Raadsbrief 94 - Evaluatie budgetoverschrijding MFA's gemeente Tubbergen.pdf

Aan de gemeenteraad van Tubbergen

Zaaknummer 1456995

Bijlagen 1

Onderwerp Raadsbrief nr. 2025-94 Evaluatie budgetoverschrijding MFA's gemeente Tubbergen

Verzenddatum 18 december 2025

Geachte raads- en commissieleden, Waarover gaat deze brief? In onze collegevergadering hebben wij gesproken over de evaluatie budgetoverschrijdingen multifunctionele accommodaties (MFA's) gemeente Tubbergen. Ons besluit In onze vergadering hebben we besloten om uw raad te informeren over deze evaluatie door middel van deze raadsbrief en het bijbehorende evaluatierapport. Toelichting Aanleiding Meedenken, elkaar helpen, samen de schouders eronder, dat zijn belangrijke waarden van onze gemeente. Want wij geloven dat je met de gebundelde krachten van de samenleving en de gemeente veel verder komt. Die manier van met elkaar omgaan wilde het bestuur van de gemeente Tubbergen ook toepassen in haar eigen manier van werken. Niet van bovenaf regeren, maar samen met elkaar om tafel. Vanuit die gedachte zijn wij een aantal jaar geleden het traject Mijn Dorp 2030 gestart. Kernen hebben de regie genomen op basis van de uitnodiging van de gemeente om na te denken over de toekomst. De vitaliteit en levensvatbaarheid van de kern was het vertrekpunt. Bij enkele kernen kwam nadrukkelijk de wens en behoefte naar voren voor de realisatie van een Multifunctionele Accommodatie (MFA). Inmiddels zijn we een tijd verder, er zijn mooie plannen ontwikkeld en in ontwikkeling. Echter, bij drie MFA’s was sprake van budgetoverschrijdingen.

In die zin dat de benodigde gemeentelijke bijdrage gedurende het proces toenam. De portefeuillehouder heeft toegezegd aan uw raad om een evaluatie uit te laten voeren naar de toename van de gemeentelijke bijdrage bij deze drie MFAprojecten: Manderveen, Langeveen en Fleringen. Doel Het doel van de evaluatie is om de oorzaken van de budgetoverschrijdingen in beeld te krijgen, zodat hier voor de toekomst lessen uit getrokken kunnen worden bij toekomstige vraagstukken rondom maatschappelijk vastgoed en/of initiatieven uit de samenleving. Aanpak evaluatie De evaluatie is uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoeksbureau. Zij hebben dossieronderzoek gedaan en diverse interviews gehouden met initiatiefnemers, de portefeuillehouder, raadsleden en ambtenaren. Conclusies en onze reactie daarop Het evaluatierapport is bijgevoegd. Het onderzoeksbureau heeft een vijftal conclusies geformuleerd. Deze vermelden wij hierna, inclusief onze reactie daarop: 1. Inzet van de gemeenschap leidt tot waardevolle maatschappelijke infrastructuur

• Wij delen de conclusie dat de inzet van de samenleving in combinatie met forse gemeentelijke financiering, heeft geleid tot waardevolle maatschappelijke infrastructuur en we zijn trots op dat wat er in de samenleving tot stand is gebracht. De uren die door inwoners besteed zijn aan de realisatie zijn bewonderenswaardig. Ook de betrokkenheid die men toont in de ontwikkeling, en ook nu bij de ingebruikname, zijn van onschatbare waarde. Zonder deze inzet is het onmogelijk om deze plannen te realiseren. 2. Ontbreken van gemeentelijke kaders leidt tot (sterke) uitbreiding van het budget in de planfase • Wij herkennen dit beeld. In het kader van het Maatschappelijk Akkoord Tubbergen (MAT) is de samenleving gevraagd en uitgedaagd om met initiatieven te komen die essentieel zijn om de kernen/samenleving toekomstbestendig te maken en te houden (Mijn Dorp 2030). Daarbij is bewust veel ruimte gelaten voor de samenleving om hier invulling aan te geven. Dit is gebeurd vanuit de gedachte dat wanneer initiatieven van onderop komen, zonder al te veel beperkende kaders, de samenleving tot goede en gedragen plannen kan komen. Daarmee worden het draagvlak en de haalbaarheid groter. 3. Gebrek aan inhoudelijke kennis en risicomanagement van gemeente en gebrek aan ondersteuning van initiatiefnemers leidt tot budgetoverschrijding in de bouwfase • Wij begrijpen deze conclusie.

In de onderzochte periode was sprake van een experimentele werkwijze waarin de nadruk lag op zelforganisatie en eigenaarschap in de samenleving. 4. Onvoldoende aandacht voor de exploitatie • Wij herkennen dat. Bij de start van de projecten lag de nadruk op realisatie van de voorzieningen en minder op de financiële en organisatorische houdbaarheid daarna. De exploitatie (met uitzondering van onderwijshuisvesting) werd gezien als verantwoordelijkheid van de gemeenschap en betrokken stichtingen. Er is wel meegekeken bij de exploitatiebegrotingen, maar deze zijn niet onafhankelijk getoetst. Deze insteek is op basis van de inmiddels opgedane ervaringen wel gewijzigd. In die zin dat wij ook een onafhankelijk advies vragen over de exploitatiebegrotingen. Dat is in het belang van zowel de samenleving als van de gemeente. 5. Informatievoorziening van het college is onvoldoende en raadsleden geven weinig invulling aan hun controlerende taak • Wij erkennen het belang van deze conclusie. De wijze van informatievoorziening als ook de controlerende taak waren destijds gericht op bondigheid en vertrouwen en waren (achteraf bezien) minimaal. Aanbevelingen Uit de evaluatie komt ook een aantal aanbevelingen naar voren. Deze staan hieronder opgesomd, met daarbij de reactie van het college over de manier waarop de aanbevelingen worden opgevolgd. 1.

Ontwikkel een overkoepelende visie op het omgaan met maatschappelijke initiatieven: Er wordt gewerkt aan een strategische accommodatiebeleid maatschappelijke voorzieningen. 2. Kom tot een "Model grote projecten" waarin de spelregels worden beschreven om samen met de gemeenschap op professioneel verantwoorde wijze tot initiatieven te komen: Dit is in ontwikkeling binnen de herijking van het MAT. 3. Stuur een periodieke rapportage 'Grote projecten' naar de raad: Dit wordt opgepakt en voortaan in het kader van de P&C-cyclus verstuurd. Onze reactie op de aanbevelingen Het doel van de evaluatie is om lessen te trekken voor toekomstige vraagstukken rondom maatschappelijk vastgoed en/of initiatieven uit de samenleving. Wij nemen de aanbevelingen van het onderzoeksbureau over; sinds de onderzochte periode zijn bovendien al de volgende maatregelen genomen: • Herijking van het MAT; • Invoering van structureel risicomanagement bij projecten; • Verplicht opnemen van een sluitende financiële paragraaf in elk college- en raadsvoorstel; • Ontwikkeling van het strategisch accommodatiebeleid met expliciete vermelding van het opvolgen van de huidige aanbevelingen We willen een balans behouden: ruimte laten voor initiatief, maar wel met duidelijke afspraken en een helder proceskader: creëren van maatschappelijke meerwaarde verbinden aan een beter bestuurlijk proces en projectmanagement.

