Bijlage 1.9. DTNP-Dynamiek door beleid.pdf
Tekst van het document
Dynamiek door beleid Hoe de overheid de winkelstructuur vitaal houdt
Adviseurs voor Ruimte en Strategie Graafseweg 109 6512 BS Nijmegen T 024 - 379 20 83 E info@dtnp.nl W www.dtnp.nl
Opdrachtgever: Contactpersonen:
INretail De heer M. Evers De heer D. Lansen
Projectteam DTNP: Projectnummer: Datum:
De heer D.J. Droogh De heer R. Eijkelkamp De heer P. Rosmulder 2084.0919 14 januari 2021
Dynamiek door beleid Hoe de overheid de winkelstructuur vitaal houdt
0
Samenvatting
1
1
Aanleiding
3
2
Trends
6
3
Opgaven voor de winkelstructuur
13
4
Regie door de overheid
19
5
Aan de slag
26
Verantwoording
34
Inhoudsopgave
0 Samenvatting
A. Formuleer actuele detailhandelsstructuurvisie
Winkels zijn van oudsher belangrijk voor aantrekkelijke centra en leefbare binnensteden en dorpen...
...maar de behoefte aan fysieke winkels neemt af
Veel locaties zijn kwetsbaar; de opgave is groot...
2 van 36
Door keuzes en beleid meer dynamiek en kwaliteit
B. Werk samen aan versterking belangrijke locaties
... corona versnelt ontwikkelingen en vergroot de opgave
C. Neem regie bij transformatie zwakke locaties
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
1 Aanleiding
‘Hoe houden we vitale winkelgebieden?’
centrumgebieden. Winkels daarbuiten (perifere
sector als geheel verandert en daarmee de rol
locaties en verspreide bewinkeling) zijn alleen in
van winkels als vanzelfsprekende drager van
uitzonderlijke gevallen toegestaan.
centra. Stagnatie en leegstand dreigen, en op allerhande locaties, in en buiten centra, is er
Verandering winkelmarkt versneld door corona
grote behoefte aan nieuwe initiatieven. Moet en
Winkels zijn een voorwaarde voor een attrac-
Het winkelgedrag van consumenten verandert
kan de overheid winkelontwikkelingen sturen?
tieve binnenstad en vormen het hart van leef-
en online wint jaarlijks terrein. Het coronavirus
Hoe kan de overheid zorgen voor een gezonde
bare dorpen en wijken. Het beleid in Nederland
zorgt daarbij voor een ingrijpende versnelling
voorzieningenstructuur voor inwoners, en vitale
is dan ook gericht op behoud en versterking van
van ingezette ontwikkelingen. De detailhandels-
centrumgebieden waarin geïnvesteerd wordt?
‘Hoe houden we onze centra relevant?’ 4 van 36
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
Veranderingen in de winkelmarkt Tekenen van de veranderende winkelmarkt zijn overal zichtbaar: bezoekersaantallen in centra dalen, speciaalzaken sluiten, winkelketens gaan failliet, de leegstand neemt toe. Steeds meer bestedingen gaan via internet. Revitaliserings- of nieuwbouwprojecten voor winkelvastgoed worden niet of nauwelijks gestart, bestaande plannen worden gefaseerd of zelfs afgeblazen. Intussen bedreigen leegstand en verloedering de attractiviteit en vitaliteit van centra. Hiermee wordt ook het woon- en leefklimaat in dorpen, wijken en steden aangetast.
Welke rol speelt de overheid? Hoe zorgen overheden, ook tijdens en na een coronacrisis, voor aantrekkelijke winkelgebieden? Hoe houden retailers en vastgoedpartijen perspectief om in moeilijke omstandigheden te
‘Hoe spelen we in op ander koopgedrag?’
willen investeren? Welk beleid is zinvol en in welke mate mag de overheid eigenlijk sturen?
actuele winkelmarkt, waaronder de verwachte
Hoe sluit detailhandelsbeleid aan op de
effecten van corona (hoofdstuk 2) en de gevol-
Derde druk ‘Dynamiek door beleid’
Omgevingsvisie? Hoe kan de overheid detail-
gen voor verschillende typen winkelgebieden
Dit rapport is voor het eerst verschenen in
handelsbeleid maken dat niet in strijd is met de
(hoofdstuk 3). De rol van gemeente en provincie
2011, en in 2015 geactualiseerd. Het wordt
Europese Dienstenrichtlijn en recente jurispru-
voor vitale centra en de vraag wat wel en niet
veel gebruikt als handleiding en bron. Op
dentie?
mag (hoofdstuk 4) wordt vertaald in een con-
verzoek van INretail is dit rapport in 2021
creet ‘aan de slag’ (hoofdstuk 5).
opnieuw geheel herzien. De effecten van de coronacrisis zijn meegewogen en maken
Leeswijzer Dit rapport biedt een bondige leidraad voor
Voor achtergronden en bronnen verwijzen we
offensief detailhandelsbeleid. We schetsen de
naar de bijlage.
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
‘Dynamiek door beleid’ urgenter dan ooit.
5 van 36
2 Trends
‘Er is minder behoefte aan fysieke winkels’ De veranderende winkelmarkt is niet alleen te verklaren door de economische conjunctuur, de rol van internet of corona. Een aantal grote trends versterkt elkaar met fundamentele en structurele veranderingen tot gevolg. De winkelmarkt is veranderd van een groei- in een verdringingsmarkt. De sector vernieuwt zich daarbij. Dit gaat gepaard met een andere (per saldo afnemende) vraag naar fysieke winkelruimten. De belangrijkste trends op een rij:
Bevolking: groei, maar veel regio’s krimpen De bevolking groeide de afgelopen 10 jaar van 16,6 naar 17,4 miljoen (+5%). De groei zet de komende tien jaar door: in 2030 wonen er in Nederland ± 17,9 miljoen mensen. Wel wisselt de ontwikkeling per regio. Zo groeien de grote steden flink, terwijl regio’s zoals Drenthe, OostGroningen, Midden-Limburg, de Achterhoek en Zeeuws-Vlaanderen krimpen. Ook meerdere Randstedelijke gemeenten kampen met krimp en binnen regio’s zijn verschillen soms groot (o.a. Rotterdam, Brabant). De groei of krimp van de (lokale) bevolking heeft een directe relatie met de haalbare hoeveelheid (lokale) voorzieningen en het economisch functioneren daarvan.
Bevolkingsontwikkeling per gemeente 2020-2030
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
7 van 36
Bevolking: samenstelling verandert
Het aantal zelfstandig ondernemers neemt al
De samenstelling van de bevolking verandert;
jaren per saldo af (meer stoppers dan starters).
het aantal 65-plussers neemt toe, en het
Ook het aantal vestigingen van filialen* groeit
aandeel inwoners onder de 65 jaar daalt licht in
niet meer en neemt de laatste jaren zelfs af.
de komende tien jaar. Voor winkels is dit een
Kortom: het aantal winkels neemt af. De (extra)
nadeel: oudere groepen besteden minder in
effecten door corona zijn nog niet zichtbaar,
winkels dan groepen in de opbouwfase van hun
maar zullen in de loop van het jaar en de jaren
leven (o.a. kleding, meubels, sport, etc.). In
daarna zeker impact hebben. Deze komen
regio’s waar het bevolkingsaantal gelijk blijft of
verderop in dit hoofdstuk aan bod.
daalt is de ontgroening en vergrijzing nog
Internet steeds belangrijker aankoopkanaal
sterker. De ontgroening en vergrijzing van de
Gemiddelde winkel is steeds iets groter
(lokale) bevolking heeft niet alleen gevolgen
Er zijn minder winkels gekomen, terwijl het
voor de haalbare hoeveelheid (lokale) voorzie-
totale winkeloppervlak (vooralsnog) stabiel is.
ningen, maar heeft ook effecten op de passen-
Winkels werden daarmee de afgelopen 20 jaar
de samenstelling en noodzakelijke aanpassing
gemiddeld steeds groter. Sterke spelers breid-
daarvan.
den uit, grootschalige filialen werden geopend, kleinere winkels vielen weg. Inmiddels hebben
Aantal winkels en omzet per m² nemen af
winkels een gemiddelde omvang van ruim
Het totale winkeloppervlak is in de eerste tien
300 m² wvo. De voorheen dominante trend van
jaar van de 21e eeuw met een kwart gegroeid
steeds groter is echter niet meer de standaard.
tot 28 miljoen m² ingevuld winkelvloeroppervlak
Een sterke differentiatie in typen concepten en
(wvo), daarna is het oppervlak gelijk gebleven.
omvang is de actuele trend. Zo kiezen veel
De omzet bleef in de afgelopen 20 jaar echter
winkelketens (o.a. woninginrichting, elektronica)
achter bij de groei van het winkeloppervlak. Met
voor schaalverkleining als toekomststrategie en
name in de niet-dagelijkse winkelsector liep de
worden ‘city-store’-concepten (o.a. bouwmark-
omzet per m² gemiddeld terug. Veel aanbieders
ten) gelanceerd met een kleinere omvang dan
staan als gevolg hiervan onder druk en worden-
voorheen.
