 4.3 Uitkomsten benchmark met andere gemeentelijke organisaties ........................................... 42 4.4 Kengetallen . .............................................................................. 45 4.5 Conclusies . .................................................................................. 48
Algemene wensen ............................................................... 64
werkmaatschappij 8KTD ................................................. 68 7.5 Bestuurlijke fusie: samen toewerken naar één gemeente . ............................................................ 74 7.6 Samen met een andere gemeente ......................... 77
Bijlage: terugblik op de samenwerking .......... 79
4
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Samenvatting op hoofdlijnen
Onderzoek
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de exacte onderzoeksvragen en de vindplaats van de antwoorden in dit
In opdracht van de colleges van Achtkarspelen en
rapport.
Tytsjerksteradiel voerde Berenschot een evaluatie uit van de werkmaatschappij 8KTD. De vernieuwde organisatie, waarbij
Waar vindt u het antwoord op welke vraag?
invulling is gegeven aan doorontwikkeling van het 3c model
Welke relevante (externe) ontwikkelingen
en het uitgangspunt ‘’samen tenzij’’, draait vanaf 1 januari
Zijn recent en de afgelopen jaren (na besluit 2015)
2019 in een aangepaste structuur. Dit nadat de gemeenten kozen voor een bestendiging, verbetering en uitbreiding van de samenwerking. Naar aanleiding van de aanbevelingen van adviesbureau AEF om te evalueren en de motie hierover in de raad van Tytsjerksteradiel hebben de colleges van Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen aangegeven gezamenlijk de evaluatie te willen opstarten na het doorlopen van een volledige
Hoofdstuk 2
van invloed geweest. Welke belangrijke maatschappelijke ambities en opgaven hebben de beide gemeenten samen en welke zijn uniek. Welke eisen stelt dit aan de
organisatie. Wat voor gemeente willen we zijn? Zijn in de toekomst van belang voor de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie en hoe kan je dan een robuuste, toekomstbestendige gemeente zijn en kwalitatieve dienstverlening garanderen aan de burger.
P&C-cyclus in 2020. De raden zijn op 10 december 2020 met de opzet en start van de evaluatie akkoord gegaan.
a. Wat zijn de kosten, effecten en resultaten van de
Hoofdstuk 3-6
samenwerking na (gedeeltelijke) implementatie van de aanbevelingen van AEF?
Het doel van deze evaluatie is een duidelijk beeld te krijgen van:
b. Wat zijn de effecten op de ontwikkeling van de
Hoofdstuk 6
(gevoelde) positie van de raden na (gedeeltelijke)
1. De (ontwikkeling van) kosten, effecten en resultaten van de samenwerking en de positie van de raden ten opzichte van deze samenwerking;
implementatie van de aanbevelingen van AEF? Wat zijn mogelijke kosten, effecten en resultaten en de positie van de raden ten opzichte van de huidige situatie bij:
2. mogelijke alternatieve bestuursmodellen; en
De huidige structuur in optimale vorm (hoe ziet dit eruit, wat is mogelijk?) Alternatieve bestuursmodellen: afscheiding, andere
3. relevante (externe) ontwikkelingen die gevolgen hebben voor de samenwerking.
modellen uit de wet GR, gemeentelijke herindeling, of verdergaande ambtelijke samenwerking?
Hoofdstuk 7
5
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Rode draden van de evaluatie Onderstaand geven we onze bevindingen op hoofdlijnen weer op basis van het uitgevoerde onderzoek naar de 8KTD-samenwerking. Samenwerking gericht op de organisatie
Toenemende organisatorische en financiële druk
De samenwerking in de werkmaatschappij 8KTD is geleidelijk en voorzichtig tot stand gekomen. Dat gebeurde aanvankelijk niet, maar later wel met de afspraak dat de beide gemeenten zoveel mogelijk vraagstukken op dezelfde wijze zouden oppakken om zo schaalvoordelen te realiseren (‘samen, tenzij’).
Binnen de organisatie wordt zeer vaak verwezen naar de grote druk die medewerkers ondervinden.
In ambtelijke samenwerkingsconstructies ligt onvermijdelijk een schaalvraagstuk besloten. Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen verschillen van elkaar en als autonome gemeenten mógen zij ook van elkaar verschillen. Bovendien spelen nog verschillen in de dorpen binnen de beide gemeenten. Om winst te halen uit samenwerking, moet echter een stukje autonomie worden opgegeven en moeten de inspanningen van de gezamenlijke organisatie worden gericht op de schaal van de beide gemeenten. Er moet goed worden bepaald waar het eigen karakter van de gemeenten (of kernen!) echt zodanig verschilt dat dit een andere aanpak op gemeenteniveau rechtvaardigt.
In de eerste plaats gaat het om de ‘normale’ trekkracht vanuit de samenleving (extern) en het bestuur (meer intern) om ambities en opgaven te realiseren. Deze druk is ook zichtbaar in andere gemeenten. Hetzelfde geldt voor de druk die ontstaat door de toenemende eisen die op gemeenten afkomen, zoals rond ICT, de komende Omgevingswet, privacywetgeving et cetera. In het financiële deel van dit onderzoek zagen we dat deze eisen deels zijn omgezet in extra formatie, maar dat er ook taakstellingen worden ingeboekt. Die zijn ingegeven door de financiële positie van de gemeenten, die niet rooskleurig is en ook in de toekomst waarschijnlijk niet zal worden verlicht door een ruimer kader vanuit het Rijk. ‘Ombuigingslijn 5’ moet leiden tot meer efficiëntie met een kleinere organisatie.
Bovendien opereren de beide gemeenten in het bredere regionaal verband van Noordoost Fryslân. Ook op deze schaal moeten de gemeenten schakelen; individueel en mogelijk vanuit de kracht van de 8KTD-samenwerking. De 8KTD-samenwerking heeft geen inhoudelijke strategie opgesteld om vanuit maatschappelijke vraagstukken te bekijken op welke schaal deze worden opgepakt. Ook worden de inhoudelijke resultaten niet gemonitord. Alleen in het sociaal domein wordt de kracht van de grotere organisatie gekoppeld aan een gebiedsgerichte aanpak.
Verder hebben we in het onderzoek geconstateerd dat het verloop en het aantal openstaande vacatures in de organisatie groot zijn. Natuurlijk worden deze plekken opgevangen door inhuur en herschikking, maar het betekent wel dat er minder capaciteit is door de tijd die gemoeid is met het werven, selecteren en inwerken van nieuwe collega’s en/of inhuurkrachten. Bovendien tonen inhuurkrachten minder betrokkenheid bij de lange termijn en nemen zij kennis mee als zij vertrekken. De positie van 8KTD op de arbeidsmarkt hangt samen met de regionale arbeidsmarkt, de krapte in sommige functies die we sowieso landelijk zien en het geringe concurrerende vermogen ten opzichte van grotere gemeenten.
De samenwerking in de werkmaatschappij kenmerkt zich door beperkt inhoudelijk strategisch vermogen en (mede daardoor) een gerichtheid op de organisatie zelf. Ondanks de geleidelijke verbetering die daarin optreedt, zien we dan twee gevoelens opkomen bij bestuurders (inclusief raadsleden) en medewerkers: aan de ene kant ‘we zijn op de goede weg, maar waar naar toe?’ en aan de andere kant ‘het gaat best goed, maar het glas is half vol; de nadruk ligt op wat niet goed gaat en we worden niet op waarde geschat’.
Een derde factor die druk veroorzaakt, is het construct zelf. Het schakelen met twee gemeenten, ieder soms niet alleen met inhoudelijke maar ook procedurele verschillen, eist aandacht en energie. Bovendien is uit het AEFonderzoek een aantal aanbevelingen gekomen dat is omgezet in stukken en plannen. Het opstellen daarvan en meedoen aan de uitwerking en uitvoering bracht nog meer druk met zich mee. De mate waarin deze druk in de organisatie wordt gevoeld, verschilt overigens per onderdeel en zelfs persoonlijk.