Het college werkt aan een strategisch accommodatiebeleid voor de gemeente Tubbergen (overkoepelende visie). Daarover hebben wij u in een separate raadsbrief geïnformeerd. In dat accommodatiebeleid wordt ook een afwegingskader opgenomen ten behoeve van de beoordeling van vraagstukken rondom maatschappelijk vastgoed en dat initiatieven ook moeten worden bezien in het licht van eventuele andere ontwikkelingen en ander maatschappelijk vastgoed en initiatieven. Ook rolneming en verwachtingen komen daarin aan de orde en de wijze waarop aan de voorkant kaders worden meegegeven. Daarnaast is het in het kader van de Herijking MAT ook aandacht voor de rol van de gemeenteraad aan de

voorkant. Bij aanvang van projecten wordt door ons bekeken welke expertise nodig en beschikbaar is en waar nodig zoeken wij extern expertise. Ook gaan wij regelmatig schriftelijk rapporteren aan uw raad over de voortgang van projecten en niet meer alleen mondeling. Tot slot De evaluatie heeft ons laten zien dat onze samenleving tot zeer veel in staat is, waardoor waardevolle maatschappelijke infrastructuur gerealiseerd is. Zonder deze inzet is het onmogelijk om deze plannen te realiseren. De evaluatie is een belangrijke bouwsteen voor het strategisch accommodatiebeleid en geeft goede handvatten om in de toekomst gezamenlijk (college, raad en samenleving) om te gaan met maatschappelijke initiatieven, ieder vanuit zijn of haar eigen rol, taak en verantwoordelijkheid. Waarom deze raadsbrief? In artikel 169, tweede lid, van de Gemeentewet staat dat wij de raad alle inlichtingen verschaffen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Wij meenden er daarom goed aan te doen u van ons besluit op de hoogte te stellen. Wij stellen u voor deze raadsbrief voor kennisgeving aan te nemen. Heeft u nog vragen? Neem dan contact op met de raadsgriffier. Deze zal uw vragen aan ons college kenbaar maken.

De griffier is te bereiken via telefoonnummer (0546) 62 80 00 of e-mailadres griffie@tubbergen.nl Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Tubbergen, de secretaris de burgemeester

Ing. J.L.M.Scholten

Drs. A.H. Postma

Eindrapport

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s Eindrapport

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s Eindrapport

Ruben Pilon, Emma van den Aakster & Ernst ten Heuvelhof

DATUM VERSIE

9-9-2025 Eindrapport

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

1

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

3

2.

Beschrijving projecten

4

2.1

Manderveen

4

2.2

Fleringen

7

2.3

Langeveen

10

2.4

Samenvattend

12

3.

Conclusies

13

4.

Aanbevelingen

17

Bijlage 1: gesprekspartners

19

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

2

1. Inleiding In de gemeente Tubbergen is in de afgelopen 7 jaar gewerkt aan de (ver)bouw van 3 multifunctionele accommodaties (MFA). Deze projecten komen voort uit het traject ‘Mijn Dorp 2030’. In dit traject kregen de inwoners van de negen kernen in de gemeente Tubbergen een centrale rol: zij konden aangeven en meebepalen wat belangrijk is voor de toekomstige leefbaarheid in hun eigen kern, met als doel plannen te ontwikkelen die aansluiten bij lokale behoeften en draagvlak hebben binnen de gemeenschap. In drie kernen is een MFA gerealiseerd, wordt een MFA gebouwd of vindt de voorbereiding voor de bouw van een MFA plaats. Het gaat hierbij om MFA’s in resp. Manderveen, Fleringen en Langeveen. We kijken in het onderzoek naar de toename van de gemeentelijke bijdrage. We onderscheiden hierbij het budget dat is gereserveerd aan het begin van de planvorming, het krediet dat de gemeenteraad (‘raad’) beschikbaar stelt voor de bouw op basis van een definitief plan en de totale gemeentelijke bijdrage. Zo wordt ook de totale toename van de gemeentelijke bijdrage onderverdeeld in de toename tijdens de planvorming en een budgetoverschrijding, zie figuur 1.

Figuur 1. – Toelichting begrippen toename tijdens planvorming en budgetoverschrijding

In alle drie de gevallen neemt de financiële bijdrage vanuit de gemeente Tubbergen (sterk) toe in vergelijking met het gereserveerde budget aan het begin van de planvorming. In Manderveen en Fleringen is sprake van budgetoverschrijding. Het college moest voor deze projecten naar de raad voor aanvullend krediet. De totale toename in en budgetoverschrijding van de gemeentelijke bijdrage waren substantieel, afgezet tegen de geraamde bedragen bij de start van de planvorming. In Manderveen gaat het om een totale toename van €1,8 mln. op een totale gemeentelijke bijdrage van €2,4 mln. en bij Fleringen om €1,56 mln. op een totale gemeentelijke bijdrage van €1,86 mln. In Langeveen is de bouw nog in een voorbereidende fase. We kunnen hier dus nog niet spreken van een budgetoverschrijding. Wel zien we de gemeentelijke bijdrage tijdens het de planvorming sterk toenemen. De Tubbergse gemeenteraad heeft gevraagd om het proces van realisatie van de MFA’s te evalueren. In dit onderzoek staan de oorzaken van budgetoverschrijding en budgettoename in de planvorming centraal. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van het bestuderen van een groot aantal documenten (ca. 170 documenten) en het voeren van negen gesprekken. In Bijlage 1 is een overzicht met gesprekspartners te vinden.

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

3

In hoofdstuk 2 is een beschrijving van de drie casussen te vinden, per paragraaf één project. In hoofdstuk 3 staan de conclusies die we op basis van ons onderzoek trekken, waarna in hoofdstuk 4 afgesloten wordt met aanbevelingen.

2. Beschrijving projecten 2.1

Manderveen

Algemene omschrijving project In Manderveen zijn basisschool De 7 Mijlen, het bestaande Kulturhus en het verenigingsleven van Manderveen samengebracht onder één dak. Er is gekozen om het bestaande Kulturhus uit te breiden, zodat de school een passende plek kon krijgen. Het project had als doel om een huiskamergevoel te creëren waarin onderwijs, zorg en het rijke verenigingsleven van het dorp samenkomen. De regie van het project lag in handen van de Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen, die bestaat uit lokale vrijwilligers. In de ‘Huiskamer van Manderveen’ ontmoeten verschillende gebruikers elkaar: basisschool De 7 Mijlen, VV Manderveen, de volleybalvereniging, toneelvereniging MOP, carnavalsvereniging De Venfluiters, de heemkundevereniging, de dorpsraad, muziekvereniging De Eendracht, de buitenschoolse opvang, de 55-plusgroep, fysiotherapie Manderveen, de oudervereniging, én de inwoners van Manderveen zelf. De horeca in het Kulturhus doet bovendien dienst als dorpskroeg. In november 2020 stemde de gemeenteraad in met het beschikbaar stellen van een gemeentelijke bijdrage, waarmee het project van start kon gaan. In april 2024 werd het nieuwe gebouw officieel opgeleverd. Alhoewel het gebouw al in gebruik is, is de buitenruimte nog niet af. Er is nieuwe parkeergelegenheid nodig en een deel van de grond ligt nog braak.

Plan- en besluitvorming Het initiatief om samen te bouwen aan een Huiskamer van Manderveen, is voortgekomen uit het proces MijnManderveen2030. In dit proces zijn ideeën voor een toekomstbestendig Manderveen geïnventariseerd, waaruit de wens voor een ‘Huiskamer van Manderveen’ naar voren kwam. Dit is door Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen nadien uitgewerkt in een visie. Deze visie is op meerdere dorpsavonden en een inloopavond gepresenteerd waarbij inwoners hun bijdrage konden leveren. Door de vele gesprekken met stakeholders (verenigingen, fysiotherapie, stichting Kulturhus, TOF, Basisschool De 7 mijlen, BSO-Kinderkroon, de Provincie, Stichting Welzijn, ondernemers en buren) was het draagvlak voor de plannen groot binnen het dorp.1 De gemeente laat de planvorming aan Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen (en daarmee aan de inwoners). Dit is een bewuste keuze van de gemeente. In gesprekken geven ambtenaren aan dat zij door de planvorming (en uitvoering) aan de gemeenschap te laten eigenaarschap ten aanzien van de MFA wilden stimuleren en draagvlak bij bewoners wilden creëren. De betrokken gemeentelijk ambtenaren hadden de functie van beleidsmedewerker onderwijshuisvesting en sportaccommodaties en ‘buur(t)vrouw’. Er was ook een lange periode waarin er geen aangewezen projectleider binnen de gemeente was.

