Regelgevend Document Kaderstelling 2026
Tekst van het document
REGELGEVEND DOCUMENT KADERSTELLING 2026
Vastgesteld in de raadsvergadering van 9 maart 2026
Inhoud Inhoud ........................................................................................................................................ 2 1
Inleiding .............................................................................................................................. 3 Relatie met het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus........................... 3
2
Doel en looptijd Regelgevend Document Kaderstelling 2026 ........................................... 4 Looptijd Regelgevend Document Kaderstelling 2026 ............................................................ 4
3
Wat betekent deze werkwijze voor de raad? .................................................................... 5
4
Basisprincipes en uitgangspunten ...................................................................................... 6 Inleiding .................................................................................................................................. 6 Basisprincipes ......................................................................................................................... 6 Uitgangspunten ...................................................................................................................... 6 Processtappen totstandkoming beleidsnota ......................................................................... 6 Evaluatie ................................................................................................................................. 7 Startnotitie en voorbereiding ................................................................................................. 7 Vaststelling ............................................................................................................................. 7 Uitvoering ............................................................................................................................... 8
5
Beleidscyclus ...................................................................................................................... 9 Inleiding .................................................................................................................................. 9 Overzicht beleidscyclus .......................................................................................................... 9 Typen beleidsdocumenten ................................................................................................... 10 Kader voor indicatoren en streefwaarden ........................................................................... 11 Financiële spelregels ............................................................................................................ 12
6
P&C-cyclus ........................................................................................................................ 13 Inleiding ................................................................................................................................ 13 Producten ............................................................................................................................. 13 Proces en besluitvorming binnen de P&C-cyclus ................................................................. 13
7
Dynamische Lange Termijn-Agenda ................................................................................. 16 Inleiding ................................................................................................................................ 16 Opzet en werking ................................................................................................................. 16
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
2
1
Inleiding
Governance binnen de gemeente gaat over de manier waarop besluiten worden genomen, uitgevoerd en gecontroleerd. De gemeenteraad speelt daarin vooral twee rollen: het geven van richting door kaders te stellen en beleid vast te stellen, en het houden van toezicht door te controleren of het college doet wat is afgesproken. Voor dat toezicht maakt de raad gebruik van hulpmiddelen zoals de externe accountant, de auditcommissie en de rekenkamer. Ook de Provincie heeft formeel een toezichthoudende rol op de gemeenten. Het college van burgemeester en wethouders richt zich voornamelijk op het uitvoeren van het beleid binnen de daartoe door de raad gestelde kaders en het periodiek aan de raad verantwoorden over de uitvoering van het beleid. De raad heeft dus zowel een kaderstellende als een controlerende rol en vervult deze rol aan de hand van de volgende documenten: -
-
Kaderstellende rol: via documenten uit de zogenaamde beleidscyclus, voornamelijk visies en beleidsnota’s. De raad kan hierop tussentijds bijsturen via (bijvoorbeeld) een actualisering van een beleidsnota of jaarlijks via de perspectiefnota. Tussentijdse voorstellen en/of amendementen vanuit de raad moeten passen binnen de vastgestelde beleidsnota's. Vanuit de in de visie en beleidsnota’s vastgestelde kaders gaat het college met de realisatie en uitvoering van het beleid aan de slag. Controlerende rol: via (tussentijdse) beleidsevaluaties, beleidsgesprekken en via documenten uit de zogenaamde P&C-cyclus, voornamelijk perspectiefnota, begroting, tussentijdse rapportage en jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening). In deze documenten legt het college periodiek verantwoording af over de voortgang in en realisatie van het beleid (ook in financiële zin).
Er bestaat hiermee dus een duidelijk verband tussen enerzijds de beleidscyclus en anderzijds de P&C-cyclus. In dit samenspel van raad en college wordt gezocht naar handvatten om op de juiste momenten en op de juiste manier in de gemeenteraad het gesprek te voeren over het bepalen en de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Het belang van het voeren van het goede gesprek, en daarmee het verbinden van de beleidscyclus en de P&C cyclus, is breed onderkend. De raad/griffie, college en ambtelijke organisatie hebben van gedachten gewisseld op welke wijze het verbinden van de beleidscyclus en de P&C-cyclus verder kan worden verbeterd, verduidelijkt en gestructureerd. Zie ook hierna “Relatie met het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus”.
Relatie met het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus Het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus beschrijft de uitgangspunten voor de integratie van de beleids- en P&C-cyclus. Deze moet leiden tot een heldere structuur voor de beleidscyclus. De raad voert periodiek het gesprek over het beleid en de impact daarvan op de gemeente, op basis van doelstellingen en indicatoren. De financiële vertaling hiervan gebeurt in de P&C-cyclus, zoals in de perspectiefnota en de begroting. Een verdere uitwerking van de ideeën en voorstellen uit het Regelgevend Document Verbinden beleidscyclus en P&C Cyclus vindt plaats in de volgende activiteiten: 1. 2. 3.
