Bijlage 2 'Verslag van de verkenning. Samenwerkingsmogelijkheden Noaberkracht en Oldenzaal in beeld gebracht'.pdf

Als het niet (meer) klikt, als lokale 8

Het is een afweging of de uitvoerende organisatie ook bevoegd is beleid voor te bereiden.

24

zaken voorgaan, als ambities verschillen of als de inbreng van de organisatie verschilt kan dit ook een risico vormen. In navolgend figuur is een overzicht opgenomen van de sterke punten, zwakke punten, kansen en bedreigingen. Sterktes

Zwaktes

Kansen

Bedreigingen

• Open voor andere partijen om aan te haken (ook bedrijfsleven) • Focus op inhoudelijke resultaten (samenleving) • Formeel goed te regelen • Autonomie raden gegarandeerd, zijn toezichthouder • Positionering arbeidsmarkt mogelijk • Vergroot kwaliteit ambtelijke advisering op gekozen thema´s

• Leidt niet automatisch tot binding meer strategische capaciteit • Kan losgezongen onderdeel worden naast staande organisaties • Succes afhankelijk van relatiemanagement • Kan verwarrend zijn naast andere samenwerkingsconstructies

• Samenwerking in de regio een verdere boost • Nieuwe complexe opgaven direct integraal aanvliegen • Gedeelde inhoudelijke visie

• Gebrek aan focus • Gebrek aan inhoudelijke visie • Overlap andere taakvelden en samenwerkingsverbanden • Ingrepen vanuit de rijksoverheid ten aanzien van de verbanden waarin opgaven opgepakt moeten worden

Figuur SWOT Opgavegericht samenwerken

8.3 Vorm 3 Gezamenlijke taakuitvoering Taken kunnen ook gezamenlijk worden. Denk hierbij aan afvalinzameling of inkoop. Dit kan door samen een organisatieonderdeel te vormen (denk aan een shared service center) of te werken met contracten (bijvoorbeeld dienstverleningsovereenkomsten). Het is ook mogelijk om gezamenlijk taken voor elkaar uit te voeren. Dit is het gastheer construct (kan praktisch gezien vormkrijgen met een lichte Gemeenschappelijke Regeling of een bedrijfsvoeringsovereenkomst). Deze vorm houdt bijvoorbeeld in dat Oldenzaal de P&O taken uitvoert en Noaberkracht ICT en Financiën (let op, dit zijn willekeurige voorbeelden). Andere regio´s in Nederland die werken met dit gastheerconstruct zijn de OWOgemeenten (Opsterland, Weststellingwerf en Ooststellingwerf) en de BNLP samenwerking (Bunschoten, Leusden, Nijkerk en Putten). Gezamenlijke taakuitvoering gebeurt bij gemeenten vaak op het gebied van bedrijfsvoering of werken inkomen. Kenmerkend is dat de koppeling aan de inspanning en het resultaat duidelijk is. Het stelt de gemeenten in staat specialisatie aan te brengen. Dit geeft medewerkers gelegenheid om door te groeien. Afhankelijk van de gemaakte keuze zijn de bevoegdheden verdeeld.

In het geval van een Shared Service Center is een aparte organisatie in het leven geroepen waar een aparte ´directie´ verantwoordelijk voor is en bestuurders ook in de vorm van een stuurgroep (dagelijks bestuur) verantwoordelijkheid voor dragen. In het aparte bedrijfsonderdeel is sprake van harmonisatie van werkprocessen, integratie van systemen en harmonisatie van organisatiebeleid. Ambtelijk ontstaat één organisatie met één identiteit. Hiermee kan de organisatie zich als werkgever positioneren. Dit geldt allemaal niet wanneer het met aparte contracten of via een gastheerconstruct wordt geregeld. In elk geval is binding van de aparte taakuitvoering met de rest van de organisaties een aandachtspunt (zo blijkt uit ervaring van BNLP). Er is aandacht nodig voor de relatie en het mogelijke spanningsveld tussen de rol van klant versus eigenaar. Het risico is dat door de ervaren afstand gemeenten zich meer als klant opstellen dan als eigenaar. In het construct blijven gemeenten verantwoordelijk voor de dienstverlening, ook al staat dat op afstand bij een netwerkpartner of SSC. Voor de raad worden de genoemde bedrijfsonderdelen transparanter. Met als gevolg dat bedrijfsvoeringselementen politiek wordt. Dit ook omdat over de aansturing/besluitvorming is ook afstemming met/tussen de raden nodig. 25