Er zijn geen inhoudelijke kaders meegegeven, anders dan dat de voorzieningen voor de basisschool aan wettelijke normen moet voldoen. Er bestaat een Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor

Ervaringshus & Werkgroep Huiskamer Manderveen (9 augustus 2020).Totaalplan gezamenlijke accommodatie: Huiskamer van Manderveen. 1

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

4

de huisvesting van scholen in de gemeente. Hierin is een bedrag voor de verbouw/nieuwbouw van basisschool De 7 Mijlen opgenomen à €500.000 (prijspeil 2017). Verdere financiële kaders zijn niet op voorhand met Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen gecommuniceerd. In februari 2017 geeft de gemeente Tubbergen ICS adviseurs de opdracht om een voorlopig programma van eisen op te stellen.2 Het resultaat van deze stap is een uitgewerkt conceptrapport waarin een ruimtelijk functioneel Programma van Eisen is opgenomen, gekoppeld aan een investeringsraming en een exploitatiebegroting op hoofdlijnen.3 In aanvulling daarop is een aantal zaken benoemd die nadere uitwerking vragen voor het bepalen van de definitieve haalbaarheid. De uitkomst van het haalbaarheidsonderzoek was dat het vanuit ruimtelijk en organisatorisch perspectief haalbaar en mogelijk is om het onderwijs te clusteren met en in het Kulturhus en dat het een positief effect zal hebben op de gezamenlijke exploitatiebegroting.

Ook was de conclusie dat door de combinatie van Kulturhus met onderwijs tot één maatschappelijke voorziening wordt gekomen, die tevens versterkt wordt met activiteiten uit clusters zoals zorg, welzijn en sport.4 Op 19 februari 2018 besluit de gemeenteraad om €500.000 vanuit Mijn Dorp 2030 te reserveren voor het plan Huiskamer Manderveen, onder voorbehoud van de definitieve plannen en afhankelijk van: • • • •

Eigendom van het plangebied Nadere afspraken die gemaakt moeten worden met TOF Onderwijs, de werkgroep en de gemeente Bestemmingsplanwijziging en benodigde vergunningen Andere financieringsstromen en een gezonde exploitatie

Een deel van deze reserve (€50.000) wordt uitgekeerd aan de initiatiefnemers als voorbereidingskrediet. Eerder heeft de gemeente ook al kosten gemaakt naar de haalbaarheid van dit plan (+/- 23.000 euro), ook hier wordt de reservering voor ingezet als dekking.5 Op 20 mei 2019 stemt de gemeenteraad in met het voorstel om een krediet van €560.000 beschikbaar te stellen voor de aankoop van de gronden, de opstallen en de bijkomende kosten. Dit krediet is aanvullend op het krediet van €500.000 dat de raad in februari 2018 beschikbaar heeft gesteld. Het aanvullende krediet wordt namelijk ingezet om het plangebied te verwerven. In een eerder raadsvoorstel uit februari 2018 werd al aangekondigd dat de ondergrond van het plangebied een investering zou betekenen en dat dit voorstel separaat zou worden voorgelegd aan de raad.6 Op 9 augustus 2020 is het ‘Totaalplan Huiskamer Manderveen’, dat is opgesteld door Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen, gereed. De totale bouwkosten worden geraamd op €2,5 mln. Dit is exclusief de aankoop van de grond, waardoor de totale kosten eigenlijk ca. €3,1 mln. zijn. Om de kosten te onderbouwen heeft Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen aan een bouwkostenadviseur uit een naburig dorp gevraagd om een kostenraming op te zetten.7 De post onvoorzien komt uit op €155.000. Dat is 8% van de totale kosten excl. btw.

Op 15 december 2020 stemt de gemeenteraad in met het voorstel om op basis van het IHP een bijdrage van 840.000 euro beschikbaar te stellen aan het schoolbestuur. Binnen de begroting van het IHP is rekening gehouden met loon- en prijscompensatie, zo laat het college aan de raad weten. Daardoor is ICS (8 januari 2017). Programma van Eisen – Huiskamer Manderveen. ICS (10 februari 2017). Conceptrapport De Huiskamer van Manderveen. 4 Ibid. 5 Gemeente Tubbergen (20 mei 2019). Raadsvoorstel aankoop gronden en opstallen t.b.v. realisatie project de Huiskamer Manderveen. 6 Gemeente Tubbergen (6 februari 2018). Raadsvoorstel Huiskamer Manderveen. 7 Welman calculatie (6 september 2020). Raming Kuturhus Manderveen. 2 3

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

5

de oorspronkelijk gereserveerde €600.000 gestegen tot €840.000. Dit bedrag is tot stand gekomen door de 40% indexering op basis van de VNG normbedragen toe te passen. Deze 40% betrof een eenmalige ophoging van de normkostenvergoeding in 2019 om deze beter aan te laten sluiten bij de daadwerkelijke bouwkosten. Andere door de VNG gepubliceerde jaarlijkse indexeringen zijn destijds niet toegepast. Dit betekent een totale bijdrage van de gemeente aan de MFA in Manderveen van €2 mln., bestaande uit: • €500.000 (vanuit MijnDorp 2030, februari 2018) • €560.000 (aankoop grond, zie mei 2019) • €840.000 (uit het IHP, december 2020) De overige kosten worden gedekt door bijdragen vanuit de gemeenschap, andere financieringsbronnen of vrijwilligerswerk door inwoners van Manderveen. Evenals in eerdere raadsbesluiten is geen aandacht voor de exploitatie van de MFA. Door deze gemeentelijke bijdrage kan de bouw van start. Uitvoering en budgetoverschrijdingen De bouw wordt niet via een aanbesteding in de markt in gezet, maar in eigen regie gehouden. Zo hopen de initiatiefnemers kosten te besparen door in te zetten op zelfwerkzaamheid en lokale kennis en expertise. In gesprekken komt naar voren dat vrijwilligers zeer veel tijd en energie in de bouw van de MFA steken. Eind 2022 blijkt dat het krediet niet voldoende is.8 De initiatiefnemers melden een tekort van in totaal bijna €1,2 mln.

Hiervan is €230.000 te wijten aan kostenstijgingen door inflatie. Het grootste gedeelte (€484.000) van het tekort heeft betrekking op inrichting van de buitenruimte.9 Daarover is bij aanvang van het project al afgesproken dat deze buiten de scope van het project en daarmee ook de financiering zou vallen (met uitzondering van het schoolplein), zo meldt het college. Dit was voor raadsleden niet duidelijk omdat het niet in eerdere raadsvoorstellen heeft gestaan. Het overige gedeelte van het tekort is voor kwaliteitsverbeteringen aan het gebouw: nieuwe investeringen in ventilatie en duurzaamheid. Zo meldt het college dat er nieuwe inzichten zijn ten aanzien van luchtbehandeling en ventilatie naar aanleiding van de covid-19 pandemie, die niet waren begroot. Ook is op basis van voortschrijdend inzicht en de hoge energieprijzen nadrukkelijker ingezet op verduurzaming en het realiseren van een gasloos gebouw. Op basis van deze vraag heeft de gemeente gekeken of en welke aanvullende financiering redelijkerwijs passend zou zijn. Ondanks een veel groter tekort (€1,2 mln.), stelt het college voor om een kleiner deel te financieren.

Op 18 april 2023 stelt het college een raadsvoorstel op waarin wordt voorgesteld een aanvullend krediet van €421.800 beschikbaar te stellen.10 De onderbouwing van de budgetoverschrijding in het raadsvoorstel is minimaal; er wordt genoemd dat de kosten zijn gestegen en er wordt ingezet op verduurzaming en het realiseren van een gasloos gebouw. Het college stelt dat het resterende tekort moet worden opgelost met een bijdrage vanuit TOF Onderwijs, subsidies en extra zelfwerkzaamheid. Op 30 mei 2023 stemt de raad in met een aanvullende bekostiging van 421.800 euro.11

Gemeente Tubbergen (30 mei 2023). Onderbouwing aanvullende bekostiging Manderveen en Geesteren (002). Het benodigde krediet voor invulling van de buitenruimte loopt later op tot ca. €600.000. Bron: Gemeente Tubbergen (30 mei 2023). Onderbouwing aanvullende bekostiging Manderveen en Geesteren (002). 10 Gemeente Tubbergen (18 april 2023). Raadsvoorstel Aanvullende bekostiging onderwijshuisvesting Zeven Mijlen Manderveen. 11 Gemeente Tubbergen (30 mei 2023). Raadsvoorstel Aanvullende bekostiging onderwijshuisvesting Zeven Mijlen Manderveen. 8 9

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

6

Het grootste deel van de extra gemeentelijke bijdrage (ca. 55%12) is opgegaan aan kostenstijging door inflatie. Het overige deel van het aanvullend krediet wordt besteed aan scope-wijzigingen (zoals de inrichting van een deel van de buitenruimte) en kwaliteitsverbetering (zoals de inrichting van de sporthal). Ondanks dat aan de raad wordt gemeld dat het aanvullend krediet ingezet wordt voor verduurzaming en het realiseren van een gasloos gebouw, wordt in gesprekken duidelijk dat uiteindelijk is gekozen om niet in te zetten op een gasloos gebouw, vanwege te hoge kosten. Naar verduurzaming en ventilatie is een zeer klein gedeelte van het budget gegaan (ca. €16.000). Hier is de raad niet over geïnformeerd. In gesprekken met ambtenaren komt naar voren dat zij niet op de hoogte waren dat er niet is ingezet op verduurzaming en een gasloos gebouw. Zij geven aan dit te weten te zijn gekomen tijdens de opening van het gebouw. Alhoewel de MFA in Manderveen inmiddels in gebruik is, is de buitenruimte van het project nog niet af. Volgens de laatste raming is er een tekort van circa €270.000 voor de realisatie van de parkeergelegenheid en buitenruimte. De gemeente en Stichting Gemeenschapsruimte Manderveen zijn in gesprek over een oplossing.

