Bijlage 230919 eindconcept advies ontwikkelvarianten ATT.pdf
Tekst van het document
Advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Datum: 19 september 2023 Status: conceptversie 1.3 voor besluitvorming colleges Door: Projectteam energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
1
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Managementsamenvatting Vanuit het Nationaal Klimaatakkoord werken gemeenten in regio’s samen aan de invulling van de landelijke energieopgave. Doel is om uiterlijk in 2030 35 Terawattuur (TWh) aan duurzame energie op te wekken op land. Dat is gelijk aan 30% van de totale hoeveelheid duurzaam op te wekken energie. De overige 70% wordt door windturbines op zee gerealiseerd. De gemeenten in Twente hebben in juli 2021 hun bijdrage aan de Regionale Energiestrategie (RES) Twente 1.0 vastgesteld. De lokale zoekgebieden voor grootschalige duurzame energieopwekking met wind- en zonne-energie in de gemeenten Almelo, Tubbergen en Twenterand liggen op korte afstand van elkaar. De ontwikkelingen in de drie gemeenten in dit gebied raken elkaar. Zowel op ruimtelijk vlak, als qua gebiedsproces voor inwoners en betrokken partijen. Dit was aanleiding voor de drie gemeenten en de provincie Overijssel om voor dit gebied samen op te trekken en een grensoverschrijdend gebiedsproces te starten. Opdracht inventarisatie ontwikkelvarianten De gemeenten Almelo, Tubbergen en Twenterand en provincie Overijssel werken sinds begin 2022 samen om de mogelijkheden voor windenergie te verkennen in het grensgebied langs de drie gemeentegrenzen van Almelo, Tubbergen en Twenterand (ATT).
Het Bestuurlijk Overleg (BO) ATT heeft opdracht gegeven om mogelijke ontwikkelvarianten voor de ontwikkeling van windenergie te inventariseren. Belangrijke aspecten daarbij zijn gezondheid, ruimtelijke inpassing en participatie/lokaal eigendom. Vanuit die inventarisatie is de beste ontwikkelvariant (voorkeursvariant) in kaart gebracht. Binnen deze opdracht staat de volgende vraag centraal:
“Wat is de beste manier waarop we windturbines in het gebied tot ontwikkeling kunnen brengen, uitgaande van diverse aspecten en doelstellingen die van belang zijn.”
Dit rapport beschrijft de mogelijke ontwikkelvarianten, de bevindingen die zijn opgedaan tijdens de gesprekken met de omgeving, de uitkomsten van de juridische toets, het advies vanuit de projectgroep ATT en enkele overige aanbevelingen voor het vervolgproces aan de bestuurders van de drie gemeenten en de provincie. Terugblik verkenning In 2022 is een eerste verkennend onderzoek uitgevoerd in het zoekgebied ATT. Deze verkenning is ruimtelijk/technisch van aard en geeft met name inzicht of grootschalige windturbines mogelijk zijn. De uitkomst zijn kaarten waarop de kansrijkheid staat aangegeven. Het gaat nadrukkelijk niet om één groot zoekgebied maar meerdere kleinere zoekgebieden die op korte afstand van elkaar liggen. De resultaten zijn opgenomen in een technisch rapport (november 2022). Parallel aan het onderzoek zijn er bijeenkomsten en gesprekken met bewoners geweest. De resultaten zijn opgenomen in een participatieverslag (november 2022). Het ruimtelijk/technisch onderzoek heeft, ondanks de weerstand in het gebied, voldoende aanknopingspunten om de volgende stap te zetten richting de ontwikkeling van windenergie. Daarom hebben de colleges van B&W in november 2022 besloten om ontwikkelvarianten uit te werken.
2
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Ontwikkelvarianten Het daadwerkelijk realiseren van windturbines kan op vele manieren worden aangepakt. We noemen dit de ‘ontwikkelvarianten’. Dit zijn verschillende mogelijkheden voor samenwerking en eigenaarschap om windenergie te realiseren. Voor iedere ontwikkeloptie geldt dat er een andere rol is weggelegd voor de gemeente en de samenleving. Ook de mate van zeggenschap en (financiële) risico´s verschillen. De volgende ontwikkelopties, of combinaties hiervan, zijn mogelijk: 1. Gezamenlijk ontwikkelkader: Een gezamenlijk ontwikkelkader wordt opgesteld door de overheden en beschrijft op hoofdlijnen de (functionele) eisen en het technisch concept. Het doel van deze ontwikkelvariant is het stellen van kaders. Dit kunnen ook kaders zijn op het gebied van lokaal eigendom en participatie. 2. Gebiedsovereenkomst: De gemeente, inwoners en de beoogde initiatiefnemers stellen samen een gebiedsovereenkomst op met afspraken over de gewenste manier waarop betrokkenen met elkaar omgaan en het laten meeprofiteren van de omgeving. 3. Maatschappelijke tender: Bij een maatschappelijke tender is er sprake van ‘uitnodigingsplanologie’. In plaats van een klassieke vergunningverlening neemt de gemeente(n) actief regie door partijen expliciet te horen en uit te nodigen. De selectie wordt door middel van een methodische wijze uitgevoerd. 4. Overheid als (mede) initiatiefnemer.
Een overheid/gemeente kan op verschillende manieren een rol spelen bij energietransitie projecten. Deze kan variëren van faciliterend, stimulerend, samenwerkend tot het nemen van de eigenaarsrol. Bij de overheid als (mede) initiatiefnemer is er sprake van een eigenaarsrol, al dan niet gecombineerd met een samenwerkende rol voor het ontwikkelen van windenergie met één of meerdere andere partijen.
Beoordelingsmatrix De ontwikkelvarianten zijn in figuur 1. overzichtelijk weergegeven en ‘beoordeeld’ op een aantal criteria en kenmerken. Bij de criteria gezondheid, lokaal eigendom, benutting van ruimtelijke potentie/kwaliteit en snelheid gaat het om de mate van sturing die de gemeente heeft. Daarbij staat een ‘- -‘ voor heel weinig sturing en ‘++’ voor heel veel sturing. Bij de kenmerken rol overheid, financieel risico, juridische rol en risico’s en gevraagde capaciteit/menskracht gaat het om de mate van betrokkenheid en inzet vanuit de gemeente. Het vereenvoudigen in een matrix brengt als nadeel met zich mee dat de nuance en het verhaal achter een ontwikkelvariant ontbreekt. Het is aan te bevelen om niet alleen op basis van de matrix een keuze te maken voor een ontwikkelvariant, maar altijd in combinatie met de achtergrondinformatie over de betreffende variant.
Figuur 1: matrix met ontwikkelvarianten
3
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Gesprekken met de omgeving In afgelopen maanden zijn vertegenwoordigers van direct omwonenden, grondeigenaren, energiecoöperaties, ondernemers en andere betrokkenen gevraagd om mee te denken over de ontwikkelvarianten. Uit die gesprekken is gebleken dat betrokkenen het in dit stadium lastig vinden om over ontwikkelopties in gesprek te gaan. Een belangrijke randvoorwaarde die bij elke ontwikkelvariant van toepassing is, is het bestuurlijke standpunt over windturbines. Het gebied heeft behoefte aan duidelijkheid over de komst van windturbines. Zodra de keuze expliciet gemaakt is, kan het gebied in beweging komen. Tot die tijd leeft vooral onzekerheid, weerstand en het gevoel dat de windturbines eventueel nog ‘tegen te houden’ zijn. In maart is er een nieuwsbrief gestuurd naar inwoners in en rond het gebied. Via deze weg zijn naast de genodigde vertegenwoordigers uit het gebied, ook andere inwoners uitgenodigd om mee te denken over de ontwikkelopties. Een kleine groep inwoners heeft daarop gereageerd. Met die groep heeft een werksessie plaatsgevonden. Op basis van de (groeps)gesprekken concludeert het projectteam Energiegebied ATT dat verschillende partijen elkaar kunnen versterken bij het ontwikkelen van windenergie.