Ontwikkeling vraagt tijd en focus Dit onderzoek heeft plaatsgevonden niet lang nadat de verbeteringen naar aanleiding van het AEF-onderzoek zijn ingezet. Bovendien werd het grootste deel van 2020 beheerst door de coronacrisis, waardoor de organisatieontwikkeling werd vertraagd en lastiger meetbaar werd. Daarom moeten we terughoudend zijn in de beantwoording van de vraag hoever 8KTD nu is in de ontwikkeling. We zien dat er (veel!) ontwikkelingen in gang zijn gezet. Twee kanttekeningen daarbij: In de eerste plaats merken we op dat het meer lijkt te gaan om een optelsom van een aantal initiatieven (impliciet voortkomend uit AEF) dan een geregisseerde en gestructureerde organisatieontwikkeling aan de hand van een heldere agenda die door het DB is vastgesteld en wordt bewaakt en door de directie wordt uitgevoerd. Dit kan ten koste gaan van overzicht en regie. Zaken binnen 8KTD lijken hier en daar ‘te gebeuren’, bijvoorbeeld in de portefeuillehoudersoverleggen, maar ook binnen de organisatie, zonder dat hier een duidelijke, vastgestelde rolverdeling en agenda aan vast zit. In de tweede plaats zijn er weliswaar veel plannen, maar zijn de teksten (zoals de missie en visie) nog niet verankerd in de organisatie. De coronacrisis heeft hier ook niet aan bijgedragen. Ontwikkeling en verbinding (sturen, meten van ontwikkeling, mensen betrekken en erbij houden) vragen tijd en focus.
8KTD moet nog steeds groeien naar één cultuur. Daarbij tekenen we wel aan dat de samenwerkingsconstructie weliswaar op papier nog bestaat uit delen van de gemeenten die in één organisatie zijn gebracht plus afzonderlijke afdelingen per gemeente; in de praktijk wordt het geheel al aangestuurd als één ambtelijke (fusie)organisatie. Op de langere termijn, nadat de organisatieontwikkeling verder is, komt wel de meer fundamentele vraag op wanneer de grenzen van de mogelijkheden bereikt zijn om via deze samenwerkingsconstructie synergie te bereiken tussen de twee gemeenten.
6
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Maak opgaven leidend naar een strategische visie
Ligt het aan 8KTD of aan iets anders?
In de nabije toekomst staan de gemeenten nog meer opgaven te wachten dan er nu al spelen. De mogelijkheden voor de zelfstandige gemeenten om deze druk weg te nemen door zelf minder ambitie te tonen, zijn beperkt. De gemeenten zullen mee moeten in de ontwikkelingen. De lokale ambities zijn door de gemeente zelf te bepalen maar de opgaven die sowieso spelen (zoals voortkomend uit de bevolkingsontwikkeling) zijn groot. De gemeenten hebben ieder hun eigen visie op hun ambities en opgaven. Op de opgaven vanuit regionaal en landelijk niveau hebben Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen nog minder (tot geen) gezamenlijke visie noch grip. 8KTD is nadrukkelijk een werkmaatschappij en wordt niet aangegrepen om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen. De gemeenten hebben weliswaar verschillende maatschappelijke opgaven, maar veel onderwerpen zijn ook vergelijkbaar. Op regionaal niveau geldt dat per definitie. Bovendien zullen de beoogde financiële besparingen (efficiëntie via ombuigingslijn 5) de gemeenten nog meer naar elkaar toedrijven.
Dit is een evaluatie van de werkmaatschappij 8KTD die nog sterk in ontwikkeling is. Het is niet per se zo dat de aandachtspunten die wij hiervoor meegeven meteen samenhangen met de bestuursvorm. (Bijna) alle gemeenten kampen met bepaalde vraagstukken, zoals interne afstemming en financiële tekorten. Verder brengen samenvoegingen per definitie aandachtspunten met zich mee (zoals implementatietijd, interne gerichtheid en cultuurverandering). Deze aandachtspunten ebben na verloop van tijd weg, maar zeker in de eerste periode na veranderingen (bijvoorbeeld als afdelingen van de dragende organisatie overgaan naar de werkmaatschappij), zijn zij vaak nog goed zichtbaar. Boven op deze effecten kunnen er wel degelijk aandachtspunten worden gelinkt aan de gekozen bestuursvorm, zoals het vinden van een goede balans tussen harmonisatie en standaardisatie enerzijds en couleur locale anderzijds. Dat leidt tot de volgende onderverdeling:
Verschillende factoren houden de deelnemers aan 8KTD tegen om meer strategisch-inhoudelijk samen te werken. Dat zijn in de eerste plaats de (cultuur)verschillen tussen de beide gemeenten, en in de tweede plaats de afspraak dat de beide gemeenten zelfstandig zijn en deze samenwerking niet is bedoeld om te leiden tot een bestuurlijke fusie. Een visie bindt. Dat is niet iets dat iedereen wil. Landelijk onderzoek wijst echter uit dat helderheid en eenduidigheid over een stip op de horizon noodzakelijk is om de samenwerking ook op langere termijn succesvol te laten zijn. Uitgaande van de maatschappelijke opgaven kan daarna worden bepaald hoe daarmee om te gaan op regionaal, gemeente- en dorpsniveau. Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel moeten hier dus mee aan de slag.
3 3 3
Vraagstukken die voortvloeien uit de gekozen bestuursvorm Vraagstukken die voortvloeien uit een samenvoeging van organisaties Vraagstukken die zich in gemeenten voordoen
De aandachtspunten kunnen liggen op deze drie niveaus. Bovendien kunnen de aandachtspunten op deze niveaus elkaar versterken: normale vraagstukken worden dan versterkt door het feit dat er recentelijk een fusie heeft plaatsgevonden of door de complexiteit die een ambtelijke fusie nu eenmaal met zich meebrengt.
7
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Aanbevelingen voor doorontwikkeling Wij doen vijf aanbevelingen hoe de werkmaatschappij zich zou
Aanbeveling 4. Rapporteer helder over de
kunnen ontwikkelen in de huidige structuur.
financiële ontwikkelingen, kosten en resultaten We adviseren helderder te rapporteren over het (totale) effect
Aanbeveling 1. Kies voor elkaar: werk aan en
van (een combinatie van) ontwikkelingen op de bijdrage van
vanuit een richtinggevend perspectief
gemeenten. Voor een goed begrip van de ontwikkeling van de
Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zijn prachtige gemeenten.
kosten van de werkmaatschappij 8KTD is het belangrijk om
De werkmaatschappij 8KTD is opgericht om de ambities en de
inzicht te hebben in de verschillende factoren die van invloed
opgaven van de gemeenten op te pakken. Maar we merken dat
zijn. Daarnaast zou het goed zijn als de werkmaatschappij de (te
het er een onduidelijk en wisselend beeld bestaat van wáár de
behalen) resultaten meet en daar helder over rapporteert.
werkmaatschappij aan moet bijdragen en wat de gemeenten met de werkmaatschappij (zouden moeten) willen.
Aanbeveling 5. Versterk en verhelder de governance We zien verschillende mogelijkheden om de governance te
Wij adviseren daarom helderheid en eenduidigheid over ‘de stip
versterken en te verhelderen:
op de horizon’. Ons advies is dat de beide gemeentebesturen
•
(colleges én raden) doorpakken en zich vol verbinden aan
Versterk eigenaarschap en betrokkenheid vanuit de gemeenteraden.