4.
Het nader uitwerken en beschrijven van de integratie van de beleid en P&C-cyclus volgens het model Tilburg Het opstellen van een (dynamische) lange termijn-agenda Een herziening van de huidige programmastructuur die zowel recht doet aan en werkbaar is vanuit de optiek van zowel beleid als van middelen. Daarbij wordt (meer) aansluiting gezocht met de taakveldenstructuur volgens de regeling Iv3 van het BBV. De programmastructuur is leidend voor de inrichting van de begroting c.a. Uitwerking van de vraag hoe we in Tilburg het beleidsgesprek gaan voeren.
In dit Regelgevend Document Kaderstelling 2026 wordt nader ingegaan op het eerste onderwerp.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
3
2 Doel en looptijd Regelgevend Document Kaderstelling 2026 Het doel van het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 is het vastleggen van eenduidige kaders en (rand)voorwaarden voor de opstelling, besluitvorming, uitvoering, monitoring en evaluatie van gemeentelijke beleidsdocumenten. Daarnaast staan we ook nog kort stil bij de inzichten die van belang zijn voor het opstellen van een (dynamische) lange termijn-agenda. Het opstellen daarvan als zodanig vormt geen onderdeel van dit Regelgevend Document Kaderstelling 2026 maar zal afzonderlijk hiervan plaatsvinden. Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 neemt het nieuwe model Tilburg als uitgangspunt. Dit model biedt een goede basis om te komen tot de integratie van de beleidscyclus en de P&C-cyclus.
Figuur 1 Model beleidscyclus en P&C cyclus Met dit model worden de beleidscyclus en de P&C cyclus duidelijk van elkaar onderscheiden, maar tegelijkertijd ook duidelijk met elkaar verbonden. Met het model ligt de focus op scherper sturen en verantwoorden, maar ook op realisatie van ambities. Voordeel van het model is dat het ruimte geeft om een invulling te kiezen passend bij de cultuur en/of werkwijze van Tilburg met een daarop toegespitste indeling van de Programmabegroting. Verder heeft het model flexibiliteit om zich aan te passen aan de politieke mores/kleur van een moment.
Looptijd Regelgevend Document Kaderstelling 2026 Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 heeft geen beperking in looptijd en sluit daarmee aan bij de intentie om het model structureel langjarig van kracht te laten zijn. Na 2 jaar (in 2028) zal het model Tilburg, inclusief de het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en het Regelgevend Document Kaderstelling 2026, worden geëvalueerd en daar waar nodig worden aangepast. Op deze manier kan de gekozen aanpak worden gemonitord en bijgestuurd zodat deze optimaal naar de toekomst toe kan blijven werken. De opzet en aanpak van de evaluatie zal door de Auditcommissie worden vastgesteld.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
4
3
Wat betekent deze werkwijze voor de raad?
De integratie van de beleidscyclus en de P&C-cyclus moet leiden tot een betere en meer focus op het scherper sturen, verantwoorden en toezicht houden en biedt de volgende voordelen voor de raad: • • • • • • • • • •
Beter onderscheid tussen de beleidscyclus en de P&C-cyclus, maar tegelijkertijd een betere verbinding Eenduidige opzet en indeling met heldere doelstellingen voor iedere type document Duidelijk meerjarig beeld van de planning van documenten (bestuurlijke raadsagenda) Opbouw en inhoud verschillende beleidsdocumenten is gestandaardiseerd en sluit aan op de P&Cdocumenten (perspectiefnota, begroting, jaarrekening c.a.) Per (beleids)thema is er één duidelijk beleidsdocument (beleidsnota) waarin de raad kaders stelt (inhoud, doelen, activiteiten, indicatoren en geld) Raad beter in positie brengen om daadwerkelijk te kunnen sturen (doelen, activiteiten en budget) en controleren Duidelijker maken wanneer de raad stuurt Bewustere keuze maken tussen toevoegen of actualiseren beleid Versterken van, in ieder geval, één integraal keuzemoment Focus op de realisatie van ambities.
Om deze voordelen ook daadwerkelijk tot realisatie te laten komen is (op onderdelen) een gedragsverandering van alle betrokken actoren (raad, college, ambtelijke organisatie) noodzakelijk. Dit betekent onder meer: •
•
Houden aan gemaakte afspraken en naleven van de voorwaarden, uitgangspunten c.a. uit dit Regelgevend Document Kaderstelling bij de totstandkoming c.a. van de onderdelen uit zowel de beleids- als de P&C-cyclus Tussentijds bijsturen door de raad gebeurt slechts via een actualisering van een beleidsnota of jaarlijks via de Perspectiefnota. Dat betekent dat tussentijdse voorstellen en/of amendementen vanuit de raad moeten passen binnen de vastgestelde beleidsnota’s maar ook dat voorstellen en/of amendementen vanuit de raad zich in de kern niet moeten richten op de uitvoering van beleid (dat is immers aan het college), maar op het beleid zelf.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
5
4
Basisprincipes en uitgangspunten
Inleiding De integratie van de beleidscyclus en de P&C-cyclus brengt een vernieuwde werkwijze met zich mee. Deze werkwijze is erop gericht om het sturen, verantwoorden en toezicht houden scherper en effectiever te maken. Door een duidelijker onderscheid én betere verbinding tussen beide cycli krijgt de raad meer grip op het proces van beleidsvorming en uitvoering.