Een brede samenwerking tussen waterschap, gemeenten, lokale energiecoöperaties en betrokkenen bij de Smart Energy Hub en de Waterstofhub Twente en vertegenwoordigers vanuit het gebied (grondeigenaren, direct omwonenden en ondernemers) lijkt mogelijkheden te bieden voor een lokaal initiatief. Daarbij maken de initiatiefnemers vooraf afspraken over hun rol en inbreng en een goede verdeling tussen financieel en maatschappelijk rendement. Wel stellen de partijen als voorwaarden voor participatie expliciete besluitvorming over de wenselijkheid van windenergie. Nadat er duidelijkheid is over de bestuurlijke kaders, adviseert het projectteam dat er afstemming plaatsvindt tussen de verschillende partijen om tot gezamenlijke uitgangspunten te komen. Daarbij worden opnieuw kansen geboden voor iedereen, om deel te nemen in het vervolgproces.
Advies ontwikkelvarianten In de afgelopen fase van het ATT-proces zijn vier ontwikkelvarianten onderzocht: Gezamenlijk ontwikkelkader Gebiedsovereenkomst Maatschappelijke tender Overheid als (mede) initiatiefnemer We zien diverse belangen, partijen en wensen om met windturbines aan de slag te gaan in het gebied. Tegelijkertijd is het nog niet mogelijk om een duidelijke variant aan te wijzen waarmee gestart kan worden. Het advies is om een verkenner aan te stellen die de mogelijkheid voor een Publiek Private Samenwerking (PPS) tussen verschillende partijen verder gaat onderzoeken en zo mogelijk de samenwerking gaat bewerkstelligen via een samenwerkingsovereenkomst. Op basis van deze verkenning moet blijken welke (combinatie van) ontwikkelvariant(en) het beste is. Het verder verkennen van deze samenwerking is geen aparte ontwikkelvariant, maar een conclusie om een tussenstap te zetten om te komen tot (een mogelijke combinatie van) ontwikkelvarianten.
4
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Het projectteam komt, mede op basis van de gevoerde gesprekken, tot volgende aanbevelingen om te onderzoeken: 1. De overheid als (mede) initiatiefnemer, met een rol voor lokale energiecoöperaties, lokale ondernemers, grondeigenaren, direct omwonenden, de Smart Energie Hub en de overheden: Daarbij maken de initiatiefnemers vooraf afspraken met gemeenten en omgeving over hun rol en inbreng en een goede verdeling tussen financieel en maatschappelijk rendement. Bovendien worden kansen geboden voor de omgeving, om deel te nemen in het vervolgproces. Gezamenlijk worden duidelijke criteria opgesteld, ook met betrekking tot lokaal eigendom, participatie, milieu- en gezondheidseisen en landschappelijke inpassing. Het gaat hier dus om een publiek-private samenwerking (PPS).
Wanneer geen consensus over een PPS mogelijk lijkt, is het advies om in te zetten op een maatschappelijke tender.
2. Maatschappelijke tender: aantal partijen kan opstaan om al dan niet samen mee te doen in de tender Ook in een maatschappelijke tender kunnen meerdere partijen samenwerken. De gemeente(n) stelt duidelijke criteria op, ook met betrekking tot lokaal eigendom, participatie, milieu- en gezondheidseisen en landschappelijk inpassing. De gemeente gaat met de initiatiefnemers in gesprek om de plannen te beoordelen en gunt uiteindelijk de ontwikkeling aan de beste partij(en).
5
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Inhoudsopgave Managementsamenvatting ........................................................................................................... 2
1.
Inleiding ................................................................................................................................................... 7
2.
Inventarisatie ontwikkelvarianten ........................................................................................................... 9 1.
Gezamenlijk ATT ontwikkelkader ............................................................................................................... 9
2.
Ontwikkelen met een gebiedsovereenkomst .......................................................................................... 12
3.
Ontwikkelen via een maatschappelijke tender ........................................................................................ 14
4.
Overheid als (mede) initiatiefnemer ........................................................................................................ 16
5.
Werken met een kavelgedachte .............................................................................................................. 18
3.
Inbreng vanuit de omgeving .................................................................................................................. 21
4.
Advies ontwikkelvarianten voor energiegebied ATT .............................................................................. 24
5. Juridische toets………………………………………………………………………………………………………………………………………..29
Bijlage 1. Terugkoppeling (groeps)gesprekken belanghebbenden .................................................................. 30 Vertegenwoordiging ondernemers, Smart Energy Hub, waterschap en gemeenten....................................... 31 Vertegenwoordiging van lokale energiecoöperaties ........................................................................................ 32 Vertegenwoordiging direct omwonenden Weitemanslanden (Tubbergen en Twenterand) ........................... 33 Belangenbehartiging voor omwonenden zoekgebied Almelo.......................................................................... 33 Belangenbehartiging van grondeigenaren zoekgebied ATT ............................................................................. 34 Belangenbehartiging voor ondernemers .......................................................................................................... 35 Belangenbehartiging van Smart Energy Hub .................................................................................................... 36 Vertegenwoordiging Waterstofhub Twente ..................................................................................................... 37 Groepsgesprek betrokkenen (aanmeldingen nav oproep nieuwsbrief en gebiedsgroep) ...............................
39 Groepsgesprek betrokkenen II (aanmeldingen nav oproep nieuwsbrief en gebiedsgroep) ............................ 39 Hoe verder? ...................................................................................................................................................... 40 Bijlage: reactie vertegenwoordiging inwoners Weitemanslanden d.d. 22-02-23 ............................................ 41 Bijlage: reactie vertegenwoordiging grondeigenaren Weitemanslanden d.d. 13-05-23 ................................. 43 Bijlage: reactie inbreng omgeving door vertegenwoordiging omwonenden Weitemanslanden d.d. 03-06-23 .................................................................................................................................................... 43
6
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
1. Inleiding Vanuit het Nationaal Klimaatakkoord werken gemeenten in regio’s samen aan de invulling van de landelijke energieopgave. Doel is om uiterlijk in 2030 35 Terawattuur (TWh) aan duurzame energie op te wekken op land. Dat is gelijk aan 30% van de totale hoeveelheid duurzaam op te wekken energie. De overige 70% wordt door windturbines op zee gerealiseerd.
Gemeentegrensoverschrijdende samenwerking De gemeenten in Twente hebben in juli 2021 hun bijdrage in de vorm van duurzame energieopwekking aan de Regionale Energiestrategie (RES) Twente 1.0 vastgesteld. De lokale zoekgebieden voor grootschalige duurzame energieopwekking met wind- en zonne-energie in de gemeenten Almelo, Tubbergen en Twenterand liggen op korte afstand van elkaar. De ontwikkelingen in de drie gemeenten in dit gebied raken elkaar. Zowel op ruimtelijk vlak als qua gebiedsproces voor inwoners en betrokken partijen. Dit was aanleiding voor de drie gemeenten en de provincie Overijssel om voor dit gebied samen op te trekken en een grensoverschrijdend gebiedsproces te starten.