8KTD. Een stip op de horizon vraagt daarnaast duidelijkheid of
•
Maak procedures helder.
het bij de ambtelijke samenwerking blijft of dat, en op (welke)
•
Zorg voor rolduidelijkheid en het uitlijnen van procedures;
termijn, de ambitie is om te herindelen.
geen verspreide (voorbereiding van) besluitvorming.
Aanbeveling 2. Kies voor de inhoud: focus
Vanuit het eigenaarschap van 8KTD is het goed dat de functies
op publieke waarde en synergie
van directeur van de organisatie en gemeentesecretaris worden
De samenwerking en de werkmaatschappij vragen om een
gecombineerd. Dit zorgt voor verbinding tussen de gemeenten
gezamenlijke en duidelijke strategie op de maatschappelijke
en de organisatie. Zoals gezegd moeten de beide functionarissen
opgaven en om inhoudelijke doelstellingen. Zonder
een rol vervullen in de samenwerking (beleidscontrol voor
gezamenlijke inhoudelijke doelstellingen is er geen lijn in de
de eigen gemeente; in het dagelijks werk van ondersteuning
samenwerking en wordt het voor de organisatie moeilijker
van de besturen, management, prioriteren) en hebben zij een
om de beoogde voordelen te behalen op kosten, kwaliteit en
belangrijke positie in het sturen op de samenwerking (strategie,
kwetsbaarheid. Bovendien kan met één verhaal ook in de regio
opschalen naar dagelijks bestuur).
proactiever en krachtiger worden opgetreden. Harmonisatie vraagt om een gerichte inzet en een (bestuurlijk) plan. AEF adviseerde reeds om een bestuurlijk samenwerkingsprotocol op te stellen. Een dergelijk document gekoppeld aan een inhoudelijke visie kan helpen. Het opstellen en volgen van dit document is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de colleges, als eigenaren van de samenwerking, en de raden, in hun kaderstellende rol. Aanbeveling 3. Kies voor de organisatie: werk (door) aan de organisatieontwikkeling De organisatie moet zich aanpassen aan de hernieuwde inhoudelijke doelstellingen en het bestuur en management moeten daar (blijvend) op sturen. In ons onderzoek zien we dat hieraan wordt gewerkt: er zijn een missie en visie vastgesteld en op basis daarvan zijn onderdelen uitgewerkt. Ga en pak door met de gerichtheid op organisatieontwikkeling. Richt een programma ‘organisatieontwikkeling’ in.
8
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Toekomstscenario’s Het onderzoek bestond niet alleen uit terugkijken, maar ook uit
•
het verkennen van mogelijke richtingen en hun consequenties.
Met het doorontwikkelen van de organisatie geeft de mogelijkheid tot de verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en bestuur.
Afscheiden Een eerste toekomstscenario is om de werkmaatschappij
•
Een goede doorontwikkeling van de organisatie kan door de
te ontvlechten en alle domeinen, de medewerkers en
opbouw van kennis en behoud van goede medewerkers op
alle bedrijfsvoeringsmiddelen weer onder te brengen bij
de lange termijn een positief effect hebben op de positie in
de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen. De
de regio.
samenwerking tussen de gemeenten zou in dat geval weer plaatsvinden op basis van de eigen keuzevrijheid.
•
In het algemeen is een ambtelijke fusieorganisatie niet eenvoudig. Hoe het ook wordt georganiseerd: er zijn twee
•
•
Bestuur en organisatie kennen elkaar beter en er zijn tussen
gemeenten die zich tot elkaar moeten verhouden en is er
hen kortere lijntjes. Daardoor worden bestuurders – zeker
een werkmaatschappij als ‘derde partij’. De juridische en
bij eenvoudige zaken – sneller geholpen.
financiële invulling vergen sowieso capaciteit en energie.
Het bestuur krijgt de kans om de eigen identiteit meer terug te laten komen in het beleid en de uitvoering.
Bestuurlijke fusie: samen toewerken naar één gemeente Het derde scenario is een herindeling van de beide gemeenten.
•
In de twee kleinere organisaties zullen meer kwetsbaarheden
Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel gaan dan ambtelijk
optreden (bijvoorbeeld door meer éénpitters). Het
én politiek-bestuurlijk op in één gemeente. De nieuwe
risico bestaat dat er onvoldoende structurele capaciteit
fusiegemeente kan op verschillende manieren worden
beschikbaar is om de gewenste kwaliteit van dienstverlening
vormgegeven. Voor deze scenarioanalyse gaan we uit van een
te bereiken.
reguliere samenvoeging, waarbij beide betrokken gemeenten worden opgeheven.
Doorontwikkeling van de werkmaatschappij 8KTD Het tweede scenario is de doorontwikkeling van de huidige
•
Een bestuurlijke fusie is het minst complex; de organisatie
ambtelijke samenwerking met de werkmaatschappij 8KTD. De
valt samen met de gemeente. Er is geen gemeenschappelijke
gemeenten blijven net als nu politiek-bestuurlijk zelfstandig
regeling (hierna: GR) meer en ook de verschillende
met een eigen gemeenteraad, een eigen college van B en W,
afstemmingsgremia zijn daardoor niet meer nodig.
een eigen griffie(r) en gemeentesecretaris. In dit scenario onderscheiden we twee varianten:
•
Een bestuurlijke fusie sluit goed aan op de groeiende complexiteit van de opgaven.
Basisscenario: Doorontwikkelen van de werkmaatschappij 8KTD. In deze variant gaat het om een ontwikkeling en
•
Het risico bestaat dat de kernen zich niet herkennen in
verbetering van de huidige constructie. De afdelingen Beheer
de nieuwe gemeente (zowel de organisatie als politiek en
blijven in de dragende organisaties; de werkmaatschappij
bestuur).
ontwikkelt zich dus in de huidige vorm.
Samen met een andere gemeente Plusscenario: Doorontwikkelen van de werkmaatschappij
Het vierde scenario is om de samenwerking te zoeken met
8KTD én onderbrengen afdelingen beheer bij 8KTD. In
(een) andere gemeente(n). Dat kan op veel verschillende
deze variant worden aanvullend de beheerafdelingen onderdeel
manieren en in diverse samenstellingen. Het gaat hier om een
van de werkmaatschappij en worden zij (meteen of op termijn)
variant waarbij een gemeente aansluit bij de bestaande 8KTD-
samen één nieuw organisatieonderdeel. De werkmaatschappij
samenwerking met als stip op de horizon een bestuurlijke fusie.
8KTD wordt in dit scenario een volledige ambtelijke fusie:
Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel zoeken dus gezamenlijk de
de gemeenten hebben hun volledige ambtelijke capaciteit
samenwerking met een andere gemeente van vergelijkbare of
ondergebracht in de gezamenlijke organisatie.
grotere omvang.
9
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
•
Een derde partnergemeente zal waarschijnlijk een noordoostelijke buur of een gemeente aan de A7 zijn. De gemeenten zijn samen mogelijk even groot als Leeuwarden en kunnen daardoor waarschijnlijk meer invloed uitoefenen.
•
Er is ruimte voor meer specialisatie waardoor de dienstverlening aan het bestuur kan verbeteren.
•
Een derde partnergemeente lost de huidige uitdagingen in de organisatie niet op.