Het aantal winkels blijft structureel afnemen
verdrongen door (bestaande of nieuwe) sterkere spelers.
8 van 36
*
DTNP volgt de indeling van Locatus: een filiaalbedrijf is een winkel(keten) met 7 of meer vestigingen (incl. franchisers).
Leegstand neemt (weer) toe
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
Verschuiving van omzet
net. De mode ontwikkelde zich de afgelopen
fysieke (afhaal)winkels. De consument beweegt
De fysieke winkel profiteerde nauwelijks van de
jaren snel; inmiddels wordt bijna 30% online
zich flexibel tussen alle verschillende aankoop-
bevolkingsgroei en hoogconjunctuur van de
verkocht. In de dagelijkse sector speelt internet
kanalen. Door het gebruik van apps en social
afgelopen jaren. De groei aan consumentenbe-
nog een beperktere rol, maar ook hier groeit het
media en door het betaalgemak met smartpho-
stedingen is nagenoeg geheel in het online
online kanaal snel. Het koopstromenonderzoek
nes lopen de verschillende vormen en aankoop-
aankoopkanaal terechtgekomen. Het marktaan-
Randstad 2018 laat een verdubbeling in twee
kanalen steeds meer door elkaar (omni chan-
deel van internet in de niet-dagelijkse sector
jaar tijd zien.
nel), zowel voor consument, winkelier als
groeide jaarlijks met circa 2%-punt. Voor de
producent. Inmiddels raken alle generaties
coronacrisis aanbrak, deden consumenten in
Grens tussen offline en online vervaagt
consumenten hiermee vertrouwd en wordt de
Nederland gemiddeld een kwart van de niet-
De grenzen tussen het offline en online kopen
groep ‘pure offliners’ steeds kleiner.
dagelijkse aankopen online. Er zijn verschillen
van producten vervagen steeds meer. Winkels
tussen de ontwikkeling van branches op inter-
openen webshops, en internetwinkels openen
Veel fysieke winkels behalen omzet via internet. Doordat online aankopen meestal niet in de
‘Online aankoopkanaal wint steeds meer terrein’
winkel gebeurt, is er ook dan nog steeds sprake van een afnemende behoefte aan winkelmeters bij de consument en uiteindelijk ook bij de ondernemers zelf, zie o.a. de trend van schaalverkleining of afname van het aantal vestigingen bij formules. Als gevolg van toenemende internetverkoop zijn er ook afhaalmogelijkheden in winkels en algemene pakketpunten op traffic- en winkellocaties gecreëerd. Solitaire afhaalpunten zijn vooralsnog geen succes. Thuisbezorging is bij online aankopen favoriet.
Leegstand is groot en neemt snel toe De leegstand is aanzienlijk en neemt, na een periode waarin makkelijk te transformeren 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
9 van 36
meters met andere functies (horeca en wonen)
voelen vooral de grotere binnensteden, het
zijn ingevuld, opnieuw toe: begin 2020, nog
modische winkelaanbod en de horeca. Door
voor de coronacrisis, stond 3,4 miljoen m² wvo
afnemend winkelbezoek wordt verwacht dat
leeg. De (extra) effecten door corona (vanaf
binnen een jaar zo’n 15% van de non-foodwin-
tweede kwartaal 2020) zijn nog niet zichtbaar
kels zal verdwijnen, binnen twee jaar zo’n 25 à
en worden vooralsnog gedempt door financiële
30%.
steun door de overheid. Op basis van een uitgebreide consultatie onder retailers en
Spectaculaire toename van online door corona
vastgoedpartijen wordt verwacht dat de leeg-
De reeds snelle groei van het marktaandeel
stand in winkels en horecapanden dit jaar
online kreeg met het coronavirus vleugels. Het
(2021) stijgt van circa 7 naar 19%.
betrof alle detailhandelsbranches en ook alle
Verwachting consument aantal winkelbezoeken bij geen vaccin
leeftijdsgroepen consumenten (ook ouderen).
Spectaculaire afname winkelbezoek door corona
De voorkeur voor oriënteren online groeide van
Met de komst van het coronavirus veranderde
32 naar 48% (+50%) van de consumenten, de
het consumentengedrag abrupt. In alle winkel-
voorkeur voor online kopen zelfs van 16 naar
gebieden liep het aantal bezoekers terug. De
35% (>100%). Verwacht wordt dat de helft van
grotere binnensteden, met relatief veel mo-
deze (versnelde) groei online blijvend is, ook na
disch-recreatieve winkels en horeca kregen de
het vaccin. Hiermee schiet de geleidelijke
grootste klappen. Lokale dorps- en wijkcentra,
verschuiving van fysieke winkels naar online in
met een sterkere focus op boodschappen doen
één klap jaren vooruit: fastforward-knop.
Voorkeur oriëntatiekanaal online
en frequente aankopen konden hun positie redelijk op peil houden. Ook bouwmarkten,
‘Nieuwe’ consument koopt anders/bewuster
tuincentra en elektronicawinkels konden profite-
Of en in welke mate corona ook ons waarden-
ren van het gedwongen thuiszijn.
en consumptiepatroon gaat veranderen, is nog onzeker. Er lijkt een grotere waardering te
Verwacht wordt dat consumenten, zolang er
ontstaan voor de eigen sociale omgeving,
geen vaccin of medicijn is, zo’n 30% minder
thuiswerken en de lokale economie. In elk geval
kooptrips blijven maken. Behalve in de eigen
resulteert de coronacrisis in economische
woonplaats (-25%) verwachten consumenten
teruggang, meer werkloosheid en maatschap-
vooral daarbuiten (-39%) minder te winkelen. Dit
pelijke onzekerheid. Dit gaat in het algemeen
10 van 36
Voorkeur aankoopkanaal online 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
gepaard met een afnemend consumentenvertrou-
van ondernemers in de detailhandel een andere
wen en afnemende detailhandelsbestedingen.
benadering (‘van dozen naar diensten’).
In het algemeen wordt verwacht dat corona
Gevolg: minder behoefte aan winkels
lopende maatschappelijke trends uitvergroot en
Het aantal winkels per inwoner neemt al vele
versnelt. Zo is er een groeiend bewustzijn over de
jaren af. Het winkeloppervlak groeide in het
ecologische en maatschappelijke gevolgen van
eerste decennium van de 21e eeuw echter nog
massaconsumptie en globalisering. Ook neemt bij
flink. Doordat het oppervlak sneller groeide dan
een groeiende groep consumenten de behoefte
de bevolking kreeg elke inwoner er in die jaren
(of noodzaak) aan bezit van fysieke spullen af en
± 20% aan winkelmeters bij. De groei in meters
verschuift deze naar (deel)gebruik via een online-
is in het tweede decennium (al voor het corona-
platform (muziek, film, fiets, auto, vakantiehuis,
virus) gestopt.
etc.). Dit veranderende consumptiepatroon vraagt
‘Faillissementsgolf houdt aan, ondanks groei bevolking en uitgaven’
Tijdslijn filiaalbedrijven die failliet gingen of hun winkels sloten (online verder), veelal uit het middensegment * *
*
*
* *
*
* *
*
*
*
*
* *
*
* *
* *
*
*
*
*
*
*
*
*
*
2013
* met minder vestigingen doorgestart
2014
2015
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
2016
2017
2018
2019
2020
11 van 36
Rekening houdend met de beschreven trends
Winkels niet langer hoofdprijs vastgoedpartijen
Voor veel eigenaren van winkelvastgoed breekt
moet uit worden gegaan van een blijvende
Eigenaren van winkelvastgoed hadden het de
het moment (of het besef) aan dat verhuur als
afname van behoefte aan winkels en een toene-
afgelopen jaren al moeilijker bij het vinden van
winkel niet langer de hoogste opbrengst per m²
mende leegstand en/of noodzaak tot transitie.