Dat de vorm gericht is op de uitvoering betekent niet dat gezamenlijk niet ingezet kan/moet worden op het maken van beleid. Juist belangrijk om de verwevenheid met het beleidsproces goed vorm te geven voor een goede afstemming. Dit is ook de eigen ervaring van de gemeenten Dinkelland, Oldenzaal en Tubbergen in het kader van de samenwerking op de Participatiewet. Daar had de verwevenheid met het primair proces naar zeggen van betrokkenen beter gekund. Het is gelet op de vormgeving een afweging of de uitvoerende organisatie ook bevoegd is beleid voor te bereiden. Deze vorm leidt niet tot effectievere samenwerking in de regio (denk aan lobby), dit omdat het gericht is op bedrijfsvoering of uitvoering. De thema’s zijn bestuurlijk absoluut relevant maar zijn niet of beperkt relevant voor andere partners. Het verschil tussen stad en platteland is hier ook niet direct van invloed. Tijdens het verkenningsproces is op deze vorm gereflecteerd. Als voordeel wordt gezien dat deze vorm leidt tot efficiencyvoordelen in termen van capaciteit en processen (zoals inkoop). Hierdoor heeft het een positief effect op de financiële positie. Kwetsbaarheid wordt verminderd en als gevolg van de mogelijkheid tot specialisatie is het de verwachting dat de kwaliteit op het gebied van dienstverlening toeneemt. Het construct heeft tot voordeel dat werkgevers zich hiermee kunnen positioneren.

En dat andere gemeenten kunnen aansluiten. Nadeel is dat het construct minder wendbaar of flexibel is doordat alles vastligt in contracten. Omdat de vorm zich beperkt tot de uitvoering wordt het niet gezien als oplossing voor de voorziene kwetsbaarheid in de toekomst. In navolgend figuur is een overzicht opgenomen van de sterke punten, zwakke punten, kansen en bedreigingen Sterktes •Duidelijkheid in structuur •Vermindert kwetsbaarheid •Verhoogt kwaliteit •Autonomie raden gegarandeerd •Mogelijkheid tot positionering arbeidsmarkt •Mogelijkheid tot specialisatie

Zwaktes

Kansen

Bedreigingen

•Administratie ingewikkeld •Succes afhankelijk van relatiemanagement •Geen duidelijke bijdrage aan samenlevingsgericht werken •Veel afstemming nodig tussen eigenaren •Niet flexibel •Frictiekosten

•Opvangen meerkosten •Toetreding mogelijk

•Onvolledige systeemintegratie •Bedrijfsvoering wordt politiek •Beperkt bereid tot harmonisatie beleid •Doorslaan in zoeken naar efficiency mogelijkheden •Eerst een stap terug in dienstverlening

Figuur SWOT gezamenlijke taakuitvoering

8.4 Vorm 4 Ambtelijke fusie Noaberkracht is een voorbeeld van een ambtelijke fusie. Het draait om eén gezamenlijke ambtelijke organisatie waarmee dienstverlening geboden wordt aan afzonderlijke besturen. Het is mogelijk deze constructie toe te passen op drie gemeenten.

26

-

-

-

-

-

Kenmerkend is dat harmonisatie optreedt van werkprocessen, integratie van systemen en harmonisatie van organisatiebeleid. Ambtelijk ontstaat één organisatie met één identiteit. Hiermee kan de organisatie zich als werkgever positioneren. Harmonisatie van beleid (inhoudelijk) is tot op zekere hoogte voorwaardelijk. Dit vraagt bestuurlijke afstemming en overeenstemming. Door de partners moet een modus gevonden worden tussen harmonisatie en autonomie. In de huidige samenwerking van Tubbergen en Dinkelland wordt bijvoorbeeld uitgegaan van 85% harmonisatie en 15% autonomie. Voordeel aan dit model is dat het leidt tot meer kracht en capaciteit. Ervaring is (blijkt uit het genoemde onderzoek van Berenschot) dat een ambtelijke fusie met name een oplossing is voor operationele kwetsbaarheid. Het is niet direct een oplossing voor meer kwaliteit (al zullen kleinere partners dit eerder wel ervaren). Het blijkt ook belangrijk dat gestuurd wordt op capaciteitsverdeling (zodat bestuurders niet altijd hun vertrouwde medewerker vragen) en op verbinding (zodat ook nieuwe gezichten bekend worden bij de bestuurders). Voordeel is ook dat het een betere positie op de arbeidsmarkt oplevert. Waarbij de vraag wel is welke organisatie in de ´etalage´ komt te staan. Voor de herkenbaarheid en lokale binding is het goed als dit herleidbaar is naar de gemeenten.

