Bijlage 4. Advies reclameregulering door gemeenten

Advocaten en notarissen Beethovenplein 10 Postbus 75640 1070 AP Amsterdam Nederland www.stibbe.com T +31 20 546 03 90 F +31 20 546 07 10 Onze ref.

TB/MP 1044075-33624140

Memorandum Aan

Shirley van Groenendael-Rijken JVH gaming & entertainment

Van

Tom Barkhuysen Stibbe

Datum

6 oktober 2025

Betreft

Regulering van reclame voor kansspelen op gemeentelijk niveau

Meike Pakkert Stibbe

JVH maakt als aanbieder van kansspelen geregeld reclame via verschillende kanalen. Het is JVH bekend geworden dat de gemeente Tilburg overweegt om binnen de gemeentegrenzen geen reclame voor kansspelen (meer) toe te staan in de openbare ruimte. JVH heeft ons hierover enkele vragen gesteld. Dit memorandum gaat daarom over de vraag in hoeverre het gemeenten is toegestaan reclame voor kansspelen uit de openbare ruimte te weren. Onzes inziens staat een dergelijk gemeentelijk verbod op reclame voor kansspelen op gespannen voet met wet- en regelgeving. Dit lichten wij hieronder toen. Wij gaan daarvoor eerst in op de landelijke regels die van toepassing zijn op werving en reclame ten aanzien van kansspelen (hoofdstuk 1). Vervolgens bespreken wij de mogelijkheden voor gemeenten om op decentraal niveau regels te stellen (hoofdstuk 2) en zullen deze regels vervolgens toepassen op de mogelijkheid voor een gemeente om op decentraal niveau een algeheel reclameverbod voor kansspelen in te voeren (hoofdstuk 3).

Stibbe N.V. is geregistreerd bij de Kamer van Koophandel onder nummer 34198700. Alle diensten worden verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met Stibbe N.V. die uitsluitend door Nederlands recht wordt beheerst. De algemene voorwaarden van Stibbe N.V. zijn van toepassing en bevatten een beperking van aansprakelijkheid. Deze algemene voorwaarden zijn beschikbaar op verzoek en via www.stibbe.com/generalconditions.

1.

ALGEMENE REGELS OVER RECLAME VOOR KANSSPELEN

(1)

Reclameactiviteiten voor kansspelen zijn gereguleerd in de Wet op de kansspelen (Wok), het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk) en de Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Rwrvk).

(2)

Reclameactiviteiten voor kansspelen zijn in beginsel toegestaan. In artikel 4a leden 2, 3 en 4 Wok staan de vereisten die in ieder geval gelden voor wervings- en reclameactiviteiten. Het vijfde lid geeft daarnaast de minister de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur1 (amvb) regels te stellen over deze onderwerpen. Over deze bevoegdheid is in de wetsgeschiedenis opgemerkt dat de “minister van Justitie […], ook na de instelling van de kansspelautoriteit, verantwoordelijk [is en blijft] voor het voeren van een evenwichtig, samenhangend en consistent kansspelbeleid.”2 Op grond van het zesde lid kunnen de regels bij of krachtens amvb onder meer betrekking hebben op (a) de inhoud van wervings- en reclameactiviteiten, (b) de doelgroepen waarop zodanige activiteiten zijn gericht, (c) de hoeveelheid, de tijdsduur en het tijdstip en (d) de wijze waarop en de plaats waar wervingsen reclame-uitingen worden gedaan. Deze regels kunnen verboden en beperkingen ten aanzien van wervings- en reclameactiviteiten bevatten.3

(3)

Over de verantwoordelijkheid voor het beleid ten aanzien van kansspelen en reclame staat in de wetstoelichting het volgende: “De minister van Justitie draagt stelselverantwoordelijkheid voor het kansspelbeleid en dient te bewaken dat dit goed functioneert. Om te verzekeren dat de minister ten aanzien van twee voor dit beleid belangrijke onderwerpen, te weten het voorkomen van kansspelverslaving en wervings- en reclame activiteiten, is in het wetsvoorstel in artikel 4a een algemene bevoegdheid opgenomen die het mogelijk maakt om deze taak uit te voeren en indien nodig, het beleid van de kansspelautoriteit bij te sturen.”4

1.1

Bwrvk

(4)

Met het Bwrvk heeft de regering invulling gegeven aan de regelstellende bevoegdheid uit artikel 4a Wok. Wervings- of reclameactiviteiten worden in artikel 1 onder e van het Bwrvk als volgt gedefinieerd: “(…) iedere vorm van communicatie waarmee vergunninghouders, al dan niet met behulp van derden, direct of indirect hun diensten of goederen aanprijzen”.