Iedere gemeente eigen duurzaamheidsagenda Voor alle drie de gemeenten is het ATT-gebied een onderdeel van een bredere duurzaamheid- en energieagenda met een brede mix aan maatregelen. De gemeenten zitten elk in een verschillende fase om de energie-ambities vast te leggen in beleid. In Almelo en Twenterand is het ATT het enige zoekgebied voor windturbines. In Tubbergen zijn er verschillende zoekgebieden voor de ontwikkeling van windturbines. De provincie Overijssel ondersteunt de gemeentegrensoverschrijdende samenwerking om zo de regie bij de gemeenten en de inwoners te kunnen houden en provinciale ruimtelijke ingrepen niet nodig zijn.
Opdracht inventarisatie ontwikkelvarianten De gemeenten Almelo, Tubbergen en Twenterand en de provincie Overijssel werken sinds begin 2022 samen om de mogelijkheden voor windenergie te verkennen in het grensgebied langs de drie gemeentegrenzen van Almelo, Tubbergen en Twenterand (ATT). De bestuurders van de drie gemeenten en de provincie zijn vertegenwoordigd in het Bestuurlijk Overleg (BO) ATT. Het projectteam Energiegebied ATT heeft in opdracht van deze bestuurders gewerkt aan een inventarisatie van mogelijke ontwikkelvarianten voor samenwerking. Belangrijke aspecten daarbij zijn gezondheid, ruimtelijke inpassing en participatie/lokaal eigendom. Vanuit die inventarisatie zijn de beste ontwikkelvarianten (voorkeursvarianten) in kaart gebracht. Binnen deze opdracht staat de volgende vraag centraal:
“Wat is de beste manier waarop we windturbines in het gebied tot ontwikkeling kunnen brengen, uitgaande van diverse aspecten en doelstellingen die van belang zijn.”
In dit rapport vindt u de resultaten van de inventarisatie die is uitgevoerd in de periode van december 2022 tot en met april 2023 en de bevindingen die zijn opgedaan tijdens de gesprekken met de omgeving. Op basis van de inventarisatie en de resultaten van de gesprekken, is een advies geformuleerd. Dit advies en enkele overige aanbevelingen voor het vervolgproces zijn opgenomen in dit rapport.
Terugblik verkenning in 2022 In opdracht van de drie gemeenten en provincie heeft Bosch & van Rijn in 2022 een technische analyse november 2022 uitgevoerd naar de ‘kansrijkheid’ van windenergie in dit gebied. De resultaten zijn samengevat in een rapport (november 2022). Net als in de rest van Nederland blijkt uit de studie dat de ruimte voor windturbines op veel plekken in het ATT-gebied beperkt is. De te hanteren geluidsnorm heeft hierop de grootste invloed. Afhankelijk van de norm en het type turbine dat wordt gebruikt is er meer of minder ruimte voor windturbines in het gebied.
7
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT) De ruimte die er is, lijkt zich met name te bevinden rondom de Weitemansweg, de zandwinplas bij Vriezenveen en het gebied tussen de Westermaatweg en Aadijk in Almelo. Daarnaast zijn tijdens de verkenning de meningen uit de omgeving geïnventariseerd ten aanzien van de realisatie van windenergie in het ATT-gebied. De resultaten zijn samengevat in het participatieverslag (november 2022). Het resultaat van de verkenning is, dat de potentie voor windenergie in het ATT-gebied voldoende is, maar dat in de omgeving wel weerstand en zorgen zijn.
Aanpak inventarisatie en advies ontwikkelvarianten Om te komen tot de beste ontwikkelvariant is een tweeledige aanpak gehanteerd. Enerzijds zijn de diverse ontwikkelvarianten in kaart gebracht en zijn deze gescoord op een reeks kenmerken. Wat is bijvoorbeeld de mate van sturing die een ontwikkelvariant met zich meebrengt op lokaal eigendom? En wat zijn de kosten en risico’s (voor de overheid) van het hanteren van een bepaalde variant? Anderzijds zijn diverse gesprekken gevoerd met de omgeving. Denk aan grondeigenaren, omwonenden, ondernemers en lokale energiecoöperaties. Immers, een ontwikkelvariant kan op papier goed aansluiten bij alle beleidskaders en politieke wensen, maar de wensen uit het gebied zijn van grote invloed op wat de daadwerkelijke mogelijkheden zijn.
Informeren en betrekken raadsleden Parallel aan dit onderzoekstraject zijn de gemeenteraden de afgelopen maanden betrokken. Op 30 januari 2023 is een informatiesessie georganiseerd voor de drie gemeenteraden op het stadhuis van Almelo. Hierin zijn de raadsleden meegenomen in de opdracht die de afgelopen maanden is uitgevoerd. Op 24 en 25 maart 2023 zijn twee excursies georganiseerd voor raadsleden langs diverse windparken in Noordwest Overijssel om kennis op te doen over windenergie in de praktijk en vragen die er leven te beantwoorden. Op 24 april 2023 vond een informatiebijeenkomst plaats voor raadsleden uit de regio Twente en Statenleden van provincie Overijssel over de effecten van windenergie op gezondheid en lokaal eigendom.
Leeswijzer In hoofdstuk 2 leest u meer over de mogelijke ontwikkelvarianten. In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van de gesprekken in het gebied samengevat. Een uitgebreidere weergave van deze gesprekken vindt u als bijlage bij deze rapportage. In hoofdstuk 4 wordt op basis van de twee onderdelen, de ontwikkelvarianten en de gesprekken in het gebied, een conclusie getrokken voor een advies over de meest kansrijke ontwikkelvariant. Aanvullend daarop geeft de projectgroep een aantal aanvullende adviezen op basis van de opgedane inzichten. Ter verificatie van het advies en om te voorkomen dat we (juridische) valkuilen over het hoofd zien, heeft NewGroud Law (advocaten) het advies van nadere input voorzien en zijn als gevolg hiervan waar nodig aanvullingen en aanpassingen gedaan.
8
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
2. Inventarisatie ontwikkelvarianten Hoe kunnen windturbines het beste worden ontwikkeld in het ATT-gebied? Moet dit aan de markt worden overgelaten met duidelijke kaders? Zijn er mogelijkheden om projecten door lokale partijen te laten uitvoeren? Of ontwikkelt de gemeente(n) zelf de projecten, al dan niet in samenwerking met andere partijen? Dit noemen we ontwikkelopties. De gemeenten vinden het van belang dat bij elke optie waar mogelijk rekening wordt gehouden met de wensen van de omgeving. De invloed van de gemeente en de omgeving op het project en de risico’s verschillen echter per ontwikkeloptie. In dit overzicht zijn de volgende varianten toegelicht: 1. Gezamenlijk ATT ontwikkelkader 2. Gebiedsovereenkomst 3. Maatschappelijke tender 4. Overheid als (mede) initiatiefnemer
2.1. Gezamenlijk ATT ontwikkelkader In deze variant kan de overheid een meer of minder intensieve rol pakken door een separaat beleidskader op te stellen voor de toetsing van windparken. Wanneer de provincie of gemeente minder intensief betrokken wil zijn bij de ontwikkeling van een windpark, hoeft zij beleidsmatig niets of in zeer geringe mate zelf randvoorwaarden op te stellen hiervoor, bij bijvoorbeeld het participatieproces. Het kader wordt dan gevormd door overkoepelende wet- en regelgeving, zoals de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of, in de nabije toekomst, de Omgevingswet. Dit kader wordt aan- of ingevuld met de uitgangspunten vanuit RES Twente en wordt in lokaal beleid verder geregeld. Bevoegd gezag beoordeelt het initiatief pas wanneer er een omgevingsvergunningaanvraag voor het windpark wordt gedaan door de initiatiefnemer(s). Het zwaartepunt van de discussie rondom de feitelijke ontwikkeling van het windpark ligt zodoende bij het moment dat de politiek zich informeert, oordeelt en besluit over de vergunningaanvraag voor het windpark.