nieuwe huurders. Als gevolg van de coronacri-
of beleggingswaarde oplevert. In veel situaties
De (fysieke) winkelmarkt is de afgelopen 20 jaar
sis vergroten ook bij hen de problemen: huur-
wordt functiewijziging en/of herontwikkeling
veranderd van een groeimarkt naar een krim-
ders kunnen minder huur betalen en/of vallen
interessant(er). De schaarste op de woning-
pende verdringingsmarkt. Door de coronacrisis
om. De vraag naar winkel- en horecaruimte
markt en de ruimtebehoefte voor logistiek
schiet ontwikkelingen in de detailhandel in één
daalt en exploitatiekosten lopen door. Met
vastgoed en de energietransitie (zon, wind)
keer jaren vooruit. Dit vraagt om ingrijpende
lagere huurprijzen en hogere leegstandsrisico’s
biedt zowel binnen stedelijk gebied als op
herbezinning en aanpassingen in afzonderlijke
neemt de waarde van het vastgoed af.
perifere locaties nieuwe kansen. Tegelijkertijd is
winkelgebieden en de lokale en regionale
Langdurige leegstand en/of bezuiniging op
het noodzakelijk dat in resterende winkelloca-
winkelstructuur, en in de detailhandelssector als
onderhoud leiden vervolgens weer tot verloede-
ties en winkelvastgoed wordt geïnvesteerd om
geheel.
ring en verval, wat verhuur weer bemoeilijkt.
deze relevant te houden voor een nieuwe generatie ondernemers en consumenten.
12 van 36
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
3 Opgaven voor de winkelstructuur
‘Vrijwel alle winkellocaties zijn nu (deels) kwetsbaar’
Onderscheidend vermogen t.o.v. internet Voor elk type winkelgedrag is via internet een winkelomgeving te creëren. Internet biedt in het bijzonder voor vergelijkend winkelen en doelgericht aankopen goede mogelijkheden: zoek je een bepaald artikel, dan biedt internet heel veel
De gevolgen van de nieuwe winkelmarkt zijn
keuze tegen een lage prijs. Vooral winkels en
groot. De groei van internet en demografische
winkelgebieden die zich richten op efficiëntie,
ontwikkelingen leiden tot een afnemende
gemak en prijs zijn hierdoor kwetsbaar. Na Amazon.com en Amazon.de ook Amazon.nl
behoefte aan fysieke winkels. De coronacrisis versnelt dit proces. Nog veel meer winkelfor-
Door de toenemende integratie van en gewen-
mules en zelfstandig ondernemers zullen (een
ning aan internet, en de doorontwikkeling van
deel van hun) winkels sluiten als gevolg van
webshops (o.a. persoonlijke aanbiedingen en
afnemende omzetten door onderlinge concur-
tips) vindt ook recreatief winkelen steeds meer
rentie en toename van online verkopen. Veel
via internet plaats. De spiegel in de slaapkamer
winkelruimte komt vrij en wordt niet met win-
vervangt in toenemende mate de paskamer van
kels ingevuld, de leegstand neemt toe.
winkels. Desondanks blijft de verwachting dat consumenten behoefte blijven houden om voor
Verschillen per regio en per winkelgebied
recreatief winkelen naar fysieke winkelgebieden
Toch kan hieruit niet de conclusie getrokken
te gaan (sociale activiteit en andere beleving).
worden dat winkels en winkelgebieden geen toekomst hebben. Allereerst verschillen vraag,
De nieuwe winkelmarkt: gevolgen selectief
aanbod en leegstand sterk per regio. Meer nog
Voor de dagelijkse boodschappen (o.a. vers)
zullen de gevolgen van de nieuwe winkelmarkt
houden fysieke winkelgebieden (complete
sterk verschillen per type winkelgebied, inge-
boodschappenlocatie in de buurt) vooralsnog
geven door het veranderde koopgedrag van
een voorsprong op internet, mede vanwege de
consumenten. Omdat we door internet niet de
complexe logistiek en hoge kosten daarvan.
deur uit hoeven om aan onze producten te
Maar internet zal ook een steeds groter aandeel
komen, verandert ook het ruimtelijk koopge-
in de boodschappensector gaan spelen. De
drag: waarvoor gaan we de deur uit?
ontwikkelingen in de winkelmarkt hebben ver-
14 van 36
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
schillende gevolgen per type winkelgedrag en
voorzieningen als zorg, kinderopvang, school,
type winkelgebied. Per saldo zullen winkels op
afhaalpunt, etc. extra kansen biedt. Mits het
goede locaties winkels op zwakke locaties
boodschappenaanbod compact en compleet is,
verdringen. Dit betekent bedreigingen voor het
hebben dorps- en wijkcentra goede kansen.
ene winkelgebied, en kansen voor het andere.
Voor niet-dagelijkse winkelbranches daarentegen is het toekomstperspectief hier matig.
Grootste binnensteden aantrekkelijk De kracht van grote stadscentra is het ruime
Middelgrote en stadsdeelcentra kwetsbaar
aanbod (keuze). Omdat vergelijkend winkelen
Door de concurrentiekracht van internet en de
(oriënteren en aankopen van keuzegevoelige
grote binnensteden is het functioneren van
artikelen) veel via internet gebeurt, wordt ‘bele-
middelgrote centra en de grotere stadsdeelcen-
ving’ steeds belangrijker (recreatief bezoek). Dit
tra sterk onder druk komen te staan. De boven-
‘Polarisatie; vooral de grote tussencategorie heeft het zwaar’
vraagt in centra om verrassend en onderscheidend aanbod, kritische massa (keuze, variëteit, functiemix met horeca/leisure), een groot verzorgingsgebied, en een prettige en bijzondere ambiance, waarmee de centra een eigen beleving bieden. Winkelbezoek is dan slechts een onderdeel van de vrijetijdsbesteding ‘een dagje stad’. Zelfs in de grote binnensteden zien we echter een teruggang in bezoekersaantallen en inmiddels ook toenemende leegstand. Er zijn in Nederland daardoor eigenlijk nog maar 10 à 25 echte winkelsteden met (boven)regionale functie.
Dorps-, en wijkcentra sterk in boodschappen De kracht van dorps- en wijkcentra is de nabijheid voor de consument, en het gemak. Dagelijkse boodschappen en doelgerichte aankopen worden hier gedaan, waarbij synergie met 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
15 van 36
lokale winkelfunctie voor recreatieve en overige
gemak en efficiëntie) minder uniek. Beleving en
consumptie ter plaatse. In de praktijk functione-
niet-dagelijkse winkelaankopen loopt sterk
uniciteit van het aanbod worden ook hier
ren ook (delen van) stadscentra als trafficlocatie;
terug. Leegstandspercentages van boven de
belangrijker. Kleine themacentra met doorsnee
iets verkopen aan passanten die niet met een
20% zijn in deze middencategorie geen uitzon-
aanbod krijgen het (nog) moeilijker. Thema-
koopmotief naar de binnenstad zijn gekomen.
dering. Middelgrote centra hebben kansen,
centra met een groot verzorgingsgebied kunnen
maar zullen in de toekomst een beperkter
soms wel in een bijzonder aanbod en attrac-
Kansrijke en kwetsbare locaties binnen centra
winkelprogramma kunnen dragen.
tieve entourage (blijven) voorzien.
Binnen (grote) winkelgebieden zijn meerdere winkelmilieus te onderscheiden. De nieuwe
Woonboulevards, factory outletcentra, etc.
Meer nog dan themacentra zijn algemene
PDV- en GDV-locaties* zijn vooral sterk in
runshoppingcentra kwetsbaar voor internet als
doelgericht aankopen (runshoppen). In groot-
concurrerend aankoopkanaal. Internet ‘scoort’
schalige megastores is vergelijkend winkelen
bij uitstek op snelheid, gemak en lage prijzen.
ook een belangrijk motief. Thematische centra
Ook veel oorspronkelijke woonboulevards
op perifere locaties moeten het hebben van het
hebben deels een niet-thematische invulling
grote aanbod binnen het thema (auto’s, meube-
gekregen (o.a. elektronica, sport, speelgoed) en
len, outlet modemerken, etc.). In de praktijk zijn
ontwikkelen zich tot runshoppingcenter. De
de verzorgingsgebieden van veel themacentra
bereidheid bij de consument om een grote
te klein om het benodigde ruime aanbod
afstand af te leggen voor runshoppen zal naar
(keuze) mogelijk te maken. Dit overaanbod
verwachting verder teruglopen. Samen met het
speelt vooral bij woon- en autoboulevards; er
grote (over)aanbod van dit soort locaties kan in
zijn vaak meerdere grote PDV-locaties in
dit type winkelgebieden veel verdringing en veel
dezelfde regio.
duurzame leegstand verwacht worden.