(5)

In het Bwrvk staat onder meer dat wervings- en reclameactiviteiten niet mogen aanzetten tot onmatige deelneming aan kansspelen. Ook mogen vergunninghouders hun wervings- en reclameactiviteiten niet op maatschappelijk kwetsbare groepen van personen richten.5

1

De Wok-wetgever delegeert deze bevoegdheid aan de regering, die de bevoegdheid op haar beurt weer kan delegeren aan de minister. Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, p. 9. Artikel 2 Bwrvk.

2 3 4 5

33624140

(2)

Daarnaast zijn agressieve en misleidende wervings- en reclameactiviteiten niet toegestaan6 en is een kansspelaanbieder verplicht om bij reclameactiviteiten de consument onder meer te informeren over de specifieke kenmerken van het aangeboden kansspel en verantwoorde deelneming.7 (6)

Voor het wettelijk kader voor reclameactiviteiten voor kansspelen geldt als uitgangspunt dat aan legale kansspelaanbieders voldoende ruimte moet worden geboden om de consument te wijzen op legaal aanbod.8 Dit is de zogeheten kanalisatiegedachte. “Maatgevend is steeds de vraag welk reclameaanbod noodzakelijk en gepast is om de deelnemers aan kansspelen in voldoende mate in de richting van het gereguleerde aanbod te leiden, zonder daarbij deelneming aan kansspelen in het algemeen, en onmatige deelneming in het bijzonder, te stimuleren.”9 Hierbij moet wel in acht worden genomen dat de reclame zich niet specifiek mag richten op kwetsbare doelgroepen.

(7)

Het Bwrvk is sinds inwerkingtreding (Stb. 2013, 175), twee keer gewijzigd (Stb. 2021, 37 en Stb. 2023, 120). De eerste wijziging strekte tot uitvoering van de Wet kansspelen op afstand in verband met het invoeren van een vergunningplicht voor het organiseren van kansspelen op afstand. Het uitgangspunt bij zowel de inwerkingtreding als later bij de eerste wijziging was steeds dat het is toegestaan om reclame te maken. Dit is meermaals in de toelichting geëxpliciteerd: “Dit besluit bevat regels omtrent de toegestane en voorgeschreven inhoud, de toegestane methoden en de mate van werving en reclame voor kansspelen.”10 (over landgebonden kansspelen) “Het is de vergunninghouder die kansspelen op afstand organiseert toegestaan reclame te maken voor zijn diensten.”11

(8)

Bij de tweede wijziging is het verbod van ongerichte reclame voor kansspelen op afstand ingevoerd. Dit houdt in dat de vergunninghouder voor kansspelen op afstand voor die kansspelen alleen zodanig specifiek gerichte wervings- en reclameactiviteiten mag ontplooien dat deze geen jongeren onder de 24 jaar of andere kwetsbare groepen bereiken. “Wervings- en reclameactiviteiten zijn specifiek niet toegestaan als ze waarneembaar zijn op plaatsen die krachtens bestemming of vast gebruik openstaan voor het publiek, zoals op billboards en in abri’s, dan wel in voor het publiek openstaande gebouwen, zoals in speelcasino’s, speelautomatenhallen, bioscopen en cafés.”12 Dit geldt eveneens voor reclame via de radio, televisie, kranten en tijdschriften. Ook hier was echter expliciet niet het doel om een totaalverbod in te voeren:

6

Artikel 3 lid 1 Bwrvk. Artikel 5 lid 1 Bwrvk. Stb. 2013, 175, p. 6. Stb. 2013, 175, p. 7. Stb. 2013, 175, p. 8. Stb. 2021, 37, p. 47. Stb. 2023. 120. p. 7.