Aangezien het hier gaat om een gezamenlijk ontwikkelkader waarop (markt)partijen initiatief kunnen nemen, betekent dit dat er een wat intensievere rol wordt gepakt door de drie ATT-gemeenten en provincie in vergelijking met het door een gemeente ‘stand alone’ ontwikkeling van een beleidskader: kaders worden voor deze specifieke ontwikkeling op elkaar en de specifieke locatie afgestemd en samengevoegd, om de gewenste ontwikkeling in het gebied de juiste kant op te sturen. In het ontwikkelkader kan onder meer ingegaan worden op: Voorschriften ten aanzien van het te doorlopen gebiedsproces/participatieproces voor de initiatiefnemer en de rol daarin van de belanghebbenden. Een inspanningsverplichting voor initiatiefnemers om dit proces goed te doorlopen. De manier waarop verslag wordt gedaan van de resultaten van dit proces. Een beschrijving dat de inspanningsverplichting en resultaten van het proces worden meegewogen in de besluitvorming over het park. Inhoudelijke kaders ten aanzien van de gewenste ontwikkeling: het zoekgebied, omvang energieopwekking, etc. Ruimtelijke kaders: ‘inpassing’, milieunormen en eventuele compensatieverplichtingen. Dit is van extra belang in het geval de kaders tussen provincie en gemeenten en/of gemeenten onderling verschillen (voor zover die kaders er zijn). Manier waarop belanghebbenden eventueel worden ondersteund.
9
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Zodra de gezamenlijke beleidskaders zijn gesteld, is het wachten totdat een initiatiefnemer aan de slag gaat en zich meldt. Deze initiatiefnemer zal waarschijnlijk vroegtijdig contact zoeken met de overheid om te kijken of het initiatief kansrijk is en om te overleggen over het (besluitvormings)proces en de rol van de overheid daarin. Een gezamenlijk ontwikkelkader kan ook toegevoegde waarde hebben bij de uitwerking van de andere ontwikkelvarianten, aangezien hiermee een toetsingskader wordt geboden voor de realisatie van windparken binnen het gebied. Met dit toetsingskader biedt de overheid ook duidelijkheid aan de relevante betrokken partijen, zoals ontwikkelaars en omwonenden, over de voorwaarden waaronder medewerking kan worden verleend. Die duidelijkheid kan de totstandkoming van een gebiedsovereenkomst bespoedigen of de basis bieden voor het opzetten van een maatschappelijke tender. In welke mate is via een gezamenlijk beleidskader te sturen op: Gezondheid: Naar verwachting publiceert de Rijksoverheid medio 2023 de nieuwe milieunormen (geluid, slagschaduw) aan de hand van de PlanMER en een voorstel AMvB. Deze zullen na verwerking van eventuele zienswijzen begin 2024 worden vastgesteld en in werking treden.
Via een gezamenlijk beleidskader kunnen, indien gewenst, lokaal strengere normen, dan de nieuwe nationale normen worden opgenomen ten behoeve van de gezondheid van inwoners. De vraag is wel op basis waarvan, dus welk onderzoek en belangenafweging tot een strengere norm wordt gekomen. Dit vereist dus een zorgvuldige motivering. Tegelijk kunnen eventueel strengere normen gevolgen hebben voor de haalbaarheid of de omvang van een project, aangezien normen effect hebben op te hanteren afstanden en/of financieel rendement. Dit vereist een evenredige belangenafweging bij het stellen van de strengere normen. Lokaal eigendom en het halen van gemeenschappelijke doelen: In een gezamenlijk kader kan lokaal eigendom (zeggenschap en financiële participatie) voor het gebied als eis worden geformuleerd. Dit is echter niet afdwingbaar via het publiekrechtelijke ruimtelijke spoor waarbinnen een plan wordt vastgesteld of de vergunning wordt verleend. Wel is het mogelijk om de kans zo groot mogelijk te maken dat een lokaal initiatief opstaat en gaat participeren in het project door kaders te stellen aan het participatieproces. Daarbij kunnen overheden dit proces aanjagen/ondersteunen, hoewel dat ook mogelijk is bij de andere ontwikkelvarianten.
Door een duidelijk beleidskader te geven voor de inspanningen die een initiatiefnemer moet verrichten om te komen tot lokaal eigendom en andere financiële participatiemogelijkheden, stimuleert een gemeente een initiatiefnemer om deze rol serieus te nemen. Tevens is het van belang om in een beleidskader duidelijk te formuleren wat lokaal eigendom is, zodat voor de initiatiefnemer duidelijk is wat er gevraagd wordt (los van de vraag of dit afdwingbaar is). Benutting van de ruimtelijke potentie/kwaliteit: Bij een gezamenlijk beleidskader wordt duidelijkheid geboden binnen welke kaders één of meerdere initiatiefnemers een windpark kan respectievelijk kunnen ontwikkelen. Indien het gebied de potentie heeft voor een aantal turbines, maar een initiatiefnemer er minder windturbines wil ontwikkelen, dan kan in het beleidskader een minimum en een maximum omvang van het windpark worden opgenomen. Een dergelijke eis voor een omvang wordt regelmatig gesteld, onder meer vanuit (i) landschappelijke inpassing en (ii) de noodzakelijke bijdrage die moet worden geleverd aan de duurzame energiedoelstellingen van een gemeente. Niettemin kan een minimum en maximum omvang de ontwikkeling van een windpark bemoeilijken, omdat grondeigenaren en ontwikkelaars dan mogelijk moeten samenwerken om tot een bepaalde omvang te komen.
Hierin kan de overheid echter een aanvullende rol spelen door het opleggen van een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht als een grondeigenaar op oneigenlijke gronden geen medewerking wenst te verlenen. Verder kan in het beleidskader worden gestuurd op de ruimtelijke kwaliteit, bijvoorbeeld ten aanzien van inpassingseisen, aanplant van groen, etc. Snelheid: De snelheid in het ontwikkelen van een energieproject wordt beïnvloedt door diverse factoren, zoals de vergunningverlening (met bijbehorende procedures en termijnen), het participatieproces en de netcongestie. Hoewel windprojecten op zich zelf lang duren, is het stellen van kaders een relatief snelle ontwikkelingsvariant. De kaders kunnen snel worden gesteld en vervolgens is het aan de markt om te handelen binnen deze kaders.
10
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Risico voor de snelheid is dat de kaders het starten van een initiatief voorkomen of belemmeren, zoals de hiervoor genoemde mogelijkheid van strengere milieunormen. Rol overheid: Strikt genomen is de rol van de overheid beperkt tot het stellen van beleidskaders voor toetsing van initiatieven, met twee kanttekeningen. Ten eerste kunnen aanvullend besluiten worden genomen die het proces ondersteunen, bijvoorbeeld door lokaal eigendom aan te jagen. Hierbij kan worden gedacht aan het beschikbaar stellen van financiële middelen door de gemeente. Ten tweede schrijft de omgevingswet voor dat de overheid ook zelf een rol heeft met betrekking tot de participatie. Niet enkel kaders stellen aan de voorkant en achteraf toetsen, maar ook betrokken blijven gedurende het proces. Al met al is hier dus sprake met een faciliterende1 rol, al dan niet aangevuld met een stimulerende rol. Financieel risico: De financiële rol en dientengevolge het risico voor de overheid is beperkt in deze variant, evenals opbrengsten die toekomen aan de initiatiefnemer. Enerzijds zitten de kosten voor het bevoegd gezag in de procedure en begeleiding van het initiatief. Deze kunnen via leges verhaald worden. Anderzijds zijn er mogelijke kosten als er wordt gekozen voor ondersteuning van het lokale initiatief om zo lokaal eigendom aan te jagen.