Nadeel is dat aan ambtelijke fusie ´an sich´ niet direct leidt tot andere inschalingsmogelijkheden. Hier ervaart Noaberkracht nu ook hinder van. Dit heeft ermee te maken dat het salarishuis gekoppeld is aan het inwoneraantal van een gemeente. Dit verandert niet door een ambtelijke fusie. Dit is wel een spanning, want bij een grotere organisatie past doorgaans een gemiddeld hogere inschaling. En dit leidt ertoe dat meer strategisch georiënteerde mensen ingezet kunnen worden. Hier moet in de praktijk een oplossing voor gevonden worden. Eerder is in dit verslag gesproken over de mogelijkheid tot opclassificatie. Dit moet nader worden verkend als de gemeenten besluiten verder te gaan.

Ook op dit model is in de verkenning gereflecteerd. In algemene zin, maar ook gericht op de ervaringen in Noaberkracht. Wat positief ervaren wordt is dat het een heldere constructie is die ook robuust ervaren wordt. Dit betekent dat de organisatie het reguliere takenpakket uitvoert en in zekere mate onverwachte gebeurtenissen kan opvangen. Een voorbeeld dat door Noaberkracht wordt gegeven is de Covid-19 crisis. Die had zonder de ambtelijke samenwerking niet zo goed kunnen worden aangepakt. Gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de organisatie. Het leidt tot efficiency in de organisatie (systemen, organisatiebeleid) en heeft als gevolg hiervan mogelijk financieel effect. Op termijn kan dit voordelig zijn en dan met name (zo blijkt ook uit ervaringen van andere gemeenten) gericht op het bereiken van minder meerkosten. Het komt echter ook met desinvesteringen/kapitaalvernietiging op de kortere termijn. In het bijzonder omdat de ICT door Noaberkracht zelf wordt uitgevoerd en door Oldenzaal is uitbesteed aan Hengelo. Kijkend naar de harmonisatie van taken biedt een ambtelijke fusie de kans op specialisatie. Dit is gelet op de voorziene kwetsbaarheid iets positiefs. Toch wordt ook ambtelijk aangegeven dat de taakdiversiteit die nu wordt ervaren prettig is. Hiermee wordt aangegeven dat specialisatie niet voor iedereen het gewenste doel is.

Het is de uitdaging open te blijven staan voor de ‘couleur locale’. Dit is voor de bestuurders ook erg belangrijk en past bij het uitgangspunt ´samenlevingsgericht besturen´. Vanuit organisatieperspectief heeft het harmoniseren van beleid voordelen en is dit deels ook voorwaardelijk. Als niet van een gedeelde basis uitgegaan kan worden is het voordeel in termen van efficiency en slagkracht beperkt. Vanuit bestuurlijk perspectief is het een mogelijkheid autonomie te behouden en lokale speerpunten 27

of gebiedskenmerken aandacht te geven. In de praktijk is het aftasten hoe (per thema) omgegaan kan worden met harmonisatie versus autonomie. Kenmerkend is wel dat het van bestuurders vraagt afstemming te zoeken. Bijvoorbeeld in de vorm van een gezamenlijk portefeuillehoudersoverleg. En dit kan ook gelden voor de raden die afstemming zoeken over raadsopdrachten. Als de besturen erin slagen elkaar te blijven vinden en waar soms nodig over en weer ‘water bij de wijn te doen’ is dit model strategisch een grote kans. Door de nodige afstemming voelt het model als ‘bestuurlijk druk’. Dat wordt al zo ervaren in Noaberkracht en de angst en verwachting is dat dit met drie gemeenten verergert. Tel daar het bestuur van de ambtelijke organisatie bij op. De vraag is wat de gevolgen zijn voor medewerkers. Verwachting is dat het verlammend werkt, veel tijd kost. Vindt men hier geen modus in ligt het risico van overvraging van de ambtelijke organisatie op de loer (als alles prioriteit heeft vanuit drie besturen). Ook wordt door ambtelijke collega’s aangegeven dat een te ingewikkeld bestuurlijk palet een reden is om af te haken en elders een werkgever te zoeken. Om met deze uitdagingen om te kunnen gaan is een stevige ambtelijke organisatie nodig die bestuurders en medewerkers ondersteunen bij prioritering.