Overzicht Manderveen Verwachte gemeentelijke bijdrage bij start planvorming Kredietverlening raad voor bouw

€600.000 (IHP, prijspeil 2017)

Overschrijding na kredietverlening

€421.800 (21%)

Totale gemeentelijke bijdrage

€2,4 mln.

€2 mln. (dec 2020)

Tabel 1. – Overzicht Manderveen

2.2

Fleringen

Algemene omschrijving project Om dalende leerlingenaantallen en vergrijzing het hoofd te bieden, zijn basisschool Heilig Hart, Kulturhus De Spil en de Dorpsraad Fleringen in 2017 een samenwerking gestart om een MFA te ontwikkelen. In het kader van MijnDorp2030, waarbij inwoners actief werden betrokken bij het nadenken over de toekomst van hun dorp, is een werkgroep opgericht. Deze werkgroep richtte zich op het behoud van de basisschool én het versterken van de onderwijskwaliteit. De kern van het plan is de integratie van de school in Kulturhus De Spil, inclusief een uitbreiding van het gebouw. Door functies en voorzieningen te bundelen, ontstaat een centrale plek in het dorp waar onderwijs, ontmoeting en activiteiten samenkomen. De regie van het project lag in handen van de werkgroep. De betrokken gemeentelijke ambtenaren hadden de functie van beleidsmedewerker onderwijshuisvesting en sportaccommodaties en ‘buur(t)vrouw’ Op dit moment is de verbouwing van het Kulturhus in volle gang om de uitbreiding en integratie van de school mogelijk te maken.

12

Van het totale aanvullend krediet van €421.800 is €230.000 besteed aan kostenstijgingen door inflatie.

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

7

Plan- en besluitvorming Evenals in Manderveen wordt de planvorming volledig gedragen door de gemeenschap, georganiseerd in de werkgroep. Zij zijn verantwoordelijk voor het opstellen van de plannen, tekeningen en kostenramingen. De werkgroep huurt een architect in die ook het bestaande Kulturhus De Spil heeft ontworpen. In het IHP is €300.000 gereserveerd voor de integratie van de Heilig Hart school in het Kulturhus. Verdere financiële kaders zijn niet opgesteld en meegegeven door de gemeente bij de start van de planvorming. Op 23 september 2019 heeft de gemeenteraad besloten om €24.000 beschikbaar te stellen voor het opstellen van een eerste bouwplan. Dit bedrag komt overeen met 8% van de €300.000 uit het IHP. Uit de voorbereidingen blijkt echter dat de in het IHP voorgestelde volledige inpassing van de school in het bestaande gebouw niet haalbaar was. In de verdere planvorming is daarom gekozen voor uitbreiding van het gebouw. In april 2020 heeft adviesbureau M3V, dat ook het IHP opstelde, de kosten van dit aangepaste plan geraamd op €910.000.13 Circa twee jaar later, op 15 februari 2022, ligt het definitieve plan voor in de gemeenteraad. De kosten voor het plan blijken na de kostenraming van M3V nog sterk te zijn gestegen. Het college geeft aan dat indexatie en aanpassing aan het Bouwbesluit 2021 hieraan ten grondslag liggen.

De totale investering wordt bijgesteld naar €1,5 mln. De beoogde dekking bestaat uit bijdragen van Kulturhus De Spil (€237.707), TOF Onderwijs (€96.800), zelfwerkzaamheid van de Fleringse gemeenschap (€12.100) en een gevraagde gemeentelijke bijdrage van €1.149.568. Op 15 februari 2022 stemt de gemeenteraad in met de integratie van de Heilig Hart school in Kulturhus De Spil in Fleringen en het beschikbaar stellen van dit krediet van € 1,15 mln.14 Bij het raadsvoorstel is de financiële paragraaf erg dun (2 alinea’s); een kostenraming wordt niet aan de raad meegestuurd. Een risicoanalyse ontbreekt. De raad stelt hierover geen vragen. Uitvoering en budgetoverschrijdingen Medio 2023 wordt een tekort van €475.000 voorzien, waarvan de gemeenteraad in november 2023 €300.000 heeft aangevuld. De overige €175.000 moest lokaal worden gezocht via subsidies of sponsoring. Bij de begrotingsvaststelling op 7 november 2023 heeft de gemeenteraad dit aanvullende bedrag van € 300.000 beschikbaar gesteld. Er wordt hierbij aan de raad geen onderbouwing gegeven over waar de overschrijding vandaan komt. In december 2023 besluit de gemeente een externe expert te huren om de werkgroep meer te ondersteunen. Tegelijkertijd werd vanuit de gemeente een ambtelijk projectleider aangesteld. De externe expert heeft geconstateerd dat zowel de bouwtekeningen als de kostenramingen onvolkomenheden bevatten.

Zo waren in de ramingen geen legeskosten en geen btw opgenomen, en voldeed de bouwschets niet aan de gestelde eisen in het kader van de Wet op de Kinderopvang. Bovendien is in de oorspronkelijke schets geen rekening gehouden met goede ventilatie voorzieningen voor de kinderopvang. Naar aanleiding van deze bevindingen, is een aangepast ontwerp ontwikkeld. Op grond van dit ontwerp zijn ook een aangepaste bouwkundige en installatie technische raming gemaakt, waarbij ook de interne aanpassingen van de kinderopvang zijn meegenomen15. In april 2024 is de aanbesteding gestart. Er was sprake van een grotere tegenvaller dan in 2023 bij de raadsbehandeling van de perspectiefnota en begroting werd verwacht. Uit de aanbestedingsprocedure

M3V (16 april 2020). Memo Huisvesting Heilig Hartschool Fleringen. Gemeente Tubbergen (15 februari 2022). Raadsbesluit integratie Heilig Hart school in Kulturhus De Spil te Fleringen. 15 Van Heun (14 juni 2022). Memo uitbreiding de Spil Fleringen. 13 14

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

8

bleek de laagst geldige inschrijving alsnog te resulteren in een nieuwe overschrijding van het beschikbaar krediet. De laagst geldige inschrijving resulteerde in een aanvullend tekort van € 336.000 waar dekking voor gezocht moet worden. Het college geeft aan dat deze budgetoverschrijding komt door16: • Algemene stijging van bouwkosten (20-30%): De kostenoverschrijding is deels het gevolg van de algemene stijging van de bouwkosten, die tijdens de bouwperiode met 20 tot 30% zijn toegenomen. In de aanbesteding is zichtbaar geworden dat de kosten aanzienlijk zijn gestegen ten opzichte van de raming in 2021. • Inzetten van externe professionele deskundigheid en aanpassing van het ontwerp wegens onderwijskundige eisen: Het project is ontstaan vanuit het MijnDorp2030-traject en begon met lokale inzet en eigen ontwerpideeën. In de loop van het proces is professionele expertise toegevoegd, met name op het gebied van onderwijshuisvesting. Dit was nodig omdat het oorspronkelijke ontwerp niet voldeed aan de eisen voor een goed leef- en verblijfsklimaat voor onderwijs en kinderopvang. Hierdoor moest het ontwerp worden aangepast, wat leidde tot hogere bouwkosten.