7 8 9 10 11 12

33624140

(3)

“Een dergelijke eis zou neerkomen op een totaalverbod en dat zou te veel afdoen aan de kanalisatie en daarmee de bescherming van de consument.”13 “Er blijft ruimte om gericht wervings- en reclameactiviteiten te ontplooien, waardoor de geïnteresseerde – niet-kwetsbare – speler kan worden bereikt.”14 “Dat het verbod specifiek op kansspelen op afstand ziet, betekent voor de houders van vergunningen voor andere kansspelen dan kansspelen op afstand, dat zij wel ongerichte wervings- en reclameactiviteiten mogen ontplooien.”15 1.2

Rwrvk

(9)

Op grond van de artikelen 4, derde lid, 5, tweede lid, 6, vijfde lid, 7, tweede lid en 8 Bwrvk kunnen nadere regels worden gesteld in een ministeriële regeling. Die regeling is het Rwrvk.

(10)

In de Rwrvk zijn met name specifieke regels opgenomen over het al dan niet gebruik mogen maken van beroepssporters en rolmodellen bij wervings- en reclame-uitingen.16 Daarnaast bevat het Rwrvk een verbod op het maken van reclame bij informatie over verslavingspreventie17 en een verplichting om bij reclame-uitingen voor kansspelen consumenten te wijzen op de minimumleeftijd voor deelname.18

(11)

Ook in de toelichting bij het Rwrvk wordt overwogen dat reclame noodzakelijk is voor de kanalisatie van spelers naar vergund kansspelaanbod. Hierbij is steeds maatgevend “de vraag welk reclameaanbod noodzakelijk en gepast is om de deelnemers aan kansspelen in voldoende mate in de richting van het gereguleerde aanbod te leiden, zonder daarbij deelneming aan kansspelen in het algemeen en onmatige deelneming in het bijzonder te stimuleren. Deze afweging heeft ertoe geleid dat vergunninghouders in beperkte mate wordt toegestaan “om reclame te maken voor hun vergunde aanbod.” Verdergaande eisen, zo staat in de toelichting, “zoals een totaal verbod op reclame, zouden het doel van kanalisatie voorbijschieten.”19 Deze bewoordingen komen dus grotendeels overeen met de toelichting bij de invoering van het Bwrvk.

(12)

Het Rwrvk is meerdere keren gewijzigd, waarbij recent veel regels zijn opgenomen ten aanzien van het gebruik van rolmodellen en de reclame voor online kansspelen. Hierover wordt in de toelichting het volgende overwogen: “De in korte tijd enorm toegenomen hoeveelheid kansspelreclame en het brede en ongerichte bereik hiervan hebben negatieve effecten. De verslavingszorg en personen met verslavingsproblematiek geven duidelijke signalen af dat zij moeite

13 14 15 16 17 18 19

33624140

Stb. 2023. 120, p. 8. Stb. 2023. 120, p. 9. Stb. 2023. 120, p. 10. Artikel 4 Rwrvk. Artikel 5 Rwrvk. Artikel 3 Rwrvk. Stcrt 2021, 4507, p. 42.

(4)

hebben met deze grote hoeveelheid ongerichte reclame, omdat dit ertoe kan leiden dat kwetsbare personen (opnieuw) gaan deelnemen aan kansspelen. Bovendien zijn jongeren oververtegenwoordigd in de populatie Nederlanders met een spelersaccount voor risicovolle online kansspelen. Voorts blijkt uit onderzoek dat reclame een negatieve invloed heeft op het spelgedrag van jongeren. Genoemde ontwikkelingen geven aanleiding om kansspelreclame strenger te reguleren om kwetsbare groepen, zoals jongeren en personen met verslavingsproblematiek, beter te beschermen. Daarbij ligt de nadruk op risicovolle kansspelen, omdat het risico op verslaving bij die kansspelen groter is en zodoende bij die kansspelen een hoger beschermingsniveau noodzakelijk is.”20 2.

GEMEENTELIJKE INSTRUMENTEN OM REGELS TE STELLEN

(13)

Hiervoor is uiteengezet welke landelijke regels bestaan voor reclame voor kansspelen. De vraag is in hoeverre de gemeente hier regels aan mag toevoegen. Er zijn twee gronden op basis waarvan een gemeente publiekrechtelijke regels kan stellen: (i)

Autonomie; en

(ii) Medebewind. (14)