Basisprincipes Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 gaat uit van de volgende principes en uitgangspunten: • Eenduidigheid: de hoofdtitel van elk beleidsdocument benoemt expliciet of het een Visie, Beleidsnota, Uitvoeringsprogramma of Regelgevend document betreft. • Enkelvoudig doel: elk document heeft één primair abstractieniveau, dus geen gecombineerde documenten (bv. visie + uitvoeringsprogramma) tenzij expliciet gemotiveerd. • Kaderstelling komt vóór uitvoering: beleidskeuzes (doelen, indicatoren, streefwaarden en financiële dekking) worden expliciet vastgelegd en vormen het uitgangspunt voor uitvoering en begroting. • Sturende en compacte begroting: de begroting volgt de beleidsdocumenten; niet alle details van beleid worden in de begroting herhaald maar de koppeling is traceerbaar, logisch, doorklikbaar naar een P&C-Portal of begrotingswebsite en zoveel als mogelijk identiek voor wat betreft de kenmerkende aspecten. • Beïnvloedbaarheid: doelstellingen moeten zo veel als mogelijk geformuleerd zijn op een niveau waarop de gemeente aantoonbaar invloed kan uitoefenen.
Uitgangspunten Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 hanteert de volgende definities en bevoegdheden voor raad en college: • • •
•
Visie: de lange termijnambities (horizon 10–20 jaar, “dromen”). De raad stelt de visie vast en besluit over de wijze van (tussentijdse) verantwoording. Beleidsnota: richtinggevend kader voor middellange termijn (4–10 jaar, veelal 4–5 jaar) en uitgangspunt voor begroting en monitoring. De raad stelt de beleidsnota’s vast. Uitvoeringsprogramma: omvat de concrete vertaling van een beleidsnota in acties, middelen en tijd (looptijd 1–4 jaar). Het college stelt deze uitvoeringsprogramma’s vast en informeert periodiek de raad volgens de gemaakte afspraken in de beleidsnota’s. Alle uitvoeringsprogramma’s worden aan de raad aangeboden. Regelgevend document: officieel document waarin regels, voorschriften, richtlijnen of procedures zijn vastgelegd, zoals wetten, besluiten, verordeningen c.a. en die een bepaald gebied of gedrag reguleren. Een regelgevend document is veelal juridisch bindend. De raad stelt de regelgevende documenten vast.
Processtappen totstandkoming beleidsnota Onderstaand schema geeft een beeld van de cyclus die wordt doorlopen als het gaat om het maken, vaststellen en uitvoeren van beleidsnota’s. De visies, uitvoeringsprogramma's en regelgevende documenten zijn niet vormvrij (zie figuur 4), maar kennen geen processtappen zoals zijn beschreven ten aanzien van de beleidsnota’s.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
6
Participatie In de startnotitie wordt aangeven of en hoe participatie met betrokkenen moet plaatsvinden. Die participatie wordt meegenomen in de stap “voorbereiding”.
Figuur 2 Processtappen totstandkoming beleidsnota
Evaluatie Feitelijk wordt gestart met de laatste stap uit de ‘levenscyclus’ van de beleidsnota: de evaluatie. Beleidsnota’s hebben een zekere looptijd. Het nadenken over en schrijven van een vervolg op een beleidsnota start met het evalueren van de lopende beleidsnota. Aan de hand van heldere evaluatiecriteria kan de uitvoering van de beleidsnota worden beoordeeld. De evaluatie kan aanzet vormen voor het schrijven van het vervolg. Een beleidsnota kan nieuw zijn of worden verlengd. In de beleidsnota wordt aangegeven wanneer met evaluatie wordt gestart. Bij een beleidsnota met een lange looptijd (meer dan 4 jaar) wordt vermeld wanneer een tussentijdse evaluatie plaatsvindt. Bij het verlengen van een bestaande of lopende beleidsnota hoeft geen apart evaluatiedocument te worden opgesteld en kan de evaluatie plaatsvinden in het raadsvoorstel.
