Bijlage 3 Rapport Berenschot 'Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief'.pdf
Tekst van het document
te organiseren. Dit betekent dat al vrij snel nadat de ambtelijke
ook een drietal casussen onderzocht waar ofwel de ambtelijke
fusieorganisatie in werking is getreden, deze wordt geëvalueerd.
fusie uiteindelijk is ontbonden, ofwel nooit tot stand is geko-
Dit betekent dat er een hoge druk staat op de fusieorganisatie
men. De onderzochte casussen zijn; Wijk bij Duurstede-Houten
om vanaf dag 1 al optimaal te presteren en de vooraf gestelde
(nooit tot stand gekomen), Ommen-Hardenberg (ontbonden)
doelen te behalen. Er wordt hiermee geen ‘overgangstijd’
en Montfoort-IJsselstein (ontbonden).
ingebouwd, waardoor de ambtelijke organisatie de kans krijgt om bijvoorbeeld gemaakte frictiekosten te compenseren of te
5.5.1
Elementen en aandachtspunten die op gespannen voet staan met het functioneren van de organisatie
wennen aan een nieuwe werkwijze. Hierdoor kan een vroegtijdige evaluatie een negatief beeld geven van de ambtelijke fusieorganisatie, zonder dat er echt een noodzaak is tot zorgen.
Wanneer deze casussen worden vergeleken met de zes casussen waar op dit moment sprake is van een ambtelijke fusie, zijn een
3. Gelijkheid versus gelijkwaardigheid
aantal elementen te onderscheiden die op gespannen voet staan
Er bestaat een verschil tussen gelijkheid en gelijkwaardigheid
met het functioneren van de organisatie. Dit geldt zowel voor
wanneer het gaat om de deelnemende gemeenten in een ambte-
organisaties waar een ambtelijke fusie niet gelukt is, als voor orga-
lijke fusieorganisatie. Beide zijn belangrijk, maar dienen wel
nisaties waar op dit moment sprake is van een ambtelijke fusie.
goed te worden onderscheiden. Wanneer dit niet het geval is, kan dit een fusieorganisatie in de problemen brengen.
1. Weinig oog voor frictiekosten Wanneer gemeenten een ambtelijke fusie aan gaan, is dit vaak
Gelijkheid betreft met name gelijkheid in doelen, toekomst-
met de reden om de kosten en kwetsbaarheid te verminderen,
visie en gerichtheid. Het is belangrijk dat gemeenten dezelfde
en de kwaliteit van beleid en dienstverlening te vergroten
regionale oriëntatie hebben en een gemeenschappelijke
(de 3 K’s). Daarnaast staan de individuele gemeenten vaak
toekomstvisie wanneer het gaat om de onderlinge samenwer-
onder druk, vanwege een tekort aan bestuurskracht en is de
king. Gelijkwaardigheid gaat met name over de manier van
urgentie om samen te werken groot. Dit leidt er toe dat zodra
samenwerking. Deelnemende gemeenten zijn in de ambtelijke
de ambtelijke fusieorganisatie is opgezet, men verwacht dat er
fusieorganisatie gelijkwaardig, maar niet gelijk. Dit komt
direct merites van de samenwerking ingeboekt kunnen worden.
bijvoorbeeld door een verschil in gemeentegrootte of politieke
Omdat een ambtelijke fusie de efficiëntie beoogt te vergroten,
verschillen in college en raad.
verwachten de deelnemers dat dit dan ook vanaf dag 1 merkbaar is, zowel op de werkvloer als op de begroting.
Wanneer het onderscheid tussen situaties waarin gemeenten gelijk zijn en situaties waarin gemeenten gelijkwaardig zijn aan
In bovenstaande wordt echter geen rekening gehouden met
elkaar niet helder is voor alle deelnemende gemeenten, kan
frictiekosten. Hoewel deze eenmalig zijn, dienen zij wel
dit problemen opleveren. Wanneer er bijvoorbeeld volgens de
ingeboekt te worden in de eerste periode dat een ambtelijke
ene gemeente in een specifieke situatie sprake zou moeten zijn
fusieorganisatie in werking treed. De druk op de begroting die
van gelijkwaardigheid, terwijl de ander uit gaat van gelijk-
hier uit volgt, leidt tot een minder positief beeld over behaalde
heid, kan dit tot conflicten leiden die de samenwerking onder
financiële winst dan aanvankelijk de verwachting kan zijn.
druk zetten.
Een versterkende factor hierin is het feit, dat de kosten van de ambtelijke organisatie door de fusie inzichtelijker zijn dan van een reguliere gemeentelijke begroting. Doordat een ambtelijke
5.5.2
Waarom lukken sommige ambtelijke fusies wel en sommige niet?
fusieorganisatie een publiekrechtelijke organisatie op afstand
Bovenstaande elementen kunnen een samenwerking tussen
is, dient de jaarlijkse begrotingscyclus te worden geagendeerd
gemeenten in een ambtelijke fusie onder druk zetten. Echter,
in de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, inclusief
ze leiden niet onherroepelijk tot een ontbinding van een
bijvoorbeeld personeelskosten.
ambtelijke fusie of het falen van een voortraject om tot een ambtelijke fusie te komen. De vraag die hier vervolgens uit volgt, is waarom sommige ambtelijke fusietrajecten wél slagen en andere niet. Er zijn drie zaken die hier op van invloed zijn:
In gesprek over zes plus drie casussen
51
1. Ongelijkheid in verwachtingen
3. Politieke realiteit en druk
Wanneer gemeenten die gezamenlijk een ambtelijk fusietraject
In het verlengde van het vorige punt, kan ook de politieke
in gaan met ongelijke verwachtingen, zet dit de samenwerking
realiteit en druk van doorslaggevende betekenis zijn waardoor
vanaf het eerste moment onder druk. Hoewel een ongelijkheid
een samenwerking uiteindelijk niet tot stand komt of slaagt.
in verwachtingen niet noodzakelijkerwijs tot het falen van een
De politieke druk heeft over het algemeen betrekking op het
ambtelijk fusietraject leidt, verkleint het de kans van slagen
behalen van de vooraf gestelde doelen en een relatie met de
significant. Belangrijk is, dat op voorhand de verwachtingen
eerder genoemde frictiekosten. Wanneer de politieke druk om
van een ambtelijk fusietraject expliciet worden uitgesproken.
de voorafgestelde doelen te behalen te groot wordt, kan de organisatie voor een onmogelijke opgave komen te staan. Dit
2. Urgentie en druk om samen te werken
zal leiden tot ontevredenheid in de raad, die op haar beurt de
Vaak wordt een ambtelijk fusietraject ingezet vanwege een
samenwerking in z’n geheel ter discussie kan stellen.
bepaalde urgentie om intergemeentelijke samenwerking op te zetten, vanwege de noodzaak de bestuurskracht te vergroten,
5.6 De meest opvallende aspecten
het dienstverleningsniveau op peil te houden of een gemeente
In de studie van de bovenstaande ambtelijke fusieorganisaties
voor te bereiden op de toekomst. Het feit dat er een bepaalde
springt een aantal waarnemingen in het oog.
urgentie is om samen te werken met anderen, is geen probleem an sich. Echter, wanneer deze druk te groot wordt, kan dit
Ideale fusieorganisaties zijn even zeldzaam als ideale gemeenten
de zakelijkheid die gepaard dient te gaan met het maken van
Deze waarnemingen houden verband met de specifieke omstan-
keuzes rondom samenwerking in het gedrang brengen. Uitein-
digheid dat het gaat om de constructie van ambtelijke fusie.
delijk is de keuze of een samenwerking gunstig is namelijk voor
De beschreven aspecten houden daar specifiek mee verband.
een groot deel een zakelijke kosten/baten-afweging. Wanneer
De ambtelijk gefuseerde gemeenten hebben met niet-gefu-
deze afweging negatief uit valt, maar een samenwerking alsnog
seerde gemeenten gemeen dat er tal van andere aspecten zijn
doorgang vindt vanwege urgentie en druk, is de samenwerking
die in (bijvoorbeeld bestuurskracht-)analyses kunnen worden
gedoemd te mislukken.
genoemd. Ideaal en optimaal functionerende gemeenten
B
B 52
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
zijn zeldzaam; er zijn altijd aandachtspunten. De scope van
te maken met de complexiteit van deze wijze van organiseren.
dit onderzoek echter is de ambtelijke fusieorganisatie; de
Het bestuur verhoudt zich op verschillende manieren tot de
opvallende aspecten die hier worden beschreven zijn daaraan
organisatie: als eigenaar én als opdrachtgever. De zichtbaarheid
gerelateerd.
van de aparte organisatie (soms gecombineerd met het gebrek aan herkenbaarheid van een ‘eigen’ organisatie) speelt daar-
Randvoorwaarden voor succes
bij een rol. Een aparte begroting, en ook zaken als een eigen
Langs de lijnen van het ‘publieke waardemodel’ zijn de
naam met logo, versterkt het gevoel en het handelen van een
volgende aspecten de belangrijkste:
opdrachtgever op afstand en vermindert het gevoel en handelen als eigenaar.