Juridische rol en risico’s: De juridische rol ligt in deze variant primair bij het bevoegd gezag ten aanzien van de ruimtelijke procedure en benodigde vergunningen. Naast de ruimtelijke beleidskaders kunnen er ook specifieke beleidskaders worden voorgesteld over de energieopgave, communicatie, procesparticipatie en financiële participatie. Uit de rechtspraak blijkt dat beleid op het punt van het leveren van inspanningen door een initiatiefnemer ten behoeve van lokale participatie kan worden meegenomen in de beoordeling van de aanvaardbaarheid van duurzame energieprojecten. Als een initiatiefnemer onvoldoende inspanningen verricht om bijvoorbeeld lokaal draagvlak te creëren, dan kan dat voor de gemeente reden zijn om de gewenste medewerking niet te verlenen. Dit vereist wel aan de voorkant de vaststelling van het beleidskader, waaraan het handelen van de initiatiefnemer kan worden getoetst. Op die manier kan de overheid tot op zekere hoogte sturen bij de totstandkoming van lokale participatie. Risico’s treden op zodra vanuit deze rol ook getracht wordt lokaal eigendom of andere financiële participatie af te dwingen. Los van de publiekrechtelijke mogelijkheden wordt ook gewezen op de anterieure overeenkomst. Bij een anterieure overeenkomst hebben alle partijen veel onderhandelingsruimte.
Men kan afspraken over de grondexploitatie maken, maar bijvoorbeeld ook afspraken over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Deze overeenkomst wordt gesloten voorafgaand aan de wijziging van een bestemmingsplan (of omgevingsplan) of verlening van een omgevingsvergunning strijdig gebruik. In de anterieure overeenkomst kunnen op basis van contractsvrijheid ook afspraken worden gemaakt over borging en uitwerking van financiële participatie ten behoeve van het draagvlak voor een project. Gevraagde capaciteit/menskracht: In het begin is er enige capaciteit nodig om een gezamenlijk kader te ontwikkelen en waar nodig te toetsen op haalbaarheid en risico’s. Vervolgens beperkt de gevraagde capaciteit, tenzij anders besloten, zich tot die capaciteit die nodig is voor de bevoegd gezag-rol en capaciteit die nodig is om gezamenlijk als overheden op te blijven trekken.
1 Faciliterende rol: Gebruik maken van initiatieven van de markt en inwoners en deze toetsen en begeleiden. Zoals bijvoorbeeld een
zonneweide, windpark, energie coöperatie en inwonerscollectief; Stimulerende rol: Met behulp van subsidies, garanties, borgstelling en/of leningen, al dan niet in de vorm van een revolverend fonds, initiatieven ondersteunen om tot ontwikkeling of realisatie te komen; Samenwerkingsrol: Uitgaande van eigen beleidsdoelen, samenwerken met private partijen in een partnerschap met eventueel een minderheidsaandeel in projecten; Eigenaarsrol: Opgaves voor eigen rekening, risico en rendement oppakken. Dit kan uiteenlopen van (deelname in) risicovolle ontwikkeling, tot (deelname in) exploitatie of het volledig inrichten en exploiteren van een gemeentelijk energiebedrijf. Dit alles volledig in eigen regie. De meest verregaande vorm van de eigenaarsrol uit zich in het oprichten van een GEB
11
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
2.2. Ontwikkelen met een gebiedsovereenkomst Indien er genoeg betrokkenheid van en vertegenwoordiging door de omgeving is, kan een gebiedsovereenkomst een juiste basis zijn om de ontwikkeling van duurzame windenergie te sturen. Een gebiedsovereenkomst is een contract tussen de initiatiefnemers en alle andere betrokkenen in een gebied. Een gebiedsovereenkomst biedt dan een basis voor de ontwikkeling van een windpark met een breed initiatief. Soms gaat er een samenwerkingsovereenkomst tussen een energiecoöperatie en gemeente aan vooraf (vb. Windpark Roodehaan, Groningen). Er is sprake van een gebiedsovereenkomst wanneer omwonende(n), initiatiefnemer(s), projectontwikkelaar(s) en/of andere partijen in het gebied afspraken maken over de ontwikkeling van een windpark, waaronder de eigendomsverhouding in het project. De gemeente kan hierin ook een projectontwikkelaar zijn. Zo’n overeenkomst leent zich prima om ook afspraken op andere onderwerpen vast te leggen. Denk daarbij aan onderwerpen zoals de verdere planuitwerking en de bouw van het windpark (locatie, geluid, slagschaduw, het uiterlijk van de windturbines en verlichting), maar ook planschade en een meeprofiteerstelsel voor omwonenden (vb. Nij Hiddum-Houw, Friesland).
Door het aangaan van een gebiedsovereenkomst wordt het gesprek tussen initiatiefnemers en belanghebbenden (zoals omwonenden) niet alleen gevoerd tijdens het moment van besluitvorming door bevoegd gezag, maar ook tijdens het eerdere voorbereidende ontwikkeltraject van het windpark. In deze fase worden voornamelijk de keuzes gemaakt over opzet en inrichting van het windpark, bijvoorbeeld ook in het kader van lokale participatie. Op deze wijze organiseert bevoegd bezag dat belanghebbenden ook echt medezeggenschap krijgen bij de ontwikkeling van het windpark in een stadium waarin nog keuzes moeten worden gemaakt en niet alleen achteraf als het plan is uitgewerkt door middel van zienswijzen en beroepsprocedures. Een gebiedsovereenkomst heeft impact op sociale cohesie binnen het gebied. Een optie zou kunnen zijn dat een ontwikkelaar (commercieel of coöperatief) die niet uit de omgeving komt het park ontwikkelt ten gunste van het gebied. Op deze manier ontwikkelt een externe partij het windproject en wordt geen scheidslijn veroorzaakt binnen het gebied. Een gebiedsovereenkomst bestaat naast en los van de besluitvorming door het bevoegd gezag over het windpark. Bij het vaststellen van een plan of verlening van een omgevingsvergunning kan door het bevoegd gezag in principe geen waarde worden gehecht aan de gebiedsovereenkomst.
De afspraken uit de gebiedsovereenkomst moeten dan ook, voor zover juridisch mogelijk, worden overgenomen in de aanvraagstukken voor en besluitvorming over het windpark. In dat kader moet ook oog worden gehouden voor de bevoegdheid van de gemeente om bepaalde zaken uit een gebiedsovereenkomst separaat publiekrechtelijk te borgen. In welke mate is via een gebiedsovereenkomst te sturen op: Gezondheid: Binnen de gebiedsovereenkomst bestaat er voor de contractspartijen ruimte om afspraken te maken over beperking van gezondheidseffecten vanwege hinderbeleving. Er is voor de gemeenten ruimte om deze randvoorwaarden over te nemen in de besluitvorming voor het windpark, mits dit is opgenomen in de aanvraagstukken en op basis van de bevoegdheid van de gemeente kan. Ook kan er in de gebiedsovereenkomst aanvullend worden gestuurd op beperkingen van de hinder, mits men de energieopgave waar men voor staat nog wel steeds kan realiseren. Lokaal eigendom en het halen van gemeenschappelijke doelen: Binnen een gebiedsovereenkomst kan worden gestuurd op lokaal eigendom door de partijen in het gebied af te laten spreken welke partijen betrokken zijn als ontwikkelaar of financier, en op welke wijze financiële participatie wordt geboden.
Essentieel is dan wel dat er bij lokale partijen voldoende animo is om te willen ontwikkelen of te financieren en essentieel is dat deze partijen die tot (voldoende) lokaal eigendom komen een ruimtelijk goed onderbouwd initiatief indienen.