Startnotitie en voorbereiding Een startnotitie dient als document waarin helder de opdracht van de raad aan het college tot het schrijven van een beleidsnota wordt geformuleerd. Het markeren van de start van een beleidsproces is belangrijk omdat dan het proces en de rollen kunnen worden vastgelegd. Het markeren van de start zal via een startnotitie gebeuren. De startnotitie dient tenminste de volgende onderdelen te bevatten: • Waar gaat het over, welk onderwerp beoogt de beleidsnota te regelen/af te bakenen; • Wat is het nu geldende beleidskader gemeentelijk en buiten de gemeente en de vrijheid/zeggenschap van de gemeente om zelf beleid te maken; • Heeft een evaluatie van de "lopende" beleidsnota plaatsgevonden en wat zijn hiervan de uitkomsten. Zo nee, wanneer vindt deze plaats of wat zijn de argumenten om geen evaluatie uit te voeren; • Als er sprake is van een beleidsnota over een "nieuw" onderwerp of ontwikkeling, heeft een onderzoek of probleemanalyse plaatsgevonden over het onderwerp waar de beoogde beleidsnota over gaat; • Door wie wordt de beleidsnota voorbereid en geschreven; • Wanneer is de beleidsnota af; • Participatie: welke belanghebbende partijen worden betrokken en hoe worden deze partijen betrokken; • Wat is de rol van de raad bij de totstandkoming van de beleidsnota. Heeft de raad een actieve rol of een passieve rol.
Wat is de rol van de raad bij het betrekken van partijen. De startnotitie wordt voorzien van een raadsvoorstel en wordt vastgesteld door de raad. Bij het verlengen van een bestaande of lopende beleidsnota is het niet nodig om een startnotie te maken. Het voorstel om een beleidsnota te verlengen wordt wel ter besluitvorming aan de raad voorgelegd.
Vaststelling Zoals hiervoor is aangegeven wordt de startnotitie samen met een raadsvoorstel ter besluitvorming aan de raad voorgelegd. Bij het verlengen van een bestaande beleidsnota is een aparte startnotitie niet nodig, maar het voorstel tot verlenging wordt wel aan de raad voorgelegd. De raad kan op deze momenten nog invloed uitoefenen.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
7
De startnotitie is geen inhoudelijk voorstel, maar een procesvoorstel om te komen tot de beleidsnota. De raad kan daarbij extra momenten toevoegen voor bijvoorbeeld het leveren van input of organiseren van inspraak.
Uitvoering Na vaststelling van de beleidsnota volgt de uitvoering. Het college werkt dit uit in een uitvoeringsprogramma en neemt de uitvoering op zich. De raad stuurt in de beleidsnota vooral op hoofdlijnen en niet op details van de uitvoering. De voortgang van de uitvoering wordt periodiek gemonitord en geëvalueerd. De raad ontvangt hierover informatie volgens de afspraken die in de beleidsnota zijn vastgelegd.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
8
5
Beleidscyclus
Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de kernprincipes en uitgangspunten die richting geven aan de integratie van de beleidscyclus en de P&C-cyclus binnen de gemeente. De vernieuwde werkwijze, zoals uitgewerkt in het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus, zorgt voor een heldere structuur en betere samenhang tussen beleidsvorming en Planning & Control. Door eenduidige afspraken over rollen, bevoegdheden en documenttypes krijgt de raad meer grip op het proces en wordt het sturen en controleren effectiever. De uitgangspunten zijn gericht op transparantie, een duidelijke rolverdeling tussen raad en college, en het vastleggen van kaders vóór uitvoering. Het Regelgevend Document vormt hierbij het fundament voor de integratie, zodat beleidsdoelstellingen en indicatoren direct door vertaald kunnen worden naar de P&Cproducten, zoals de perspectiefnota en begroting. Zo ontstaat een samenhangend geheel waarin de raad op het juiste moment kan bijsturen en verantwoording kan vragen, en de organisatie flexibel kan inspelen op ontwikkelingen en ambities.
Overzicht beleidscyclus In het model Tilburg worden binnen de beleidscyclus de volgende documenten onderscheiden: • Visies • Beleidsnota’s • Uitvoeringsprogramma’s • Regelgevende documenten (verordeningen enz.) Ieder document is eenduidig en heeft heldere doelstellingen. De opbouw en inhoud is gestandaardiseerd en komt op een herkenbare manier terug in de begroting. De raad stelt de kaders vast in één beleidsdocument: de beleidsnota. In de beleidsnota worden de inhoud, doelen, activiteiten, indicatoren, budget benoemd. Door die eenduidigheid (1 beleidskader) is de raad beter in positie om daadwerkelijk te kunnen sturen en controleren.