Meer publieke waarde door standaardisatie en harmonisatie.
Bestuurders vervullen deze rollen niet alleen, maar ook nog
De publieke waarde, de daadwerkelijke bijdrage die de gemeen-
eens in verhouding met de bestuurders van een of meerdere
ten met hun – nu gezamenlijke – organisatie leveren, moet
andere gemeenten. De verhoudingen tússen gemeenten is een
centraal staan in het functioneren van alle actoren: ambtelijk
extra complicerende factor. Hier spelen belangen vanzelfspre-
en politiek-bestuurlijk. Die publieke waarde betreft de directe
kend een grote rol; in de legitimatie van zowel de totstand
bijdragen aan de publieke zaak, de ‘opbrengst’, verminderd met
koming als het functioneren van de fusieorganisatie.
kosten. Veel ambtelijke fusies zijn in eerste instantie tot stand gekomen om de kosten (nog verder) naar beneden te brengen.
Bij de aansluiting tussen politiek-bestuur en organisatie is het dus
Standaardisatie, dat wil zeggen het gelijktrekken en daarmee
de opgave om de verhoudingen tussen organisatie en gemeenten
optimaliseren van niet-beleidsinhoudelijke processen, is de
goed te bepalen en te houden. De rolinvulling van de bepalende
meest voor de hand liggende en makkelijkste manier om dat
actoren (bestuurders, secretarissen, eventuele algemeen directeur)
te bereiken. Moeilijker wordt het als ook beleidsuitvoering en
is cruciaal.
– nog complexer – beleidsontwikkeling gelijk worden georganiseerd. Deze harmonisatie leidt tot een spanningsveld tussen
Opvallend is dat dit alles met name een bestuurlijke worsteling
enerzijds de beoogde efficiency- en effectiviteitsvoordelen, en
is. Het publiek gaat af op de geleverde publieke waarde en niet
anderzijds het behoud van de eigen identiteit van de gemeente
op de wijze van organiseren.
met een lokale invulling en beleidsvrijheid. Het gevolg is dat een ambtelijke fusie niet tot optimale efficiencywinst leidt door
Grotere potentie van de fusieorganisatie. De succesfactoren
beperkte beleidsharmonisatie en standaardisatie, maar wel
van de organisatie zelf hangen voor het overgrote deel af van
behoud van ‘couleur locale’ effectueert. Wanneer die harmo-
bovenstaande factoren. Het blijkt geen goede keuze te zijn om
nisatie – in een behoorlijke mate – wél tot stand komt, leidt
de fusie te combineren met een verandering van sturingsfilo-
dit tot een betere dienstverlening en kwalitatief sterker beleid
sofie. Voor het overige hangen de succesfactoren samen met de
binnen de eigen gemeenten en ook tot een sterkere positie in en
(bestuurlijke) wil om te komen tot standaardisatie en harmo-
bijdrage aan de regio.
nisatie om de gewenste voordelen te bereiken, en dat goed aan te sturen.
De opgave is dus om publieke waarde te genereren met zoveel moge-
In potentie hebben ambtelijke fusieorganisaties de mogelijkheid
lijk standaardisatie en harmonisatie om zodoende de opbrengst te
om een sterkere ondersteuning te bieden aan de totstand
maximaliseren en kosten naar beneden te brengen, en daarbij zoveel
koming van publieke waarde: de kwaliteit van de dienstverle-
variëteit toe te staan dat recht wordt gedaan aan lokale verschillen
ning aan inwoners én bestuurders kan op een hoger niveau
en daarop gebaseerde voorkeuren.
komen. Of die kansen daadwerkelijk worden verzilverd, hangt in grote mate af van de bestuurders.
Bestuurlijke wil om samen te werken. Op het element van legitimiteit is met name een worsteling te zien van politiek
Een beperkte bestuurlijk-strategische samenwerking tussen gemeen-
en bestuur zelf. Daarbij gaat het niet om de legitimiteit van
ten leidt tot onbenutte potentie; zowel in de beleidsontwikkeling en
de publieke waarde die moet worden gegenereerd. Het zijn
–uitvoering als in innovatievermogen.
zelden of nooit discussies rond bepaalde beleidsonderwerpen die van diepgaande invloed zijn op het draagvlak van de fusie onder politici en bestuurders. Vrijwel altijd is het de manier van organiseren, in casu de fusieorganisatie en de governance daarvan, die onderwerp vormt van discussie. Dat heeft deels
In gesprek over zes plus drie casussen
53
B
B 54
Ambtelijke fusies
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark
Hoofdstuk 6
Ambtelijke fusies worden vaak aangegaan vanuit kostenoverwegingen, kwaliteitsverhoging en verlaging van kwetsbaarheid. Een mogelijk nadeel vormt de bestuurlijk-ambtelijke complexiteit en de overhead die daaruit voortvloeit. De benchmark in dit hoofdstuk zet de ambtelijke fusieorganisatie af tegen gemeentelijke organisaties van één gemeente met een vergelijkbare grootte. Tot slot gaat dit hoofdstuk in op andere mogelijke financiële effecten.
Eindrapportage
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark
55
6.1 De opzet van onze analyse
gen invloed zouden hebben op de vergelijkbaarheid van kosten,
Een van de specialiteiten van bureau Berenschot is de Bench-
dateren de oudste gegevens uit 2015.
mark Gemeenten, die ons in staat stelt kosten en formatie van een gemeente te vergelijken met een groot aantal overeenkom-
De benchmark is een intensief proces waarbij van elk organi-
stige gemeenten. Een dergelijke vergelijking vormt vaak het start-
satieonderdeel en elke medewerker samen met het manage-
punt voor een analyse hoe de ambtelijke organisatie functioneert
mentteam wordt geanalyseerd hoe de werkzaamheden zijn
en hoe deze zich verhoudt tot de prioriteiten die door raad en
opgebouwd, waaruit zij bestaan en hoe ze kunnen worden
college zijn gesteld op basis van hun bestuurlijke ambities. Deze
vergeleken met de benchmarkstandaard. Dit proces garandeert
zijn op hun beurt een afgeleide van de keuze van het bestuur hoe
een veel hogere mate van vergelijkbaarheid dan het gebruik
invulling te geven aan de publieke waarden in hun gemeente.
van conform de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) opgestelde jaarverslagen en Iv3-rapportages.
