Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en PC cyclus en Kaderstelling 2026

Voorblad Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Regelgevend Document Kaderstelling 2026 Datum Auditcommissie: Portefeuillehouder: Afdeling: Behandelend ambtenaar:

9 februari 2026 Fleur Gräper/Maarten van Asten Auditcommissie René de Bonte/Renate van Malsen

Telefoonnr.:

Samenvatting In het samenspel van raad en college wordt gezocht naar handvatten om op de juiste momenten en op de juiste manier in de gemeenteraad het gesprek te voeren over het bepalen en de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Het belang van het voeren van het goede gesprek, en daarmee het verbinden van de beleidscyclus en de P&C cyclus, is breed onderkend. De Nota Kaderstelling 2022-2026 gaf een formeel kader waar kadernota’s en beleidsnota’s aan moeten voldoen maar kende nog geen passende cyclus voor het beleidsgesprek tussen raad en college. Een beleidsgesprek (Vertellen) dat wordt ondersteund met inhoudelijke data (Tellen). Het ontbreekt daarmee aan een eenduidige werkwijze waarmee het volgen van geld, beleid en realisatie nauwelijks mogelijk is. Het voorliggende raadsvoorstel beschrijft de uitgangspunten op basis waarvan een voorstel voor de integratie van de beleids- en P&C-cyclus kan worden opgesteld. Vanaf de installatie van de nieuwe raad in 2026 geldt dan de nieuwe inrichting. Een inrichting die moet leiden tot een heldere structuur voor zowel de beleidscyclus als P&C cyclus. Zodoende voert de raad periodiek het gesprek over het beleid op basis van doelstellingen en indicatoren, waarbij de financiële doorvertaling plaatsvindt in de begroting.

Ontwerpbesluit De Auditcommissie stelt de raad voor om: 1. Het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus vast te stellen, inclusief: o De herziene programmastructuur voor de P&C cyclus o De herziene P&C kalender o Het instrument beleidskalender 2. Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 vast te stellen 3. Met ingang van de nieuwe raadsperiode (1 april 2026) te gaan werken langs het model Tilburg zoals voorgesteld in het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus, waarbij nieuwe beleidsnota's langs het gewenste format van het Regelgevend Document Kaderstelling worden opgezet en het omzetten van de lopende kadernota's en beleidsnota's aan de orde is zodra actualisatie is gewenst of de looptijd is afgelopen.

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

1

Raadsvoorstel Verbinden en versterken van beleid en P&C cyclus Aanleiding De Nota Kaderstelling (2022) maakt per beleidsterrein inzichtelijk hoe de beleidscyclus werkt: van kadernota en beleidsnota tot uitvoering en evaluatie. De raad focust op inhoudelijke keuzes, koersbepaling en terugblik. De P&C-cyclus sluit hierop aan en richt zich op het plannen, monitoren en verantwoorden van prestaties en middelen. De Nota Kaderstelling (2022) biedt spelregels voor verantwoording en het goede gesprek, en stimuleert het inhoudelijke beleidsgesprek buiten formele P&C-momenten. Ondanks eerdere pogingen is een concrete uitwerking hiervan nog niet gelukt; de Auditcommissie heeft een opdracht en doelstelling geformuleerd, met commitment van raad en college. Doel: In maart 2026 is er een herkenbare programmastructuur (aansluitend bij de indeling conform het Besluit Begroting en Verantwoording) in de begroting, zodat de raad periodiek het gesprek voert over beleid op basis van doelen en indicatoren, met financiële vertaling in de begroting. De uitwerking volgt in vier lijnen: Regelgevend Document Kaderstelling, P&C kalender, programmastructuur en beleidskalender, met als randvoorwaarden: versterking raad, betere structuur, verbinding beleid en P&C cyclus, en naleving door raad, college en organisatie.

In het bijgevoegde, nieuwe Regelgevend Document Verbinden beleidscyclus en P&C cyclus zijn de 4 lijnen (opgaven) gekoppeld aan de randvoorwaarden. Ook bijgevoegd is de geactualiseerde Nota Kaderstelling, genaamd Regelgevend Document Kaderstelling 2026.

Beoogd effect Het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad door vanaf maart 2026 een samenhangend model voor de beleids-en P&C cyclus in te richten en te implementeren die zowel het tellen (de data) als het vertellen (het beleid) logisch samenbrengt.