Voor medebewind is een wettelijke grondslag vereist. De wetgever heeft in de Wok echter geen bevoegdheid gecreëerd voor een van de gemeentelijke bestuursorganen om regels te stellen over reclame voor kansspelen. Gemeenten hebben enkel een paar bevoegdheden ten aanzien van exploitatievergunningen en de handhaving daarvan.21 Het is dan ook de Kansspelautoriteit die toezicht houdt op de naleving van de reclameregels22 en is belast met de handhaving daarvan.23 Dit is een bewuste keuze geweest: “de toezichthoudende taken worden op grond van dit wetsvoorstel zoveel mogelijk geconcentreerd bij één instantie, de kansspelautoriteit.”24

(15)

Autonomie houdt in dat het gemeentebestuur in zijn algemeenheid bevoegd is om (via een verordening) regelgeving op te stellen inzake de huishouding van de gemeente.25 Met huishouding wordt gedoeld op het gemeentelijk belang. De gemeente is in beginsel vrij om te bepalen welke belangen zij wil behartigen en op welke manier zij dit wil bewerkstelligen.26 Hierbij gelden echter wel grenzen: de gemeente mag niet treden in de bijzondere belangen

20

Stcrt 2022, 11826, p. 3. Zo is het college van burgemeester en wethouders van een gemeente bevoegd een exploitatievergunning te verlenen voor inrichtingen waar incidentele kansspelen worden georganiseerd (artikel 3 lid 1 Wok) en is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een of meer kansspelautomaten aanwezig te hebben (Artikel 30b lid 1 Wok). Artikel 34 lid 1 Wok. Artikel 35 lid 1 en 35a lid 1 Wok Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, p. 4. Artikel 124 Grondwet en artikel 108 Gemeentewet. H.Ph.J.A.M. Hennekens, ‘Gesloten huishouding van de provincie’, TvCR 2010, p. 404.

21

22 23 24 25 26

33624140

(5)

van de ingezetenen (de ondergrens) en zij heeft rekening te houden met hogere regelgeving (de bovengrens).27 (16)

Nu reclame voor kansspelen in de openbare ruimte zich niet voordoet in de privésfeer van ingezetenen van een gemeenten, zullen wij enkel ingaan op de bovengrens. Bij het bepalen of de bovengrens al dan niet is geschonden spelen de volgende situaties een rol: (i)

Regelt de gemeentelijke verordening een ander onderwerp dan de hogere regeling? Dan is aanvulling toegestaan, behoudens doorkruising (zie hierna onder (iv)).28

(ii) Regelt de gemeentelijke verordening hetzelfde onderwerp als de hogere regeling, maar met een ander motief? Dan is aanvulling toegestaan. (iii) Regelt de gemeentelijke verordening hetzelfde onderwerp met hetzelfde motief en is de hogere regeling uitputtend bedoeld? Dan is aanvulling niet toegestaan: de hogere regelgever heeft dan een gesloten stelsel tot stand willen brengen en er is daarom geen ruimte voor nadere gemeentelijke regeling van het onderwerp. (iv) Als de hogere regelgeving geen uitputtende regeling heeft beoogd, mag het gemeentebestuur het onderwerp in beginsel aanvullen, mits de verordening de hogere regeling niet doorkruist, bijvoorbeeld als de hogere regeling een gedraging expliciet toestaat, terwijl de lagere regeling deze juist verbiedt. (17)

Of een regeling uitputtend is bedoeld, kan worden afgeleid uit de tekst van de wet, de structuur of de strekking daarvan, de mate van gedetailleerdheid van de regeling, de mogelijkheid tot delegatie of uit de memorie van toelichting. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren dermate gedetailleerd is, dat zij geen ruimte laat voor aanvullende gemeentelijke regelgeving.29

3.

EEN DECENTRAAL VERBOD OP KANSSPELRECLAME IN DE OPENBARE RUIMTE IS JURIDISCH KWETSBAAR

3.1

De bevoegdheden van de gemeente ten aanzien van reclame zien alleen op de fysieke leefomgeving

(18)

Gemeenten hebben bevoegdheden ten aanzien van kansspelen, bijvoorbeeld bij het verlenen van bepaalde exploitatievergunningen. Desalniettemin bevat de Wok noch het Bwrvk een expliciete verplichting of mogelijkheid voor gemeenten om zelf regels te stellen over reclame voor kansspelen in de buitenruimte. Planologische wetgeving biedt wel in het algemeen mogelijkheden voor gemeenten om reclame in de buitenruimte te reguleren. Zo kunnen in het omgevingsplan regels worden opgenomen voor bouwwerken, die ook zien op reclameuitingen. Tot 2032 kunnen deze regels ook nog in gemeentelijke verordeningen (blijven)

27

J.L.W. Broeksteeg, Gemeenterecht, Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 46. HR 23 december 1980, NJ 1981/171 (Schiermonnikoog). ABRvS 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075, JB 2009, 219.