• Extra noodzakelijke technische installaties om te voldoen aan de "Frisse Scholen"-kwaliteit, Het bleek dat er meer technische installaties nodig waren dan in 2021 werd ingeschat, onder andere om te voldoen aan de normen van Frisse Scholen. • Onverwachte aanpassingen aan een oude fundering: Tijdens de voorbereiding kwam aan het licht dat een deel van de bouw plaatsvindt op een oude fundering uit de tijd vóór de bouw van De Spil. Dit vereiste aanpassingen aan de fundering en constructie, wat eveneens extra kosten met zich meebracht. Daarnaast bleek dat de inspanning van de werkgroep om €175.000 aan alternatieve financiering (subsidiëring, sponsoring, etc.) te realiseren, niet geslaagd was. De werkgroep heeft €100.000 opgehaald, waardoor er een gat is ontstaan van €75.000. Ook hiervoor moest aanvullende dekking worden gezocht. Op 22 oktober 2024 stemde de raad in met een aanvullend krediet van € 411.000 (€336.000 + €75.000) om de integratie van de Heilig Hart school in Kulturhus De Spil te kunnen realiseren. Dit komt neer op een totale budgetoverschrijding van €711.000. Er is geen inzicht in de verdeling van kostenoverschrijdingen. Daardoor is niet duidelijk welk deel van de kostenoverschrijding is veroorzaakt door inflatie en welk deel door ontwerpaanpassingen.

Op basis van gesprekken zien we een professionalisering van het proces nadat de gemeente de initiatiefnemers meer heeft ondersteund met professionele begeleiding. Overzicht Fleringen Verwachte gemeentelijke bijdrage bij start planvorming Kredietverlening raad voor bouw

€300.000 (IHP, prijspeil 2017)

Overschrijding na kredietverlening

€711.000 (61%)

Totale gemeentelijke bijdrage

€1,86 mln.

€1,15 mln. (feb 2022)

Tabel 2. – Overzicht Fleringen

Gemeente Tubbergen (22 oktober 2024). Raadsvoorstel Aanvullende bekostiging integratie Heilig Hart school in Kulturhus De Spil Fleringen. 16

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

9

2.3

Langeveen

Algemene omschrijving project De accommodaties van de voetbal-, handbal- en tennisvereniging in Langeveen zijn verouderd en ook het gebouw van de Mariaschool is gedateerd. Daarom besloten sportverenigingen in Langeveen de handen ineen te slaan en te kijken naar de mogelijkheden voor één multifunctionele accommodatie. Samen met de Mariaschool en gemeenschapscentrum De Gaarf is hieruit in 2018 de Stichting Maatschappelijk Vastgoed Langeveen (MV-L) ontstaan. Het plan is om op een voetbalveld in Langeveen een compleet nieuw gebouw te ontwikkelen waarin een school, sportaccommodaties, een gymzaal met sporthalformaat, kinderopvang, een huiskamer en fysio worden ondergebracht. Momenteel loopt de voorbereiding van de bouw. De aanvraag omgevingsvergunning voor het project is op 20 december 2024 ingediend. Stichting MV-L is momenteel in afwachting van de gemeente om de vergunning voor formele goedkeuring voor te leggen aan de gemeenteraad. De gemeente heeft aangegeven dat dit thema in de raadsvergadering van 23 september 2025 zal worden behandeld. Eventuele zienswijzen worden daarna verwerkt, vervolgens volgt nogmaals een raadsvergadering en dan kan de definitieve vergunning worden afgegeven. Daarna kan de aanbestedingsprocedure weer worden opgepakt en kunnen aannemer en installateur worden gekozen. Volgens de huidige planning wordt uiterlijk eind september 2025 een aannemer gekozen.

In mei t/m november 2026 staat de afbouw en de inrichting gepland17. De kans op uitloop lijkt groot, aangezien de vergunning nog niet is afgegeven. Plan- en besluitvorming De regie van de ontwikkeling van de nieuwbouw is volledig in handen van MV-L. De gemeente draagt alleen financieel bij. Er heeft in de raad geen gesprek plaatsgevonden over wat de gemeente wil bereiken met een MFA in Langeveen. In 2019 laat de Mariaschool een haalbaarheidsonderzoek uitvoeren naar vier mogelijke scenario’s: nieuwbouw op de huidige of een nieuwe locatie, of verbouwing (twee varianten). Hoewel nieuwbouw circa één miljoen euro duurder is dan verbouw (geraamd op €2,2 miljoen), blijkt verbouwing onvoldoende toekomstbestendig. Zo kan het bestaande gebouw niet voldoen aan de eisen voor frisse scholen (klasse B) en bijna-energieneutrale gebouwen (BENG).18 In juli 2020 spreekt het college zich positief uit over nieuwbouw van een multifunctionele accommodatie (MFA), onder de voorwaarde dat de Stichting MV-L met een sluitende begroting zou komen.

De gemeente was bereid een bijdrage van €850.000 te leveren op basis van een indexering van het gereserveerde bedrag uit het IHP.19 In een interne memo uit februari 2021 gaf de gemeente aan zich nog niet financieel te kunnen committeren; zowel de kosten als de concrete invulling (zoals de ‘huiskamerfunctie’ en toekomstig gebruik van de vrijkomende locaties) waren nog te onduidelijk.20 De eerste integrale kostenraming voor nieuwbouw, opgesteld door NSNK Vastgoed & Transformatie (in opdracht van Stichting MV-L), dateert van januari 2022 en kwam uit op €5,2 mln. In deze raming werd €3,1 miljoen toegeschreven aan de school, €213.000 aan BSO/KDO en €1,8 miljoen aan sportzaal en maatschappelijke functies.21 De kostenraming is onderdeel van een ‘Masterplan MFA Langeveen’,

Website Stichting Maatschappelijk Vastgoed Langeveen (d.d. 15 augustus 2025). M3V (10 juli 2019). Memo huisvesting Mariaschool Langeveen. 19 Gemeente Tubbergen (7 juli 2020). Collegebesluit MFA Langeveen; Gemeente Tubbergen (16 juli 2020). Raadsbrief 42 MFA Langeveen. 20 Noaberkracht (17 februari 2022). Interne Memo - Voortgang proces MFA Langeveen. 21 NSNK Vastgoed & Transformatie (24 januari 2022). Kostenindicatie nieuwbouw MFA Langeveen. 17 18

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

10

vastgesteld door Stichting MV-L.22 Hierin worden de doelstellingen toegelicht: behoud van goed onderwijs, een passende leer- en werkomgeving, behoud van zorgvoorzieningen zoals fysiotherapie en versterking van jeugdzorg en sociale binding in het dorp, o.a. door middel van een huiskamer voor jong en oud Daarna lopen de geschatte kosten van de bouw van de MFA verder op. In september 2022 wordt uitgegaan van een totaalbedrag van €8,5 mln.23 In juni 2023 loopt dit verder op tot €10,7 mln.24 Als reactie hierop werden het aantal vierkante meters verkleind en materialen versoberd, waardoor de raming uiteindelijk werd bijgesteld naar €9,8 mln.25 Het totale bedrag voor de realisatie van de MFA loopt dus op (€5,2 mln. in januari 2022 en €9,8 mln. in juni 2023). Dit betekent dat er een grotere gemeentelijke bijdrage nodig is. In juli 2023 stemt de raad in met de perspectiefnota 2024, waarin het college een gemeentelijke bijdrage van €4,5 mln. voorstelt.26 Ter voorbereiding van dit besluit wordt in een raadscommissie het plan aan de raad toegelicht. Er zijn door Stichting MV-L opgestelde stukken met de raad gedeeld, zoals kostenraming, dekkingsvoorstel en bezettingsprognose. Ook wordt een globale exploitatieraming door Stichting MV-L met de raad gedeeld, welke eerst met gemeenteambtenaren is afgestemd. Het college stelt geen apart raadsvoorstel op. Een risicoanalyse is niet gemaakt.