1. Voorstel De Auditcommissie stelt de raad voor om: 1. Het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus vast te stellen, inclusief: o De herziene programmastructuur voor de P&C cyclus o De herziene P&C kalender o Het instrument beleidskalender 2. Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 vast te stellen 3. Met ingang van de nieuwe raadsperiode (1 april 2026) te gaan werken langs het model Tilburg zoals voorgesteld in het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus, waarbij nieuwe beleidsnota's langs het gewenste format van het Regelgevend Document Kaderstelling worden opgezet en het omzetten van de lopende kadernota's en beleidsnota's aan de orde is zodra actualisatie is gewenst of de looptijd is afgelopen.

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

Argumenten 1.1

Het Model Tilburg zoals voorgesteld in het Regelgevend Document Verbinden biedt een goede basis om te komen tot de integratie van de beleidscyclus en de P&C cyclus

Figuur 1 Model beleidscyclus en P&C cyclus Met het model (figuur 1) worden de beleidscyclus en de P&C cyclus duidelijk onderscheiden, maar ook duidelijk verbonden. Met het model ligt de focus op scherper (bij)sturen en verantwoorden, maar ook op realisatie van ambities. Voordeel van het model is dat het ruimte geeft om invulling te geven aan de verbinding tussen de beleidscyclus en P&C cyclus op een manier die passend is bij de cultuur van de gemeente Tilburg.

Verder heeft het model flexibiliteit om zich aan te passen aan de politieke mores/kleur van een moment. 1.2

Het Model Tilburg zoals voorgesteld in het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus zorgt voor eenduidigheid Zoals in figuur 1 is aangegeven is er onderscheid in de volgende nota’s: • Visies • Beleidsnota’s • Uitvoeringsprogramma’s • Regelgevende documenten (verordeningen enz.) Ieder document is eenduidig en heeft heldere doelstellingen. De opbouw en inhoud zijn gestandaardiseerd en sluiten aan op de begroting. Op basis van de Nota Kaderstelling 2022-2026 stelde de raad kaders vast in zowel kadernota’s als beleidsnota’s. In het nieuwe model stelt de raad naast de visies kaders vast in één beleidsdocument: de beleidsnota. In de beleidsnota worden de inhoud, doelen, activiteiten, indicatoren en budget benoemd. Door die eenduidigheid (één beleidskader) is de raad beter in positie om daadwerkelijk te kunnen sturen en controleren en is er sprake van één integraal keuzemoment. Hierdoor is ook helder of er sprake is van nieuw beleid, het toevoegen van nieuw beleid of alleen het actualiseren van beleid.

2

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

3

De beleidscyclus heeft een meerjarig karakter, terwijl P&C een jaarlijkse cyclus kent. De beleidscyclus wordt daarom vormgegeven met een flexibele lange termijnagenda. Door de lange termijnagenda is bekend wanneer de raad kan sturen en controleren (op doelen, activiteiten en budget). De uitvoeringsprogramma's stelt het college vast en worden ter informatie aan de raad toegezonden. De regelgevende documenten worden vastgesteld door de raad.

Figuur 2 Benaming en indeling documenten beleidscyclus 1.3 De programmastructuur sluit aan bij het BBV BBV staat voor Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. Het BBV zorgt ervoor dat er een uniforme en transparante financiële verslaglegging is, waardoor de financiële positie en prestaties van gemeenten en provincies beter vergelijkbaar en controleerbaar zijn. De programmastructuur is getoetst aan de BBV en voldoet aan de gestelde eisen vanuit de BBV. 1.4

De programmastructuur is zowel werkbaar vanuit beleid als vanuit financiën, waardoor er sprake is van een stabielere en toekomstbestendige structuur Zowel vanuit beleid als vanuit financieel beheer is er behoefte aan een stabiele structuur die langjarig meegaat en niet telkens hoeft te worden aangepast bij politieke verschuivingen. 1.5 Door de programmastructuur samen met verschillende partijen op te stellen ontstaat er draagvlak Tijdens meerdere werksessies hebben we actief het gesprek gevoerd met de betrokken deelnemers om draagvlak te creëren voor de nieuwe programmastructuur. In deze sessies zijn verschillende varianten besproken, is feedback opgehaald en zijn argumenten uitgewisseld, waarna gezamenlijk is vastgesteld dat de nu voorgestelde programmastructuur breed wordt gedragen en aansluit bij de wensen en verwachtingen van de betrokken partijen. De verdere implementatie vraagt zorgvuldige begeleiding zodat raad, college en organisatie aan de hand kunnen worden meegenomen. 1.6