HOOFDSTUK 1
Inleiding
1.1
Context van dit onderzoek
In 2014 startten de gemeenten Tytsjerksteradiel en
motie hierover in de raad van Tytsjerksteradiel, hebben
Achtkarspelen de werkmaatschappij 8KTD. Op basis
de colleges van Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen
van een evaluatie in 2017 bevestigden de gemeenten
aangegeven dit gezamenlijk te willen doen, na het
hun samenwerking en kozen zij voor een verdere
doorlopen van een volledige P&C-cyclus in 2020. In
ontwikkeling. Adviesbureau Andersson Elffers Felix
januari 2021 is deze evaluatie gestart. De vragen van
(hierna: AEF) bracht hierover in 2018 een advies
de evaluatie gaan verder dan alleen maar terugkijken;
uit. De vernieuwde organisatie, waarbij invulling
ook wordt gevraagd om een uitwerking van scenario’s
is gegeven aan doorontwikkeling van het destijds
voor alternatieve bestuursmodellen. Deze rapportage
gekozen ‘3Cmodel’ en het principe ‘samen tenzij’,
van het onderzoek bevat dus zowel elementen van
draait nu vanaf 1 januari 2019. Naar aanleiding van
terugkijken, als een voorzet voor het vooruit kijken in
de aanbevelingen van AEF om te evalueren, en de
de vorm van een aantal mogelijke scenario’s.
11
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
1.2 De onderzoeksvragen waar we mee aan de slag gingen
Daarnaast haalden we beelden op. Daaronder verstaan wij de verwachtingen en belevingen (meningen/oordelen) van belanghebbenden, bijvoorbeeld colleges, raden, management
De letterlijke onderzoeksvragen die aan Berenschot zijn
en medewerkers2. Ofschoon beelden soms worden afgedaan als
meegegeven , zijn:
‘subjectief’, hebben zij een niet te onderschatten doorwerking.
1
De beelden in dit rapport zijn alle meerdere keren door diverse 1. a.
b.
wat zijn de kosten, effecten en resultaten van de
respondenten aangegeven. In dit onderzoek is contact gezocht
samenwerking na (gedeeltelijke) implementatie van de
met alle raadsfracties. Op twee eenpersoonsfracties na hebben
aanbevelingen van AEF?
alle fracties hun beelden meegegeven. Deze beelden geven we
wat zijn de effecten op de ontwikkeling van de
in samenvattende vorm weer. We zagen dat de meningen van
(gevoelde) positie van de raden na (gedeeltelijke)
fracties ook wel verschilden. De verschillen liepen dwars door
implementatie van de aanbevelingen van AEF?
gemeente- en partijlijnen heen. Waar dit sterk het geval was, geven we dan aan. Onze expertise op dit gebied ondersteunde
2. wat zijn mogelijke kosten, effecten en resultaten en de positie van de raden ten opzichte van de huidige situatie bij: -
ons tenslotte in de analyse van de onderzoeksresultaten en het komen tot conclusies.
de huidige structuur in optimale vorm (hoe ziet dit eruit, wat is mogelijk?)
We maken dit onderscheid tussen feiten, beelden en expertise
alternatieve bestuursmodellen: afscheiding, andere
niet alleen in het onderzoek, maar we maken dit ook heel
modellen uit de wet GR, gemeentelijke herindeling, of
transparant in de rapportage. Daardoor is het duidelijk wat
verdergaande ambtelijke samenwerking
de onweerlegbare feiten zijn, wat uit de benchmark komt, wat betrokkenen ervan vinden (hetgeen voor hun eigen rekening
3. welke relevante (externe) ontwikkelingen, zijn -
recent en de afgelopen jaren (na besluit 2015) van
komt) en wat op basis daarvan de analyse en de conclusies zijn van ons als onafhankelijke onderzoekers.
invloed geweest? -
-
welke belangrijke maatschappelijke ambities en opgaven
Het onderzoek is tweeledig en omvat zowel het terugkijken als
hebben de beide gemeenten samen en welke zijn uniek.
het vooruitkijken. Voor het terugkijken leggen wij de verbinding
Welke eisen stelt dit aan de organisatie. Wat voor
tussen de ambities en doelen voor de samenwerking en de
gemeente willen we zijn
werkmaatschappij zoals neergelegd in de aanbevelingen van
zijn in de toekomst van belang voor de ontwikkeling
AEF (zie bijlage). Voor het vooruitkijken analyseren we daarbij
van de gemeentelijke organisatie en hoe kan je dan
tevens de ambities van de gemeenten en de uitdagingen die op
een robuuste, toekomstbestendige gemeente zijn en
hen afkomen.
kwalitatieve dienstverlening garanderen aan de burger. Op basis van het huidige functioneren en de toekomstige
1.3 Onderzoeksmethode en onderzoeksactiviteiten
ontwikkelingen komen we tot scenario’s. In het tweede deel van het onderzoek zijn deze uitgewerkt. De colleges van de beide gemeenten fungeerden als bestuurlijk
Onze werkwijze is gebaseerd op het maken van onderscheid
opdrachtgever van dit onderzoek om daarmee te voldoen aan
tussen feiten, beelden en expertise. Om tot een transparante
de wensen van de gemeenteraden. Ambtelijk opdrachtgever
en navolgbare evaluatie te komen, is het in de eerste plaats van
waren de beide gemeentesecretarissen. Daarnaast was er
belang om uit te gaan van de juiste feitelijke informatie.
een begeleidingsgroep. Deze bestond uit acht raadsleden
We baseren ons in dit onderzoek daartoe op documenten,
(waarvan twee uit de oppositie en twee uit de coalitie van elke
rapportages en ander feitelijk materiaal. Dit feitelijke
gemeente), twee wethouders, beide burgemeesters, beide leden
beeld legt de basis voor de evaluatie. Gelijktijdig met het
van de directie en twee leden van de OR. De secretaris van
evaluatieonderzoek is er ook een benchmarkonderzoek
de begeleidingsgroep was tevens de intern projectleider. Allen
uitgevoerd naar de werkorganisatie 8KTD. De hoofduitkomsten
willen wij hartelijk danken voor de fijne samenwerking.
van dit benchmarkonderzoek zijn verweven in dit rapport. 1
Zie ook Riedsútstel 10 december 2020.
2
In dit rapport geven we onder de kopjes ‘beelden’ expliciet aan of deze beelden komen van de bestuurlijke kant (colleges, raden) of de ambtelijke kant (directie, medewerkers, OR, etc.). Als een beeld in alle geledingen leeft, spreken we van ‘respondenten’.
12
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
1.4 Enige opmerkingen vooraf
1.5 Leeswijzer
Aan het begin van dit rapport willen we het volgende opmerken:
Na dit inleidende hoofdstuk brengen we in hoofdstuk 2 de beide gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen in beeld.
•
De meerwaarde van de evaluatie ligt in de
Naast feitelijke informatie gaat het ook om de maatschappelijke
verbeterpunten en wat nodig is richting de toekomst. De
opgaven die spelen in de beide gemeenten. De gemeenten
bevindingen focussen niet op ‘wat fout gaat en wiens
en hun besturen en organisaties staan aan de lat om die
verantwoordelijkheid dat is’, maar worden geplaatst in het
maatschappelijke opgaven aan te gaan. De maatschappelijke
grotere geheel en met het oog op de toekomst: ‘waar staan
opgaven, ook wel de publieke waarde genoemd, vormen het
we, wat is bereikt en waar is verbetering mogelijk?’.
uitgangspunt van dit onderzoek. Daar gaat het immers om. Hierna volgt een aantal hoofdstukken waarin we terugkijken
•
Voor wat betreft de benchmark is het goed om te realiseren
en de balans opmaken. In hoofdstuk 3 gaan we in op de
dat een benchmark vooral objectief inzicht biedt in de
dienstverlening die 8KTD biedt aan de inwoners en aan de
kosten en formatie van de organisatie ten opzichte van
besturen van Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel. In hoofdstuk
andere, vergelijkbare organisaties. De uitkomsten van de
4 belichten we de organisatie en geven we een beeld van de
benchmark zijn geen ‘finaal oordeel’ over de organisatie, er
stand van zaken en afgelopen ontwikkeling op basis van feiten
kunnen namelijk goede redenen zijn waarom de organisatie
en beelden van betrokkenen. De kostenontwikkeling is het
verschilt ten opzichte van een gemiddelde. Denk hierbij
onderwerp van hoofdstuk 5. Daarna gaan we in hoofdstuk 6
aan factoren zoals het ambitieniveau van de gemeente,
in op de governance. In hoofdstuk 7 schetsen wij de scenario’s
de kwaliteit en gewenste dienstverlening of specifieke
voor de toekomst. De bijlage biedt een korte terugblik op
omgevingskenmerken.
de samenwerking, om de achtergronden beter te kunnen doorgronden en de ambities op een rij te hebben.