Vanuit de Benchmark Gemeenten kunnen de gegevens van drie samenwerkingsverbanden van in totaal acht gemeenten worden meegenomen. Gezamenlijk tellen de ambtelijke fusiegemeenten respectievelijk rond de 40, 50 en 120 duizend inwoners. Afzonderlijk tellen de gemeenten tussen de 10 en 50 duizend inwoners. Deze benchmarkgegevens hebben zijn verkregen uit eerdere opdrachten van de betreffende (fusie)gemeenten en deze zijn daarom geanonimiseerd. In totaal zijn de gegevens van
Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding
77 gemeenten geanalyseerd, waarvan acht gemeenten een ambtelijke fusie zijn aangegaan in drie afzonderlijke organisaties. De overige 69 gemeenten zijn geen ambtelijke fusies aangegaan. Om te voorkomen dat stelselwijzigingen en andere ontwikkelin-
Conclusies en handelingsperspectief
B
B 56
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
6.2 Overhead ten opzichte van de totale organisatie
De blauwe stippen vertegenwoordigen de 77 gemeenten uit
De benchmarksystematiek maakt onderscheid tussen formatie
acht afzonderlijke gemeenten die deelnemen aan een ambtelijke
en (gebudgetteerde) kosten van het primaire proces (verdeeld
fusieorganisatie. De rode stippen vertegenwoordigen de drie
in 24 clusters) en van de overhead (verdeeld in 11 categorieën).
ambtelijke fusieorganisaties als geheel.
onze benchmarkgroep. De oranje stippen vertegenwoordigen de
De salariskosten van burgemeester en wethouders maken geen deel uit van de overheadkosten. De overhead bestaat uit de
De correlatie tussen overheadkosten en totale formatie kent
volgende categorieën:
voor deze gemeenten een lineaire correlatiecoëfficiënt van
•• Directie en management primair proces
0,99. Dit onderbouwt de veronderstelling dat de overhead
•• Secretariaten primair proces
vooral varieert met het totaal aantal medewerkers, ondanks dat
•• Bestuurszaken en bestuursondersteuning
gemeenten een wisselend aandeel van hun taken hebben uitbe-
•• Personeel en Organisatie
steed. De verhouding tussen overheadkosten en totale formatie
•• Financiën en Control
is echter niet lineair. Kleinere organisaties hebben een relatief
•• Informatisering en Automatisering
grotere overhead, omdat veel ondersteunende teams een mini-
Juridische zaken
male omvang kennen om adequaat te kunnen functioneren.
•• Communicatie
Als trendlijn voor de 77 gemeenten is daarom gekozen voor een
•• Kwaliteitszorg
derde-orde polynoom. De trendlijn betrekt niet de drie ambte-
•• Facilitaire Dienst
lijke fusiegemeenten (rode stippen) of de acht deelnemers aan
•• Inkoop
de fusiegemeenten (oranje stippen).
De kosten en formatie van de overhead zijn in de benchmark
Voor de afzonderlijke gemeenten die deelnemen aan een
afgezet tegen het inwonertal van iedere gemeente. Omdat de
ambtelijke fusieorganisatie zijn de overheadkosten en totale
overhead ten dienste staat van het primaire proces is ook naar
formatie daarbij toegerekend aan de afzonderlijke gemeenten
formatie en kosten van de overhead gekeken ten opzichte van
op basis van inwonertal. Dit is een fictieve toerekening, maar
de totale ambtelijke organisatie. Bij deze vergelijking wordt
het vermoeden is dat die dicht in de buurt ligt van de werkelijke
gefocust op de overheadfuncties van de gemeenten, omdat deze
toerekening van kosten. Verderop in dit rapport gaan wij nader
een goede maat vormen voor synergie.
in op de kostenallocatie van fusieorganisaties.
De grootste ambtelijke fusiegemeente uit de benchmark
In de grafiek is te zien dat de oranje stippen op of iets onder
beschikt over een overheadformatie van 250 fte, de overige
de trendlijn liggen. De conclusie zou hiermee kunnen zijn dat
fusiegemeenten beschikken over een overheadformatie van
de overhead per afzonderlijke ambtelijke fusiegemeente voor
rond de 100 fte. De overheadkosten variëren van 2 tot 60
de kleinere gemeenten iets goedkoper is dan bij gemeenten
miljoen euro per jaar.
van vergelijkbare omvang, maar het verschil is niet significant. De rode stippen liggen op hun beurt op of iets boven de trend-
6.3 De resultaten Overheadkosten ten opzichte van de totale formatie In de figuren 1a en 1b zetten zijn de overheadkosten van gemeenten afgezet tegen de formatie van de totale organisatie. Figuur 1a toont hierbij gemeenten met een totale ambtelijke organisatie tot 400 fte. Figuur 1b toont gemeenten met een totale ambtelijke organisatie vanaf 400 fte. Hierbij is het belangrijk op te merken dat de gemeenten een wisselend deel van hun taken hebben uitbesteed. Een groot deel van de overheadactiviteiten, zoals Informatisering en Automatisering, Personeel en Organisatie en de Facilitaire Dienst, zijn echter sterk afhankelijk van het aantal medewerkers. Dit wordt bevestigd in de grafiek door een sterke correlatie tussen overheadkosten en totale formatie.
lijn, maar wederom lijkt de afwijking niet significant.
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark
57
vormen van kleinere en grotere gemeenten is dit vooral het
Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 400 fte naar totale formatie
gevolg van de kostentoedeling op basis van inwonertal.
15
lijk in de buurt van de trendlijn liggen. Van twee organisaties lijkt de overhead iets duurder, van één lijkt deze iets goedkoper,
10
maar het verschil is wederom niet significant.
Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 60.000 inwoners naar inwonertal
5
0 0
100
200
300
400
fte formatie
Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 400 fte naar totale formatie
miljoenen euro’s overheadkosten
60
miljoenen euro’s overheadkosten
15
10
5
40 0 0
10
20
30
40
50
60
1000 inwoners
Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 60.000 inwoners naar inwonertal
20 60
0 800
400
1200
1600
2000
fte formatie gemeenten ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)
figuren 1a en 1b
miljoenen euro’s overheadkosten
miljoenen euro’s overheadkosten
In onderstaande grafiek is te zien dat de rode stippen gezamen-
40
20
Overheadkosten ten opzichte van inwonertal In de figuren 2a en 2b worden de overheadkosten afgezet tegen het inwonertal van de gemeente. Daarmee speelt de omvang van de ambtelijke organisatie dus geen rol. Sommige gemeenten zullen meer taken hebben uitbesteed dan andere en daarmee beschikken over een kleinere formatie. De overheadkosten vertonen ook met het inwonertal een sterke correlatie, met een
0 110
60
160
210
1000 inwoners gemeenten ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)
figuren 2a en 2b
lineaire correlatiecoëfficiënt van 0,98. Aan de oranje stippen tonen dat de kleinere gemeenten die
Overheadformatie ten opzichte van totale formatie
deelnemen aan ambtelijke fusies relatief iets minder uitgeven
De figuren 3a en 3b tonen de kosten van de overhead van alle
aan overhead dan op basis van deze trendanalyse verwacht zou
gemeenten in de formatie. Buiten kosten aan formatie vallen
worden. Echter, de uitgaven van iets grotere gemeenten die
ook veel externe kosten binnen de overhead, zoals kosten voor
deelnemen aan ambtelijke fusies zijn ook groter. Aangezien de
huisvesting en automatisering. Die blijven dus buiten beschou-
drie ambtelijke fusieorganisaties uit de benchmark combinaties
wing wanneer alleen gekeken wordt naar de overheadformatie.
B
B 58
Ambtelijke fusies
De trendlijn verloopt vrijwel recht lineair met een correlatie-
Eindrapportage
Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 60.000 inwoners naar inwonertal
coëfficiënt van 0,99. De overheadformatie is dus vrijwel direct
160
gerelateerd aan de totale formatie. De ambtelijke fusiegemeenten bevinden zich vrijwel op deze lijn, zowel ieder afzonderlijk genomen (met overheadformatie gealloceerd op basis van
120 fte overheadformatie
inwonertal) als gezamenlijk.
Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 400 fte naar totale formatie
80
40
160
0
fte overheadformatie
120
10
0
20
30
40
50
60
1000 inwoners
Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 60.000 inwoners naar inwonertal
80 600
0 0
100
200
300
400
fte formatie
Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 400 fte naar totale formatie
700
fte overheadformatie
40 400
200
600 0 fte overheadformatie
110
60
500
160
210
1000 inwoners gemeenten
400
ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)
300
figuren 4a en 4b 200
100
Onze conclusies De gemaakte analyse is gedaan op basis van gegevens die ons
0 400
800
1200
1600
fte formatie gemeenten ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)
figuren 3a en 3b
2000
reeds ter beschikking stonden. Er kan de conclusie worden getrokken dat voor de onderzochte ambtelijke fusiegemeenten kosten en formatie van de overheadfuncties voor de deelnemende gemeenten niet hoger of lager zijn dan van vergelijkbare gemeenten die geen ambtelijke fusie zijn aangegaan. Ook bij de kosten en formatie van de overhead gerelateerd aan de algehele formatie en aan inwonertal zijn geen significante afwijkingen te zien.