Door internet zijn de (voorheen) onderschei-
Trafficlocaties
dende aspecten van themacentra (keuze, prijs,
Trafficlocaties, zoals trein- en benzinestations,
*
PDV: perifere detailhandelsvestigingen, winkels met volumineuze artikelen (o.a. woninginrichting, bouwmarkten, tuincentra, auto’s, boten, caravans) GDV: grootschalige detailhandelsvestigingen, dit zijn in de regel winkels groter dan 1.000 of 1.500 m2 wvo (veelal elektronica, sport, speelgoed).
16 van 36
winkelmarkt werkt selectief naar type locatie. Zo
Leegstand; zowel in centra ...
zijn steeds vaker (ook) winkellocatie. Aanwezig winkelaanbod speelt primair in op de behoefte van dat moment bij de aanwezige passanten. Het hierbij passende aanbod is vooral gericht op de ‘kleine’ dagelijkse boodschap en op
... als in de periferie 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
hebben perspectiefrijke winkelgebieden in toenemende mate zwakke delen. In tegenstelling tot het verleden vindt er op dit moment een grote sanering plaats van winkelformules, met name in het middensegment. Talloze ketens die de druk op A1-gebieden hoog hielden verdwijnen. Ook in A1-winkelstraten neemt de leegstand snel toe. De druk op de straten eromheen (B-milieus) was al afgenomen. Deze straten zijn door het diverse aanbod inmiddels echter niet minder interessant dan de (afgegleden) hoofdwinkelstraat. In grotere en attractieve centra (met name de historische binnensteden) zijn onder voorwaarden kansen te creëren voor ‘snuffel-’ of ‘dwaalmilieus’. Hier is ruimte voor speciaalzaken. In aanloopstraten aan de randen van centra (C-milieus) zal de vraag naar winkelruimte verder teruglopen. Met welke deelgebieden van het centrum gaan we verder?
Opgave: centra gevuld en relevant houden Nu in centrumgebieden overal gaten door toenemende leegstand ontstaan en het aantal winkels komende jaren blijft afnemen, dreigt een afname van de vitaliteit en attractiviteit in dorps- en stadscentra. Het centrum is een belangrijke imagodrager, visitekaartje én ontmoetingsplek voor de inwoners van het desbetreffende dorp of de stad. Het relevant houden van onze centra heeft vanuit sociaal-maatschappelijk perspectief prioriteit. 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
17 van 36
Deze opgave is daarmee breder dan alleen de
dering, herpositionering of transformatie, in
detailhandels- of vastgoedsector. Detailhandel
plaats van uitbreiding. Ook de vastgoedsector
blijft een belangrijke centrumfunctie, maar lang
ziet perspectief, maar toch vooral ook de
niet altijd dominant.
krimpopgave.
Verbreding van bezoekredenen aan het centrum
Wijzigende vestigingsstrategie winkelformules
en inzetten op de publieksgerichte functiemix
De nieuwe winkelmarkt is ook terug te zien in
biedt kansen. De horeca is de afgelopen jaren
wijzigende vestigingsstrategieën van winkel-
een groeisector in centrumgebieden. De groei-
formules. Deze zijn veelal niet langer gericht op
mogelijkheden voor horeca en andere publieks-
expansie en het invullen van ‘witte vlekken’
gerichte centrumfuncties (leisure, cultuur,
(vestigingen in steeds meer winkelgebieden). In
maatschappelijk, etc.) zijn echter naar verwach-
toenemende mate focussen winkelformules zich
ting eindig. Naast functieverbreding zal ook het
op de grote centra met de sterkste positie in de
compacter maken van centra nodig zijn om deze
regionale winkelstructuur. Binnen deze centra
met publieksgerichte functies gevuld te houden.
willen winkelformules alleen op de beste plek
‘Opgave: andere functie voor leeg winkelvastgoed’
Winkelprojecten: revitalisatie i.p.v. uitbreiding
(A1) gevestigd zijn. Internet wordt in de winkel geïmplementeerd (omni channel) en de fysieke winkel wordt in toenemende mate (ook) ingezet als imagodrager en showroom, in aanvulling op de feitelijke verkoop ter plaatste en via internet.
De markt reageert: afnemende planvoorraad
Op veel overige (bestaande) locaties wordt
De sterk veranderde winkelmarkt weerspiegelt
nauwelijks nog geïnvesteerd, steeds vaker
zich in de planvoorraad. In 2008 was er circa
worden vestigingen op minder gunstige locaties
5,2 miljoen m² aan plannen voor nieuwe winkel-
gesloten.
projecten. Nog geen tien jaar later (2017) was de planvoorraad factor vijf kleiner: 1,1 miljoen m².
Webwinkels zoeken soms op hun beurt fysieke
In 2018 nam de planvoorraad opnieuw verder
winkellocaties op om klanten zowel online als
af. Een deel van de plannen is uitgevoerd, een
offline te bedienen. Deze tegentrend is echter
groot aantal is afgeblazen of uitgesteld. Er
beperkt van omvang en biedt wederom met
ontstaat een toenemende voorkeur voor opwaar-
name een kans voor de grootste binnensteden.
18 van 36
Winkelketens sluiten vestigingen in kleinere centra
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
4 Regie door de overheid
‘Keuzes en beleid leiden tot dynamiek en meer kwaliteit’
vastgoed als retailers louter onzekerheid. Zij zullen dan niet snel (kunnen) investeren, zeker niet in complexe projecten op kostbare locaties. De actuele situatie van overaanbod en uitblijven van herstel in een periode van hoogconjunctuur maken de markt nog afwachtender.
De nieuwe winkelmarkt dwingt tot keuzes. De komende jaren nemen leegstand en stagnatie
Regie door ruimtelijk detailhandelsbeleid
in winkelgebieden toe, en marktpartijen stellen
Overheden hebben weinig instrumenten om
zich, veelal noodgedwongen, terughoudend op.
rechtstreeks te sturen in het type en de kwaliteit
Maatschappelijk is het echter gewenst te
van winkelvoorzieningen. Bovendien staan de
(blijven) voorzien in:
budgetten voor lokale overheden onder druk door
•
complete en aantrekkelijke voorzieningen
hun toegenomen takenpakket. In welke mate kan
en een prettige leefomgeving voor inwoners
de overheid regie voeren?
Als alles overal kan...
en bezoekers; • •
een gezond ondernemersklimaat voor de
Ruimtelijke ordening is een van de krachtigste
detailhandel;
instrumenten die de overheden hiervoor ter
duurzaam en intensief ruimtegebruik en
beschikking staan. Gemeenten zijn verplicht
winkelgebieden met ruimtelijke kwaliteit.
actuele bestemmingsplannen te maken (straks omgevingsplan). Voor winkels kan gericht beleid
Meewerken aan alle marktinitiatieven?
gemaakt worden in een sectorale structuurvisie
Veel overheden veronderstellen dat het zoveel
detailhandel, al dan niet als onderdeel van of
mogelijk meewerken aan marktinitiatieven de
bouwsteen voor een bredere voorzieningenstruc-
markt ook optimaal faciliteert. Opvallend is
tuurvisie. In een dergelijke visie worden duidelijke
echter de consensus bij marktpartijen*, die de
keuzes (prioriteiten) gemaakt voor de winkelstruc-
overheid oproepen vooral keuzes te maken en
tuur. Deze vormt de benodigde onderbouwing
beleid te voeren. Immers, als ‘alles overal kan’,
voor detailhandel in bestemmingsplannen en bij
biedt dit zowel ontwikkelaars, eigenaren van
de toetsing van nieuwe initiatieven. Op regionaal
*
niveau worden ambities en visies afgestemd in
Grotere projectontwikkelaars, beleggers, retailers, beheerders, makelaars, adviesbureaus, brancheen koepelorganisaties.
20 van 36
een regionale detailhandelsstructuurvisie.