28 29

33624140

(6)

staan.30 Dit is ook het geval in de gemeente Tilburg, waarbij de gemeente in de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg (APV) bijvoorbeeld in artikel 114 en 114a regels over handelsreclame hebt opgenomen. Deze artikelen heeft de gemeente nader ingekleurd door middel van het Beleid Commerciële Buitenreclame van januari 2013.31 Deze bevoegdheden zien op het beschermen van voorheen de goede ruimtelijke ordening, en inmiddels de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. (19)

Het is gemeenten niet toegestaan de bevoegdheid die zij hebben ten aanzien van handelsreclame in de openbare ruimte op grond van de Omgevingswet in te zetten om reclames voor kansspelen te weren. Daarmee worden immers twee verschillende belangen gediend: enerzijds het waarborgen van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en anderzijds het voorkomen van gokverslaving en schuldenpreventie. De Omgevingswet biedt geen kader voor het beschermen van ingezetenen tegen gokverslaving, maar een toestemmingenstelsel voor activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.32 Het gebruiken van het kader van de Omgevingswet voor iets anders dan het beschermen van de fysieke leefomgeving zou daarmee in strijd zijn met het specialiteitsbeginsel.33 Dit houdt in dat een bestuursorgaan bevoegdheden niet mag aanwenden om andere belangen te dienen dan waarvoor de wetgever die bevoegdheden in het leven heeft geroepen.

(20)

De regels die de gemeente opneemt in beleid, zoals een reclamenota, moeten kunnen worden teruggevoerd op het door de regels in de APV beschermde belang.34 In beleidsdocumenten mogen dus geen regels worden opgenomen ter bescherming van consumenten of voorkoming van kansspelverslaving, als de regels in de APV als doel hebben om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties – met andere woorden het aangezicht van de stad – te beschermen.

3.2

Is de regeling voor reclame voor kansspelen uitputtend?

(21)

In het kader van de regulering van reclame in een APV of reclamebeleid op grond van de Omgevingswet kan een gemeente dus niet de inhoud van die reclame reguleren. De wettelijke grondslag, namelijk de Omgevingswet, ziet immers alleen op de uiterlijke verschijningsvormen van de buitenreclame en niet op de inhoud ervan.

(22)

Voor zover de gemeente voornemens zou zijn regels over reclame voor kansspelen in een andere (niet omgevingsrechtelijke) verordening of beleidsdocument op te nemen, zullen wij hieronder toelichten dat ook dat niet is toegestaan.

30

Artikel 2.1 en 2.2 Omgevingsbesluit jo. artikel 22.4 Omgevingswet. Te raadplegen via deze link. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. ABRvS 18 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7801 (Jetski); ECLI:NL:RVS:2014:4117 (Intocht Sinterklaas). ABRvS 13 december 1991, ECLI:NL:RVS:1991:AN2336, AB 1992/150.

31 32 33

34

33624140

ABRvS

12

november

2014,

(7)

3.2.1

Onderwerp en motief

(23)

Indien de gemeente voornemens is in een gemeentelijke verordening of in onderliggend beleid een reclameverbod voor reclame in de openbare ruimte op te nemen, dan gaat het daarbij om hetzelfde onderwerp met hetzelfde motief als in de Wok, het Bwrvk en het Rwrvk. Daarin is het maken van reclame immers ook gereguleerd, met name om kansspelverslaving te voorkomen en daarmee te voorkomen dat burgers zich in de schulden werken. Uit de stukken van de gemeente Tilburg die beschikbaar zijn, maken wij op dat de gemeente ook een reclameverbod wil invoeren om gokverslaving en schulden te voorkomen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de beantwoording van raadsvragen d.d. 24 mei 2022:

(24)

Het onderwerp, namelijk reclame voor kansspelen, en het motief, namelijk het voorkomen van gokverslaving en geldschulden, is dus hetzelfde. Een aanvulling op al bestaande regelgeving op landelijk niveau, is alleen toegestaan als de hogere regelingen niet uitputtend zijn. Dat zijn die regelingen echter wel.