Overheadformatie ten opzichte inwonertal Tot slot tonen de figuren 4a en 4b de overheadformatie
Hierbij moet worden bedacht dat er slechts naar drie fusies van
ten opzichte van het inwonertal. Dit laat een vergelijkbaar
in totaal acht gemeenten is gekeken en bovendien niet de afzon-
beeld zien als bij de verhouding tussen overheadkosten
derlijke gemeenten door de tijd zijn gevolgd. Tot slot hebben twee
ten opzichte van totale formatie, maar de trendlijn is iets
fusies in de afgelopen drie jaren hun beslag gekregen. Efficiëntie-
duidelijker gekromd.
voordelen kunnen wellicht op langere termijn worden behaald.
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark
59
geconcludeerd dat gemeentelijke samenwerking in de periode
Onderzoek COELO naar kosten en effectiviteit intergemeentelijke samenwerking Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) stelt vraagtekens bij de realisatie van kostenbesparing door gemeentelijke samenwerking. In een recente publicatie van het COELO over kosten en effectiviteit van intergemeentelijke samenwerking in de periode 20052013 concluderen onderzoekers Allers en de Greef (2017) dat gemeentelijke samenwerking niet heeft geleid tot lagere gemeentelijke uitgaven. Bij kleinere en grotere gemeenten lijkt samenwerking de gemeentelijke uitgaven juist te hebben vergroot. Naast dat het onderzoek de totale gemeentelijke uitgaven bekijkt, richt het zich ook op samenwerkingsverbanden op drie beleidsvelden (sociale dienst, afvalinzameling en belastinginning). Alleen bij gemeentelijke samenwerking op het gebied van belastinginning kon een verlaging van de uitgaven worden geconstateerd, op de andere beleidsterreinen deed dit zich niet voor. Aangezien de uitgaven die samenhangen met belastinginning slechts 0,4% van de totale uitgaven van een gemeente uitmaken, is er overall effect zichtbaar van belastingsamenwerking op de totale gemeentelijke uitgaven. De uitkomsten van het onderzoek van Allers & de Greef (2017) sluiten aan bij eerder onderzoek van het COELO naar de financiële effecten van gemeentelijke herindeling.
In dat onderzoek is geen meetbaar effect op gemeentelijke uitgaven of voorzieningenniveaus geconstateerd over gemeentelijke herindelingen in de periode 2002-2013. De uitkomsten van beide COELO-onderzoeken staan in scherp contrast tot het algemene beeld dat opschaling middels samenwerking en/of herindeling tot een kostenbesparing leidt. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in een reactie op het recente onderzoek van Allers en de Greef (2017) aangegeven nader onderzoek naar de efficiëntie en effectiviteit van intergemeentelijke samenwerking noodzakelijk te vinden. De diversiteit tussen gemeenten en samenwerkingsvormen, en de complexiteit die dat met zich meeneemt in het doen van universele uitspraken is een belangrijk punt van aandacht voor de minister. Het onderzoek van het COELO maakt bijvoorbeeld geen specifieke uitsplitsing naar ambtelijke fusieorganisaties Allers, M. & Greef, T. de (2017). Intermunicipal cooperation, public spending and service levels. Local Government Studies, p. 1-24 2 Allers, M. & Geertsema, B. (2014). Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten. Openbare Financiën, ESB. Jaargang 99 (4688), 27 juni 2014. 3 Kamerbrief TK ‘Kosten en effectiviteit intergemeentelijke samenwerking’, 2017-2018, dd. 22 december 2017
2005-2013 niet heeft geleid tot een verlaging van de totale gemeentelijke uitgaven.23) •• Dat de in eerste instantie verwachte kostenbesparing uitblijft of zich minder manifesteert dan oorspronkelijk gedacht, kan onder andere te maken hebben met de ‘weglek effecten’ ten aanzien van de potentiële besparing als gevolg van standaardisatie en harmonisatie. De volgende ‘weglekeffecten’ doen zich potentieel voor bij ambtelijke fusies: •• Maximaal maatwerk en ‘couleur locale’ staat op gespannen voet met de potentiële voordelen van een grotere schaal. Een gevaar is dat het werk van de organisatie teveel een ‘optelsom’ ten behoeve van de deelnemende gemeenten wordt, in plaats van dat werk ten behoeve van meerdere gemeenten in één keer kan worden gedaan. •• Daarnaast is er een extra administratieve last op diverse vlakken: -- In de meeste gevallen wordt een vorm van (uren)registratie opgezet om te kunnen komen tot een verrekening van de bedrijfsvoeringslasten tussen beide gemeenten. -- De btw-administratie en de Vpb-plicht zorgt voor een extra administratieve last voor de ambtelijke fusieorganisatie. -- Verder kunnen zowel de ambtelijke fusieorganisatie als beide individuele gemeenten eigenstandig verplichtingen aangaan met derden, wat zorgt voor een druk op de financiële administratie van de ambtelijke fusieorganisatie.
•• Met het afschaffen van de verruimde toepassing van de koepelvrijstelling per 1 januari 2018 zal de btw-druk voor gemeenten met een ambtelijke fusieorganisatie toenemen. Een ambtelijke fusie organisatie is hierdoor duurder uit dan voorheen24). •• Ook vraagt de aparte entiteit om een eigenstandige P&C-cyclus met eigen begroting, tussenrapportages en rekening (naast de begrotingen, tussenrapportages en jaarrekening van de deelnemende gemeenten). Er komt immers één organisatie bij als gevolg van de ambtelijke fusie.
6.4 Meerkosten van een ambtelijke fusie
•• Indien de ambtelijke organisatie gehuisvest wordt in verschil-
De benchmark laat zien dat de kosten van ambtelijke fusie
lende gemeentehuizen, leiden reisbewegingen tot meerkosten.
organisaties gemiddeld genomen niet hoger of lager zijn dan de kosten van vergelijkbare gemeenten die geen ambtelijke fusie zijn aangegaan. De resultaten van de benchmark sluiten daarmee aan bij recent onderzoek van het COELO waarin wordt
23) Zie het tekstkader over het onderzoek van het COELO voor meer informatie. 24) Zie voor een uitgebreide uitleg het kader over verhoging BTW-druk.
B
B 60
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
NAAM SAMENWERKING
GEMEENTEN
GESTART
SLEUTEL
Amstelveen, Aalsmeer
Amstelveen (centrumgemeente), Aalsmeer
2013
• Dienstverleningsbijdrage (bij de start vastgesteld) • Wijzigingen: mix van het aantal inwoners/bijdrage uit het gemeentefonds (75% Amstelveen en 25% Aalsmeer) • Sociaal domein: o.b.v. inwoners (77%-23%)
Werkorganisatie CGM
Cuijk, Grave, Mill & St. Hubert
2014
• O.b.v. een gedifferentieerd uurtarief: functieschalen 1 t/m 6, 7 t/m 9; schaal 10 en hoger • Overheadkosten omgeslagen naar het aantal netto direct productieve uren
BAR-gemeenten
Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk
2014
• Standaardpakket: ingebracht organisatiebudget • Uitzondering: sociaal domein (o.b.v. cliënten)
Woerden-Oudewater
Woerden (centrum gemeente), Oudewater
2015
• Basissleutel: (huidige) voormalige taken en kosten Oudewater • Extra (onverwachte) kosten: o.b.v. gemaakte afspraken óf uiteindelijk de verdeling: 5/6 versus 1/6 • Maatwerkafspraken voor grote(re) projecten, die niet binnen de 'going concern' vallen
GR Bevelanden (partiële samenwerking)
Borsele, Goes, Kapelle, Noord-Bevelanden en Reimerswaal
2015
• P&O/ICT: o.b.v. fte's in de ambtelijke organisatie • WIZ: per deeltaak
ABG-gemeenten
Alphen-Chaam, BaarleNassau en Gilze en Rijen
2016
• Huidige bedrijfsvoeringkosten afzonderlijke drie gemeenten
6.4.1
Kostenverdeling en beschikking ambtelijke capaciteit
6.4.2
Voordelen realiseren vergt tijd en geduld
Een belangrijk aspect in het realiseren van een eventuele
In de vormgeving van een ambtelijke fusie worden keuzes
kostenbesparing is de factor tijd. Niet alleen de inrichting van
gemaakt over zeggenschap, kostenverdeling, aanspraken op
een ambtelijke fusie organisatie kost veel tijd en geduld, ook
de ambtelijke capaciteit, mogelijkheden tot toe- en uittreding
de potentiële voordelen die door een fusieorganisatie worden
en over de vorm van de nieuwe organisatie. De keuze die
behaald kunnen even op zich laten wachten.