12
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Snelheid: De snelheid in het ontwikkelen van een energieproject wordt beïnvloed door diverse externe factoren, zoals de vergunningverlening (met bijbehorende procedures en termijnen), het participatieproces en de netcongestie. Bij deze ontwikkelvariant hangt de snelheid om een initiatief te realiseren met name af van de mate waarin de omgeving zich verenigt en commitment toont om samen te gaan voor de realisatie. Zonder commitment is deze ontwikkelvorm niet mogelijk, zodat het aan te raden is om een termijn te stellen waarbinnen de relevante partijen tot een overeenkomst kunnen komen. Om te voorkomen dat de omgeving terughoudend is om de gebiedsovereenkomst aan te gaan, moet ook vaststaan dat bij afwezigheid van deze overeenkomst na ommekomst van de genoemde termijn de besluitvorming over het windpark verder gaat. Kortom, de realisatie van een windpark moet niet afhankelijk worden gemaakt van het aangaan van een gebiedsovereenkomst. Daarnaast is de mate waarin de omgeving zich kennis en kunde eigen maakt van belang. De mate waarin de omgeving en projectontwikkelaar (mits aanwezig) het eens kunnen zijn over de planuitwerking en de realisatie en eigendomsverhouding/omgevingsfonds van het windpark is eveneens van belang.
Benutting van de ruimtelijke potentie/kwaliteit: De overheid kan goed sturen door als gemeente in de gebiedsovereenkomst afspraken te maken met het gebied over de benutting van de ruimtelijke potentie en de kwaliteit. Wel is enige speelruimte voor het gebied van belang om het project ook zelf vorm te kunnen geven. Verder is van belang dat de ruimtelijk relevante onderdelen van de gebiedsovereenkomst een plek kunnen krijgen in de publiekrechtelijke besluitvorming over het windpark. Rol overheid: Met een gebiedsovereenkomst wordt in de basis de bal bij het gebied gelegd en is de overheidsrol relatief beperkt. Net als bij de vorige variant moeten aan de voorkant wel eigen kaders scherp zijn om een goede gebiedsovereenkomst te maken. Tegelijkertijd betekent deze rolneming een grote rol voor de omgeving. Vaak hebben zij hier inhoudelijke en financiële ondersteuning bij nodig. Dit betekent veelal dat er ook een stimulerende/ondersteunende rol ligt voor de overheid richting het gebied. Financieel risico: De gebiedsovereenkomst op zichzelf vraagt niet veel budget. Tegelijkertijd blijkt uit de praktijk dat een gebiedsovereenkomst regie aan het gebied geeft. In dit gebied zijn vaak welwillende vrijwilligers die ondersteuning nodig hebben, zowel inhoudelijk als financieel.
Daardoor is wel degelijk enig financieel risico aanwezig en is een en ander afhankelijk van de mate van aangeboden ondersteuning. Juridische rol en risico’s: Bij een gebiedsovereenkomst is het zeer de vraag of het selecteren van een initiatiefnemer op basis daarvan juridisch houdbaar is. In principe beoogt de overheid een groep partijen die zich verenigen een voorkeursrecht te geven tot het ontwikkelen van windenergie in het gebied. De vraag is of dat vanuit de ruimtelijke toetsingskaders is toegestaan. Als een andere initiatiefnemer van een windpark zich meldt met een plan dat past binnen de ruimtelijke kaders, dan kan de overheid een aanvraag van deze andere initiatiefnemer niet afwijzen, omdat de overheid wil dat een andere groep inwoners ontwikkelt. Als de gemeente zelf ook als projectontwikkelaar contractspartij is bij een gebiedsovereenkomst, mag bij het maken van privaatrechtelijke afspraken verder geen sprake zijn van strijd met het beginsel van evenredige en evenwichtige belangenafweging en het gelijkheidsbeginsel. Dit houdt in dat de gemeente alle belangen, inclusief de belangen van de initiatiefnemers, moet afwegen. Verder moet er voor worden gewaakt dat de afspraken in een contract niet de publiekrechtelijke weg op een onaanvaardbare manier doorkruist.
In dat kader is het onzeker of de overheid kan eisen dat het rendement van een energieproject (grotendeels) terug moet vloeien naar de lokale omgeving en/of een bepaald percentage lokaal eigendom kan worden geëist of dat hiermee de bevoegdheden van de overheden op grond van de Wet ruimtelijk ordening/Omgevingswet onaanvaardbaar worden doorkruist. Over deze kwestie heeft de rechter zich nog niet uitgesproken. De overheid zal dan ook ruimtelijke argumenten moeten hebben om een ander project dan op basis van de afwezigheid van een gebiedsovereenkomst af te wijzen. Het is daarom van belang dat alle relevante grondeigenaren in het gebied zich verbinden aan de gebiedsovereenkomst en/of dat er fysiek geen ruimte is voor meer initiatieven. Gevraagde capaciteit/menskracht: De gevraagde capaciteit blijft beperkt tot het sluiten van een gebiedsovereenkomst en waar nodig aanvullende ondersteuning van het gebied.
13
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
2.3. Ontwikkelen via een maatschappelijke tender Bij een maatschappelijke tender neemt de gemeente/bevoegd gezag actief de regie door de uitgifte van schaarse besluiten op basis van een vooraf vastgestelde verdelingssystematiek. Daarbij worden partijen uitgenodigd om binnen de tendering een bod in te dienen. Vervolgens worden de ingediende biedingen beoordeeld aan de hand van het gestelde kader. Hiervoor is een sterk beleidskader van belang. In dat beleidskader staan de uitgangspunten die de gemeente/bevoegd gezag via de maatschappelijke tender wenst te verwezenlijken, zoals lokaal eigendom, financiële participatie, lokale zeggenschap, ruimtelijke inpassing, een omgevingsfonds en/of een gesocialiseerd grondbeleid. De maatschappelijke tender biedt binnen de uitnodigingsplanologie een goede mogelijkheid om marktpartijen (inclusief lokale partijen) tot een optimaal bod te laten komen. Essentieel hierbij is dus dat er meer aanbod van partijen/projecten is dan dat er vraag naar is vanuit de windambitie. Alleen dan is er sprake van concurrentie. Belangrijk hierbij is dat de juiste processtappen, van marktconsultatie tot gunning, worden doorlopen. Dan zijn de maatschappelijk eisen goed te borgen in het proces. Dit maakt de maatschappelijke tender een interessant instrument om bijvoorbeeld lokaal eigendom te bereiken.
In de kern komt deze systematiek er op neer dat potentiële projecten punten kunnen scoren voor de wijze waarop initiatiefnemers een project willen vormgeven. Initiatieven met het hoogst aantal punten komen in aanmerking voor planologische medewerking. Het is daarbij wel zaak om specifiek en duidelijk vooraf aan te geven welke inspanningen (bijvoorbeeld op het gebied van participatie en zeggenschap) worden verlangd. Potentiële partijen krijgen gelijke kansen. Door eKwadraat is een blauwdruk voor maatschappelijke tenders ontwikkeld. Deze is ontwikkeld met het oog op zonne-energie, maar is ook toepasbaar voor windenergie. Deze blauwdruk kent de volgende stappen: 1. Geschiktheid tender onderzoeken 2. Concept kaders en uitgangspunten formuleren 3. Marktconsultatie 4. Definitieve (beoordelings)criteria formuleren 5. Definitieve uitgangspuntennotitie 6. Selectieprocedure (langs de ruimtelijke en daarna maatschappelijke criteria) 7. Borging 8. Participatietraject 9. Vergunningaanvraag en verlening Deze stappen zijn essentieel in deze systematiek. Want het bevoegd gezag kan alleen eisen stellen bij de toekenning van de vergunning wanneer meer partijen om een vergunning concurreren (schaarste creëren om een vergunning). In dat geval mag er rechtmatig worden geselecteerd op de meest optimale borging van maatschappelijke eisen.