...investeren marktpartijen niet op complexe locaties
Keuzes en beleid leiden tot dynamiek en kwaliteit 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
Keuzes: investeringen en ruimtelijke kwaliteit
of andere uitzonderingen dient in een bestem-
nadere regels worden gesteld. De motivering
Met een duidelijk regionaal en gemeentelijk
mings-/omgevingsplan te worden onderbouwd.
ervan dient te gebeuren op basis van ruimtelijk
detailhandelsbeleid wordt aan marktpartijen
relevante argumenten, niet vanuit argumenten
duidelijkheid en zekerheid geboden. Bundelen
Branchering in bestemmingsplannen
van concurrentiebeperking. Branchering is niet
van marktpotenties biedt daarbij kansen voor
Gemeenten hebben de mogelijkheid om binnen
nieuw. Door de jaren heen is bijvoorbeeld
relatief complexe stedelijke vernieuwings- of
de bestemming detailhandel regels op te nemen
branchering van ‘traditionele PDV-branches’ *
centrumlocaties. Juist hier liggen in de nieuwe
met betrekking tot branches, of bijvoorbeeld
ruimtelijk relevant gebleken. De motivering
winkelmarkt ook op langere termijn de beste
specifieke vormen van detailhandel toe te staan
ervan is gelegen in het feit dat aard en omvang
kansen voor winkels. Er ontstaan compacte
binnen een (gemengde) bedrijfsbestemming.
*
locaties, met voldoende ‘kritische massa’ voor
Ook na de implementatie van de Omgevingswet
bezoekers, die voorzien in kwaliteit en attractivi-
kunnen in omgevingsplannen flexibel en op maat
PDV: perifere detailhandelsvestigingen, Hier bedoeld: winkels met volumineuze artikelen (o.a. woninginrichting, bouwmarkten, tuincentra, auto’s, boten, caravans).
teit. Zwakke winkelprojecten met een korte levenscyclus worden voorkomen. Dit leidt tot een duurzame winkelstructuur.
Detailhandelsbeleid en de Omgevingswet Ruimtelijk detailhandelsbeleid is op zichzelf als beleidskader al een krachtig instrument. Daarnaast vormt beleid de basis bij de onderbouwing van bestemmingsplannen en een belangrijke bouwsteen voor een integrale Omgevingsvisie. Met de in voorbereiding zijnde Omgevingswet wordt het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening en het bestemmingsplan gewijzigd, maar het principe blijft vergelijkbaar (omgevingsplan met functies). In het bestemmingsplan wordt bepaald waar detailhandel wordt toegestaan en in welke mate. Ook eventueel nader onderscheid voor PDV, afhaalpunten 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
21 van 36
van de artikelen (volumineus) een groot winkel-
motiveren op basis van ruimtelijke criteria. In de
Ruimtelijke ordening: wel toegestaan
oppervlak nodig hebben en deze winkels
praktijk is de motivering (en handhaving) vaak
Het is en blijft dus toegestaan bestemmingen
moeilijk inpasbaar zijn in centrumgebieden.
beneden de maat.
aan gronden toe te kennen. De Dienstenrichtlijn staat ook kwantitatieve of territoriale
Onderscheid detailhandel, PDV en GDV
Economische ordening: niet toegestaan
beperkingen toe, bijvoorbeeld op basis van
In de loop der jaren zijn aard en omvang van de
De Europese Dienstenrichtlijn heeft als doel de
bevolkingsomvang of de minimale afstand
assortimenten op perifere locaties sterk gewij-
concurrentie tussen dienstverrichters van
tussen dienstenverrichters.
zigd. Mede vanwege gunstiger marges is de
lidstaten te bevorderen. In de Dienstenrichtlijn
nadruk geleidelijk meer komen te liggen op
zijn economische vestigingseisen verboden. Zo
Dergelijke beperkingen zijn toegestaan mits:
niet-volumineuze en deels branchevreemde
kunnen winkels niet worden geweigerd op basis
•
artikelen. Het ruimtelijk relevante onderscheid
van gebrek aan (economische) marktruimte, of
met reguliere winkels is kleiner geworden.
het failliet gaan van andere winkels. Voor
geen onderscheid naar nationaliteit plaatsvindt (discriminatieverbod);
•
schriften inzake ruimtelijke ordening en steden-
eisen gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang (noodzaak);
Ook binnen centrumgebieden heeft zich de
bouw of gebruik van land vallen niet onder de
•
eisen geschikt zijn om het nagestreefde
nodige dynamiek voorgedaan: er heeft schaal-
Dienstenrichtlijn. Hier liggen immers geen
doel te bereiken en niet verder gaan dan
vergroting plaatsgevonden in vrijwel alle bran-
economische criteria aan ten grondslag.
nodig is (evenredigheid).
ches. Naast warenhuizen zijn onder meer supermarkten, mode-, sport- en elektronicawinkels vaak ruim boven de 1.000 m² groot geworden. Grote winkels blijken in veel gevallen goed inpasbaar in centrumgebieden. Daarmee
‘Sturen op economische verhoudingen mag niet...
is er, zowel in aard en omvang van de artikelen als in omvang van winkels, steeds minder een principieel onderscheid te maken tussen perifere en niet-perifere detailhandel. Dit vraagt expliciet aandacht bij het aanwijzen van locaties voor bijvoorbeeld PDV, GDV of een factory outlet center. Dit kan alleen als de branche- of oppervlaktecriteria ook zijn te
22 van 36
...sturen op kwaliteit van de leefomgeving mag wel’ 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
Jurisprudentie Europese Dienstenrichtlijn In discussies over de regelgeving en planning voor winkels komt regelmatig de Europese Dienstenrichtlijn ter sprake, in Nederland verankerd in de Dienstenwet. Sommige partijen betogen dat winkelplanning vanwege de Dienstenrichtlijn niet (meer) mag. Dit is echter allerminst het geval. Ruimtelijk detailhandelsbeleid en beperkende regels over locaties, branches en oppervlaktes blijven toegestaan. Maar let op: verwijzen naar de jurisprudentie is niet genoeg. De uitspraak Ap-
Jurisprudentie Dienstenrichtlijn casus Appingedam
pingedam geeft aan dat deze specifieke regels in
De discussie in Appingedam ging over de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de branchebeperkingen op het
deze specifieke situatie toegestaan zijn. De
Woonplein. Het bestemmingsplan voor het Woonplein staat alleen detailhandel in volumineuze artikelen toe, zoals
uitspraak bevestigt vooral dat je regels kunt maken. In het dagelijkse spraakgebruik komt vaak voorbij dat ‘de Raad van State iets verbiedt’ of het ‘niet eens is met bepaalde beleidsregels’. Niets is minder waar: de Raad van State verbiedt in algemene zin niks en vindt inhoudelijk ook niks over beleidsregels. Het is aan gemeenten (en andere overheden) om beleid en regels te maken en zij kunnen daarbij heel veel kanten op. Wel toetst de Raad van State zeer zorgvuldig of beleid en regels goed zijn onderbouwd en dat blijkt vaak onvoldoende het geval. De uitspraak Appingedam maakt overheden bewust van de noodzaak beleidsregels deugdelijk
meubelen, keukens en bouwmaterialen. De gemeente wil zo voorkomen dat reguliere detailhandel vestigt op het Woonplein, omdat dat negatieve gevolgen zou hebben voor het winkelgebied in het centrum. Een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein stelde echter dat deze brancheringsregels in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn: de regels van de gemeente belemmerde volgens de eigenaar ten onrechte de vestigingsmogelijkheden van reguliere winkels, zoals de door haar beoogde vestiging van Bristol (schoenen/textiel). De Raad van State oordeelde in een tussenuitspraak (juni 2018) dat de gemeente Appingedam de noodzakelijkheid, de dwingende reden van algemeen belang, in haar beleidsregels voldoende had gemotiveerd: ‘zij heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt’. De raad van State oordeelde echter ook dat uit de motivering van de gemeentelijke beleidsregels nog niet kon worden uitgemaakt of aan de voorwaarde van evenredigheid werd voldaan.
De gemeente heeft vervolgens met onderzoek ‘aan de hand van een analyse met specifieke gegevens’ volgens de Raad van State in haar einduitspraak (juli 2019) aannemelijk gemaakt dat de brancheringsregels effectief zijn voor de situatie in Appingedam, en niet verder gaan dan nodig is: de brancheringsregels blijven in stand.