over kostenverdeling en aanspraak op ambtelijke capaciteit gemaakt wordt kan van belang zijn voor de succeservaring van
•• In een aantal onderzochte casussen is de nieuwe fusie orga-
de gemeenten. Ten grondslag aan deze verdeelsleutels liggen
nisatie pas vormgegeven nadat een besluit tot fusie al was
principes over solidariteit en draagkracht.
genomen. Op het moment dat wordt gekozen over te gaan tot een ambtelijke fusie organisatie is het van groot belang te
Ons onderzoek laat zien dat voor deze kostenverdeling een
starten met een grondige businesscase, waarmee realistisch
veelheid aan verdeelsleutels wordt gehanteerd. Voor een
de beoogde voor- en nadelen zowel op kostenvlak als kwalita-
aantal fusieorganisaties hebben wij deze opgenomen in
tief vlak in kaart worden gebracht. Om de synergievoordelen
bovenstaande tabel.
goed in te schatten, is een opzet van de nieuwe organisatie nodig en zijn onder andere keuzes over zeggenschap, kosten-
•• Sommige gemeenten kiezen ervoor de ambtelijke capa-
verdeling, aanspraken op ambtelijke capaciteit noodzakelijk.
citeit en verdeelsleutel op basis van behoefte te verdelen. De behoefte aan beleidscapaciteit kan van jaar tot jaar
•• De mogelijke voordelen die zich voordoen na een ambtelijke
verschillen tussen de gemeente, waarmee de inzet van de
fusie zijn in veel gevallen niet meteen zichtbaar. Het opzet-
ambtelijke capaciteit daar wordt ingezet waar die nodig is.
ten van een nieuwe fusieorganisatie gaat vaak gepaard met meerdere veranderingen, waardoor de organisatie tijd nodig
•• Andere fusiecombinaties kiezen er voor om de capaciteit te
heeft zich aan te kunnen passen aan de nieuwe situatie.
verdelen op basis van de financiële bijdragen. Die financiële
Het vroegtijdig meten van de veronderstelde en vaak ook
bijdrage wordt in sommige gevallen vastgesteld naar rato
geraamde voordelen kan een vertekend beeld geven van de
van de inwonertallen of naar de oorspronkelijke begroting
resultaten die zijn behaald met de fusie. Schematisch kan
ten tijde van het instellen van de fusieorganisatie.
dit als volgt worden weergegeven:
Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark
61
Organisatievolwassenheid Positieve ontwikkeling (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)
Klanttevredenheid
Jaren
Negatieve ontwikkeling (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)
kosten
Opstartfase
6.5 Wegen de kostenvoordelen van ambtelijke fusie op tegen de ‘weglekeffecten’? De verschillende elementen in dit hoofdstuk laten zien dat ambtelijke fusie dus niet altijd en automatisch tot kostenvoordelen leidt. Uit de Berenschot Benchmark, waar ambtelijke fusieorganisaties zijn afgezet tegen gemeenten van vergelijkbare grootte komt naar voren dat de kosten en formatie van overheadfuncties vergelijkbaar zijn. Ambtelijke fusies lijken daarmee
Doorgroeifase
Ambtelijke fusie voor gemeente duurder per 1 januari 2018 door verhoging btw-druk Met het afschaffen van de verruimde toepassing van de koepelvrijstelling per 1 januari 2018 zal de btw-druk voor gemeenten met een ambtelijke fusieorganisatie toenemen, omdat zij – anders dan nu het geval is – btw moeten gaan betalen over de diensten die zij afnemen van het gezamenlijk ambtelijk apparaat. Ambtelijk gefuseerde gemeenten zijn daarmee duurder uit dan voorheen.
niet te leiden tot een directe kostenbesparing. Deze bevinding sluit aan bij het onderzoek van het COELO (2017), waaruit blijkt dat intergemeentelijke samenwerking (tussen 2005 en 2013) ook niet heeft geleid tot een kostenbesparing van de gemeentelijke uitgaven. Weglekeffecten kunnen er zelfs voor zorgen dat de ambtelijke fusie duurder is dan een zelfstandige taakuitvoering. De veelheid en aard van de variabelen die bepalen wat het financiële effect (positief of negatief) van een ambtelijke fusie is, maakt het lastig op voorhand te bepalen wat de financiële impact van een ambtelijke fusie is. Kostenbesparing is een veelvoorkomend motief van gemeenten om over te gaan tot een ambtelijke fusie. De resultaten uit dit hoofdstuk laten echter zien dat een kostenbesparing door ambtelijke fusie geen zekerheid is. Dit betekent niet dat er geen voordelen te behalen zijn ten aanzien van de kwaliteit en kwetsbaarheid van de organisatie. De financiële analyse in dit rapport noopt gemeenten voorzichtig te zijn met het (vroegtijdig) inboeken van kostenbesparingen en onderstreept het belang voorafgaand aan de fusie grondig in kaart te brengen of de potentiële kostenvoordelen van de ambtelijke fusie opwegen tegen de weglekeffecten.
Voormalig staatssecretaris Wiebes verruimde naar aanleiding van een standpunt van het btw-comité van de Europese Commissie per 1 januari 2016 de koepelvrijstelling voor fusieorganisaties indien gemeenten die dienst voor 70 procent of meer gebruiken voor onbelaste overheidsactiviteiten of btw-vrijgestelde activiteiten. Door deze koepelvrijstelling hoeft een zelfstandig samenwerkingsorgaan nu geen btw te berekenen aan de deelnemende gemeenten. In mei 2017 bepaalde het Europese Hof van Justitie echter dat een soortgelijke btw-vrijstelling voor koepelorganisaties in Luxemburg in strijd is met de Europese btw-richtlijn. In een reactie op deze uitspraak gaf de staatssecretaris aan geen andere mogelijkheid te zien dan de beleidsmatige ruimere werking van de koepelvrijstelling te beëindigen. Tot 1 januari 2018 wordt een overgangsregeling gehanteerd om gemeenten de gelegenheid te geven hun contracten en administratie op orde te brengen.
B
B 62
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren
Hoofdstuk 7
De publieke sector vormt niet de enige sector waarbinnen fusies plaatsvinden. Ervaringen uit het bedrijfsleven geven aan dat er verschillende faalfactoren zijn waardoor fusies risicovol zijn. Psychologische factoren, de implementatietijd en cultuurverschillen beïnvloeden de slagingskans van een fusie sterk.
Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren
7.1
63
Publieke sector versus private sector
Hoewel ambtelijke fusies een relatief nieuw fenomeen vormen, zijn fusies en overnamen in het bedrijfsleven reeds lang gemeengoed. Wel verschillen de doelstellingen van fusies in
Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak
de private sector, die immers uiteindelijk verhoging van de
Bevindingen
aandeelhouderswaarde beogen. Toegenomen aandeelhouderswaarde vormt in de private sector een uiteindelijke test voor het succes van fusies.
Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
Overheden kennen geen aandeelhouders. Wel introduceerde Harvardhoogleraar Mark Moore voor de publieke sector in 1995 het begrip ‘public value capital’, oftewel de creatie van publieke waarde. Sec gezegd dienen commerciële bedrijven het
Hoewel publieke waarde en aandeelhouderswaarde andere
financiële belang van hun eigenaars en dient de overheid het
grootheden zijn en met name publieke waarde homogener en
belang van de inwoners. De publieke waarden van Moore zijn
moeilijker te meten is, zijn er zeker ook overeenkomsten tussen
eigenlijk niets anders dan de voorkeuren en belangen die de
fusies in het bedrijfsleven en bij overheden. Voor het leveren
inwoners hebben. Zulke voorkeuren zijn uit hun aard hetero-
van publieke diensten beschikt de overheid immers over een
geen en bovendien veranderen zij door de tijd. Daarmee zijn de
organisatie die op veel punten eenzelfde dynamiek kent als die
publieke waarden die overheden nastreven moeilijker meetbaar
van commerciële bedrijven. Bovendien bestaat een deel van de
dan de aandeelhouderswaarde van commerciële bedrijven.
publieke waarden van inwoners ontegenzeggelijk uit een vraag
Dat geldt dus ook voor het beoordelen van het succes van fusies
naar efficiënte en doelmatige dienstverlening die tevens eigen is
in de publieke sector.
aan de private sector.