Door de programmastructuur aan te laten sluiten aan het BBV en de beleidsnota's aan de programmastructuur ontstaat er verbinding Door de beleidsnota's aan te laten sluiten aan de programmastructuur ontstaat verbinding tussen de beleidscyclus en de P&C cyclus waardoor het eenvoudiger is voor de raad om het budgetrecht uit te oefenen en zorgt dit ook voor meer samenhang tussen beleid en financiën. Er ontstaat één integraal beleidskader, waardoor het voor de raad duidelijker is of het gaat om nieuw beleid, uitbreiding of actualisering. Dit vergroot

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

4

de sturings- en controlemogelijkheden van de raad. Door de koppeling tussen beleids- en programmastructuur helpt het model Tilburg om het goede beleidsgesprek te kunnen voeren door het jaar heen. 1.7 Door de P&C kalender aan te passen is de P&C kalender adequater De P&C cyclus met haar bijbehorende producten zijn voor het college en de raad van essentieel belang om adequaat invulling te kunnen geven aan hun taken en verantwoordelijkheden. De P&C cyclus zoals die was, blijft grotendeels intact. De producten tussenbalans en eindbalans worden geschrapt. Deze twee producten hebben niet gewerkt en er bleek ook geen behoefte aan. Het product Tussenrapportage krijgt een andere naam: Voorjaarsrapportage en sluit door deze naamswijziging beter aan bij de periode waarover wordt gerapporteerd. In de kalender bleek ook het Concernplan opgenomen te staan. Dat is een product van de ambtelijke organisatie en hoort daarom niet in de kalender. Door deze aanpassingen creëren we een stabiele P&C kalender die bijdraagt aan duidelijkheid en herkenbaarheid van P&C producten over de jaren, echter wel in verbinding en samenspraak met de beleidskalender. In het verkiezingsjaar maken we geen Perspectiefnota omdat ervaring heeft laten zien dat het Bestuursakkoord deze rol vervuld in het eerste jaar van de raadsperiode. 2.1

De geactualiseerde Nota Kaderstelling helpt om de sturende en kaderstellende rol van de gemeenteraad te versterken In de praktijk is gebleken dat de Nota Kaderstelling (2022) weliswaar een goed handvat bood, maar ook ruimte bood om anders te werk te gaan. Dat vraagt om een nieuwe opzet en aanpak, met de focus op scherper sturen en verantwoorden. De Nota Kaderstelling (2022) moet worden aangepast op basis van het model Tilburg en worden vastgesteld en wordt Regelgevend Document Kaderstelling 2026. 2.2 Door het verbinden van beleid en middelen is er een betere sturing en controle mogelijk Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 geeft de richtlijnen voor de beleidsnota’s. We stellen een programmastructuur voor die aansluit bij beleid als bij financiën en is getoetst aan de BBV en daaraan ook voldoet. Verschuivingen van politieke accenten hebben geen invloed op de indeling. Door de tijd heen zal de monitoring eveneens robuust zijn. Door de beleidsnota’s op deze indeling te baseren, kun je ook kiezen om de woordvoerderschappen daarop te enten. Eventuele gevolgen voor de vergaderstructuur worden op een later moment in beeld gebracht.

2.3 De bestaande financiële verordening, zoals vastgelegd in de Financiële beheersverordening 2023, sluit al aan bij de BBV-richtlijnen De Financiële beheersverordening 2023 biedt voldoende basis voor het monitoren van doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarom is er geen noodzaak om deze te herzien binnen het integratieproject. 3.1 Door de beleidskalender te structureren is er beter grip te houden en te sturen op beleid Het uitgangspunt is dat er voor ieder programma uit de programmastructuur in de begroting een of meerdere beleidsnota's komen. Dat betekent dat we 25-30 beleidsnota's gaan krijgen die aansluiten op de programmastructuur van de begroting. Op die manier kunnen indicatoren overzichtelijk vanuit de beleidsnota in de P&C-cyclus gemonitord worden. Ook eventuele financiële bijstellingen kunnen dan verwerkt worden. Het is goed om ook een maximum te stellen aan het aantal beleidsnota's om zo wildgroei te voorkomen. Daarnaast komt er een beperkt aantal visienota's. 3.2 Door het uitvoeren en naleven van het Model Tilburg ontstaat een effectievere, transparantere en beter stuurbare beleidscyclus waarin leren en bijsturen centraal staan Op deze manier worden alle uitgangspunten van het model (zie 1.1) uitgevoerd en nageleefd. Niet alleen zeggen, maar ook doen • Cultuurverandering: elkaar aanspreken waar nodig. Vraagt iets van raad, college en organisatie tezamen.