•
Dit is een evaluatie van een gezamenlijke organisatie van twee gemeenten. Zoals elke evaluatie levert het onderzoek positieve punten en aandachtspunten op. Het risico is dat alle aandachtspunten worden verbonden aan de ambtelijke samenwerkingsconstructie. Het is echter niet per se zo dat aandachtspunten meteen samenhangen met dit construct. Alle gemeenten kampen immers met bepaalde vraagstukken. We wijzen daarom op het onderscheid tussen vraagstukken die echt gerelateerd zijn aan deze vorm van samenwerking, vraagstukken die samenhangen met de (door)ontwikkeling en vraagstukken die (ook) in andere gemeenten spelen.
•
Dit onderzoek vindt verhoudingsgewijs vroeg plaats na het AEF-onderzoek. Doorgaans vinden evaluaties later plaats, wanneer de voorgenomen veranderingen niet alleen zijn ingezet, maar ook al tot resultaten hebben kunnen leiden. Het gevaar van een vroege evaluatie is dat dit nog onvoldoende heeft plaatsgevonden. Bovendien werd het grootste deel van 2020 beheerst door de coronacrisis, waardoor de organisatieontwikkeling sowieso werd vertraagd en lastiger meetbaar werd.
Voor de snelle lezer Deze rapportage bevat veel informatie en is daarmee een behoorlijk stuk geworden. De snelle lezer die geïnteresseerd is in de hoofdlijnen, kan volstaan met het lezen van de analyses en conclusies in de blauwe boxen. Deze tekst is zelf in een dergelijke box weergegeven. Wanneer de analyse of conclusies nieuwsgierig maken, kunt u daarboven de onderbouwing lezen met feiten en beelden.
HOOFDSTUK 2
8KTD in beeld Een goede evaluatie heeft oog voor de context
We beginnen met een korte schets van de beide
waarin een en ander zich afspeelt. Bovendien zijn de
gemeenten en de regio. Daarna volgt een overzicht
maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven van
van de belangrijkste ontwikkelingen en opgaven die
de gemeenten bepalend voor wat er in de toekomst
speelden in de afgelopen jaren en de komende jaren
van de organisatie wordt gevraagd. De publieke
(nog) gaan spelen. We sluiten af met een conclusie:
waarde voor de mienskip is leidend. Daarom begint
wat kwam en komt op beide gemeenten en de
deze tussenrapportage met dit hoofdstuk waarin de
samenwerking af?
(externe) ontwikkelingen worden aangegeven waarin de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zich bevinden.
14
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
2.1 Tytsjerksteradiel: goed met elkaar en goed voor elkaar Tytsjerksteradiel is een gemeente met totaal 32.056 inwoners in zeventien kernen (dorpen). Burgum is daarvan het centrumdorp. Het is een trotse plattelandsgemeente waar het goed wonen is. De gemeente ligt op de grens van zand, veen en klei. Tytsjerksteradiel heeft een eigen identiteit vanuit de agrarische achtergrond, maar heeft ook veel forenzen die zijn georiënteerd op Leeuwarden en Groningen. ‘Inventief en flexibel zijn we. Samen zoeken we oplossingen voor de uitdagingen waar we voor staan. Eigenzinnig, maar niet
Figuur 2
Kaart Achtkarspelen
eigenwijs. Hier hebben we het goed mét elkaar en voor elkaar.’ Tegelijkertijd hebben de dorpen ook een sterk eigen karakter.
Achtkarspelen wil een gemeente zijn die meedenkt en kansen biedt aan haar inwoners, zowel op sociaal gebied als bij burgerinitiatieven.
2.3 De regio Noordoost Fryslân in de versnelling Voor veel opgaven werken alle gemeenten binnen de provincie Fryslân samen, zoals rond milieu (omgevingsdienst), veiligheid (veiligheidsregio) en de energiestrategie (RES). Meer specifiek bundelen de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Noardeast-Fryslân en Tytsjerksteradiel hun krachten op het Figuur 1
Kaart Tytsjerksteradiel
gebied van wonen, werken en recreëren. In 2040 wil Noordoost Fryslân daarin de topregio van Noord-Nederland zijn.
De gemeente wil zich hard maken voor haar vitaliteit en streeft naar het behouden van ruimte voor een economische
Binnen de regio is ANNO (Agenda Netwerk Noordoost)
gezonde landbouw, een sterke gastvrijheidssector, leefbaarheid
een samenwerking tussen de vier gemeenten, deprovincie en
in de dorpen en instandhouding van het bijzondere
het waterschap. Hun agenda heeft drie programmalijnen:
cultuurlandschap.
1. Economie, 2. Groen en blauw en 3. Wonen en Leven. Daarnaast heeft de regio naar aanleiding van de Proeftuin
2.2 Achtkarspelen: zelfredzaam, nuchter en betrokken
Maak Verschil een Versnellingsagenda samengesteld waarin wordt gewerkt aan het sociaaleconomisch op peil houden van de regio. Maatschappelijke organisaties, ondernemers en onderwijspartijen nemen vanaf 1 januari 2019 samen met
Achtkarspelen heeft 27.900 inwoners. De gemeente telt twaalf
de overheid besluiten over de inhoud en middelen van die
kernen (dorpen), waarvan Surhuisterveen en Buitenpost
Versnellingsagenda in de Regio Board.
de grootste zijn. Het gemeentehuis ligt in Buitenpost. Achtkarspelen maakt landschappelijk onderdeel uit van
Regiodeal
de Fryske Wâlden. Ook Achtkarspelen heeft een eigen
In 2019 sloot de regio een regiodeal met de rijksoverheid. Met
gemeentelijke identiteit. Gesproken wordt over zelfredzaamheid,
dit instrument kent de regering geld toe om in partnerschap
trots, gemeenschapszin en handelsgeest; nuchter, gemoedelijk
met partijen in de regio oplossingen te vinden voor integrale
en betrokken. Daarbinnen hebben de kernen ook een eigen
vraagstukken, waarbij de oplossingen bijdragen aan het
karakter.
verhogen van de brede welvaart in de regio. Noordoost Fryslân zet daarbij in op de aansluiting tussen onderwijs-arbeidsmarkt om een impuls te geven aan belangrijke economische dragers
15
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
in het gebied. Daarom is de Versnellingsagenda ingediend als regiodeal om in aanmerking te komen voor middelen. De
Deelname verenigingsleven
Deelname vrijwilligerswerk
Ruimte voor initiatief
regio heeft € 18 miljoen vanuit het Rijk toegekend gekregen;
TD
63%
50%
45%
gemeenten en provincie leggen daar € 11 miljoen bij. Met 35%
8K
62%
47%
44%
cofinanciering van elders is sprake van een projectbegroting van
Fryslân
63%
49%
45%
circa € 39 miljoen.
Nederland
56%
45%
35%
Actief in de afgelopen 12 maanden
Actief in de afgelopen 12 maanden
Op basis van peiling inwoners
Wat betekent dit voor de gemeenten? • De beide 8KTD-gemeenten hebben hun eigen karakter en verschillen bovendien per kern. Dat betekent dat de gemeente moet kunnen schakelen op meerdere niveaus; soms speelt iets over de breedte van de hele gemeente, en soms moet specifiek worden ingezoomd op een of meerdere kernen.