B
B 64 7.2
Ambtelijke fusies
Fusies in de private sector
Eindrapportage
Niettemin is er veel onderzoek gedaan waarom fusies in de pri-
Er is veel onderzoek gedaan naar fusies in de private sector en
vate sector zo vaak hun doelstellingen niet lijken te halen. Het
naar de aandeelhouderswaarde die deze beogen te realiseren.
is daarom interessant te bezien welke redenen hiervoor worden
Er bestaat in de literatuur brede consensus dat zulke fusies
gevonden en of deze ook zouden gelden voor ambtelijke fusies
daarin doorgaans niet slagen. Een geaccepteerde vuistregel is
tussen gemeenten. Een van deze onderzoeken naar het hoe en
dat 80% van de fusies en overnames in het bedrijfsleven de
waarom van mislukte fusies werd in 2011 gedaan door AON
aandeelhouderswaarde van de fuserende ondernemingen niet
Hewitt. Figuur 8 geeft de belangrijkste redenen die managers
vergroot. Deze negatieve ervaringen leiden er in de private sec-
volgens dit onderzoek gaven.
tor echter niet toe dat bedrijven geen fusies aangaan. Volgens zakenbank J.P. Morgan was in 2016 de omvang van de wereldwijde fusiemarkt 3.900 miljard US dollar.
Top 10 drivers in deal failure (as a percentage of participants) 18%
Failure to implement an appropriate organisational structure
20%
Price paid for target was too high
22%
Leadership “infighting” Insufficient execution capability
26%
Risks not identified during due diligence
26% 28%
Poor misinformed strategy
30%
Insufficient attention to people issues Inconsistent/unclear communication of synergie objectives
32%
Cultural integration issues
33% 41%
Integration Implementation took longer than expected 0%
5%
10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
figuur 8 (bron: AON Hewitt)
De belangrijkste conclusie uit de ruim beschikbare manage-
nieuwe organisatie, en nog doende deze af te bakenen, gaat
mentliteratuur is, kort samengevat: bezint eer ge begint. Fusies
verminderde aandacht naar de dienstverlening, laat staan naar
duren meestal (veel) langer dan verwacht. Wat op papier een
eventuele andere veranderingen of nieuwe opgaven.
goede match lijkt, blijkt in de praktijk vaak weerbarstig. Een factor die bij het samenvoegen van organisaties vaak wordt
De dynamiek die hierbij ontstaat, is sterk gebaat bij een
onderschat, is de weerstand in de organisaties, met name als ze
duidelijk geformuleerde en gecommuniceerde fusiestrategie.
in organisatiecultuur veel van elkaar verschillen. Voorbeelden
Indien medewerkers weten waar ze aan toe zijn en de rollen
zijn het samenvoegen van grote organisaties die duidelijke
& verantwoordelijkheden binnen de nieuwe organisatie snel
hiërarchie en formele werkprocessen kennen met kleinere,
worden vastgelegd, vergroot dit de kans van slagen van fusies.
informeler georganiseerde organisaties.
Het management van de nieuwe organisatie speelt hierbij een belangrijke rol. Als deze eensgezind naar buiten treedt met een
Deze culturele verschillen zijn vaak moeilijker te overbruggen
consistente en consequente boodschap helpt dit de nieuwe
dan verschillen in werkprocessen en systemen. Toch moeten
organisatie vorm te geven. Het ontbreken van dergelijke over-
kosten en moeite van de integratie daarvan ook niet worden
eenstemming of chemie geeft de fusie beduidend minder kans
onderschat. Met name de doorlooptijd van de integratie is
van slagen.
vaak (veel) langer dan bedacht en gedurende de integratie mag van de organisatie niet te veel worden verwacht. Met name in de fase dat alle medewerkers onzeker zijn over hun rol in de
Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren
7.3
65
Psychologie versus ratio
staat het management er slecht op: zij kunnen en zullen er door
Een interessante vraag is waarom fusies in het bedrijfsleven
hun aandeelhouders van worden beticht te hebben zitten sla-
nog steeds plaatsvinden terwijl praktijk en theorie toch wijzen
pen, terwijl de rest van de markt zich ontwikkelde. Als zij echter
op een relatief kleine slagingskans. Het Engelse economische
meegaan met de concurrentie hebben zij hun relatieve positie
tijdschrift The Economist noemde de beslissing om een fusietra-
niet verslechterd en kunnen zij het mislukken van de ingezette
ject te starten The triumph of hope over experience en vergeleek
fusie verklaren met algemene, externe omstandigheden. Schenk
dit spottend met de rationale achter een tweede huwelijk. Maar
wijst erop dat een dergelijke fusiegolf binnen een marktsegment
ook de Utrechtse hoogleraar Hans Schenk, tevens kroonlid van
reeds kan beginnen met een enkel geval, bijvoorbeeld een run-
de Sociaal Economische Raad, is van mening dat aan fusies in
ner-up in de markt die middels een fusie marktleider probeert
het bedrijfsleven vaak geen rationele beslissing ten grondslag
te worden. De marktleider voelt dan de neiging zijn positie te
ligt. Hij observeerde dat, naar zijn schatting, 65% tot 85% van
verdedigen door zelf ook te groeien middels overname of fusie.
de fusies in het bedrijfsleven mislukt (geen aandeelhouderswaarde creëert) en dat het merendeel van de fusiebedrijven
Een voorbeeld van zo’n fusiegolf die na afloop weinig succesvol
tussen vijf en tien jaar weer wordt ontbonden.
bleek, vond eind van de jaren negentig plaats in de telecom sector. In die tijd ontstonden grote, internationale telecom
Schenk vroeg zich af waarom in het licht van deze ervaringen
aanbieders als Vodafone en Orange. Maar ook KPN deed gretig
fusies nog steeds in grote aantallen plaatsvinden. Ter verkla-
mee aan de acquisitierace. Geen van de telecombedrijven
ring daarvan ontwikkelde hij de minimax-spijt-theorie.
25)
Kort
lijkt in die tijd aandeelhouderswaarde te hebben gecreëerd.
samengevat komt die erop neer dat bedrijven meer spijt voelen
Vele zijn zelfs failliet gegaan of overgenomen. Er leek destijds
als zij in een fusie- of overnamegolf in hun marktsegment
niet veel sprake te zijn van rationale bij deze overnamegolf.
achterblijven, dan als zij meegaan met de trend, maar dat later
De belangrijkste drijfveer leek de angst bij het management
blijkt dat die trend niet uitpakt zoals beoogd. In het eerste geval
om achter te blijven te zijn, maar wellicht toch ook wel de drang naar avontuur en de ambitie om de persoonlijke positie te verbeteren. Aandeelhouders leken bovendien de drang naar
25) zie bijvoorbeeld het interview in FD van 14 maart 2014
overnamen aan te wakkeren en te belonen met, aanvankelijk,
B
B 66
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
grote koersstijgingen. Toen na een jaar of twee de golf voorbij
Het zijn de organisaties die erin slagen de culturen van de fusie-
was en de bubbel barstte, bleek de onderliggende rationale van
partners succesvol te integreren die de meeste kans hebben voor
fusies in de telecombranche uiterst dun. Het waren bedrijven
langere tijd voort te bestaan. Helaas blijkt culturele integratie
als Belgacom, het voormalige staatsbedrijf, dat de fusiegolf (al
in de praktijk onderschat en vormt het de belangrijkste oorzaak
dan niet opzettelijk) aan zich voorbij hadden laten trekken, die
voor het mislukken van fusies in het bedrijfsleven en de belang-
er aan het begin van deze eeuw het best voorstonden.
rijkste onderliggende reden om fusies naar verloop van tijd weer te ontbinden.