In onderstaande figuur zijn de kenmerkende aspecten van en de onderlinge samenhang tussen de soorten documenten van de beleidscyclus samengevat weergegeven:
Figuur 3 Benaming en indeling documenten beleidscyclus
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
9
Alle soorten documenten m.b.t. hetzelfde thema hebben een eenduidige en eensluidende themanaam (dus bijvoorbeeld: visie cultuur – beleidsnota cultuur – uitvoeringsprogramma cultuur – verordening cultuursubsidies etc.). Het is mogelijk dat niet voor ieder thema alle 4 de soorten documenten opgesteld hoeven te worden. Niet alle thema’s zullen bijvoorbeeld persé een visie (“droomnota”) als basis hoeven te hebben. Voor ieder thema worden wel minimaal een beleidsnota en een uitvoeringsprogramma opgesteld, omdat in de beleidsnota de raad de kaders stelt en het uitvoeringsprogramma het college in staat moet stellen om het beleid tot uitvoering/realisatie te brengen. De mogelijkheid bestaat dat (bijvoorbeeld vanuit externe wet- en regelgeving) voor een bepaald thema visie, beleid en uitvoering in 1 overkoepelend document opgenomen moet worden. De Omgevingswet bijvoorbeeld vereist dat de gemeentelijke omgevingsvisie, omgevingsbeleid en omgevingsplannen in 1 integraal document zijn opgenomen. In dat geval worden de onderdelen van de beleidscyclus in afzonderlijke paragrafen opgenomen en behandeld. Dit geeft de raad een herkenbaar houvast.
Typen beleidsdocumenten De documenten volgen een vast format met terugkerende paragrafen, waardoor ze voor de raad eenvoudiger en consistenter te controleren zijn. Visie • •
•
De gemeente(raad) mag dromen in een visie Iedere visie heeft dezelfde uniforme indeling en lay out: Algemeen waaronder type document, onderwerp en datum Beschouwing met o.a. een helder omschreven ambitie Visie op de toekomst inclusief alternatieven Besluitvorming: vaststelling door raad, looptijd en revisiemoment(en) Stel alleen een (nieuwe) visie op als: Er onduidelijkheid is dan wel het ontbreekt aan een fundamentele lange termijnambitie die richtinggevend is; De ambitie niet voldoende is vastgelegd in bestaande documenten of wetgeving; Het actualiseren van een bestaande visie geen afdoende oplossing biedt.
Beleidsnota Zoals is aangegeven in het Regelgevend document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus wordt de Programmabegroting opgebouwd uit 15 programma’s. We gaan uit van 15 beleidsnota’s, gebaseerd op de15 programma’s uit de begroting: elk programma heeft zijn eigen beleidsnota. Dit groeit naar 25 à 30 beleidsnota’s om alle programma’s en integrale thema’s goed te dekken. Een beleidsnota legt de koers vast: doelen, indicatoren, aanpak en financiële kaders. Na vaststelling door de raad werkt het college dit uit in tenminste 1 uitvoeringsprogramma per beleidsnota en zorgt voor uitvoering. De raad stuurt op hoofdlijnen en monitort periodiek volgens afspraken in de beleidsnota. Door een uniforme opbouw en een beleidskalender blijft het beleidshuis overzichtelijk en toegankelijk.
Een beleidsnota bevat de volgende elementen: • Beschrijving van de relatie met het programma • Beantwoording van de wat-vraag (wat willen we bereiken) • Beantwoording van de hoe vraag (op welke manier worden de doelen bereikt) • Beantwoording van de waarom vraag (op grond van welk programma wordt de beleidsnota gemaakt) • Beschrijving van de doelgroep (voor wie doen we het) • Doelen, indicatoren, streefwaarden en middelen • Uitgebreide financiële paragraaf met de onderliggende verdeling van de middelen en investeringen • Welke risico’s worden onderkend • Looptijd van de beleidsnota • Communicatie/informatievoorziening (de wijze waarop de raad over de voortgang wordt geïnformeerd)
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
10
• • •
Participatie (op welke wijze dit wordt vormgegeven) Welke verbonden partijen leveren een bijdrage Uitvoeringstoets.
Uitvoeringsprogramma Ieder uitvoeringsprogramma heeft dezelfde uniforme indeling en lay-out: • Algemeen waaronder type document, onderwerp en datum • Duidelijke en inzichtelijke relatie met de beleidsnota • Wat wordt er uitgevoerd? > concrete acties en resultaten per jaar, met bijbehorende middelen • Prestatie-indicatoren > KPI’s voor uitvoering en voortgangsrapportage • Kosten > uitwerking van de begrotingsimplicaties op productniveau • Planning • Participatie burgers, organisaties in de stad, etc. • Governance en verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie • Communicatie > publicatie en informatie voor stakeholders en raad (cf. afspraken in beleidsnota). • Risico’s. Wanneer de beleidsnota van een goed niveau is (in ieder geval de elementen en aandachtspunten bevat die hiervóór zijn aangegeven bij het onderdeel “Beleidsnota”), is instemming van de raad op het uitvoeringsprogramma niet noodzakelijk. Hiermee wordt bereikt dat de raad haar kader stellende rol goed kan invullen, kan sturen op hoofdlijnen en zich niet hoeft bezig te houden met (uitvoerings)details. Dat is de verantwoordelijkheid van het college samen met de organisatie. Uitvoeringsprogramma’s gaan ter kennisname naar de raad en kunnen altijd door de raad worden geagendeerd.