Tabel 1
Belangrijke indicatoren mienskip
Met de mienskip werken aan opgaven en kansen •
Tytsjerksteradiel wil een verdere verbinding zoeken met in de mienskip levende ambities. De gemeente wil
• Net als alle gemeenten in Nederland zijn Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen verweven in een netwerk van samenwerkingen; van de schaal van heel Fryslân tot Noordoost Fryslân. Waar het zwaartepunt ligt, verschilt per opgave. Ook hier moeten de gemeenten dus schakelen.
een netwerkgemeente zijn, die samen met de inwoners,
• Om de regionale kracht tot haar recht te laten komen, moeten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel niet alleen ‘halen’ in de regio maar ook ‘brengen’.
doet de gemeente, afhankelijk van de opgave, met de
2.4 Mienskip is waar het om draait
organisaties en bedrijven aan de slag gaat. Cocreatie tussen lokale overheid en de mienskip staat hierbij centraal. Dat vergt korte lijnen; het ontwikkelen en uitvoeren van beleid mienskip. De gemeente wil zich onderscheiden door samen met de mienskip te werken aan de opgaven en kansen. •
Achtkarspelen stelt: iedereen behoort tot de mienskip, iedereen doet mee. Achtkarspelen wil het ‘mei-inoar’ stimuleren. De gemeente wil daarom actief beleid maken
Het belangrijkste van de beide gemeenten is de mienskip.
om eenzaamheid te bestrijden bij iedereen, ongeacht
Daarom beginnen we daarmee de reeks ontwikkelingen en
leeftijd of doelgroep. Elk kind moet kunnen deelnemen
opgaven in dit hoofdstuk.
aan sport en cultuur. Achtkarspelen wil een gemeente zijn die meedenkt en kansen biedt aan haar inwoners, zowel op
Actieve inwoners
sociaal gebied als bij burgerinitiatieven.
Zowel Achtkarspelen als Tytsjerksteradiel kennen een actieve bevolking. Het rijke verenigingsleven is bruisend; meer mensen dan landelijk gemiddeld zijn actief. Dat geldt ook voor het vrijwilligerswerk. Men ervaart ook meer dan gemiddeld ruimte van de gemeente om eigen ideeën en initiatieven te realiseren. Net als in heel Nederland is wel de vraag – gegeven de vergrijzing, waarover later meer – hoe groot het aantal vrijwilligers in de toekomst zal zijn. De sociale cohesie in de gemeenten is groot en uit zich in de hoge mate van zelfredzaamheid en verantwoordelijkheidsgevoel. Voor de mienskip zijn (basis)voorzieningen in de dorpen belangrijk. Dan gaat het om basisscholen, supermarktjes en ook buurthuizen en cafés. Er zijn voorbeelden van burgerinitiatieven om voorzieningen in stand te houden, gekoppeld aan ondersteuning van de gemeenten.
Wat betekent dit voor de gemeenten? • Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen hebben actieve inwoners in verenigingen en vrijwilligerswerk. Veel wordt zelf opgepakt, maar dat betekent niet dat de gemeente afzijdig kan blijven. De gemeente moet bijvoorbeeld accommodaties en (financiële) ondersteuning leveren. • Ook het verenigingsleven in de 8KTD-gemeenten zal in de toekomst te maken krijgen met de trend van afnemende aantallen (actieve) leden, mede door de vergrijzing. Het beroep op de gemeente wordt groter. • Voor de mienskip zijn (basis)voorzieningen in de dorpen van het grootste belang. De gemeente kan geen dorpssupermarkt in stand houden, maar is wel betrokken bij scholen en dorpshuizen. De gemeente wordt (mede) verantwoordelijk gehouden voor de bereikbaarheid van deze voorzieningen.
16
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
2.5 Dalende en vergrijzende bevolking
Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen gaan ook in deze trend mee. Het PBL voorspelt voor Tytsjerksteradiel 7500 AOW’ers in 2035.
We vervolgen de reeks maatschappelijke ontwikkelingen
Dit is een toename van 500 ten opzichte van 2018. Het aantal
die opgaan voor de beide gemeenten Achtkarspelen en
kinderen van 4 tot 12 jaar wordt voor 2035 voorspeld op 2000
Tytsjerksteradiel met de demografische ontwikkelingen.
ten opzichte van 3000 in 2018. Voor Achtkarspelen worden 6300 AOW’ers voorspeld in 2035. Dit is een toename van 1200 ten
Voorspellingen van krimp en minder jeugd
opzichte van 2018. Het aantal kinderen van 4 tot 12 jaar wordt
In het algemeen voorspelt het Centraal Bureau voor de
voor 2035 voorspeld op 2000 ten opzichte van 3000 in 2018.
Statistiek (CBS) dat de gemeenten aan de randen van het land de komende decennia te maken zullen krijgen
Aan de slag met wonen en vitale kernen
met verdere krimp. Deze trend blijkt ook uit de algemene
De beide gemeenten maken sinds 2015 onderdeel uit van een
bevolkingsprognose van de provincie Fryslân; Achtkarspelen en
krimpregio, waarvoor het ministerie van BZK het actieplan
Tytsjerksteradiel zijn geen uitzonderingen op deze ontwikkeling.
bevolkingsdaling heeft ontwikkeld. De dalende bevolkingstrend
Daarbij valt op dat de krimpcijfers van Tytsjerksteradiel wat
levert een aantal opgaven op voor de gemeenten en hun kernen.
scherper zijn dan de cijfers van Achtkarspelen (zie figuur 3). Wonen. Uit onderzoek blijkt dat de gemeenten op korte
•
3
10%
termijn vooral kampen met kwalitatieve vraagstukken, zoals verduurzaming en het feit dat de huidige bevolking andere eisen aan woningen stelt dan vroeger. Ofschoon het aantal
5%
nog te bouwen woningen begrensd is door de provincie,
0%
wil Tytsjerksteradiel zich inzetten voor meer woningen en
-5%
nieuwe woonvormen in alle dorpen, passend bij de vraag
-10%
ter plaatse. Daarbij wil de gemeente ook aandacht voor 2021
2026
2031
2036
2041
initiatieven met leegstaande boerderijen en panden in het
2046
buitengebied. Achtkarspelen ziet kansen voor woningbouw
Achtkarspelen Tytsjerksteradiel Friesland Nederland Figuur 3
door de verwachte toename van de werkgelegenheid in de gemeente. Daarbij wil zij meer aandacht schenken aan nieuwe woonconcepten en woningbouw plegen naar
Bevolkingsprognose Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel, Fryslân en Nederland 2021-2050 (CBS 2019)
behoefte. Op langere termijn speelt ook een kwantitatief vraagstuk in de regio: een te groot aanbod van woningen, hetgeen consequenties heeft voor het totale aanbod.
Deze ramingen dateren van net vóór de coronacrisis. Naar verwachting wordt er na de coronacrisis twee keer zoveel
•
Voorzieningen en leefbare kernen. Sterk samenhangend
thuisgewerkt als voor de coronacrisis, maar vindt de meeste
met de woonopgave is de vraag of de voorzieningen in de
werktijd nog steeds op de werkplek plaats. Dat is een
(kleinere) kernen in stand kunnen worden gehouden,
gemiddelde. Mogelijk kan het met de toegenomen digitale
zoals kleinere dorpssupermarkten maar ook scholen en
communicatiemogelijkheden voor grotere groepen toch
medische voorzieningen. Ook groen is van belang voor de
aantrekkelijker worden om een woning op afstand van de
leefbaarheid. Om dreigende ‘ontgroening’ tegen te gaan
werkgever te kopen. Ook zet de regio in op sterkere mobiliteit
wil Tytsjerksteradiel zich inzetten voor het behouden en
richting de Randstand met de Lelylijn. Deze mogelijke
aantrekken van jonge gezinnen. Om de sociale samenhang
ontwikkelingen zijn (nog) niet in de ramingen meegenomen.
te bevorderen gaat de gemeente het gesprek aan met de dorpen over de situatie van het maatschappelijk vastgoed
Naast (en samenhangend met) de geraamde krimp is sprake
en de bereikbaarheid van de voorzieningen. Mogelijk zijn
van vergrijzing en ontgroening. Het Planbureau voor de
er maatwerkoplossingen, ook in onderlinge samenwerking
Leefomgeving (PBL) stelt dat de vergrijzing – net als krimp -
tussen de dorpen. Achtkarspelen wil in ieder dorp minimaal
zich het sterkst zal voordoen aan de randen van Nederland.