33624140

(8)

3.2.2

Het stelsel van Wok, Bwrvk en Rwrvk is uitputtend bedoeld

(25)

De landelijke regelgeving bevat gedetailleerde, uitputtende regels voor de reclame voor kansspelen. Zo bestaan er een Besluit- en Regeling werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen waarin allerlei aspecten van reclame voor kansspelen worden geadresseerd, zowel online als in de openbare ruimte. Het gaat bijvoorbeeld om reclame op televisie, reclame door gebruik te maken van rolmodellen en reclame door middel van sponsoring, zoals ook blijkt uit het voorgaande.

(26)

Ook is uit de wetgeschiedenis af te leiden dat de minister van Justitie (thans de minister voor Rechtsbescherming) “stelselverantwoordelijkheid” draagt voor het kansspelbeleid en “dient te bewaken dat dit goed functioneert”. Daarnaast staat in diezelfde toelichting dat artikel 4a een grondslag biedt aan de minister “om deze taak uit te voeren”.35 Het is vervolgens aan de Kansspelautoriteit om op de naleving van de bepalingen rond reclame toezicht te houden en die te handhaven.36 Aan gemeenten is enkel de taak toebedeeld om toe te zien op bepaalde exploitatievergunningen, maar niet om ook toe te zien op reclame-uitingen. Dit duit er dus op dat reclame voor kansspelen al uitputtend is geregeld en de wetgever heeft die regelgevende bevoegdheid ook exclusief bij de minister neergelegd.

(27)

Daarnaast heeft de wetgever het noodzakelijk geacht reclame voor kansspelen nader bij amvb en ministeriële regeling in te kleuren. De Wok voorziet niet in een mogelijkheid voor gemeenten om regelingen op te stellen ten aanzien van reclame-uitingen voor kansspelen in de openbare ruimte. Ook dit gegeven duidt erop dat reclame voor kansspelen uitputtend is geregeld, nu is overwogen de uitvoeringsregels op landelijk niveau te regelen.37

(28)

Kortom, het omvangrijke gedetailleerde stelsel aan regels over werving en reclame voor kansspelen, de expliciete verantwoordelijkheid van de minister en de Kansspelautoriteit voor werving en reclame voor kansspelen en een missende grondslag voor gemeentelijke regels, zijn belangrijke aanwijzingen dat de regels in de Wok en het Bwrvk uitputtend zijn bedoeld. Een gemeentelijk verbod op kansspelreclame is alleen daarom al juridisch kwetsbaar.

3.3

Zou een decentraal verbod op reclame voor kansspelen hogere regelgeving doorkruisen?

(29)

Ook als de hogere regeling niet uitputtend is, en aanvulling dus wel zou zijn toegestaan, mogen die aanvullende gemeentelijke regels hogere regelingen niet doorkruisen. Dit is de bovengrens voor de regelgevende bevoegdheid van de gemeente. Een verbod op reclame voor kansspelen in de openbare ruimte staat in dit geval ook op gespannen voet met hetgeen is geregeld in de Wok, de vrijheid van meningsuiting en het vrije verkeer van diensten.

35

Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3, p. 9. Stb. 2021, 37, p. 48. Vergelijk ABRvS 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075, ro. 2.4.2.

36 37

33624140

(9)

3.3.1 (30)

Wet op de kansspelen

Een gemeentelijke regeling waarin reclame voor kansspelen in de openbare ruimte wordt verboden, staat op gespannen voet met de Wok en het Bwrvk. Die regelingen staan reclame voor kansspelen immers expliciet toe. Dit is meermaals in de toelichting bij wet- en regelgeving geëxpliciteerd: “Dit besluit bevat regels omtrent de toegestane en voorgeschreven inhoud, de toegestane methoden en de mate van werving en reclame voor kansspelen.”38 “Het is de vergunninghouder die kansspelen op afstand organiseert toegestaan reclame te maken voor zijn diensten.”39

(31)

Een algeheel (decentraal) verbod op reclame voor kansspelen verhoudt zich hier slecht toe en doet ook af aan het doel van de nationale wetgever van kanalisatie. In de toelichting bij het Bwrvk en Rwrvk staat dan ook dat een algeheel reclameverbod zou afdoen aan het doel van kanalisatie.40 3.3.2

De vrijheid van meningsuiting; artikel 7 Grondwet en 10 EVRM

(32)