7.4
Organisatiecultuur
Ook Bain en Company, een consultancybureau, concludeert op
7.5
basis van eigen onderzoek , net als AON Hewitt, dat cultuur-
Wanneer de vergelijking met ambtelijke fusieorganisaties wordt
verschillen de belangrijkste oorzaak vormen voor het mislukken
getrokken, zijn er parallellen tussen beide te zien. In hoofdstuk
van fusies. Verschillen in organisatiecultuur leiden tot onbegrip
6 werd al gesignaleerd dat in sommige trajecten een ambtelijke
en misverstanden die, met name in tijden van grote veran-
fusie onder druk komt te staan vanwege culturele verschillen
deringen, waarin de persoonlijke positie van de medewerkers
en dat emotie een belangrijke rol speelt in de totstandkoming
nog ongewis is, makkelijk kunnen overgaan in wrijving of zelfs
van een fusieorganisatie. Daarnaast is het belang van een
ruzie. Ten gevolgde hiervan verlaten medewerkers het bedrijf.
consequente sturing ook een kritieke succesfactor voor het
Doorgaans zijn dat de betere medewerkers, die immers makke-
welslagen van een fusieorganisatie. Deze elementen komen in
lijker een nieuwe baan vinden buiten de organisatie. Zo kan een
het volgende hoofdstuk nog nader terug, waar dieper in wordt
cultuurclash leiden tot een braindrain.
gegaan op de thematieken die voort komen uit dit onderzoek.
26)
Een ander nadelig gevolg van cultuurverschillen dat Bain op basis van onderzoek noemt, is teruglopende productiviteit. Alle aandacht gaat naar de nieuwe organisatie, de nieuwe omgangsvormen en hoe deze tot stand dienen te worden gebracht. Het eigenlijke werk kan daar onder leiden, soms jaren lang. Het helpt daarbij niet dat cultuurverschillen – en hun effect op de organisatie – moeilijk meetbaar zijn. Dat geldt wel voor ‘harde’ cijfers zoals omzet en kosten. Dat maakt het ook moeilijk iemand verantwoordelijk te maken en af te rekenen op het behalen van voortgang tijdens het fusietraject. Bain noemt drie elementen die tezamen een organisatiecultuur definiëren. Ten eerste zijn er de gedragsnormen die medewerkers van hoog tot laag hanteren. Een tweede element is de balans tussen coöperatie en competitie binnen de organisatie en hoe die is vervat in de bedrijfsstrategie. De derde is de verdeling van bevoegdheden en beslissingen binnen het bedrijf. Op alle drie de punten kunnen fusiepartners een geheel afwijkende historie hebben. Om deze te integreren is allereerst van belang dat de top van de nieuwe organisatie hier consequent op stuurt en middels tone from the top zelf het voorbeeld geeft. Daarbij moet het management keuzes maken. Van elk van de drie elementen moet worden bepaald hoe de nieuwe organisatie vorm moet krijgen.
Het helpt niet om hier zaken in het ongewisse te laten, aldus Bain.
26) Bain Insights, 11 december 2013
Conclusie
Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren
67
B
B 68
Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek
Hoofdstuk 8 1
Na de context en het overzicht uit de bevindingen, biedt dit hoofdstuk tezamen met het volgende hoofdstuk inzicht in de betekenis daarvan. Allereerst wordt hier ingegaan op de effecten van ambtelijke fusies in termen van publieke waarde, legitimiteit en organisatie. Het biedt inzicht in de diverse (succes)factoren die van invloed zijn op de totstandkoming van ambtelijke fusies. Daarna wordt ingegaan op elementen die de werking van de fusieorganisatie beïnvloeden. Tot slot komt de rol van de provincie aan de orde.
69
8.1 Inleiding
waarde, legitimiteit en organisatie. Het biedt inzicht in de diverse (succes)factoren die van invloed zijn op de totstand koming van ambtelijke fusies. Daarna wordt ingegaan op Inleiding
elementen die de werking van de fusieorganisatie beïnvloeden.
Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen
Effecten • Wat voegt een fusie maatschappelijk toe? • Wat merkt de gemeenschap van een fusie?
Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
Centraal in de ordening staat het model van Moore, waarbij we voor de Publieke Waarde en de Organisatie & Besturing kijken naar de effecten, de totstandkoming en de werking van de ambtelijke organisatie. Hoofdthema’s: werkt het, en hoe? De thematieken worden beschreven in drie hoofdthema’s. Allereerst kijken we naar de thematieken die betrekking hebben op de effecten van ambtelijke fusies in termen van publieke
Totstandkoming • Hoe komt een fusie effectief tot stand? • Wat zijn de kritieke succesfactoren?
Werking • Hoe bestuur je een fusie? • Hoe profiteer je van de grotere schaal?
B
B 70
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
8.2 Effecten: potentie, maar wisselend resultaat
om de voordelen van schaalvergroting te bereiken en de belofte
Uiteindelijk staat het realiseren van publieke waarde, ofwel
zij op de inefficiëntie die het dienen van meerdere besturen met
maatschappelijk resultaat, centraal bij alles dat de overheid
zich meebrengt aan ambtelijk/bestuurlijke drukte.
van de ‘couleur locale’ die lokaal besturen inhoudt. Ook wijzen
doet. Die publieke waarde bestaat uit de opbrengsten van de wisselwerking tussen overheidsinzet en acties van de samen-
Schaalvergroting is een maatschappelijke trend die zich ook
leving. Voor de overheidsinzet zijn middelen nodig, die in de
in de gemeentelijke overheid voordoet. Zij is nodig om de
beoordeling van de opbrengsten moeten worden meegenomen.
kosten naar beneden te brengen en/of te kunnen voldoen aan
De resultaten en de kosten zijn de bestanddelen van de effecten
(hogere) eisen die aan gemeenten worden gesteld. Bovendien
die hier aan de orde komen.
neemt het schaalniveau van de belangrijkste partners van gemeenten (regio, organisaties en instellingen) ook toe.
Publieke waarde
Echter, er is ook een bredere ontwikkeling naar schaalverkleining. Gemeenten stellen zich het zelfstandige doel om autoOrganisatie en besturing
noom en herkenbaar te blijven. De afstand tussen burger en bestuur mag niet te groot zijn; lokale gerichtheid is nu juist een van de kernkwaliteiten van de gemeente als ‘eerste overheid’
Legitimiteit
dichtbij de burger. Juist lokaal worden initiatieven genomen die responsiviteit van de (gemeentelijke) overheid vereisen.
Bij de effecten van de ambtelijke fusies komen er drie hoofd
Zoals in paragraaf 3.2 gesteld, leidt deze ietwat paradoxale ont-
thema’s naar voren. Deze zijn:
wikkeling van gelijktijdige schaalvergroting en schaalverkleining
a. Maatschappelijke opbrengst optimaliseren
tot een spagaat waarin gemeenten zich bevinden. Ambtelijke
door integraal gebruik van de schaal
fusie met bestuurlijke zelfstandigheid zou hier een antwoord op
b. Verbetering kosten, kwaliteit en
zou kunnen vormen.
kwetsbaarheid leidend motief c. Positieve effecten vragen om geduld
Wat is dan de ideale schaal? Zoals gezegd is deze voor de verschillende beleidsterreinen anders. Maar wat wél zichtbaar
In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.
is, dat op een zekere schaal verschillende vraagstukken samenkomen en integraal kunnen worden opgelost. Zo hangt de
8.2.1
Maatschappelijke opbrengst optimaliseren door integraal gebruik van de schaal
arbeidsmarkt samen met de regionale schaal van de economie, zijn (sociale) huisvesting en zorg te koppelen als wordt geke-
Een ideale schaal waarop alle publieke waarde het beste kan
ken naar bovenlokale voorzieningen, en hangt de ruimtelijke
worden gerealiseerd bestaat niet. Publieke vraagstukken doen
inrichting van een kern af van de regionale context. De ideale
zich (ook gelijktijdig) op diverse schaalniveaus voor, net zoals
bovengemeentelijke schaal wordt zó gezocht dat daarmee inte-
mogelijke oplossingen. Ook is er grote verwevenheid en dyna-
graliteit kan worden bereikt omdat de meeste vraagstukken op
miek tussen de diverse vraagstukken en hun oplossingen.
dat niveau samenkomen.