(lees: vaak beter dan nu) te motiveren. De casus 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
23 van 36
Appingedam bevestigt dat een overheid daar
(uitleg-)locatie overwogen mag worden. In 2017
Jurisprudentie: ontwrichting en behoefte
niet te licht over moet denken: je zult per situatie
is de Ladder procedureel vereenvoudigd (van 3
In de praktijk van het ruimtelijk detailhandels-
niet alleen heel specifiek moeten afwegen
naar 1 trede). De Ladder ‘dwingt’ de gemeente
beleid zijn veel nieuwe winkelontwikkelingen
welke regels passend zijn, maar ook inzichtelijk
die het (gewijzigde) bestemmings-/omgevings-
juridisch aangevochten. Vaak wordt gesteld dat
moeten maken waarom juist hier voor deze
plan vaststelt eerst de vragen te beantwoorden:
door de nieuwe ontwikkeling overaanbod ont-
regeling is gekozen en deze met onderzoek of
•
Is er nu of binnen een aantal jaar behoefte
staat, waardoor de voorzieningenstructuur
aan de uitbreiding?
duurzaam wordt ontwricht, of dat er geen actuele
Wat zijn de effecten voor de bestaande en
regionale behoefte bestaat voor de ontwikkeling.
gewenste winkelstructuur?
Vaak blijkt dat dit onvoldoende is onderbouwd:
Zijn eventuele effecten (expliciet) meegeno-
de ontwrichting of het gebrek aan behoefte
Dat betekent beleid hebben én uitvoeren
men en afgewogen bij de besluitvorming
kunnen niet worden aangetoond. Andersom kan
(handhaven). Gelijke gevallen worden conform
(vaststelling door gemeenteraad)?
een gewenste (centrum)ontwikkeling worden
gegevens specifiek moeten onderbouwen. • Voorts dient beleid (specifieke maatregel) coherent en systematisch te worden toegepast.
•
wetgeving immers gelijk behandeld. Een niet
tegengehouden, doordat de beleidsmatige
zorgvuldige gemotiveerde uitzondering op het
onderbouwing (relevantie) en de effectenafwe-
beleid schept een precedent. Consequent
ging onvoldoende expliciet zijn gemaakt.
ruimtelijk beleid voeren is nodig om grip op de ruimtelijke winkelstructuur te kunnen houden.
‘Beleidsmaker bepaalt, maar motiveren moet’
Ladder voor duurzame verstedelijking Bij elke wijziging van het bestemmings-/omgevingsplan die een nieuwe stedelijke ontwikke-
Distributieplanologisch onderzoek (DPO)
ling (wonen, werken, detailhandel en overige
Voorgaande betekent dat een distributieve
voorzieningen) mogelijk maakt dient de ‘Ladder
berekening van de aanwezige (economische)
voor duurzame verstedelijking’ te worden
marktruimte op zichzelf nog niet afdoende
doorlopen (Ladder-toets). Doel is de ruimte in
onderbouwing geeft voor een bepaalde winkel-
stedelijke gebieden optimaal te benutten. Bij
ontwikkeling. Wel kan een distributieve bereke-
gebleken behoefte aan toevoeging van stede-
ning waardevol zijn als onderdeel van een
lijke functies (waaronder winkels) dient deze
ruimtelijke onderbouwing, bijvoorbeeld bij het
behoefte binnen bestaand stedelijk gebied
bepalen van de actuele regionale behoefte, of
opgevangen te worden, voor een perifere
van de effecten op de (beoogde) winkelstructuur.
24 van 36
Relevante vraag bij initiatieven: is er wel behoefte?
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
De consument staat centraal
winkelleegstand. In het kader van een goede
Deugdelijke motivering steeds belangrijker
In de jurisprudentie komt, in lijn met hetgeen in de
ruimtelijke ordening (duurzaam ruimtegebruik,
In de concurrerende verdringingsmarkt moeten
Europese Dienstenrichtlijn staat, steeds naar
leefbaarheid, veiligheid) moet leegstand zoveel
marktpartijen en overheden in toenemende
voren dat het feit dat bestaande winkels meer
mogelijk worden voorkomen.
mate voorbereid zijn op juridische procedures.
concurrentie ondervinden of zelfs failliet gaan niet
Het aanvechten van onvoldoende gemotiveerde
relevant is bij de beoordeling van winkelplannen.
De beleidsmaker bepaalt...
plannen kan voor concurrerende partijen het
Deze verdringing kan in feite als ‘gezonde dyna-
Het is aan gemeenten, regio’s en provincies om
verschil betekenen tussen voortbestaan of niet.
miek’ worden gezien. In de jurisprudentie over
op basis van ruimtelijk relevante criteria en
duurzame ontwrichting is de consument het uit-
vanuit het belang van consumenten te bepalen
Dit betekent dat overheden hun ‘huiswerk’ op
gangspunt: deze dient op aanvaardbare afstand
welke winkelstructuur gewenst is. Mits voldoen-
orde moeten hebben, waarbij de jurisprudentie
de geregelde aankopen te kunnen doen.
de concreet en ruimtelijk onderbouwd mogen
het belang van een goede motivering steeds
overheden winkelontwikkelingen die hier niet
opnieuw benadrukt. Hierbij vraagt het aantonen
Rekening houdend met effecten op leegstand
aan bijdragen afwijzen en kunnen ontwikkelin-
van de ruimtelijke relevantie van specifieke
Bij de beoordeling van winkelplannen dient daar-
gen op gewenste locaties doorgang vinden,
branche- of omvangbeperkingen bijzondere
naast wel rekening te worden gehouden met de
ondanks eventuele verdringingseffecten op
aandacht (o.a. Dienstenrichtlijn).
aanwezigheid van en de mogelijke effecten op
locaties buiten de gewenste structuur.
Ruimtelijk relevante begrippen Wetgeving en jurisprudentie bieden houvast voor de goede motivering van ruimtelijk detailhandelsbeleid. In principe staat een breed scala aan ruimtelijke begrippen ter beschikking. Afhankelijk van het beoogde doel (visie) zijn geschikte begrippen onder meer: •
woon- en leefklimaat (tegengaan leegstand, leefbaarheid, economische vitaliteit);
•
ruimtelijke inpasbaarheid (fysieke ruimte, parkeren, bevoorraden, milieu-eisen);
•
omvang/verzorgingsfunctie (benodigd draagvlak t.o.v. aanwezig draagvlak);
•
omvang/kritische massa (omwille van voldoende variëteit/kwaliteit aanbod);
•
ruimtelijke kwaliteit (stedenbouwkundige verschijningsvorm, investeringsniveau);
•
duurzaam ruimtegebruik (flexibiliteit, intensief ruimtegebruik, duurzaamheid);
•
ruimtelijke synergie (functiemenging, dubbelgebruik, combinatiebezoek);
•
mobiliteit (voorzieningen nabij woonomgeving, centrale goed ontsloten locaties, OV-knooppunt).
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
25 van 36
5 Aan de slag
Keuzes in de winkelstructuur zijn nodig om deze vitaal te houden. De beste perspectieven hiervoor liggen in onze hoofd- en wijkcentra. Deze centrumlocaties hebben de grootste maatschappelijke relevantie voor stad en dorp. In dit hoofdstuk het ABC van ‘aan de slag’.
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
‘Vanuit een actuele visie gericht werken aan versterking en transformatie’
27 van 36
‘Een actuele detailhandelsstructuurvisie als fundament’
28 van 36
Gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk
waarom) en uitzonderingen voor perifere detail-
voor het formuleren van eigen detailhandels-be-
handel zijn slecht onderbouwd. Bij juridische
leid. Een gemeentelijke detailhandelsstructuurvisie
procedures (toetsing initiatieven) zijn gemeenten
maakt keuzes op lokaal niveau. Bovenlokale
en provincies daardoor onnodig kwetsbaar. Met
keuzes worden afgestemd in een regionale detail-
helder ruimtelijk detailhandelsbeleid dat periodiek
handelsstructuurvisie. Zeven gouden tips voor het
geactualiseerd wordt (bijv. elke vijf jaar) staat de
maken van detailhandelsbeleid zijn:
overheid sterker (gesteund door eigen beleid).
1. Dynamiek door beleid
3. Van defensief naar offensief
Met heldere keuzes voor de winkelstructuur
Doordat veel detailhandelsbeleid niet concreet is,
ontstaat duidelijkheid en zekerheid bij marktpar-
is het ook weinig visionair, en defensief: ‘nieuwe
tijen. Zorgvuldige analyses van actuele data,
ontwikkelingen zijn toegestaan tenzij de structuur
koopstromenonderzoek, omzetkengetallen en de
duurzaam wordt ontwricht’. In populair Nederlands:
lokale context zijn hierbij essentieel. Door zowel
‘alles mag tot blijkt dat bestaande centra omver
kwantitatief als ruimtelijk te focussen, zal de markt
worden geblazen’. Een meer offensieve en op
ook op complexe en relatief dure centrumlocaties
ruimtelijke kwaliteit gerichte benadering past beter
willen en kunnen investeren. Dit leidt tot centra
bij de nieuwe winkel-markt: ‘alleen winkelontwik-
met ruimtelijke kwaliteit en duurzaam (winkel)
kelingen die bijdragen aan de beoogde winkel-
vastgoed. Zie in dat kader ook de publicatie
structuur zijn gewenst’. Overheden die op deze
‘Instrumenten voor een succesvolle transitie van
wijze regie nemen, nemen een voorsprong. Dit
de winkelstructuur’ en schema’s op pagina 36.
vraagt om beleidsmatige keuzes, ambitie en lef.