één ontmoetingsplek of dorpshuis in stand houden.
Het vertrek van jongeren, weinig immigratie en een laag
Bovendien dient in elk dorp de basisschool behouden
geboortecijfer liggen hieraan ten grondslag; de ‘honkvaste’
te blijven en moet iedereen deel kunnen nemen aan
ouderen blijven dan achter.
teamsport.
17
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
Wat betekent dit voor de gemeenten? • De gemeenten kennen in de toekomst meer ouderen, hetgeen het beroep op faciliteiten zoals de Wmo groter maakt. Ook zal de woonbehoefte veranderen; het geeft een vraag naar andere woningen in plaats van meer woningen. De gemeenten moeten hier op inspelen. • Daarnaast is er een opgave om nieuwe en bestaande woningen aan te passen aan de eisen die voortvloeien uit het klimaatakkoord. • Onder ‘Mienskip’ gaven we reeds aan dat de gemeenten een verantwoordelijkheid hebben om de dorpen vitaal te houden. Bereikbare voorzieningen zijn daarbij van belang.
Aandeel hernieuwbare energie
Woningen met zonnepanelen
Hoge energiequote
TD
19,9
22,2
9
8K
5,9
14,4
15
Fryslân
11,8
17,4
10,7
Nederland
7,4
12,3
8
% van totaal
% van totaal
% huishoudens
Tabel 2
Kerncijfers duurzame energie (Klimaatmonitor 2018, Rijkswaterstaat & CBS 2019)
100% 90% 80% 70%
2.6 Zuinig op de mooie omgeving
60% 50%
De beide gemeenten worden gekenmerkt door een prachtig
40%
oud landschap met veel groen en ruimte. Achtkarspelen is
30%
een plattelandsgemeente, grotendeels gelegen in het nationaal
20%
landschap ‘De Noardlike Fryske Wâlden’. Bekend zijn de
10%
dykswallen en elzensingels, met een dekzandlandschap gevuld
0% Tytsjerksteradiel
met plassen. Het landschap in Tytsjerksteradiel vergelijkbaar en te onderscheiden in woudenlandschap, laagveengebied, merengebied en zeeklei-landschap.
Ambities op klimaat en energie
Achtkarspelen
Friesland
Nederland
Niet hernieuwbaar Hernieuwbare energie Figuur 4. Aandeel hernieuwbare energie schematisch weergegeven
In de volgende tabel is de hoeveelheid zelf opgewekte Dat gaat in deze tabel over de optelsom van de energie die men
Gemeenten bezig met Omgevingswet en klimaatdoelstellingen
uit het net betrekt plus de (hernieuwbare) energie die men zelf
Op het gebied van de fysieke omgeving zien we de volgende
opwekt. Uit de cijfers blijkt dat Fryslân gemiddeld voorloopt op
uitdagingen voor de gemeenten:
hernieuwbare energie gedeeld door het totale energiegebruik.
de nationale gemiddelden, waarbij de gemeente Tytsjerksteradiel een uitschieter is. De gemeente Achtkarspelen loopt hierin nog achter.
•
De invoering van de Omgevingswet is een grote opgave voor alle gemeenten in Nederland. De invoering van deze wet is onlangs uitgesteld naar 1 juli 2022, maar dat
Wat betreft het percentage woningen met zonnepanelen liggen
betekent nog steeds dat gemeenten veel moeten doen.
Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen boven het gemiddelde in
Er moet een omgevingsvisie worden opgezet waarbij de
Nederland, net zoals de hele provincie Fryslân. Tot slot valt op
gemeente bepaalt ‘wat zij wil zijn’. Daaraan gekoppeld
dat in Achtkarspelen een relatief groot percentage een ‘hoge
zijn tal van beleidsdoelstellingen (milieu, bestemmingen,
energiequote’ heeft. Dit is de verhouding tussen het inkomen
verkeer, et cetera) die voorheen afzonderlijk werden gezien.
en de energierekening. Er is sprake van een hoge energiequote
Achtkarspelen wil doorgaan op de ingeslagen weg om klaar
als de energierekening meer dan 8% van het inkomen inclusief
te zijn voor de invoering van de Omgevingswet. Dat wil
de inkomensstroom uit vermogen uitmaakt.
de gemeente doen door samen met de inwoners van ieder dorp plannen te maken, uit te gaan van het principe dat de leefomgeving van ons allemaal is, haar veranderkracht in te zetten, integraal, maar ook door simpel te werken en maatwerk in te zetten als het moet en minder regels en kortere procedures te hanteren. Tytsjerksteradiel wil met haar burgers en betrokken partijen werken aan een veilige, gezonde en economische vitale leefomgeving. Zij ziet in dit
18
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
verband het proces van de Omgevingsvisie als een belangrijk traject, om te komen tot een samenhangend en strategisch
2.7 Gemeentelijke zorgtaken in de aandacht
plan met keuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving. De gemeenten spelen een rol in de ondersteuning van mensen die •
Ook duurzaamheid en de klimaatdoelstellingen werken
het (tijdelijk) niet redden. Deze inzet staat bekend onder de term
door naar de beide gemeenten.
‘sociaal domein’. Dit domein is sinds de decentralisaties van 2015
De ANNO-doelstelling houdt in dat in 2030 Noordoost
groter, belangrijker en ook duurder geworden. Uit de cijfers van
Fryslân een regio is die volledig haar eigen boontjes dopt
de CBS monitor Sociaal Domein blijkt dat zowel Achtkarspelen
wat betreft energie, voedsel, producten, diensten, werkgele-
en Tytsjerksteradiel geen bovengemiddeld aantal huishoudens
genheid en recreatie. In de regio richt men zich daarvoor op
met zorg en ondersteuning heeft. Hierbij valt op dat de gemeente
vier kernthema’s: duurzame energie, duurzame mobiliteit,
Tytsjerksteradiel überhaupt relatief wat minder huishoudens
duurzaam ondernemen en de duurzaam gebouwde omge-
met ondersteuning heeft. Tytsjerksteradiel scoort lager dan
ving. In het uitvoeringsprogramma ‘ANNO-Energietransitie
het provinciale en het landelijke gemiddelde. Achtkarspelen is
2017-2020’ is overeengekomen dat in 2025 40% van de
vergelijkbaar met de rest van Fryslân en Nederland.