Het recht op vrijheid van meningsuiting is onder meer neergelegd in artikel 7 Grondwet. In lid 4 van dit artikel is weliswaar handelsreclame uitgesloten van dit recht, maar dit doet niets af aan de zogeheten ‘verspreidingsjurisprudentie’.41 Deze jurisprudentie schrijft voor dat inhoudelijke beperkingen op de vrijheid van meningsuiting niet door decentrale regelgevers mogen worden opgelegd. De uitzonderingspositie van handelsreclame op grond van artikel 7 lid 4 Grondwet doet daar niet aan af. Die uitzondering is immers in de Grondwet gekomen zodat de centrale overheid niet volledig zou worden beperkt bij het reguleren van reclame.42 Dat decentrale overheden niet op inhoudelijke gronden de vrijheid van meningsuiting zouden mogen beperken blijft op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad dus een gegeven. Bij een algeheel gemeentelijk verbod op kansspelreclames wordt echter wel degelijk op inhoudelijke gronden de vrijheid van meningsuiting op decentraal niveau beperkt. Dit staat dus op gespannen voet met deze jurisprudentie.

(33)

Voor zover al geen betekenis zou toekomen aan artikel 7 Grondwet en de verspreidingsjurisprudentie, dan wordt handelsreclame wel beschermd door het recht op vrijheid van meningsuiting zoals neergelegd in artikel 10 lid 1 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond van het tweede lid van artikel 10 EVRM kan de vrijheid van meningsuiting onder bepaalde voorwaarden worden beperkt. Dit is toegestaan als de beperking (i) bij wet is voorzien, (ii)

38

Stb. 2013, 175, p. 8 Stb. 2021, 37, p. 47 Stb. 2023, 120, p. 8; Stcrt. 2021, 4507, p. 42. Zie bijvoorbeeld HR 28 november 1950, ECLI:NL:HR:1950:1, NJ 1951/137 (APV Tilburg). Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 37. Zie eveneens voor een uitwerking van dit standpunt L.S.A. Trapman, ‘Een gemeentelijk verbod op fossiele reclame; over de grenzen van het toelaatbare’, Gst. 2025/16, paragraaf 5.1.

39 40 41 42

33624140

(10)

noodzakelijk is in een democratische samenlevingen en (iii) in het belang van bepaalde doelstellingen van algemeen belang is. Deze eisen komen grotendeels overeen met de vereisten voor het inperken van het vrij verkeer van diensten, waardoor deze elementen gezamenlijk in de volgende paragraaf zullen worden besproken. 3.3.3

Vrij verkeer van diensten

(34)

Ook kan een beperking van het maken van reclame raken aan het vrij verkeer van diensten zoals dit wordt beschermd door artikel 56 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Een beperking daarvan dient geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder te gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. De doelstelling die door de beperkende maatregel wordt gediend moet bovendien op samenhangende en stelselmatige wijze worden nagestreefd.

(35)

Het aanbieden van kansspelen en het maken van reclame daarvoor worden aangemerkt als economische dienst in de zin van artikel 56 VWEU.43 Een beperking van dat recht kan alleen worden gerechtvaardigd (i) door dwingende redenen van algemeen belang zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord;44 (ii) als de inperking noodzakelijk is; (iii) en geschikt om het doel te bereiken, waarbij van geschiktheid wordt gesproken als de verwezenlijking van het doel op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd en zonder discriminatie op grond van nationaliteit wordt toegepast.45

(36)

Om te kunnen spreken van een geschikte maatregel moet de verwezenlijking van in dit geval het beschermen van de consument tegen kansspelverslaving op een coherente en systematische wijzen worden bereikt. In dit geval kan worden betoogd dat een gemeentelijk reclameverbod geen geschikte maatregel is. Ook hierbij speelt immers dat een algeheel verbod afdoet aan een ander doel van de Nederlandse kansspelwetgeving, namelijk kanalisatie. Dat in ieder geval voor een deel nog reclame mag worden gemaakt voor kansspelen is een expliciete wens van de wetgever en een gemeentelijk reclameverbod zou dit doorkruisen. 3.3.4

De uitspraak van de voorzieningenrechter over het fossiele reclameverbod in Den Haag maakt dit niet anders

(37)