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

5

Zonder goede beleidsdoelen, indicatoren en monitoring geen bijsturing mogelijk • Een goede evaluatie moet laten zien hoe de middelen zijn ingezet voor de gewenste inhoudelijke richting, zodat bijsturing en leren mogelijk is. Door een duidelijkere inrichting kunnen de budgetten eenvoudiger worden gekoppeld aan de beleidsdoelen. Daarnaast is het veel eenvoudiger om in een bredere benchmark te monitoren.

Kanttekeningen en gewogen alternatieven 1.

Mogelijk vraagt de nieuwe aanpak ook om een aanpassing van de vergaderstructuur en de indeling van de woordvoerderschappen van de raad. 2. De rol en invloed van omgevingsplannen moet worden vastgesteld. 3. Hoe passen tussentijdse raadsvoorstellen in de nieuwe structuur? Kan de raad een integrale afweging maken? 4. Naast een (of eventueel enkele) beleidsnota(‘s) per programma houden we de mogelijkheid open voor een aanpak van integrale beleidsnota’s. Dit zijn thema’s die om een aparte beleidsstrategie (indicatoren en aanpak) vragen maar die geen eigen programmamiddelen hebben. Vooralsnog zijn deze nu niet voorzien maar ze kunnen in de verdere uitwerking en implementatie van dit model wel nodig geacht worden. Dat houdt nadrukkelijk in dat budgetten niet dubbel in de begroting worden opgenomen. De budgetten vallen onder de beleidsnota's van de programma's. 5. Daarnaast staan we toe dat wanneer er meerdere beleidskaders binnen één programma zijn, we meerdere beleidsnota’s opstellen. In dat geval tellen de middelen van deze beleidsnota’s op tot het geheel van het programma. 6. Bij een programmastructuur die is opgebouwd vanuit het BBV mis je (nieuwe) maatschappelijke ontwikkelingen. Het BBV is stabiel maar volgt niet altijd de actuele maatschappelijke ontwikkelingen.

Openbaar groen is bijvoorbeeld binnen het BBV gekoppeld aan recreatie, terwijl openbaar groen in het huidige beleidsdenken vooral gekoppeld is aan klimaatadaptatie en gezondheid. 7. Een dilemma is de behapbaarheid van de beleidsnota. Bij een 1 op 1 koppeling krijg je mogelijk grote beleidsnota’s. De vraag is of dit het goede beleidsgesprek ten goede komt. 8. De drie kapitalen van Brede welvaart zijn lastig één-op-één te koppelen aan de bestaande beleidsvelden. Daarom kiezen we ervoor om de indeling in de paraplu’s fysiek, sociaal en bestuur niet te gebruiken. De voorgestelde programmastructuur met 15 programma’s biedt namelijk voldoende structuur voor zowel de begroting als de website (p&c portal). Dit zorgt voor herkenbaarheid en duidelijkheid. Daarnaast leidt een paraplu-indeling vaak tot discussies die weinig toevoegen aan de stad, terwijl de programma-indeling juist direct bijdraagt aan de ontwikkeling van Tilburg. 9. Hoewel Brede Welvaart waardevolle inzichten biedt, sluit de terminologie en indeling momenteel minder goed aan op de BBV-structuur. Daarom is Brede Welvaart nu geen leidend uitgangspunt voor de programmastructuur, maar worden relevante gegevens wel via rapportagecodes verzameld en meegenomen structuur.-structuur 10. Draagvlak te creëren voor de nieuwe manier van werken bij raad, college en organisatie.

Niet beïnvloedbare risico’s Niet van toepassing.

Kosten en dekking Voor het traject zijn er met name projectkosten in de vorm van interne uren. De kosten van de accountant als extern adviseur komen ten laste van bestaande budgetten. De inzet van de accountant vallen niet binnen de reguliere werkzaamheden van de accountant.

Uitvoering Het uitvoeren van de nieuwe aanpak is een majeure operatie en zal een aantal jaren duren. Daarom werken we langs een groeimodel zeker wat betreft het aanpassen van de beleidsstructuur. Reden te meer om een

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

6

conversietabel en een transitietabel op te stellen. De conversietabel geeft aan welke kadernota’s en beleidsnota’s worden omgevormd naar de nieuwe structuur. De transitietabel geeft aan wanneer dat gebeurt. De overgang naar het nieuwe model gebeurt geleidelijk, met als ambitie om bij de begroting van 2027 alle beleidsnota’s te hebben bepaald. Er wordt benadrukt dat dit een cultuurverandering vraagt van raad, college en organisatie, met meer discipline in het opstellen en hanteren van nota’s en indicatoren.