Een uitvoeringstoets in het uitvoeringsprogramma is niet nodig, omdat de toets op uitvoerbaarheid volledig is ingebed in de beleidsnota en de P&C-cyclus. Zo blijft de rolverdeling helder: de raad stelt kaders, het college voert uit. Regelgevend document (verordeningen e.d.) • Ieder regelgevend document m.b.t. hetzelfde thema heeft een naam waarbij direct duidelijk is op welk thema het betrekking heeft c.q. bij welk thema het behoort. • In de beleidsnota en/of uitvoeringsprogramma wordt in een afzonderlijke bijlage inzichtelijk gemaakt welke regelgevende documenten zijn/worden gemaakt. Per document wordt daarbij beknopt vastgelegd: Naam van het document Regelgevend vanuit externe of interne wet- en regelgeving Doel/reden waarom het document moet worden gemaakt Korte inhoud van hetgeen in het document moet worden geregeld, vastgelegd e.d. De regelgevende documenten mogen worden geëvalueerd.
Kader voor indicatoren en streefwaarden Onderstaande tabel geeft richtlijnen voor het opstellen en beoordelen van indicatoren en streefwaarden binnen beleidsdocumenten. Aspect Voorkeur: gebruik effectindicatoren die het maatschappelijk resultaat meten. Als deze niet (voldoende) beschikbaar zijn, gebruik dan prestatie- of outputindicatoren met een toelichting op de relatie hiervan met het (beleids)effect. Streefwaarden: waar mogelijk kwantitatief en met een tijdshorizon; als een 0-meting ontbreekt, dit expliciet benoemen en een plan voor meting toevoegen. Databronnen en actualiteit: vermeld altijd de bron en periodiciteit (let op vertragingen in brondata, bijvoorbeeld CBS). Transparantie over onzekerheid en externe beïnvloeders: indicatoren moeten begeleid worden van een toelichting over de mate van gemeentelijke beïnvloedbaarheid.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
11
Aanwezig/toegepast?
Financiële spelregels Onderstaande tabel geeft de belangrijkste richtlijnen voor het financiële deel van beleidsnota’s. Aspect De financiële paragraaf in elke beleidsnota geeft inzicht in de kosten, investeringen, dekking(en) (programma’s/externe bijdragen/hergebruik), onzekerheidsmarges en uitgewerkte scenario’s. Duidelijkheid over uitvoerbaarheid: activiteiten waarvoor dekking ontbreekt worden expliciet gemarkeerd en pas uitgevoerd na besluitvorming in de perspectiefnota. Toelichtingsverplichting in de begroting: afwijkingen ten opzichte van t-1 groter dan € XX mln. of >10% van baten of lasten per doelstelling moeten worden toegelicht en onderbouwd. Dit is alsdan te verankeren in de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Intern proces: wijziging van de begroting op basis van beleidsnota’s wordt na afweging en besluitvorming door de raad hierover in de perspectiefnota verwerkt in de eerstvolgende begroting.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
12
Aanwezig/toegepast?
6
P&C-cyclus
Inleiding Vanwege de doelstelling om aan de hand van het model Tilburg een duidelijkere en scherpere integratie tussen de beleidscyclus en de P&C-cyclus tot stand te brengen leggen we in het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 de P&C cyclus en de daarin onderkende onderdelen vast. Als gevolg daarvan actualiseren we de vigerende Visie op Planning & Control niet en komt deze te vervallen. De P&C cyclus met haar bijbehorende producten zijn voor het college en de raad van essentieel belang om adequaat invulling te kunnen geven aan hun taken en verantwoordelijkheden. P&C en haar producten zijn daarbij geen doel op zich, maar een middel om: • De gemeenteraad in staat te stellen het debat te voeren en besluiten te nemen over de (realisatie van) beleidsdoelen en de bijbehorende budgetten (integrale afweging). • Informatievoorziening aan de gemeenteraad juist, volledig en tijdig te laten plaatsvinden. • Risico’s die de realisatie van (beleids-)doelstellingen belemmeren inzichtelijk te maken. • De organisatie zo in te richten dat doelgericht, doelmatig en doeltreffend kan worden gewerkt. • Verantwoording door het college aan de raad af te laten leggen over de realisatie van de (beleids-) doelstellingen en de hiervoor ingezette financiële middelen.
Producten Gemeenten zijn wettelijk verplicht ieder jaar een begroting en jaarrekening vast te stellen, rekening houdend met de verplichte aanlevertermijn bij de provinciale toezichthouder. In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeente (BBV) staat aan welke vormvereisten deze begroting en jaarrekening moeten voldoen. In de P&C-cyclus zoals bovenstaand opgenomen in het model Tilburg hebben we de volgende producten (documenten): • Perspectiefnota • Programmabegroting • Voorjaarsrapportage (voorheen Tussenrapportage) • Najaarsbijstelling • Jaarrekening.