Door het management van Noaberkracht wordt aangegeven dat ook in de huidige samenwerking een zekere zakelijkheid nodig is. Gemeenten hebben een aantal uren in de praktijk afgenomen bij de organisatie. Als dit uit balans raakt wordt een gesprek gevoerd. Dit gesprek is niet altijd plezierig, wel nodig. Het is in de praktijk balanceren tussen autonomie en harmonisatie. Er zijn teams die dat zelf goed kunnen, anderen hebben hulp nodig. Het is de kunst de laagdrempeligheid vast te houden en grenzen aan te geven zonder als inflexibel ervaren te worden. Ervaringen van andere gemeenten met ambtelijke fusie is dat als eenmaal voor het construct is gekozen het erg lastig is ervan terug te keren. Het komt voor, maar gaat gepaard met hoge frictiekosten. Ook het toetreden is niet zo gemakkelijk als het lijkt, met name op het punt van identiteit. Elke toetredende organisatie heeft eigen speerpunten en wil een samenwerking mede vormgeven. Dat maakt dat het model niet als erg flexibel wordt ingeschat. In navolgend figuur is een overzicht opgenomen van de sterke punten, zwakke punten, kansen en bedreigingen. Sterktes

Zwaktes

Kansen

Bedreigingen

•Duidelijkheid in structuur •Vermindert kwetsbaarheid •Positionering arbeidsmarkt mogelijk •Autonomie raden gegarandeerd •Vergroot kwaliteit dienstverlening

•Veel afstemming nodig tussen eigenaren •Niet flexibel (toetreden of uittreden) •Succes afhankelijk van relatiemanagement •Frictiekosten en kapitaalvernietiging

•Effecitviteit in de regio door gezamenlijk optrekken •Aanpakken complexe opgaven en crises •Opvangen meerkosten •Opgaven die gelijk zijn of in elkaars verlengde liggen

•Werken voor drie besturen ingewikkeld •Besturen die het niet eens worden en niet bereid blijken deels te harmoniseren •Kadering beschikbare capaciteit per bestuur •Onderstroom qua emoties •Opgaven die niet gelijk zijn of in elkaars verlengde liggen •Eerst een stap terug in dienstverlening

Figuur SWOT ambtelijke fusie

28

8.5 Vorm 5 Zelf bouwen; het combinatiemodel Er zijn ook tussenvormen. En vormen die nog niet (volledig) zijn toegepast. Zoals de Federatiegemeente (waarbij een deel van de bevoegdheden en middelen worden overgedragen aan een regionale organisatie, ten aanzien van regionale thema’s zoals verkeer en vervoer). Hierop is niet verder verkend. Wel werd het combinatiemodel aantrekkelijk gevonden omdat het gelegenheid bood tot maatwerk. Gelegenheid voor het zelf construeren van een vorm die het meest bij de drie gemeenten past. Ambtelijk is tijdens het proces van de verkenning dit combinatiemodel in hoofdlijnen ´ingevuld´ om te kunnen bepalen wat belangrijke kansen en risico’s zijn. Een combinatiemodel kent verschillende variaties zoals samenwerking op de bedrijfsvoeringtaken eventueel aangevuld met uitvoerende taken (gemakshalve plustaken genoemd) op gebied van sociale zaken, handhaving, openbare ruimte, veiligheid. Een andere keuze daarin kan/moet nog worden gemaakt.

Een combinatiemodel heeft als voordeel dat: - een groeipad naar verdergaande (intensivering van) samenwerking kan worden uitgestippeld, met expliciete afweeg- en evaluatiemomenten; - er tijd is om te bezien hoe bestuurlijke ontwikkelingen in Noordoost Twente de komende jaren verder vorm en inhoud krijgen, waarbij meer tijd (in relatie tot het fusiemodel) en qua context meer mogelijkheden ontstaan om Losser te verbinden aan een samenwerkingsmodel; - vanuit een vastomlijnde vorm een betekenisvolle samenwerking wordt opgezet die niet vrijblijvend is; - niet een gehele gemeente en alle terreinen op hetzelfde moment in een fusie worden betrokken > dit voorkomt grootschalig weglekken van ambtelijke capaciteit naar interne processen; - te kiezen is of en welke eventuele uitvoerende taken (plustaken) worden toegevoegd; - er voldoende eigenheid en lokale identiteit/inkleuring van beleid is. Een eventuele/mogelijk verschil tussen stad en platteland wordt zo ook eenvoudiger overbrugd; - een goede terugvaloptie is geborgd voor met name Dinkelland en Tubbergen.