In een presentatie in deze raadscommissie licht Stichting MV-L toe dat de stijging onder meer te wijten was aan fors hogere marktprijzen na ontvangen offertes. Alleen al de posten staalconstructie (€400.000), beton (€200.000), bouwplaatskosten (€200.000) en trappen/balustraden (€60.000) veroorzaakten samen meerkosten van €860.000 exclusief btw. De stichting benadrukte dat er maximaal was terug geschaald en verdere versobering niet wenselijk was.27 Dit betekent dat ca. 19% van het toegenomen budget veroorzaakt wordt door kostenstijgingen. In door de onderzoekers gevoerde gesprekken wordt daarnaast aangegeven dat ook de scope van het project sterk uitbreidde. Naarmate de planvorming vorderde, werd meer duidelijk over de benodigde ruimte voor het inbedden van de vele organisaties. Het college benadrukt dat deze bijdrage niet alleen betrekking heeft op de onderwijshuisvesting, maar ook op een bredere maatschappelijke investering. Tegelijkertijd roept de raad op tot financiële realiteitszin; de raad dient twee amendementen in die het college opdroegen om in overleg met de initiatiefnemers te zoeken naar manieren om de investeringskosten te beperken, zonder afbreuk te doen aan een toekomstbestendig MFA.28 Daarbij werd ook expliciet gewaarschuwd dat dit project geen belemmering mocht vormen voor vergelijkbare initiatieven in andere kernen zoals Geesteren en Fleringen.

Het is opvallend dat het college voorstelt om een bijdrage van €4,5 mln. te doen, omdat daarmee niet alle kosten gedekt worden. Er blijft een tekort van €1,9 mln. op de investeringsdekking bestaan. Het is in juli 2023 onduidelijk hoe dit tekort gedekt moet worden. Ook in Langeveen is de bijdrage van de lokale gemeenschap groot. Naast de gemeentelijke bijdrage en een bijdrage van de provincie (à €1,1 mln.) wordt €2,3 mln. ingebracht door fondsenwerving, bijdrage

Stichting Maatschappelijk Vastgoed Langeveen (24 mei 2022). Masterplan MV Langeveen – Definitief. Gemeente Tubbergen (21 juni 2023). Interne Memo - Advies m.b.t. bijdrage aan MFA Langeveen. 24 Ibid. 25 (13 juli 2023). Investeringsplan - versie commissievergadering 11-07-2023. 26 Gemeente Tubbergen (2024). Perspectiefnota 2024. 27 Stichting Maatschappelijk Vastgoed Langeveen (11 juli 2023). Presentatie MV Langeveen. 28 Amendement 2023-Plegt-Te Kolsté-Oosterik-Eidhof-MFA Langeveen (raadsvergadering 18 juli 2023); Amendement 2023-Oosterik-Te Kolsté-Plegt-Eidhof-Oude Geerdink-1- financiering MFA's (raadsvergadering 18 juli 2023). 22 23

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

11

van de verenigingen, crowdfunding en eigen inzet door inwoners van Langeveen. Stichting MV-L geeft aan dat reeds per juli 2023 er meer dan 10.000 uur vrijwilligerswerk in het plan zitten. 29 In november 2023 valt een beslissing hoe om te gaan met het bestaande tekort van €1,9 mln. Dit is opgevangen door: • De bijdrage van de gemeente te verhogen met €1,6 mln. (van €4,5 mln. naar €6,1 mln.). • De resterende dekking van €300.000 zal door de Stichting MV-L worden opgehaald bij de gemeenschap en/of extra fondsenwerving. Op 7 november 2023 stemt de raad in met een gemeentelijke bijdrage van €6,1 mln., waarmee de voorbereiding tot bouw (vergunningen, aanbesteding) van start kan gaan. De raad stemt hiermee in door de begroting voor 2024 goed te keuren.30 Er wordt geen eigen raadsvoorstel opgesteld. In een interne memo uit februari 2024 is te lezen dat een provinciale subsidie lager uitvalt dan verwacht en dus een gat in de begroting van ca. €250.000 is ontstaan.31 Ook lijkt de planning krap door vertraging met de vergunningverlening. Het is vooralsnog onduidelijk wat dit betekent voor de kosten. Stichting MV-L werkt samen met de gemeente aan een oplossing.

Overzicht Langeveen Verwachte gemeentelijke bijdrage bij start planvorming

€850.000 (IHP, prijspeil 2021)

Kredietverlening raad voor bouw

€6,1 mln. (nov 2023)

Overschrijding na kredietverlening

N.n.b.

Totale gemeentelijke bijdrage

N.n.b.

Tabel 3. – Overzicht Langeveen

2.4

Samenvattend

Een overzicht van de ontwikkeling van de gemeentelijke bijdrage aan de drie casussen is in tabel 4 te vinden. Daarbij enkele opmerkingen: • De verwachte gemeentelijke bijdrage bij de start van de planvorming van de MFA’s is gelijk aan het bedrag dat is opgenomen in het integraal huisvestingsplan (IHP). Dit geld was gereserveerd voor de huisvesting van de scholen in de gemeente Tubbergen. Met de realisatie van de MFA’s wordt duidelijk meer dan alleen huisvesting van de scholen bewerkstelligd. De scope van het project wordt dus veel groter. Desondanks zien wij dit weldegelijk als eerste ‘financieel kader’ vanuit de gemeente, omdat raadsleden aan het begin van de planvorming ervan uitgingen dat dit de gemeentelijke bedrage zou zijn. • De planvorming en realisatie van de MFA’s vindt plaats in een tijd van significante kostenstijgingen in de bouw. Dit was grotendeels niet te voorzien. Een deel van de toename in de planfase en de

Stichting Maatschappelijk Vastgoed Langeveen (11 juli 2023). Presentatie MV Langeveen. Gemeente Tubbergen (2023). Begroting 2024. 31 Gemeente Tubbergen (19 februari 2024). Update MFA Langeveen. 29 30

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

12

budgetoverschrijdingen is hieraan toe te schrijven. Zie de beschrijvingen in 2.1 – 2.3 over hoe groot het gedeelte budgettoename door kostenstijgingen per project is. • In de tabel wordt de huidige budgettoename in de planvorming en overschrijdingen op het krediet gepresenteerd. We achten de kans groot dat de gemeentelijke bijdrage op de projecten verder op zal lopen. Een voorbeeld is de buiteninrichting in Manderveen, waar momenteel nog een rekening voor open staat en de gemeente en de initiatiefnemers in gesprek zijn hoe hier mee om te gaan.

Manderveen

Langeveen

Fleringen

Verwachte gemeentelijke bijdrage bij start planvorming

€600.000 (IHP, prijspeil 2017)

€850.000 (IHP, prijspeil 2021)

€300.000 (IHP, prijspeil 2017)

Kredietverlening raad voor bouw

€2 mln. (dec 2020)

€6,1 mln. (nov 2023)

€1,15 mln. (feb 2022)

Overschrijding na kredietverlening

€421.800 (21%)

N.n.b.

€711.000 (61%)

Totale gemeentelijke bijdrage

€2,4 mln.

N.n.b.

€1,86 mln.

Budgettoename tussen start planvorming en kredietverlening raad

€1,4 mln.

€5,25 mln.

€850.000

Overschrijding sinds kredietverlening raad

€421.800

N.n.b.

€711.000

Totale budgettoename en overschrijding sinds start planvorming

€1,8 mln.

€5,25 mln.

€1,56 mln.

Tabel 4. – Overzicht gemeentelijke bijdrage in de drie projecten

3. Conclusies 1. Door indrukwekkende inzet van de gemeenschap komt er waardevolle maatschappelijke infrastructuur. De gemeente legt de (regie over de) planvorming en bouw van de MFA’s volledig bij de gemeenschap. De gemeente pakt enkel de rol van financier. Vanuit de gemeenschappen ontstaan projectgroepen, bestaande uit vrijwilligers, die het gehele proces vormgeven. De inzet van de gemeenschap is indrukwekkend. Vrijwilligers leggen (zeer) veel tijd en energie in de totstandkoming van de MFA’s. De zelfwerkzaamheid is uitermate hoog. De inzet van de gemeenschap, in combinatie met forse gemeentelijke financiering, maakt het mogelijk dat er waardevolle maatschappelijke infrastructuur komt. De gemeente vraagt veel van haar gemeenschap door de regie volledig bij hen neer te leggen. De omvang van de projecten om tot MFA’s te komen is niet te onderschatten. Zo bedraagt het

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

13

ontwikkelbudget in Manderveen minimaal €3,5 mln., in Fleringen €2,3 mln. en in Langeveen €9,8 mln.32 Daarnaast zien we dat er enkel een MFA komt in kernen waar de gemeenschap de regie neemt om tot een MFA te komen. In de kernen waar de gemeenschap niet de regie neemt komt dus ook geen MFA, terwijl het mogelijk is dat de komst van een MFA voor dergelijke kernen van toegevoegde waarde zou zijn.