2. Algemene beleidskaders niet (meer) genoeg
4. Ruimtelijk detailhandelsbeleid: de Ladder
Behalve voor het stimuleren van de markt is ook
Per gemeente of regio zullen andere keuzes
een gedegen detailhandelsbeleid juridisch nood-
gemaakt worden voor de ruimtelijke structuur van
zakelijk. De hedendaagse rechtspraktijk vraagt om
winkelgebieden. Een landelijke blauwdruk volstaat
een gedegen motivering op basis van ruimtelijk
niet; maatwerk is geboden. Wel kan als richtsnoer
relevante criteria. Veel vigerend detailhandelsbe-
voor ruimtelijk detailhandelsbeleid een striktere
leid voldoet hier niet aan. De gewenste positie van
interpretatie van de Ladder voor duurzame verste-
winkelgebieden is niet geconcretiseerd (wat, waar,
delijking worden gehanteerd: voor een winkelont-
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
wikkeling met een toegevoegde waarde wordt
bovendien de snelle sanering van marginaal
eerst in of aan bestaande winkelgebieden ruimte
aanbod op onaantrekkelijke locaties in de hand.
gezocht of gemaakt (herstructurering). Indien binnen bestaande centra onvoldoende kansen
6. Visie als middel voor betrokkenheid
aanwezig blijken, kan ruimte gezocht worden op
Regie nemen betekent niet alles zelf doen. De
schillocaties. Pas als die mogelijkheden zijn benut,
overheid bepaalt vooral de kaders. Het is wel
wordt overwogen of nieuwe winkelontwikkelingen
zaak om dit in overleg te doen met eigenaren- en
in de periferie gewenst zijn.
ondernemersorganisaties. Zo wordt voorkomen dat cruciale zaken over het hoofd worden gezien
Voorts is in een krimpende detailhandelsmarkt het
en wordt de realiteit van het beleid direct getoetst.
‘van binnen naar buiten kijken’ beleidsmatig
Het opstellen van de detailhandelsstructuurvisie
verstandig. Welke basisstructuur willen we tenmin-
wordt hiermee tegelijkertijd een middel om de
ste vitaal houden en welke ondersteunende/
marktsector actief te krijgen en te enthousiasme-
aanvullende structuur past hier maximaal nog bij?
ren voor de gewenste ontwikkelingsrichting voor
Vanuit deze benadering kan actiever gezocht
de lokale detailhandelsstructuur. De Omgevings-
worden naar mogelijkheden in de bestaande
wet vraagt beleidsmakers een bewuste keuze te
winkelgebieden. Veelal zijn hier, zeker als er een
maken in de wijze waarop stakeholders in het
bepaalde druk op de markt aanwezig is, kansen
proces betrokken worden.
‘Helder beleid stimuleert gewenste marktinitiatieven’
voor (her)ontwikkeling, functiewijziging en schaalvergroting.
7. Doorvertaling in omgevingsplannen De detailhandelsstructuurvisie vormt het kader bij
5. Leegstand betekent geen stilstand
de toetsing van nieuwe winkelinitiatieven. Daar-
Een overschot aan (leegstaande) winkelruimte
naast vormt de visie een sectorale bouwsteen
moet niet vertaald worden in het stoppen van
voor de integrale omgevingsvisie en onderdeel
nieuwe winkelontwikkelingen als geheel. Kansrijke
van een omgevingsprogramma. Het detailhan-
locaties verdienen het versterkt (opnieuw ingevuld)
delsbeleid kan als planologische onderbouwing
te worden. Ontwikkelingen op deze locaties
dienen in het omgevingsplan en vormt de toets-
dragen bij aan vernieuwing en ruimtelijke kwaliteit
steen voor continuïteit en handhaving van beleid.
en aan de aantrekkelijkheid van de winkelstructuur als geheel. Sterke centrumgebieden werken 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
29 van 36
‘Centrumvisie als strategie bij versterken kansrijke locaties’
Centrumvisie: integraal en gebiedsgericht
andere publieksgerichte functies (horeca,
De detailhandelsstructuurvisie geeft aan welke
ambachten, cultuur, etc.) biedt perspectief en is
winkelgebieden kansrijk en welke kwetsbaar
voor consumenten aantrekkelijk. Ook zijn ruime
zijn en welke functie deze locaties vervolgens
mogelijkheden voor dynamische winkelconcep-
hebben in de gewenste structuur. Dit biedt
ten gewenst.
kaders en prioriteiten voor de aanpak per gebied. Binnen centrumgebieden is vaak een
Dit maakt branche- en functievervaging (blur-
verfijning nodig. Een sterke historische binnen-
ring) mogelijk: de boekhandel schenkt koffie, de
stad kan meerdere aanloopstraten met een
lunchroom verkoopt stoelen, de kapper ver-
zwak detailhandelsperspectief hebben. Met een
koopt schoenen en de kookwinkel geeft work-
(integrale) centrumvisie kan samen met belang-
shops. In veel gevallen dragen dit soort concep-
hebbenden de gewenste structuur bepaald
ten bij aan attractieve centra. Binnen een
worden. Zeven gouden tips hiervoor zijn:
compact centrum past een ruime bestemming. Dit leidt tot meer flexibel invulbaar en daarmee
1. Ruimtelijke opzet: (niet te) compact
duurzaam vastgoed, een beter rendement en
Succesvolle winkelgebieden sluiten aan bij hun
meer mogelijkheden voor ruimtelijke kwaliteit.
verzorgingsfunctie. Zij zijn ruimtelijk goed afgebakend en hebben een heldere structuur.
3. Positie deelgebieden: functieprofiel en iconen
Te ruime centra kampen met zwakke delen en
Grotere centra hebben meerdere deelmilieus.
leegstand, te krappe centra met ruimtegebrek
Variatie in vestigingsmilieus biedt ruimte aan
en hoge huren. De nieuwe winkelmarkt vraagt
verschillende typen winkels en een onderschei-
om het op maat maken van winkelgebieden,
dende mix aan functies. De situering van
passend bij de nieuwe situatie. Hiervoor zijn
publiekstrekkers, parkeerclusters en passanten-
keuzes nodig: welke delen dienen te worden
stromen (routing) hebben hierop grote invloed.
versterkt en welke afgebouwd? In succesvolle centra worden uitstraling en
30 van 36
2. Van winkelgebied naar publieksgericht gebied
inrichting van de openbare ruimte op het
Succesvolle centrumgebieden zijn in toenemen-
functieprofiel aangepast. Identiteitsversterkende
de mate (weer) multifunctionele gebieden. Het
iconen (monument, plein, bijzondere winkels)
intensiever mengen van de winkelfunctie met
vormen cruciaal DNA in de belevingseconomie. 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
4. Langetermijnvisie, kortetermijnprojecten
6. Verkeer, parkeren, bevoorraden en verblijven
Om vernieuwende projecten van de grond te
Goede bereikbaarheid (multimodale ontsluiting)
krijgen, is een visie voor de (middel)lange
is een basisvoorwaarde voor centrumgebieden.
termijn nodig (richtinggevend kader). In een
Steeds dient het optimum te worden gezocht
gezamenlijke koers op hoofdlijnen worden de
tussen bereikbaarheid voor fiets en auto (be-
omvang van het winkelgebied, de positie van
zoekgemak) en beleving (verblijfscomfort)
deelgebieden en beleidsambities helder.
binnen het centrum. Naarmate centra groter
Uitvoeringsprojecten dienen echter behapbaar
worden, neemt de omvang van het verblijfsge-
te zijn (laag afbreukrisico). Alleen op strategi-
bied toe. Dit stelt extra hoge eisen aan het
sche locaties wordt ingezet op een (her-)
parkeren en bevoorraden.
‘Op perspectiefrijke locaties met lokale stakeholders aan de slag’
ontwikkeling. Projecten zijn overzichtelijk, en onafhankelijk van elkaar te realiseren. De koers
7. Gebiedsgerichte samenwerking
kan zo op straatniveau uitgewerkt worden.