In deze variant blijft – in tegenstelling tot het klassieke fusiemodel- de werkorganisatie Noaberkracht bestaan; - de “bestuurlijke drukte” eenvoudig kan worden voorkomen door met name bijvoorbeeld een deel van de wethouders een exclusieve rol te geven in een nieuw op te richten Gemeenschappelijke regeling (en niet het hele college). Vanuit een samenwerking op bijvoorbeeld bedrijfsvoeringstaken zou dit een reële optie kunnen zijn. Afhankelijk van de te kiezen taken wordt de organisatorische en bestuurlijke structuur en aansturing ingericht. •

•

Daarbij kan gekozen voor een meer “harde” structuur in een aparte werkorganisatie met eigen bestuurlijk construct (denk aan een shared servicecenter op het gebied van bedrijfsvoeringsonderdelen). In dat geval worden de huidige organisaties ”opgedeeld” in meerdere compartimenten en wordt ook het bestuurlijk model complexer. Hierbij moet ook rekening gehouden worden met effecten op de administratie. Ook kan gekozen worden voor een “zachtere” structuur via een programma-aanpak. In die aanpak worden vanuit concrete behoeftes samenwerkingsthema’s benoemd en in een specifieke aanpak gebracht waarbij vanuit beide organisaties en besturen maatwerk wordt ingericht in de sturing. Zo kan bijvoorbeeld een samenwerkingsbubbel of samenwerkingshub worden georganiseerd. Een voorbeeld is de recent aangegane samenwerking op het gebied 29

van ‘openbare orde en veiligheid’ waarin thema’s als de aanpak van ondermijning en cybercriminaliteit samen worden opgepakt. Momenteel wordt verkend hoe taken onderling kunnen worden verdeeld. Er is ambtelijke en bestuurlijke deelname in de hub/bubbel. De programma-aanpak schept meer ruimte en flexibiliteit maar tegelijkertijd ook extra risico van onoverzichtelijkheid en vrijblijvendheid. Ter illustratie navolgende figuur (indicatief)

De positie van de raden is gericht op de inhoud. Autonomie van de raden is gegarandeerd. Afhankelijk van het thema kan wel afstemming en harmonisatie aan de orde zijn. Sterktes

Zwaktes

Kansen

Bedreigingen

•Vermindert kwetsbaarheid •Positionering arbeidsmarkt mogelijk •Autonomie raden gegarandeerd •Vergroot kwaliteit dienstverlening •Flexibel (groeipad)

•Niet direct duidelijk in structuur •Succes afhankelijk van relatiemanagement •Zoeken in aansturing •Verschil in perspectief kan negatief van invloed zijn op de werking •Toenemend effect administratie

•Effecitviteit in de regio •Aanpakken complexe opgaven en crises •Opvangen meerkosten •Opgaven die gelijk zijn of in elkaars verlengde liggen •Samenlevingsgericht besturen hiermee mogelijk

•Weglekken van energie •Opgaven die niet gelijk zijn of in elkaars verlengde liggen •Systemen die niet geintegreerd zijn •Niet bespreken onderstroom •Onduidelijk perspectief

Figuur SWOT combinatiemodel

30

9. Ervaringen van andere gemeenten Tijdens het verkenningsproces is verbinding gezocht met andere gemeenten om te leren van hun samenwerkingsconstruct. Een aantal van de bovengenoemde vormen is in de praktijk bevraagd. Het ging om de volgende samenwerkingsverbanden (zie figuur):

Het succes van de samenwerkingsverbanden hangt samen met de motivatie om de samenwerking aan te gaan. Een intrinsieke motivatie (vanuit de wil iets voor elkaar te betekenen en samen sterker te worden) werkt beter dan een externe motivatie (bijvoorbeeld omdat het ministerie naar 100.000+ gemeenten wilde). Belangrijk is dat de verschillende motivaties om een samenwerking aan te gaan gedeeld worden. Uit het gesprek over de ambtelijke fusie op Voorne Putten bleek dat het gebrek aan transparantie het slagen van deze ambtelijke fusie in de weg heeft gezeten.

31

Wat opviel is dat alle vormen aan ontwikkeling onderhevig zijn. Vormen worden gekozen omdat het op dat moment de meest haalbare vorm is. Draagvlak is voorwaardelijk. Als het gaat om de ontwikkeling helpt het elkaar te gunnen om de gekozen vorm aan te mogen passen. Alle gemeenten wijzen erop dat samenwerking ‘mensenwerk’ is. Vanuit dat mensenwerk kan de wil ontstaan om de samenwerking verder door te ontwikkelen. Zo is het de wens van ‘Meerinzicht’ om nu ook inhoudelijke taken toe te voegen aan de samenwerking. Willen BNLP doorontwikkelen naar een GR (met name om het administratief makkelijker te maken). De gemeenten ervaren voor- en nadelen van de samenwerking Ongeacht het construct was een rode draad te ontdekken in de voor- en nadelen van samenwerking en is een aantal tips te geven. De voordelen van de samenwerking is dat de gemeenten minder meerkosten hebben. Samenwerking leidt in het geval van de gesproken vertegenwoordigers niet tot efficiencyvoordelen. Dit hangt samen met ontwikkelingen, noodzakelijke investeringen en frictiekosten. Wel leidt het tot minder meerkosten. Functies die verplicht zijn worden gedeeld, zoals de commissie bezwaar, control of de ombudsman. Het leidt ook tot meer slagkracht, minder kwetsbaarheid (denk aan ziektevervanging) en ook voordelen bij de werving.