Proces en besluitvorming binnen de P&C-cyclus Feitelijk kan hiermee worden gesteld dat de P&C-cyclus een jaarschijf vormt van de beleidscyclus. In het Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus wordt een nieuwe opzet van de P&C kalender gepresenteerd. Deze ziet er als volgt uit:
Figuur 4 P&C kalender
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
13
Perspectiefnota De perspectiefnota is het instrument waarmee de raad de koers voor het komende jaar bepaalt/bijstelt en biedt het inhoudelijke- en financiële kader voor het uitwerken van de begroting. In de perspectiefnota geeft het college haar ambities weer voor het komende jaar, rekening houdend met de resultaten van het afgelopen jaar en de nog te realiseren huidige begroting. De perspectiefnota is de basis voor de begroting voor het komende jaar en vormt daarmee het moment om het debat met de raad te voeren. Vanwege de relatie en herkenbaarheid met de thema’s welke in de afzonderlijke beleidsnota zijn uitgewerkt, dienen de in de beleidsnota opgenomen 6/7 W-vragen (Wat willen bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Welke verbonden partijen leveren een bijdrage hieraan? Welke investeringen moeten worden gedaan? Welke risico’s worden onderkend? En evt. Welke subsidies gaan we daarvoor inzetten?) en ook de effect- en prestatie-indicatoren “1 op 1” in de jaarlijkse perspectiefnota opgenomen te worden en voor het komende begrotingsjaar gericht en toepasselijk uitgewerkt te worden. In het nieuwe model leidt de integratie tussen de beleidscyclus en de P&C-cyclus er in principe toe dat de raad zich in de perspectiefnota kan beperken tot het waar nodig bijstellen van het beleid. Dat geldt dan voor de al eerder vastgestelde en in uitvoering zijnde beleidsthema’s.
Daarnaast is de jaarlijkse perspectiefnota voor de raad ook hét integraal kaderstellend moment voor de op dat moment door de raad vast te stellen (nieuwe/geactualiseerde) beleidsnota’s. Bijvoorbeeld: wanneer er 3 beleidsnota’s moeten worden vastgesteld die allemaal nieuw beleid bevatten, (dus) extra geld vragen, maar nog niet (volledig) gedekt zijn. Door deze integraal mee te nemen naar de perspectiefnota kan de raad bij behandeling hiervan de afweging maken schrappen en/of bijstellen beleidsnota’s en/of zorgen voor de (aanvullende) dekking. Bestuursakkoord In het jaar van de gemeenteraadsverkiezingen wordt normaliter door de nieuwe coalitie een akkoord opgesteld. Vaak is dit akkoord dusdanig uitgewerkt dat het richtinggevend kan zijn voor de eerste begroting van het nieuwe college. Om die reden wordt geen rekening gehouden met ook nog een afzonderlijke perspectiefnota in het jaar van de verkiezingen. Mocht het akkoord dat gesloten wordt (het is immers vormvrij en aan de onderhandelende partijen om hier invulling aan te geven) onvoldoende richting geven, dan zal op dat moment in samenspraak met raad en college bezien worden hoe hier mee om te gaan. Programmabegroting De begroting geeft de beleidsmatige en financiële kaders voor het komende jaar en het meerjarenbeleid voor de drie daaropvolgende jaren.
De begroting wordt opgesteld binnen de bij de perspectiefnota vastgestelde richtinggevende kaders. In de begroting staan de plannen van de gemeente voor het betreffende jaar, welke activiteiten worden uitgevoerd en wat dit kost. Dit wordt op gestructureerde wijze per programma/beleidsveld weergegeven. Daarnaast worden o.a. de bekende risico's en inzet van reserves en voorzieningen (bestedingsplannen) in beeld gebracht. Vanwege de relatie en herkenbaarheid met de thema’s welke in de afzonderlijke beleidsnota zijn uitgewerkt dienen de in de beleidsnota opgenomen 6/7 W-vragen (zoals hiervoor benoemd onder “Perspectiefnota”) als ook de effect- en prestatie-indicatoren “1 op 1” in de jaarlijkse programmabegroting opgenomen te worden en voor het komende begrotingsjaar gericht en toepasselijk uitgewerkt te worden. De begroting wordt door het college voorbereid en ter vaststelling (besluit/goedkeuring) aan de raad voorgelegd. In het kader van financieel toezicht dienen gemeenten hun begroting uiterlijk 15 november bij de provincie aan te leveren. Het proces voor de behandeling van de programmabegroting wordt door het presidium vastgesteld. Voorjaarsrapportage De voorjaarsrapportage is het instrument waarmee de raad gedurende het jaar kan bijsturen. In de voorjaarsrapportage wordt gekeken naar de voortgang op de lopende begroting over de periode t/m mei.