Een goede samenwerking tussen gemeente, ondernemers en eigenaren is nodig om ge-
5. Niet dromen: eerst rekenen dan tekenen
wenste ontwikkelingen van de grond te krijgen
Natuurlijk is het goed soms ‘out of the box’ te
in een krimpende winkelmarkt. Steeds meer
denken. Maar niet te lang. Veel centrumvisies
winkelgebieden kiezen voor een professionele
zijn te veel vanuit stedenbouwkundige ambities
vorm van beheer en marketing. In diverse
en vormgeving opgesteld, en zijn onrealistisch
vormen van centrummanagement werken
qua programma (te veel), exploitatie (te duur) en
ondernemers, eigenaren, gemeente en soms
uitvoering (te lang en te veel betrokkenen).
andere betrokkenen samen.
Dit soort visies remmen, in plaats van dat zij ontwikkelingen stimuleren. Meer dan ooit zijn
Veel tijd en energie kan bij de start verloren
centrumvisies die uitgaan van het haalbare
gaan aan het vergaderen over organisatiestruc-
programma noodzakelijk (op basis van actuele
turen en financiering. Effectiever is het om
data en koopstromengegevens). Vanuit dit
inhoudelijke doelen te bepalen en met prakti-
realistische programma vindt uitwerking van
sche projecten te starten. Al werkend aan de
vormgeving en proces plaats. Praktische visies
eerste projecten groeit de organisatie en het
als deze worden omarmd door betrokkenen en
draagvlak voor structurele financiering en
leiden tot snel zichtbare resultaten op straat.
ingrijpender acties.
2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
31 van 36
‘Transformatieplan biedt nieuw perspectief voor kansarme locaties’
Te versterken locaties worden kansrijker als ook
Verlies nemen en opnieuw beginnen
af te bouwen locaties worden geïdentificeerd
De oplossing voor zwakke locaties begint met
en benoemd. Vastgesteld moet worden dat niet
het erkennen van dit probleem: partijen moeten
alle locaties altijd succesvol kunnen blijven als
hun verlies nemen:
winkelgebied; dynamiek in de winkelmarkt is
•
eigenaren/beleggers van winkelvastgoed (en
steeds minder vaak ontwikkelen en uitbreiden,
financiële instellingen) moeten de boekwaar-
en steeds meer afscheid nemen en herontwikke-
de aanpassen aan actuele huurprijzen en
len van locaties die niet meer (kunnen) voldoen.
leegstandsrisico’s; •
ontwikkelaars met speculatieve vastgoed- of
Resultaten uit het verleden...
grondposities moeten programma en op-
Praktisch probleem is dat veel eigenaren van
brengsten aanpassen aan de realiteit;
winkelvastgoed en partijen met grondposities
•
winkelondernemers met onvoldoende
(soms ook gemeenten) te hoge verwachtingen
rendementen moeten stoppen, of verplaat-
hadden ten aanzien van de marktkansen.
sen naar meer perspectiefrijke locaties;
Tijdens de vorige economische hoogconjunctuur
•
gemeenten moeten middelen beschikbaar
is nog veel winkelvastgoed ontwikkeld met
stellen voor ruimtelijk beleid en het tegen-
hoge(re) huuropbrengsten in het hoofd, terwijl
gaan van maatschappelijke onzekerheid.
toen de fysieke winkelbestedingen al terugliepen (overaanbod). In bestaand winkelvastgoed
Regie voor af te bouwen locaties
scheppen (huur)opbrengsten uit het verleden
Veel verlies is fictief: in werkelijkheid bezit de
daarnaast soms hoge verwachtingen voor de
betreffende partij al lang niet meer wat men in
toekomst.
de boeken heeft staan. In haar regierol kan de overheid hierbij het ‘verlies nemen’ expliciet
Ook winkelondernemers op zwakke locaties zijn
bespreken met betrokkenen. Hierdoor kan
vaak nog (te) hoopvol voor de toekomst of zijn
sneller ruimte ontstaan voor oplossingen.
door huurovereenkomsten of onverkoopbaar
32 van 36
eigendom gedwongen door te functioneren op
Nieuw perspectief: maatwerk per situatie
een slechte winkellocatie. In alle gevallen zou
Locaties en situaties verschillen, dé oplossing
eigenlijk verlies moeten worden genomen. Dit is
bestaat niet. Oplossingen zijn ook een politieke
inmiddels steeds vaker de praktijk.
keuze: in welke mate wil de overheid ‘maat2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
schappelijke onzekerheid’ tegengaan en investe-
III Participerend herstructureren
ren in ‘maatschappelijke regie’? Er zijn drie
De meest actieve vorm van regie is zwakke
vormen van regie te onderscheiden. In volgorde
locaties af te bouwen door als overheid zelf te
van intensiteit/inspanning zijn dit:
investeren in grond en vastgoed. Dit is vooral gewenst bij leefbaarheidsproblemen en verval.
I Kaderstellend defensief
Op basis van het transformatieplan kan vastgoed
Een heel belangrijke basisvorm van regie kost
via onteigening tegen reële (lage) marktwaarde
relatief weinig: op basis van de structuurvisie
worden verworven. Langdurige speculatie en
detailhandel krijgt de zwakke locatie het expliciete
verval worden zo tegengegaan.
predicaat ‘niet versterken/geleidelijk af te bouwen’. Er wordt niet meegewerkt aan uitbreiding van
Te overwegen is een fonds op te richten van
detailhandel (consolideren). Functiewijziging naar
waaruit onrendabele herstructurering van loca-
niet-detailhandel wordt planologisch mogelijk
ties wordt bekostigd. Dit fonds kan (direct of
gemaakt. Voor partijen is helder dat de toekomst
indirect via de algemene middelen) gevuld
niet ligt in winkels. Met deze basisvorm van regie
worden vanuit de grondexploitatie van andere,
houden stagnatie en leegstand nog lange tijd aan,
meer renderende ontwikkelingen (uitbreiding van
een alternatief (visie) ontbreekt.
winkels op perspectiefrijke locaties).
II Kaderstellend offensief
Voorkomen maatschappelijk verlies biedt winst
Offensiever is een regierol waarin de overheid
Verouderde winkelgebieden met leegstand en
een transformatieplan maakt waarin de gemeente
verloedering zijn magneten van problemen.
actief met de straat aan de slag gaat. Het in
Investeren in zwakke winkelgebieden is noodza-
gesprek met eigenaren op zoek gaan naar
kelijk om ‘maatschappelijke onzekerheid’ te
alternatieven schept inzicht. Aan (binnen)stedelijk
beperken of te voorkomen. Regie door de
wonen (krapte op de woningmarkt) en kleinscha-
overheid is hier onmisbaar. Overheidsbeleid
lige werklocaties bestaat vaak wel behoefte
biedt daarbij perspectief op zwakke locaties en
(nieuwe opbrengsten). Dit transformatieproces
stimuleert dynamiek op perspectiefrijke locaties.
kan de gemeente stimuleren door de openbare
De winst: een duurzame winkelstructuur met
ruimte anders in te richten, beter passend bij
dynamische, attractieve winkelgebieden.
‘Meewerken bij transformatie van overtollige winkelmeters’
toekomstige invullingen van panden. 2084.0919 Dynamiek door beleid - corona-update - 14 januari 2021
33 van 36
Verantwoording
In deze rapportage worden diverse cijfers en
Veel jurisprudentie gaat over ruimtelijke rele-
Handleidingen voor overheden en retailers
trends gepresenteerd. Voor de leesbaarheid zijn
vante motivering in relatie tot de Diensten-
‘Dynamiek door beleid’ richt zich vooral op de
achtergronden en bronvermeldingen in de tekst
richtlijn. Enkele belangrijke uitspraken betreffen:
vraag hoe overheden kunnen bijdragen aan een
veelal achterwege gelaten. Hieronder is een
•
Appingedam (RVS:2019:2569);
vitale winkelstructuur met aantrekkelijke centra.
korte nadere toelichting opgenomen.
•
Zuid-Holland (RVS:2019:965);
•
Franeker (RVS:2019:3269);
‘Instrumenten voor een succesvolle transitie van
Bronnen
•
Duiven (RVS:2019:4101);
de winkelstructuur’ biedt bij de lokale transforma-
•
•
Schijndel (RVS:2018:4196).
tieopgave een checklist en stroomschema zie
Aanbodgegevens over winkels in Nederland (aantal, winkelvloeroppervlak) zijn afkomstig