De gemeenten hebben allen dit laatste voordeel ervaren omdat professionals in het gemeentelijk domein de complexiteit juist interessant vinden. Negatief wordt ervaren dat de samenwerking gepaard gaat met veel afstemming en het inleveren van eigenheid. Het is voor bestuurders niet meer mogelijk ‘hun eigen medewerker’ te betrekken. Die invloed wordt minder. Ook wordt de organisatie politiek, ook als het een lichte GR betreft. Tot slot dienen gedurende het proces zich altijd belemmeringen aan. Zoals fiscale uitdagingen die moeten worden opgelost, de AVG die verhindert dat gegevens kunnen worden uitgewisseld. Het is belangrijk dat de gemeenten beseffen dat dit soort vragen er in een latere fase bij hoort. Niet alles kan van te voren worden uitgeplozen. De wil is belangrijk om het op te lossen. De bezochte gemeenten hebben een aantal tips gegeven • •

• • • • • •

•

Investeer in het leren kennen van elkaar; elkaar ontmoeten is belangrijk (organisatie, besturen en raden). Mensen voor structuur. Neem ook de tijd, samenwerken is een proces. Voorkom dat gemeenten alleen oog hebben voor wat zij zelf uit de samenwerking willen halen en stel je als 'grootste' partner bescheiden op. Het risico is anders dat diegene die het hardste roept de meeste aandacht krijgt, dit gaat wringen. Laat de burgemeester bewust een rol spelen gericht op de relatie en zorg dat hier voldoende ruimte voor is. Besef dat het primaat bij het bestuur ligt, de organisatie is er om het bestuur te helpen. Sla niet door in harmonisatie. Maak expliciet (en meetbaar) wat de voordelen zijn. Leg bij de start geen taakstelling op. Tip voor de organisatie, ga niet rijden voordat er getankt is (zorg dat personeelsbudgetten op orde zijn en dat opdrachten vanuit de besturen helder zijn). Stap niet in de valkuil van de efficiency, er zit waarde in ogenschijnlijk kleine dingen die gemeenten het gevoel van autonomie geven (zoals het gebruik van logo’s en de aanwezigheid van kernfunctionarissen in het gemeentehuis). Kies geen ingewikkelde aansturingsvormen (vooral niet per gemeente differentiëren) en zorg voor eenduidigheid in de opdrachtgevende functie van de gemeenten. 32

Een andere tip is waarde te hechten aan een natuurlijke oriëntatie van gemeenten. Als gemeenten al op elkaar zijn gericht en een natuurlijk verband met elkaar hebben is dit helpend in het realiseren en mogelijk doorontwikkelen van een samenwerking. In het geval van de bezochte voorbeelden wordt bij enkelen de bestuurlijke grenzen als belemmerend ervaren. In het geval van de bezochte voorbeelden ging het om provinciegrenzen. Hoe meer congruentie hoe beter/meer vruchten geplukt kunnen worden. Betrek de medewerkers De gemeenten geven als tip om medewerkers aan de voorkant te betrekken. Opgemerkt wordt door de gemeenten dat medewerkers het werken voor een meer complexe samenwerking vaak leuk vinden. Met een aantal zaken moet rekening gehouden worden: • • •

tip is het harmoniseren van het loongebouw en de secundaire arbeidsvoorwaarden; let op dat loyaliteit naar de 'bron-organisatie' kan blijven bestaan; let op duidelijkheid in aansturing.

Ook is de positie van de ondernemingsraden besproken. Afhankelijk van het construct hebben zij ook mogelijkheden. Bijvoorbeeld het samenwerken in een Bijzondere Ondernemings Raad. Verdeel de kosten op basis van een goede sleutel Ongeacht het construct worden kosten gemaakt door de deelnemende gemeenten. In een verdere fase wordt gesproken over het delen van de kosten. Diverse manieren zijn denkbaar om de verdeling tot stand te laten komen. Gehoord zijn: • • • • •

verdeling naar ingebrachte formatie; verdeling naar case load (sociaal domein); verdeling naar oppervlakte; verdeling naar de maatstaven gemeentefonds; verdeling naar inwoneraantal.