Figuur 3 Was-wordt lijst beleidsdocumenten (gedeeltelijk) Figuur 3 is een gedeelte uit de bijlage van het Regelgevend Document Verbinden Beleidscyclus en P&C cyclus. Nadrukkelijk wordt gesteld dat deze bijlage een werkversie is en dient ter kennisname (niet ter vaststelling). Gedurende de implementatie van het Model Tilburg zal de tabel worden aangevuld, geactualiseerd en gecontroleerd op juistheid, volledigheid en samenhang, zodat het de P&C en beleidscyclus goed ondersteunt. Door de nieuwe documentindeling kan de inhoud van de genoemde documenten wijzigen. Beleidsdocumenten, uitvoeringsprogramma’s en regelgevende documenten krijgen mogelijk een andere positie binnen de beleidscyclus, wat kan leiden tot aanpassingen in inhoud, reikwijdte of status. De raad wordt betrokken bij die keuzes.

Participatie Door deze grote structuurverandering is het van groot belang dat de organisatie (de beleidsafdelingen) participeren in het werkproces. Dat is de ervaring uit de exercitie die in 2018 is opgedaan om te komen tot de huidige kadernota indeling. De afdelingen leveren inhoudelijke inbreng, maar nog belangrijker is om draagvlak voor het voorstel te krijgen. Deze nieuwe structuur vraagt van zowel raad, college als organisatie een andere houding en gedrag. Het betekent ook elkaar even helpen als we terugvallen in oud gedrag. Dit is de belangrijkste risicofactor waar in het vervolg veel aandacht aan moet worden besteed. Participatie gaat verder dan communicatie.

Communicatie Het Communicatie- en participatieplan wordt uitgewerkt in de implementatie fase, maar onderscheidt zes doelgroepen, waarvoor elk een eigen aanpak voor communicatie en participatie wordt uitgewerkt: de raad, het college, de directie, afdelingshoofden beleid, afdelingshoofden uitvoering, de beleidsafdelingen en mogelijke externen.

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

7

De communicatie is niet gemeente-breed, maar juist gericht per doelgroep. Externe communicatie vindt alleen plaats wanneer er gevolgen zijn voor inwoners of andere externe groepen. De kernboodschap is steeds: het versterken van de verbinding tussen de beleidscyclus en de P&C-cyclus, met nadruk op sturing, verantwoording en een stabiele structuur. Participatie richt zich vooral op de ambtelijke organisatie en minder op inwoners. Met hulp van bijvoorbeeld werksessies en openbare bijeenkomsten kunnen medewerkers en andere belanghebbenden actief worden betrokken bij het proces. Dit bevordert betere besluitvorming, verhoogt de betrokkenheid, vergroot transparantie, stimuleert innovatie en draagt bij aan een effectieve implementatie.

Evaluatie Na 2 jaar (in 2028) zal het model Tilburg, inclusief de het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en het Regelgevend Document Kaderstelling 2026, worden geëvalueerd en daar waar nodig worden aangepast. Op deze manier kan de gekozen aanpak worden gemonitord en bijgestuurd zodat deze optimaal naar de toekomst toe kan blijven werken. De opzet en aanpak van de evaluatie zal door de Auditcommissie worden vastgesteld.

Bijlagen • •

Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus Regelgevend Document Kaderstelling 2026

Ter inzage gelegde stukken Niet van toepassing.

Tilburg, 9 februari 2026 Namens de Auditcommissie, De secretaris, René de Bonte

de voorzitter, Niels van Stappershoef

Raadsvoorstel Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus en Kaderstelling 2026

Raadsbesluit De raad van de gemeente Tilburg; -

Gezien het voorstel van de Auditcommissie;

Besluit 1.

2. 3.

Het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C cyclus vast te stellen, inclusief: a. De herziene programmastructuur voor de P&C cyclus b. De herziene P&C kalender c. Het instrument beleidskalender Het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 vast te stellen Met ingang van de nieuwe raadsperiode (1 april 2026) te gaan werken langs het model Tilburg zoals voorgesteld in het Regelgevend Document Verbinden beleid en P&C-cyclus, waarbij nieuwe beleidsnota's langs het gewenste format van het Regelgevend Document Kaderstelling 2026 vast te stellen worden opgezet en het omzetten van de lopende kadernota's en beleidsnota's aan de orde is zodra actualisatie is gewenst of de looptijd is afgelopen.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 9 maart 2026 de griffier,

In overeenstemming met het ondertekeningsmandaat raadsstukken worden raadsbesluiten alleen door de griffier ondertekend.

8