Het bezien van de (ambtelijke) samenwerking vanuit de schaal die enerzijds nodig is om de gewenste effecten in publieke waarde te realiseren en anderzijds eisen vraagt aan de vorm van de samenwerking is het eerste hoofdthema. Ambtelijke fusies het beste van twee werelden? Pleitbezorgers stellen dat ambtelijke fusies twee richtingen verenigen: zij vormen zowel een antwoord op de druk om te komen tot schaalvergroting, als een manier om het lokale karakter van het gemeentebestuur te handhaven. Critici daarentegen wijzen op de tegenspraak tussen de beleidsharmonisatie als voorwaarde
Centraal dilemma: harmonisatie versus maatwerk In de effecten van ambtelijke fusie zien we het dilemma tussen het plukken van de vruchten van schaalvergroting, en het realiseren van ‘couleur locale’ in de deelnemende gemeenten. De organisatie kan de doelen van een grotere kwaliteit, lagere kosten en minder kwetsbaarheid bereiken met standaardisatie en harmonisatie. Aan de andere kant is de legitimatie van deze vorm van fusie vaak gelegen in het behoud van de gemeente(n) als eigen bestuurlijke entiteit. Daaruit vloeit de wens voort om júist herkenbare eigen lokale oplossingen te kiezen.
Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek
71
Kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en ondernemers
leveren aan de ambities en uitdagingen die spelen op
Een grote en ingrijpende wijziging in de organisatie en bestu-
regionaal niveau.
ring moet volgens ons effect hebben op de perceptie van de gemeenschap van het gemeentelijk presteren. Het effect van
8.2.2
een ambtelijke fusieorganisatie moet zichtbaar zijn. De kwaliteit
Verbetering kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid leidend motief
van dienstverlening aan inwoners en ondernemers kan immers
Publieke waarde bestaat uit het maatschappelijk resultaat,
worden geïnnoveerd en verbeterd.
verminderd met de kosten die er tegenover staan. De meeste ambtelijke fusies worden aangegaan vanuit een perspectief op
We zien dat de gepercipieerde kwaliteit voor de gemeenschap
lagere kosten, een grotere kwaliteit van beleidsontwikkeling,
vrijwel nooit een thema is in de afweging en meting van resul-
-uitvoering en dienstverlening, en een lagere kwetsbaarheid
taten en effecten. Wel impliciet, zelden of nooit expliciet.
van het ambtelijk apparaat. In lang niet alle gevallen lukt het om deze voordelen te realiseren. Een belangrijk thema is dat de
Het lijkt er op dat in beginsel de stakeholders (maatschap-
breed gedeelde ‘smalle’ bedrijfsvoeringsdoelstellingen op het
pelijke organisaties, ondernemers) neutraal staan tegenover
gebied van de 3 k’s niet zo vanzelfsprekend zijn als een ieder op
een ambtelijke fusieorganisatie en dat ze pas een uitgesproken
voorhand aan neemt.
mening over de organisatie krijgen op het moment dat er politiek-bestuurlijk gerommel optreedt.
Standaardisatie, harmonisatie en synchronisatie randvoorwaardelijk voor kostenvoordelen
Ambtelijke fusies hebben krachtiger potentie bij gerichtheid
Kunnen er structurele kostenvoordelen worden behaald met
op zelfde regio
ambtelijke fusie? Het onderzoek wijst uit dat dit mogelijk is.
De schaal van de regio wordt steeds vaker genoemd en gekozen
Randvoorwaarden om kostenvoordelen te realiseren zijn:
als het niveau waarop maatschappelijke opgaven worden gezien en oplossingen worden gerealiseerd. Op dit schaalniveau wordt
•• Standaardisatie, waarbij niet-beleidsinhoudelijke zaken ‘aan
niet alleen gezamenlijke uitvoering en beleid op afzonderlijke
de achterkant’ zoals bedrijfsvoering, P&O, begrotingsproces-
beleidsterreinen gerealiseerd, maar steeds meer ook integraal
sen, ICT identiek worden voor de gemeenten.
samengewerkt door overheden en maatschappelijke partners. Gemeenten nemen deel aan diverse regionale samenwerkingen;
•• Harmonisatie van de beleidsontwikkeling en –uitvoering.
om daar individueel via schaalvoordelen profijt van te hebben
Hierbij worden beleidsmatige keuzes (zoals in het sociaal
en/of om gezamenlijk te werken aan een sterke regio op een
domein) gelijkgeschakeld.
of meerdere terreinen. Een belangrijk thema bij de ambtelijke samenwerking is het benutten van de samengebalde ambtelijke
•• Synchronisatie van met name de planning en controlcyclus
kracht door niet alleen bedrijfsmatig maar ook beleidsmatig
helpt de gefuseerde ambtelijke organisatie de totstand
gelijkgerichtheid te organiseren. Een ambtelijke fusies wint aan
komingsprocessen efficiënter in te richten.
potentie indien de deelnemende gemeenten zich richten op dezelfde regio:
De ambtelijke fusie wordt vaak aangegaan vanuit de optiek van een grotere en daarmee efficiëntere ‘backoffice’. De beleids-
•• In de eerste plaats kunnen dan meer efficiencyvoordelen
kant kan echter niet buiten beschouwing worden gelaten
worden gehaald in de interne organisatie. De medewerkers
om de kostenbesparingen daadwerkelijk te realiseren. Dat
die zich richten op een bepaald terrein, kunnen daarmee
betekent onafwendbaar dat moet worden gedefinieerd waar
meerdere gemeenten bedienen in hun regionale opereren
de inhoudelijke gemeenschappelijkheid zit en hoe groot deze
(bijvoorbeeld richting gemeenschappelijke regelingen,
is om hier hetzelfde beleid te voeren. Naar ‘binnen’ toe (naar
verbonden partijen, overleggen met stakeholders zoals
de eigen inwoners en het eigen grondgebied van de respectie-
ondernemerskringen), kunnen zélf in ambtelijke overleggen
velijke gemeenten), en naar ‘buiten’ in regionale oriëntatie.
spreken namens meerdere gemeenten en bestuurders van
Randvoorwaardelijk voor beleidsharmonisatie ten aanzien van
‘hun’ gemeenten adviseren en ondersteunen.
regionale oriëntatie is –zoals hiervoor al opgemerkt- een gelijke gerichtheid van de samenwerkende gemeenten ten aanzien van
•• Ten tweede zien we dat de samenwerkende gemeenten, gesteund door hun gefuseerde organisatie, een sterke positie krijgen in de regio doordat ze een grotere bijdrage kunnen
de regio.
B
B 72
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
Operationele meerkosten van een ambtelijke fusie
telijk apparaat. De inhoud blijft meer gericht op vraagstukken
(‘weglekeffecten’)
van een minder grote (abstracte) omvang en complexiteit.
Een thema bij iedere fusie is dat de te behalen synergie van een fusie niet vanzelf ontstaan. Er is gerichte inspanning nodig om
Kwetsbaarheid bepaalt urgentie
de potentiële voordelen te behalen. Dit is een belangrijk thema
Kleinere ambtelijke organisaties zijn kwetsbaar voor uitval van
bij ambtelijke fusies.
individuele functionarissen; met name als deze zich toeleggen op één onderwerp of taak die door geen andere functionaris
Ook bij ambtelijke samenwerking is altijd sprake van ‘wegle-
wordt behartigd. Het samenvoegen van organisaties betekent
keffecten’ ten aanzien van de potentiële besparing. De mate
een vergroting van het volume aan ambtenaren, waardoor
waarin dit gebeurt maakt dat de kostenbesparing van een amb-
theoretisch de kwetsbaarheid afneemt. Deze belofte bepaalt
telijke fusie in mindere mate tot stand komt, kostenneutraal
veelal de urgentie voor ambtelijke fusies. Zeker bij de kleinste
is of zelfs duurder dan een zelfstandige taakuitvoering. Gezien
deelnemers. Het is daarmee een belangrijk thema bij ambte-
de veelheid en de aard van de variabelen die bepalen wat het
lijk fuseren.
financiële effect (positief of negatief) van een ambtelijke fusie is, zijn er geen algemene regels of kengetallen dat bij ambtelijke
Vermindering van kwetsbaarheid kan pas worden waargemaakt