2. Het ontbreken van gemeentelijke kaders leidt tot (sterke) uitbreiding van het budget in de planfase. In alle drie de projecten zijn de totale kosten, en daarmee de gemeentelijke bijdrage, gedurende de planfase sterk toegenomen (zie tabel 4 in 2.4). We zien het gebrek aan gemeentelijke kaders als de belangrijkste oorzaak daarvan. Zonder deze kaders ontbrak het aan spelregels voor het proces waarin maatschappij en politiek/bestuur samen op professioneel verantwoorde wijze tot initiatieven komen. Allereerst heeft de gemeente Tubbergen geen gemeentelijke visie op MFA’s. Er is geen perspectief op de wenselijkheid van MFA’s, de rol van de gemeente in de totstandkoming van MFA’s en een budgettering ten aanzien van MFA’s. Beslissingen over de komst van MFA’s worden ad-hoc genomen. Dit leidt tot een domino-effect: als de ene kern een MFA krijgt, waarom de andere dan niet? Naast een (overkoepelende) gemeentelijke visie op MFA’s zien we per project een totale afwezigheid van gemeentelijke kaders in de planvorming. Zo is er op voorhand geen financieel kader (een maximum budget, bandbreedte of iets dergelijks) besproken met de initiatiefnemers. In 2017 is het Integraal HuisvestingsPlan (IHP) opgesteld waarin een normbedrag voor huisvesting van de scholen staat.

In gesprekken wordt benoemd dat dit bedrag niet is gecommuniceerd met initiatiefnemers én dat de bedragen in het IHP een grove schatting waren. Het was bovendien bij aanvang van de planfase duidelijk dat in de MFA’s niet alleen scholen zouden komen, maar dat meer functionaliteiten zouden worden gehuisvest. De richtbedragen uit het IHP zouden dus nooit als gehele gemeentelijke bijdrage voor de MFA kunnen dienen. Ook inhoudelijke kaders ontbraken; de gemeente geeft geen sturing aan de minimale eisen waar het gebouw aan moet voldoen. Het laat de inhoudelijke keuzes (hoe komt het gebouw eruit te zien?) aan de initiatiefnemers. Naast het ontbreken van financiële en inhoudelijke kaders, ontbreken duidelijke mijlpalen en beslismomenten (go/no-go-momenten) in het proces. Hierdoor kan de gemeente geen moment in de planvorming bijsturen. Het ontbreken van kaders is een bewuste keuze van de gemeente: de gemeente stuurt aan op zelfwerkzaamheid van de gemeenschap. Zij legt de regie volledig bij gemeenschap. De afwezigheid van gemeentelijke kaders is echter moeilijk te rechtvaardigen. Enerzijds omdat het verzorgen van huisvesting van scholen een wettelijke taak van de gemeente is. Een grotere inhoudelijke betrokkenheid bij de faciliteiten zou daarom passend zijn.

Anderzijds omdat de gemeente had kunnen zien aankomen dat bij de bouw van maatschappelijk vastgoed zij een grote rol zou gaan spelen als financier. De gemeente kon dus voorzien dat hier veel publieke middelen aan gespendeerd zouden gaan worden. De gemeente had moeten weten dat het gebrek aan financiële en inhoudelijke kaders in een later stadium tot problemen zou leiden: • Omdat de wensen (en daarmee de kosten) gemakkelijk groot worden wanneer er geen financieel kader is. Dit zien we in de onderzochte casussen gebeuren. De scope van de projecten breidt gedurende de planvorming sterk uit. Dit is geen kritiek op de initiatiefnemers. Het is volstrekt logisch dat, bijvoorbeeld, de lokale handbal of voetbalvereniging goede faciliteiten wil.

32

Roek., E. (16 mei 2023). MV-L Brief MFA.

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

14

• Omdat de initiatiefnemers veel tijd stoppen in de planvorming. Het afwijzen van plannen waar al veel vrije tijd van vrijwilligers in zit is hard en moeilijk. Dit heeft zich in drie casussen voorgedaan. Raadsleden hebben het gevoel dat ze geen ‘nee’ kunnen zeggen tegen plannen waar de gemeenschap al zoveel tijd in heeft geïnvesteerd. Paradoxaal genoeg geven initiatiefnemers overigens aan dat juist de gemeenteraad en het college enthousiasme voor de projecten wekken bij de gemeenschap en de initiatiefnemers aanmoedigen plannen te maken. • Omdat er iets gebouwd kan worden wat niet in het publiek belang van de inwoners van Tubbergen is. Door geen inhoudelijke kaders mee te geven wordt de inhoudelijke invulling van de MFA (zoals keuzes wat betreft voorzieningen) aan initiatiefnemers gelaten. Hierdoor is geen/weinig regie op de voorzieningen van de MFA’s en wordt geen afweging gemaakt of het ook noodzakelijk is dat de gemeente dit financiert. We hebben geen onderzoek gedaan naar de voorzieningen in de MFA’s in Manderveen, Fleringen en Langeveen, en hoe zich dit verhoudt tot de behoefte van de inwoners van deze kernen. We kunnen dus geen uitspraken doen of dit zich heeft voorgedaan in de onderzochte casussen. De afwezigheid van gemeentelijke kaders is een belangrijke oorzaak van de (sterke) uitbreiding van het budget in de planfase.

De gemeente (college, raad en ambtenarij) is zodoende tekort geschoten in de voorbereiding op de realisatie van de MFA’s.

3. Het gebrek aan inhoudelijke kennis en risicomanagement van de gemeente en het gebrek aan ondersteuning van initiatiefnemers leidt tot budgetoverschrijding in de bouwfase. De volledige planvorming en uitvoering wordt bij de initiatiefnemers gelegd. Zij zijn zodoende verantwoordelijk voor onder meer het (laten) opstellen van bouwtekeningen, het opstellen van bouwkostenramingen, het maken een risicoanalyse en het uitzetten van een aanbesteding of in eigen regie de bouw uitvoeren. De initiatiefnemers zijn goedwillende vrijwilligers. We zien dat er binnen de gemeenschap veel kennis aanwezig is of dat vrijwilligers hun netwerk aanspreken om gebruik te maken van de daarin aanwezige kennis over ontwerp- en bouwtechnische zaken. Echter, dit zijn géén professionele projectontwikkelaars. Tegelijkertijd, zoals beschreven in conclusie 1, zijn de gebouwen die gerealiseerd worden van significante omvang. Een complicerende factor is stijgende bouwkosten. De bouw (Manderveen/Fleringen) en de planvorming (Langeveen) vond/vindt plaats tijdens een periode van sterke stijging van bouwkosten. De gemeente biedt de initiatiefnemers nagenoeg geen ondersteuning. Betrokken ambtenaren zijn een beleidsmedewerker onderwijshuisvesting of een ‘buur(t)vrouw’. In ieder geval hebben de ambtenaren geen kennis en ervaring met de bouw van een MFA.

Bovendien was de realisatie van de MFA’s één van de dossiers waar zij zich mee bezig hielden. Alleen op het project in Fleringen is externe expertise ingehuurd om de initiatiefnemers te ondersteunen, zij het pas na een eerste (forse) budgetoverschrijding. Het ontbrak de gemeente aan risicomanagement. Er zijn geen risicoanalyses uitgevoerd. Plannen of kostenramingen van initiatiefnemers werden niet gecontroleerd en er is geen rekening gehouden met de doorgaans lange doorlooptijden van dit soort trajecten. Dit is weinig professioneel aangezien de gemeente een significant financieel risico loopt. Zo is de gemeentelijke bijdrage in Manderveen €2,4 mln., in Langeveen ca. €6,1 mln. en in Fleringen €1,86 mln. De noodzaak van ondersteuning van initiatiefnemers komt duidelijk naar voren in de casus Fleringen. Aanvankelijk werd de planvorming volledig aan de gemeenschap gelaten. Na kredietverlening door de raad blijkt aanvullend krediet noodzakelijk door onvolkomenheden in het ontwerp en de

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

15

bouwkostenraming. De gemeente stelt een professioneel adviseur aan die de initiatiefnemers ondersteunt. Nadien zien we professionalisering van het proces optreden en sindsdien zijn geen budgetoverschrijdingen gemeld. We vinden dit allerminst een diskwalificatie van de initiatiefnemers. Met de keuze om de realisatie van een niet gering bouwproject door goedwillende vrijwilligers uit te laten voeren had de gemeente moeten weten dat het risico op budgetoverschrijding (zeer) groot is. Het is immers een complexe opgave om een dergelijk gebouw binnen budget te bouwen. We zien een gebrek aan professionaliteit bij de gemeente (in het bijzonder het ontbreken van de benodigde kennis en risicomanagement) en de keuze voor het niet ondersteunen van vrijwilligers als de belangrijkste oorzaken van de budgetoverschrijdingen tijdens de bouwfase. Alhoewel de initiatiefnemers goedwillend en (voor een niet professionele partij) kundig waren, kan niet van hen worden verwacht dat ze zonder overschrijding een enigszins complex gebouw realiseren, in tijden van stijgende bouwkosten. Budgetoverschrijding op deze projecten was/is vrijwel onvermijdelijk. De gemeente had dit vooraf kunnen zien aankomen.