Het doorlopen van een goed tenderproces vraagt om openheid, transparantie en gebruik maken van juridische specialisten.
14
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
In welke mate is via een maatschappelijke tender te sturen op: Gezondheid: Bij het goed doorlopen van de benodigde stappen zijn er in het geval van ´schaarste´ mogelijkheden om randvoorwaarden te stellen. Dit kunnen ook randvoorwaarden zijn die invloed hebben op de gezondheid, zoals afstanden en geluidsvoorwaarden. Dat betekent dus concreet dat een plan waarbij de turbines bijvoorbeeld verder van woningen afstaan, meer punten krijgt. Het betekent niet dat dit plan het per definitie wordt. Vooraf moet worden bepaald welk criterium in welke mate meeweegt. Daarbij verdient het ook aandacht de keuze voor een bepaald criterium en de daarbij horende punten zorgvuldig te motiveren met het oog op het nadien verlenen van een omgevingsvergunning. Lokaal eigendom en het halen van gemeenschappelijke doelen: De maatschappelijke tender biedt de mogelijkheid om volgens de opgestelde criteria de beste optie te kiezen. Het plan dat als hoogste scoort, verdient daarmee verdere planologische medewerking en de mogelijkheid tot uiteindelijke gunning. Net als met gezondheid betekent dit dus dat de overheid goed op lokaal eigendom kan sturen, met dien verstande dat lokaal eigendom geen ruimtelijk criterium is. Partijen kunnen niet worden uitgesloten op het niet halen van een bepaald aandeel lokaal eigendom.
Wel kan in de beoordeling meer punten worden toegekend aan initiatieven met een hoger percentage lokaal eigendom. Snelheid: De snelheid in het ontwikkelen van een energieproject wordt beïnvloed door diverse factoren, zoals de vergunningverlening (met bijbehorende procedures en termijnen), het participatieproces en de netcongestie. Door het opzetten van een transparante tender wordt de procedure gestandaardiseerd, waardoor een te gunnen locatie toegankelijker wordt voor marktpartijen. Door de transparantie te waarborgen, is er een verlaging van de doorlooptijd van het project. Dit betekent dat het project sneller kan worden gerealiseerd indien de tender wordt uitgevoerd volgens de voorgeschreven stappen. Wel zal er aan het begin van de tender tijd moeten worden geïnvesteerd in het goed opzetten. Netto is een maatschappelijke tender daarmee niet bij voorbaat sneller dan de voorgaande varianten. Benutting van de ruimtelijke potentie/kwaliteit: Hierop is erg goed te sturen met een maatschappelijke tender. Ook met een reguliere vergunningprocedure en bijbehorend beleidskaders kan de overheid hier op sturen. De meerwaarde van de tender is echter binnen de kaders van beleid ook nog eens de mogelijkheid om initiatiefnemers met elkaar te vergelijken en te kiezen voor de beste optie, mits er concurrentie is. Een tender kan daarmee overzicht bieden.
Rol van de overheid: De rol van de overheid is essentieel in die zin dat de uitschrijving van een tender een actieve rol vraagt van de overheid. Ook dient de overheid te zorgen voor een helder beleidskader en het op de juiste manier uitvoeren van de tenderprocedure. Daarnaast kan het van belang zijn om de belanghebbenden in het projectgebied vooraf te horen naar wensen en ideeën van de belanghebbenden. Die wensen en ideeën dienen onderdeel te worden van het beleidskader of de uitvraag. Tenslotte is het een rol van de overheid om de belanghebbenden mee te nemen in het proces samen met de initiatiefnemer(s). Financieel risico: Het financieel risico van de gemeente is laag in die zin dat het ontwikkelen van het project door de initiatiefnemer wordt gedaan en niet door de overheid zelf. Het inrichten en organiseren van een maatschappelijke tenderprocedure vraagt echter wel om een toereikende (interne) capaciteit en de daarvoor benodigde mankracht over langere termijn. Het is belangrijk af te wegen of deze capaciteitsvraag door de overheid kan worden beantwoord. Juridische rol en risico’s: In een maatschappelijke tenderprocedure is het belangrijk dat het proces en de voorwaarden transparant zijn en dat er een gelijk speelveld voor alle initiatiefnemers wordt gecreëerd.
Het afwegen tussen de verschillende initiatieven moet dan ook goed onderbouwd en toegankelijk zijn voor derden. Verder is het enkel toegestaan om planologische besluiten en omgevingsvergunningen aan ruimtelijke eisen te toetsen. Er moet op worden toegezien dat de maatschappelijke tender geen onrechtmatige omweg is om nietruimtelijke eisen als toetsingskader voor besluitvorming te hanteren op te leggen. Dit proces dient goed geborgd te worden om risico’s bij juridische procedures te voorkomen. Dit betekent dat alle maatschappelijke eisen die niet via het ruimtelijke spoor afdwingbaar zijn, privaatrechtelijk moeten worden verankerd door een overeenkomst met de initiatiefnemer, waarbij de initiatiefnemer verklaart dat de elementen, zoals opgenomen in het beoordeelde plan uiteindelijk ook terug zullen komen in de vergunningaanvraag. 15
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Gevraagde capaciteit/menskracht: Het uitschrijven van een tender vraagt zeker de inzet van menskracht van de gemeente. Dit geldt voor de begeleiding en het uitvoeren van de verschillende stappen van het tenderproces zoals het (helpen) opstellen van de uitgangspuntennotitie, de marktconsultatie en de selectie van het ruimtelijk en maatschappelijke kader.
2.4. Overheid als (mede) initiatiefnemer Een gemeente kan op verschillende manieren een rol spelen bij energietransitie projecten. Deze kan variëren van faciliterend, stimulerend, samenwerkend tot het nemen van de eigenaarsrol. Bij de overheid als initiatiefnemer is er sprake van de eigenaarsrol, al dan niet gecombineerd met een samenwerkende rol voor ontwikkeling met een of meerdere andere partijen. Bij het ontwikkelen in ´eigen beheer´ wordt door de gemeente, al dan niet in samenwerking met andere partijen, een eigen entiteit opgericht. Deze entiteit ontwikkelt vervolgens risicodragend een energieproject, investeert in dit project en exploiteert eventueel het project. Veelal is de entiteit een rechtspersoon, meestal een Besloten Vennootschap (B.V.), een commanditaire vennootschap en/of een coöperatie. In het geval de gemeente een eigen entiteit opricht om zelf een duurzaam energieproject te ontwikkelen en/of hierin te investeren en/of te exploiteren, spreken we van een Gemeentelijk Energie Bedrijf (GEB). Een GEB kan werkbaar zijn als de gemeente naast de financiering van een project ook het eigendom en/of de zeggenschap wil hebben. Ook kan de gemeente(n) voor een GEB kiezen wanneer er weinig initiatief is vanuit bijvoorbeeld de markt.