De verdeling kan wel eens scheef gaan (in geval van crisis) dit vraagt afstemming vooraf. Stoppen is (nagenoeg) geen optie Hoewel samenwerking ontwikkeld is het belangrijk te beseffen dat zodra verdergaande keuzes zijn gemaakt stoppen nagenoeg geen optie meer is. Het terugdraaien van een aangegane samenwerking gaat gepaard met veel kosten. De BAR-gemeenten zetten de komende periode in op een ontvlechting omdat het politieke draagvlak verdwenen is. Dit gaat gepaard met een hoge prijs en leidt tot nieuwe kwetsbaarheden, omdat dit de problemen weer blootlegt waar de samenvoeging juist een oplossing voor moest zijn.

33

10. Verdieping en meningsvorming Om tot een afweging te komen van het model dat passend is voor Dinkelland, Oldenzaal en Tubbergen is in diverse sessies, zowel ambtelijk als bestuurlijk verdieping aangebracht. De raden zijn een eerste keer geïnformeerd. Meerwaarde in samenwerking vraagt een betekenisvolle stap De drie gemeenten vormen (samen met de gemeente Losser) een logisch regionaal verband. Er is een grote mate van gelijkenis in type opgaven en functioneren. Samenwerking kan meerwaarde opleveren, zoals in de voorgaande hoofdstukken benoemd. De wil en de noodzaak tot samenwerken moet worden bezien tegen de achtergrond van de grote maatschappelijke transities die nu en in de toekomst aan de orde zijn. Die worden groter, complexer, integraler en zetten op verschillende plekken de verhoudingen in de samenleving en tussen samenleving en overheid onder spanning. In die context gaat het bij het organiseren en besturen van gemeenten niet primair om een discussie over systemen en structuren. Het gaat veel meer om het leggen van verbindingen tussen inwoners, organisaties en overheden. Daarbij gaan de belangrijkste opgaven juist over de grenzen van systemen en structuren heen en schuilt een kans in het aansluiten bij wat logische verbanden zijn voor inwoners en ondernemers. De drie gemeenten noemen dit, allemaal in hun eigen bewoording, samenlevingsgericht besturen.

De lokale overheid moet continuïteit en betrouwbaarheid in relaties kunnen bieden, een stevige kern van deskundigheid kunnen organiseren op de belangrijkste thema’s en vooral samenwerkings- en luistervaardigheid/nabijheid kunnen tonen. Schaal en structuur van de organisatie moeten hieraan ondersteunend zijn. Ze zijn nooit een doel op zich. Om meerwaarde in een mogelijke samenwerking te bieden is het noodzakelijk om daarin een betekenisvolle stap te zetten. Daarin kunnen de gemeenten zelf regie houden op hun bestuurlijke toekomst en hoeven ze zich niet te afhankelijk op te stellen van andere gemeenten en eventueel de provincie hierbij. Zo’n betekenisvolle stap kan ook een onderdeel zijn van een groeiproces. Er zijn ook vraagtekens gezet bij het aangaan van een verdergaande samenwerking De verkenning richtte zich primair op de mogelijke meerwaarde. Die meerwaarde wordt gezien, zowel op het gebied van bedrijfsvoering als inhoudelijk. Waarbij de gemeenten ook graag van elkaars kracht gebruik maken als het gaat om vertegenwoordiging in de regio en lobby. Tijdens het proces van de verkenning is ook aandacht gevraagd voor de risico’s. De risico’s en kanttekeningen die gezien worden zijn omschreven bij de verschillende modellen. Rode draad is dat het kiezen voor een samenwerkingsvorm altijd met een prijs komt.

Denk aan teveel met ‘jezelf’ bezig zijn en daardoor verlies van focus op inwoners, kapitaalvernietiging, taakversmalling of verlies van collega’s die het werken in een grotere organisatie niet zien zitten. Samenwerking kan ook nadelen hebben, bijvoorbeeld als specifieke lokale organisatie identiteiten daarmee minder kunnen worden beleefd of als processen ingewikkelder en lijnen langer worden. Die nadelen zijn mogelijk te beperken door goede vormen te vinden met bijpassende randvoorwaarden te treffen. Dit moet in de eindafweging natuurlijk worden meegewogen. Samenwerking vraagt een investering. In tijd, in geld, maar met name ook (blijvend) in houding en gedrag. Het mogelijk positieve effect wordt behaald op de langere termijn. Zeker in de beginfase is het goed te beseffen dat op inhoud en dienstverlening een stap terug gezet wordt. Het kost mogelijk extra 34