4. Er is onvoldoende aandacht voor exploitatie. De gemeente heeft voornamelijk aandacht voor de realisatie van de MFA’s, niet voor de exploitatie. Bij één MFA zijn wel gesprekken gevoerd over de invulling van de exploitatie (Langeveen), maar de exploitatie in bredere zin is bij alle MFA’s onvoldoende meegenomen. Dit is opmerkelijk, aangezien juist via de exploitatie beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. Een gebouw is hierin slechts een middel. Onvoldoende aandacht voor de exploitatie heeft twee risico’s voor de gemeente: • Inhoudelijk risico: hoe kan het gebouw gebruikt worden zodat het bijdraagt aan de beleidsdoelen van de gemeente Tubbergen? • Financieel risico: wanneer de exploitatiebegroting niet sluitend blijkt is de gemeente de enige partij die het gat in de begroting kan dichten.

5. De informatievoorziening vanuit het college is onvoldoende. Tegelijkertijd geven raadsleden weinig invulling aan hun controlerende taak. De informatievoorziening naar de raad vanuit het college is zeer beperkt. Uit gesprekken komt naar voren dat dit een bewuste keuze is van het college. Het college wil een ‘kort en bondige’ informatievoorziening. De financiële paragraaf bij kredietverleningen en budgetoverschrijdingen is minimaal. Over de gekozen strategie (de regie bij initiatiefnemers leggen) en de risico’s die hierbij komen staat niets. Een risicoparagraaf ontbreekt volledig. De informatie aan de raad was te weinig om de raad zijn kaderstellende en controlerende taak uit te laten voeren. Tegelijkertijd neemt de raad een zeer kleine rol in de besluitvorming. Er worden geen/zeer weinig vragen gesteld over onder andere de informatievoorziening vanuit het college, de financiële haalbaarheid en/of de risico’s. Raadsleden steunen de strategie van informatievoorziening vanuit het college (kort en bondig). Zij geven aan dat zij op de wethouder moeten kunnen vertrouwen. Alhoewel een zekere mate van bestuurlijk vertrouwen lovenswaardig is, blijft de raad, zeker in een dualistisch stelsel, verantwoordelijk voor het controleren van het college. In de drie casussen heeft de raad onvoldoende zijn controlerende rol genomen.

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

16

4. Aanbevelingen Ontwikkel een visie op het omgaan met maatschappelijke initiatieven. Een kracht van Tubbergen is het maatschappelijk initiatief. Betrokken burgers die bereid zijn hun nek uit te steken, zijn goud waard. Het is hierbij wel zaak om de balans te bewaken tussen de belangen van de initiatiefnemers, het politieke bestuur en inhoudelijke expertise, zeker zodra zo’n initiatief direct een publiek belang dient of een beroep doet op publieke middelen. Het is dan aan het gemeentebestuur om dit initiatief in een breder kader te plaatsen, het af te wegen tegen andere claims op publieke middelen en de benodigde expertise (scope, inhoudelijke kwaliteit, financiën, planning) in te brengen. Het gemeentebestuur zou in dit soort gevallen meer regie over het proces moeten nemen wat het college ook in de positie brengt om verantwoording af te leggen. De gemeente Tubbergen kan dit verder uitwerken door middel van de volgende drie aanbevelingen: 1. Start met een overkoepelende visie. Voor de hier voorliggende casus betekent dat een visie op MFA’s. Beschrijf wat de gemeente wil bereiken met de bouw van MFA’s, welk belang daaraan wordt gehecht, wanneer de gemeente wel/niet de bouw van een MFA ondersteunt, hoeveel geld zij daarvoor vrijmaakt en welke rol de gemeente moet spelen in het behalen van deze beleidsdoelen. Dit gaat overigens verder dan enkel de realisatie van MFA’s.

Voor alle grote maatschappelijke initiatieven geldt: scan of het betrekking heeft op alle kernen en, zo ja, kom eerst tot een gemeentelijke visie. Zo wordt voorkomen dat op alle maatschappelijke initiatieven ad-hoc wordt gereageerd.

2. Kom tot een eigen Model grote projecten. Beschrijf hierin de spelregels om samen met de gemeenschap op professioneel verantwoorde wijze tot initiatieven te komen. Verwerk hierin de volgende punten: • Expliciteer inhoudelijke gemeentelijke kaders. Geef antwoord op vragen als: wat willen we bereiken? Waaraan moet het initiatief minimaal voldoen? Communiceer deze kaders naar de betrokkenen. • Expliciteer financiële gemeentelijke kaders. Geef een bereik van het beschikbare budget. We bevelen aan hierbij te werken met een ordegrootte of richtsnoer in plaats van een hard budgetplafond, om ruimte te houden voor eventuele aanvullende kwaliteitsverbeteringen gedurende de planvorming. Bepaal een strategie hoe dit te communiceren met de betrokkenen (open kaart spelen, niet meteen de bovenkant van de ordegrootte communiceren, etc.). • Manage de risico’s. Expliciteer de gekozen strategie, beschrijf de bijbehorende risico’s en kom tot maatregelen om de risico’s te mitigeren. • Analyseer de benodigde expertise. Welke expertise is nodig om de gemeentelijke belangen te borgen? Dit houdt sterk verband met de risicoanalyse. Indien de benodigde kennis niet intern bij de gemeente aanwezig is, dient deze kennis extern te worden ingehuurd.

Zorg dat de volgende expertisegebieden geborgd zijn: ○ Project- en procesmanagement in de bouw, inclusief kennis over gemeentelijke besluitvorming, aanbesteding, planning en budgetbewaking. ○ Technische expertise. Er is voldoende expertise nodig om een risicoschatting te maken, bijvoorbeeld ten aanzien van kwaliteit van het gebouw of duurzaamheidseisen. ○ Inhoudelijke expertise, afhankelijk van het te realiseren gebouw. Bij de door ons bestudeerde casussen gaat het om kennis van onderwijshuisvesting (vertaling onderwijsconcept naar gebouwfunctionaliteiten, wettelijke kaders, etc.) of sportbeleid (welke functionaliteiten hebben lokale sportverenigingen nodig?).

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

17

○ Financiën, onder meer voor het opstellen van een exploitatiebegroting. • Analyseer de informatievoorziening. Bedenk vooraf op welke momenten raadsleden betrokken moeten worden en welke informatie zij nodig hebben om hun kaderstellende en controlerende functie in te vullen.

3. Stuur een periodieke rapportage ‘grote projecten’ naar de raad. Stel een format op dat bij grote projecten gebruikt kan worden als periodieke rapportage. Meldt hierin in ieder geval de voortgang van het project, de planning en de belangrijkste risico’s (plus kans van optreden). Het is aan het college en de raad welke projecten zij als ‘grote projecten’ bestempelen.

Evaluatie Budgetoverschrijdingen MFA’s

18

Bijlage 1: gesprekspartners Gesprekspartners (functies) binnen de gemeente Tubbergen: • Wethouder Onderwijshuisvesting • (voormalig) Beleidsmedewerker onderwijshuishuisvesting en sportaccommodaties • Procesbegeleider Langeveen • Buur(t)man • Projectleider Fleringen en buur(t)vrouw • Financieel adviseur • Gemeenteraadsleden Tubbergen