Als er voldoende interesse in de markt is om een windpark te ontwikkelen en lokaal draagvlak anderszins is veiliggesteld, is de keuze voor een GEB minder snel gegeven. Onder meer niet doordat het niet mogelijk is de GEB een voorrangspositie te geven ten opzichte van andere private ontwikkelaars bij de verkrijging van een omgevingsvergunning. In welke mate is via een GEB te sturen op: Gezondheid: Wanneer de gemeente 100% eigenaar is van een GEB, dan heeft de gemeente, binnen de bestaande publiekrechtelijke regels, feitelijk de volle zeggenschap met betrekking tot het kader waarbinnen ze een project wil ontwikkelen. De GEB kan er zelf voor kiezen om strengere normen te hanteren dan nodig is op basis van de nieuwe nationale normen of aanvullend beleidskader. Sturen op ´afstand van een windmolen tot een woning´ is dan bijvoorbeeld uitermate goed mogelijk, binnen datgene dat nodig is om het project ook financieel haalbaar te houden. Dit geldt in mindere mate voor het stilzetten van een windturbine. Het stilzetten van een windturbine heeft namelijk een negatieve impact op het financieel rendement c.q. de continuïteit van een project en wanneer er externe geldverstrekkers zijn, dan zullen zij daaraan voorwaarden stellen. Logischerwijs neemt de zeggenschap af zodra de gemeente niet 100% eigenaar is. Dit geldt ook bij de hiernavolgende punten.
Lokaal eigendom en het halen van gemeenschappelijke doelen: Ook hier geldt dat de gemeente zelf aan het stuur zit en dat ze hierin goed kunnen sturen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat ook bij een GEB gekeken moet worden naar de voorwaarden vanuit de RES en het Klimaatakkoord dat er bij een energieproject sprake moet zijn van minimaal 50% lokaal eigendom. Bij lokaal eigendom gaat het dan om zeggenschap van omwonenden via financiële participatie. Als het GEB voor het overige niet voorziet in lokaal eigendom, voldoet het GEB als zodanig mogelijk niet aan deze minimale eis van 50%, afhankelijk van de lezing van lokaal eigendom. Een ander aspect van lokaal eigendom is het terugvloeien van opbrengsten uit het energieproject naar de samenleving. Dit kan bijvoorbeeld via een omwonenden fonds of een maatschappelijk fonds. Volgens de RES Twente is het van belang dat ´inwoners mede-eigenaar kunnen worden, zeggenschap krijgen en economisch en democratisch toegang krijgen tot een energieproject´. Juist omdat de gemeente zelf 100% eigenaar van het GEB is, is het relatief makkelijk om bij een GEB op een bepaalde manier ruimte te bieden voor lokaal eigendom.
16
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Snelheid: De snelheid in het ontwikkelen van een energieproject wordt beïnvloed door diverse factoren, zoals de vergunningverlening (met bijbehorende procedures en termijnen), het participatieproces en de netcongestie. Hierin heeft een GEB te maken met dezelfde factoren als andere ontwikkelaars. Tegelijkertijd heeft de overheid niet per se niet de relevante kennis en ervaring met betrekking tot het ontwikkelen van energieprojecten die professionele projectontwikkelaars wél hebben, en spelen er andere belangenafwegingen bij een overheid dan bij een ontwikkelaar. Dit alles kan een vertragende invloed hebben op de realisatie. Voor een gedeelte kan dit worden opgevangen door externe expertise in te huren. Rol overheid: Logischerwijs heeft de overheid hier een intensieve rol. Deze rol is met name geschikt bij projecten en wensen waardoor de markt geen of weinig interesse toont of waarbij er voor de overheid synergie is met andere beleidsdoelen en de gezamenlijk business case per saldo positief is. Tevens heeft de overheid naast de rol van ontwikkelaar mogelijk ook de publiekrechtelijke rol van bevoegd gezag. Er moet worden gewaakt dat deze rollen niet conflicteren of juridisch barrières opleveren. Financieel risico: Het ontwikkelen van energieprojecten kent financiële risico’s.
In de eerste plaats zijn er financiële middelen nodig voor het op- en inrichten en beheren van een GEB en vervolgens het via een GEB ontwikkelen van een energieproject. Naast geld, is er ook kennis en ervaring nodig voor het ontwikkelen van een project; kennis die niet per definitie standaard aanwezig is bij een gemeente. Vervolgens dient er ontwikkelbudget beschikbaar te worden gesteld. Daarbij gaat het bij windprojecten indicatief snel om een budget van € 1-3 miljoen. Het financieel risico is groot in de ontwikkelfase, omdat op dat moment al wel kosten worden gemaakt, maar nog niet duidelijk is of het project daadwerkelijk gerealiseerd kan en gaat worden. Na de ontwikkelfase is er in de realisatiefase geld nodig in de vorm van Eigen Vermogen bij de financiering van de benodigde investering in een energieproject. Ook hierbij gaat het bij windprojecten om forse bedragen (veelal enkele tot tientallen miljoenen euro’s). De keerzijde is dat door eigenaarschap ook aanspraak kan worden gemaakt op de winsten/rendementen. Juridische rol en risico’s: De opzet en exploitatie van een GEB is een andere rol dan de standaard publiekrechtelijke rol van de gemeente.
Bij het zelf ontwikkelen door middel van een GEB moet goed onderscheid worden gemaakt tussen (i) de publiekrechtelijke rol van de gemeente als algemeen belangbehartiger en vergunningstoetser en (ii) de privaatrechtelijke rol als aandeelhouder binnen de GEB. Wanneer de overheid samen gaat werken met een private partij kan dat op basis van een samenwerkingsovereenkomst (publiek private samenwerking, contractuele PPS) of via het gezamenlijk oprichten van een vehikel, zoals een B.V. of coöperatie (institutionele PPS). Bij het vormen van een PPS zal de gemeente rekening moeten houden met de aanbestedingsrechtelijke en staatsteunrechtelijk kaders, als mede met de jurisprudentie over het verdelen van schaarse rechten. Indien in de samenwerking een aanbesteding plichtige overheidsopdracht of een verdeling van een schaarsrecht ligt besloten, zal voor de selectie van de private partner in beginsel een aanbestedingsprocedure, dan wel een transparante mededingingsprocedure voor het verdelen van schaarse rechten worden gevolgd. Verder zal ter voorkoming van onverenigbare staatssteun moeten worden nagegaan of de afspraken met de gemeente ´marktconform´ zijn, dan wel marktconform kunnen worden ingericht.
Voor de private partij geldt dat zij zich bewust moet zijn van het feit dat samenwerken met een publieke partij als de gemeente betekent dat de handelingsvrijheid meer beperkt is dan in het geval van een samenwerking met een private partij. Reden daarvoor is dat de gemeente gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij het deelnemen door de gemeente in een gezamenlijk vehikel moet door de gemeente eerst worden onderzocht of de oprichting of deelname in het bijzonder is aangewezen met het oog op het publieke belang, waarna het College van B&W een publiekrechtelijk besluit tot de oprichting c.q. deelname moet nemen. Ten slotte gelden de algemene aandachtspunten bij het aangaan van een samenwerking met derden, nl. dat soms wordt vergeten vooraf te bekijken hoe goed partijen bij elkaar passen en in hoeverre zij ook in tijden waarin het minder voor de wind gaat nog complementair zijn c.q. op dezelfde manier in de wedstrijd zitten. Gevraagde capaciteit/menskracht: Daar waar de overheid niet zelf de kennis en ervaring heeft bij het beheer en het ontwikkelen via een GEB, zal deze moeten worden aangetrokken. Veel kennis en ervaring kan worden aangetrokken via inhuur, maar ook dan zal het veel inspanning vergen van het gemeentelijk apparaat. 17
Eindconcept advies ontwikkelvarianten voor Energiegebied Almelo Tubbergen Twenterand (ATT)
Grond: Een verschil tussen zelf ontwikkelen en alle andere varianten is dat de overheid bij zelf ontwikkelen grond of toegang tot grond nodig heeft om een project te ontwikkelen, tenzij zij zelf eigenaar is van grond en deze grond voor doeleinden van het project met inachtneming van alle geldende regels kan gebruiken (bv. Didam-arrest).