De voorjaarsrapportage geeft de stand van zaken weer van de bestuurlijke prioriteiten ten opzichte van de planning en de hoogte van budgetten ten opzichte van de werkelijke uitgaven/ontvangsten met daarbij een prognose naar het einde van het jaar. In de analyse wordt betrokken hoe de geconstateerde afwijkingen in het
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
14
lopende jaar door bijsturing binnen bestaand beleid kunnen worden beperkt. Ook worden de risico’s geactualiseerd voor de gemeente en worden nieuwe (wettelijke) ontwikkelingen gemeld. Najaarsbijstelling De najaarsbijstelling is een financiële begrotingsbijstelling op hoofdlijnen, waarbij de budgetten opnieuw worden afgezet tegen de werkelijke uitgaven/ontvangsten met een geactualiseerde prognose naar het einde van het jaar. De najaarsbijstelling is het laatste centrale financiële sturingsmoment voor college en raad in het lopende jaar. De najaarsbijstelling leidt op basis van de bevindingen tot een bijstelling van de lopende begroting en het begrotingsresultaat. Eventuele structurele doorwerkingen worden indien mogelijk nog in de begroting voor het komende jaar opgenomen. Kan dit in de tijd bezien niet, dan loopt de verwerking mee in respectievelijk de tussenrapportage en de begroting in het volgende jaar. Jaarrekening Wettelijk verplicht, verantwoording afleggen door het college aan de raad over het afgelopen jaar. De jaarrekening is een spiegel van de begroting. Raad verleent college decharge.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
15
7
Dynamische Lange Termijn-Agenda
Inleiding De dynamische Lange Termijn-Agenda (dLTA) vormt de basis voor een geïntegreerde beleids- en P&C-cyclus. Naast alle documenten en voorstellen die aan de raad worden aangeboden, biedt deze agenda een actueel overzicht van de planning van visies en beleidsnota’s voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Door de dLTA kan de raad gericht sturen op beleid en tijdig inspelen op ontwikkelingen. De agenda wordt periodiek geactualiseerd, zodat deze aansluit bij nieuwe bestuurlijke afspraken en externe ontwikkelingen.
Opzet en werking Aan de basis van een geïntegreerde beleids- en P&C-cyclus ligt een zogenaamde dynamische Lange TermijnAgenda (hierna: dLTA). De dLTA wordt opgesteld door het college en is de planning voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie van de op te stellen visies en beleidsnota’s. De dLTA is hierdoor een belangrijk instrument voor de raad om grip te houden en te kunnen sturen op beleid. Het uitgangspunt is dat voor elk onderkend beleidsveld/thema in de begroting een beleidsnota is/komt. Dat betekent dat er in de basis 15 beleidsnota’s (met een maximum van totaal 25-30) moeten zijn/komen die aansluiten op de programmastructuur van de begroting. Met 25 à 30 beleidsnota’s kunnen alle programma’s en integrale thema’s goed worden afgedekt. De introductie van het nieuwe model Tilburg voor de geïntegreerde beleids- en P&C-cyclus zorgt ervoor dat de huidige al aanwezige planning in de vorm van de zogenaamde beleidskalender moet worden omgebouwd naar een dLTA. Dat vraagt om een ingroei en mogelijk her prioritering van de huidige planningen. Daarbij zullen de desbetreffende beleidsnota’s, eventueel voorafgegaan door een visie, ook opgezet en/of omgezet moeten worden naar de nieuwe modellen (template/lay out en inhoud). In principe hoeft de dLTA maar 1 keer worden opgesteld. Daarna is het belangrijk om de dLTA op gezette momenten eventueel te actualiseren.
Het ontstaan van een nieuw bestuursakkoord na de gemeenteraadsverkiezingen is een natuurlijk moment hiervoor. Ook bij de jaarlijkse behandeling van de perspectiefnota kunnen als gevolg van (externe) ontwikkelingen, wensen vanuit de raad e.d. aanleiding geven voor aanpassing van een beleidsnota, ook wanneer dit in de dLTA voor het desbetreffende thema nog niet is voorzien. Hierdoor is en blijft de LTA ook voldoende dynamisch. Om gestructureerd het goede gesprek over de lopende beleidsthema’s te kunnen blijven voeren wordt de volgende gesprekscyclus hiervoor aangehouden: • Na vaststelling van de beleidsnota wordt elk jaar, mede met hulp van data, een beleidsgesprek gevoerd in de raad: tellen en vertellen. Hierin wordt bekeken of er moet worden bijgestuurd. Dat kan zowel inhoudelijk als financieel zijn. • Aan het einde van de looptijd van de beleidsnota, welke wordt vastgelegd in de beleidsnota, wordt de beleidsnota geëvalueerd en op basis van de evaluatie geactualiseerd.
Regelgevend Document Kaderstelling 2026
16