energie duurzaam wordt opgewekt. De raad van Tytsjerksteradiel heeft eind 2017 gekozen voor een energieneutraal, circulair en gasloos Tytsjerksteradiel in 2050. Ook wil de gemeente in 2040 energieneutraal zijn. De gemeente wil voorloper zijn en in de top staan van meest duurzame gemeenten. Zij stelt een duurzaamheids-
100% 90% 80% 70% 60% 50%
agenda op waarin onder andere energieopwekking, water,
40%
duurzame mobiliteit, voorkomen van verstening, verduur-
30%
zaming van maatschappelijk vastgoed, biodiversiteit en
20%
deeleconomie aan de orde komen. Hiermee bedoelt zij dat
10%
in de toekomst alle energie binnen de gemeente duurzaam
0% Tytsjerksteradiel
wordt opgewekt. De benodigde duurzame energie voor de grootschalige industrie wordt hierbij buiten beschouwing gelaten. Bovendien gaat zij extra inspanningen leveren
Friesland
Nederland
Huishoudens zonder voorzieningen Huishoudens met voorziening(en)
om al eerder te voldoen aan de doelstellingen uit de Friese Energiestrategie. Ook de gemeente Achtkarspelen vindt
Achtkarspelen
Figuur 5
Huishoudens met ondersteuning
duurzaamheid en een energieneutraal/-arm Achtkarspelen van groot belang. Zij wil zo snel mogelijk gasloos zijn. De
Een reeks aan opgaven
gemeente Achtkarspelen heeft de ambitie om in de toe-
•
De gemeente Tytsjerksteradiel wil samen met de inwoners
komst energieneutraal te worden. Daarmee wordt bedoeld
ondersteuning bieden bij ontwrichtende problemen die
dat in de toekomst binnen het gebied van de gemeente op
mensen op hun levenspad tegen kunnen komen, zoals
jaarbasis net zoveel energie duurzaam wordt opgewekt als er
eenzaamheid en armoede. De gemeente zet zich ervoor
wordt gebruikt.
in dat mensen zorg en ondersteuning ontvangen die passen bij hun behoeften en mogelijkheden. Daarbij
Wat betekent dit voor de gemeenten? • De gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zijn gehouden aan (internationale) klimaatdoelstellingen. Cijfers wijzen uit dat Tytsjerksteradiel hiermee verder is dan Achtkarspelen. Desalniettemin rest bij beide gemeenten nog een forse opgave in de sfeer van circulariteit, energie en klimaat. • De Omgevingswet is een operatie die zowel inhoudelijk (visie op wat voor gemeente je wil zijn) als organisatorisch (integreren van regels en systemen) een enorme uitdaging voor gemeenten betekent.
blijft de regie zoveel mogelijk bij de mensen zelf en hun omgeving. Tytsjerksteradiel spreekt in dit verband van een ‘transformatie-opgave’: een andere manier van organiseren, denken en werken waarbij wordt gezocht naar aansluiting bij de leefwereld van mensen, er professionele ruimte is en gemikt wordt op zelfredzaamheid en het sociale netwerk. Achtkarspelen heeft een optelsom van aandachtsgebieden zoals bijstand, schuldhulpverlening, laaggeletterdheid en jeugdzorg. De gemeente wil goed zicht krijgen op de omvang en behoeften van kwetsbare groepen, zoals senioren, laaggeletterden, digibeten en personen met
19
Pet ôf foar ‘t ferline, jas út foar de takomst | Evaluatie en bestuurlijke toekomstscenario’s 8KTD
verward gedrag, zodat kan worden voorkomen dat deze
2.8 Inzetten op een vitale economie
mensen tussen wal en schip vallen. De economie van de beide gemeenten heeft impact op de •
Door de vergrijzing van de inwoners en het feit dat steeds
leefbaarheid, kracht van de samenleving en de voorzieningen.
meer mensen met een beperking langer zelfstandig blijven wonen, zal het aantal zorgvragen voor ondersteuning bij
De werkloosheidscijfers in zowel Achtkarspelen als
zelfstandig wonen en functioneren stijgen. Achtkarspelen
Tytsjerksteradiel zijn lager dan het landelijke gemiddelde. In
vreest hierbij een personeelstekort en noemt domotica als
het algemeen ontwikkelt de werkeloosheid in Achtkarspelen
een kans om dit op te vangen.
en Tytsjerksteradiel zich tot 2019 zoals in de rest van Friesland en Nederland. De invloed van de coronacrisis hierin is
•
De jeugdhulp vergt meer financiële middelen dan de
nog onduidelijk. Achtkarspelen heeft een relatief klein deel
inkomsten vanuit het Rijk.3 Het beroep op deze hulp is
hoogopgeleide bevolking, Tytsjerksteradiel lijkt daarin meer op
lager dan het landelijk gemiddelde maar nog steeds fors.
het Friese gemiddelde.
Achtkarspelen houdt vast aan het principe 1 kind, 1 gezin, 1 plan en wil (blijven) inzetten op preventie, met
Wat betreft economische ‘reuring’ blijkt dat het economisch
betrokkenheid van stakeholders zoals het eigen netwerk,
klimaat in Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen wat afwijkt
dorp- en jeugdteams, zorgaanbieders, huisartsen, scholen,
van het landelijke gemiddelde. Het zijn gemeenten met
sportverenigingen en kerken.
bovengemiddeld veel zzp’ers en een relatief kleine werkzame beroepsbevolking per 1000 inwoners. Er zijn relatief weinig
•
Zowel Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel hebben twee
snelgroeiende bedrijven en ook gemiddeld minder oprichtingen
gebiedsteams. Hier werken gebiedsconsulenten die hulp en
en opheffingen dan het Friese en nationale gemiddelde.
ondersteuning bieden, indiceren en de toegang vormen naar maatwerkvoorzieningen.
Wanneer we kijken naar het aantal banen per sector, valt op dat Achtkarspelen een sterk bovengemiddeld aandeel banen heeft
•
De coronacrisis vergt op dit moment grote inzet in de
in de industrie. Het percentage banen in de dienstverlening,
sfeer van gezondheid, economische ondersteuning en
zowel in zakelijke als collectieve dienstverlening, is substantieel
het in stand houden van voorzieningen. Nationale en
lager. De gemeente Tytsjerksteradiel lijkt veel meer op het Friese
internationale economische instituten voorzien op de
gemiddelde, maar al met al hebben beide gemeenten minder
langere termijn een internationale economische crisis
zakelijke dienstverlening dan het landelijke gemiddelde.
waarbij een grote(re) groep kwetsbaren de dupe dreigt te worden, zoals jongeren op zoek naar een stage of
Kansen in de gemeenten en de regio
baan, werkzoekenden en mensen met een afstand tot
•
De belangrijkste opgave is om, samen met de partners in
de arbeidsmarkt. Dit zal een toenemende inzet boven de
Noordoost Fryslân, de regio vitaal te houden. Dit wordt
huidige vergen op het gebied van inkomensondersteuning,
beoogd via de regiodeal, met doelstellingen voor extra
schuldhulpverlening et cetera.
groei van het bruto regionaal product. De partijen hebben zich met de regiodeal verbonden aan de ambitie om de maximale potentie voor de regio, een groei van het BRP
Wat betekent dit voor de gemeenten?
met € 400 miljoen in 2025 te realiseren. Dat komt neer
• Net als de meeste gemeenten in Nederland zien Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel zich geconfronteerd met een grote opgave in het sociaal domein. Gezien de bevolkingsontwikkeling zal het aantal mensen dat een beroep doet op de voorzieningen nog stijgen. Ook is er een (financiële) opgave rond het beroep op jeugdhulp.
op een economische groei van 18% (jaarlijks gemiddeld 1,7%). Daarmee weet de regio de werkgelegenheid voor 30.600 werknemers te stabiliseren en tegelijk een grote innovatieslag te maken waarmee de arbeidsproductiviteit zal stijgen met 18%. Dit is nodig om concurrerend te blijven en
• Beide gemeenten willen de (toegang tot) zorg dicht bij de mensen regelen, passend bij hun behoeften en mogelijkheden. Daartoe is er een gebiedsgerichte inzet.
de gewenste groeisprong te maken. •
3
Deze evaluatie is geschreven voor de uitspraak van de arbitragecommissie. Inmiddels heeft het huidige kabinet € 1,314 miljard toegezegd. Het nieuwe kabinet moet een besluit nemen over de structurele financiële bekostiging vanaf 2023.