moeite en tijd om elkaar op te zoeken en zaken af te stemmen. Ook dit is ervaren tijdens het proces van de verkenning en ook hiermee moet bij een beslissing over samenwerking rekening worden gehouden. Het besef is er, zeker ook bestuurlijk, dat met deze samenwerkingsgerichte houding nu al begonnen kan worden/mee verder gegaan kan worden. In woord, maar zeker ook in daad. En dat het hiertoe ook heel zinvol is nog eens te verdiepen op elementen waarop de samenwerking al is aangegaan maar nog niet concreet tot resultaat is gekomen (denk aan sport). Zo komen de gemeenten samen over de drempel. Samenwerking heeft consequenties Gebleken is dat beide organisaties verschillen op zaken als aansturing, indeling, werkwijzen en cultuur. Daarnaast is ook gebleken dat de medewerkers elkaar in de gesprekken goed konden vinden, veelal dezelfde taal spraken en in de dagelijkse praktijk vaak met dezelfde type vragen en opgaven te maken hebben. In de Dagen van de Samenwerking bleek dat relaties en verbinding soepel en op een positieve manier worden aangegaan. De deelnemers aan de cockpitbijeenkomsten constateerden in brede zin dat samenwerking betekenisvol effect heeft als daaraan gericht wordt gewerkt en gericht op gestuurd. Dit bijvoorbeeld via heldere afspraken over resultaten en aansturing. Vrijblijvendheid gaat naar verwachting niet tot duurzame en positieve effecten leiden.

In de eerste plaats omdat in bijna alle gevallen toch iets extra’s aan tijd, werk en energie nodig is en daar ruimte voor geboden moet worden. In de tweede plaats omdat het geloof in de kracht van samenwerking ook gevoed moet worden door een wederzijds commitment om – ook als het niet meteen vanzelf gaat – toch te blijven doorgaan en daar ook op gestuurd en aangesproken moet kunnen worden. Dit matcht met de ervaringen van andere gemeenten. Weging van de verschillende modellen Er worden kansen gezien in diverse modellen, zowel gezamenlijke taakuitoefening als het opgavegericht samenwerken. Ook de ambtelijke fusie en het construeren van een combinatiemodel bieden kansen voor samenwerking, uiteraard elk met eigen voor/nadelen, consequenties en impact. Alle modellen gaan uit van autonomie van de raden en een gezonde financiële positie. Qua impact voor de samenleving zijn het opgavegericht samenwerken en de ambtelijke fusie meer geschikt. Qua impact voor de besturen geldt dat ook. Als het de wens is om het strategisch vermogen te laten toenemen vraagt dat om een harmonisatie van het loongebouw en extra inzet hierop. Dit is makkelijker met een ambtelijke fusie. In het combinatiemodel zijn alle inrichtingswensen van de drie gemeenten onder te brengen.

Binnen de colleges en de directies is vrij vertaald aangegeven dat een discussie over een keuze van een betekenisvol samenwerkingsmodel gebaseerd kan worden op 2 basisrichtingen/denklijnen: 1. Een combinatiemodel 2. Een ambtelijk fusiemodel De vraag wordt gesteld of de kosten, in alle onderzochte varianten, opwegen tegen de baten. Een veelgehoorde ambtelijke reactie is of niet beter overwogen kan worden een bestuurlijke fusie aan te gaan. Deze reactie is ook bestuurlijk en politiek gehoord. Al wordt beseft dat dit buiten de opdracht valt. Welk model ook gekozen wordt, het vraagt van alle partijen vertrouwen en het vermogen water bij de wijn te doen. Af te stemmen op opdrachten en inzet. Dit geldt ook voor de gemeenteraden. Belangrijke voorwaarde bij elke vorm van samenwerking is de borging van samenwerkingsmogelijkheden op ICT 35

gebied. Bij het ambtelijk fusiemodel dan wel een aantal varianten in het combinatie model zijn gezamenlijke ICT voorzieningen noodzakelijk. Wat ook nodig is de borging van grip voor de gemeenteraden, gelet op autonomie en hun kaderstellende rol. Tot slot is het nodig om voorspelbare negatieve invloeden te elimineren, zoals het verschil in het loongebouw. Hier is nader onderzoek voor nodig. Hoe nu verder? De belangrijkste afweging is nu wat de stip op de horizon is voor de drie partijen en wat een eerste haalbare stap is.

36