Voor zover de gemeente Tilburg zou verwijzen naar het reclamebeleid van de gemeente Den Haag ten aanzien van een verbod op fossiele reclames het volgende.46 Om te beginnen kan de juistheid van die uitspraak worden betwijfeld, zie daarvoor een kritische reflectie in de bestuursrechtelijke literatuur.47 Bovenal betrof dat echter een geheel andere situatie. Fossiele reclames zijn namelijk niet op landelijk niveau gereguleerd, terwijl dit wel het geval is ten aanzien van reclame voor kansspelen, zo blijkt uit het voorgaande. Het feit dat de

43

HvJEU 24 maart 1994, ECLI:EU:C:1994:119, C-275/92, ECLI:EU:C:1994:119, ro. 37. HvJEU 12 juli 2012, ECLI:EU:C:2012:454, ECLI:EU:C:2012:454, ro. 21. Idem, ro. 22. Rb. Den Haag 25 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:687 Zie bijvoorbeeld de annotatie van F.C.S. Warendorf in M en R 2025/72.

44 45 46 47

33624140

(11)

voorzieningenrechter in kort geding het verbod voor fossiele reclames in Den Haag in stand heeft gelaten, biedt dus onvoldoende argumentatie voor een gemeentelijk reclameverbod voor kansspelen. 3.3.5

Tussenconclusie

(38)

Gelet op bovenstaande is het opnemen van een verbod op reclame voor kansspelen in een gemeentelijke verordening, beleid of anderszins juridisch kwetsbaar. Om te beginnen zou een dergelijke verordening of beleidsstuk hetzelfde onderwerp met hetzelfde motief hebben als de landelijke regels over kansspelreclame. Dit is alleen geoorloofd wanneer een landelijke regeling niet uitputtend is. Het is goed te betogen dat de Wok en onderliggende regels echter wel degelijk uitputtend zijn. In de toelichting bij wet- en regelgeving wordt immers meermaals overwogen dat een totaalverbod op reclame ten koste zou gaan van de kanalisatie. Ook maakt de wetgever expliciet dat het toezicht op reclame-uitingen voor kansspelen bij de Minister, en in het verlengde daarvan de Kansspelautoriteit, ligt en dus niet bij de gemeente.

(39)

Voor zover de Wok en het Bwrvk al niet uitputtend zouden zijn, zou een gemeentelijke verordening of beleid waarin een verbod op reclame voor kansspelen is opgenomen op gespannen voet staan met hogere regelgeving. Zo is in de Wok en de toelichting daarbij duidelijk gemaakt dat het onwenselijk is om een totaalverbod op reclame voor kansspelen in te voeren. Een gemeentelijk verbod zou daarmee de Wok doorkruisen. Daarnaast zou een algeheel reclameverbod zich ook slecht verhouden tot het vrij verkeer van diensten en artikel 10 EVRM. Een algeheel reclameverbod is immers geschikt noch noodzakelijk, mede gelet op de overwegingen hierover van de nationale wetgever. Bovendien kan worden betwijfeld of een gemeentelijk reclameverbod voor kansspelen verenigbaar is met de verspreidingsjurisprudentie en artikel 7 Grondwet.

4.

TEN OVERVLOEDE: PRIVAATRECHTELIJKE BEPERKINGEN ZIJN OOK JURIDISCH KWETSBAAR

(40)

Hoewel in eerdere raadsstukken nog werd gesproken over het mogelijk reguleren van de inhoud van reclame via contracten, begrepen wij van JVH dat de gemeente voornemens is het reclamebeleid aan te passen en daarmee dus publiekrechtelijk een reclameverbod wil bewerkstelligen. Dit lezen wij onder andere ook terug in de beantwoording van toezeggingen van 4 december 2023.48 Ten overvloede willen wij hierbij nog opmerken dat ook de privaatrechtelijke weg voor het invoeren van een volledig reclameverbod voor kansspelen juridisch kwetsbaar zou zijn.

48

“In de beantwoording hebben we onder andere aangegeven te bekijken of het reclamebeleid een herziening behoeft en hoe we de raad over het proces kunnen informeren. Inmiddels is er een projectleider geworven en een projectteam opgesteld om het reclamebeleid te actualiseren binnen de kaders die de raad daaraan wenst te geven. Zoals u tijdens het vragenuurtje (d.d.26-06-2023) is toegelicht dat de aanvankelijke planning om te starten met de actualisatie van het reclamebeleid in 2023 niet gehaald kon worden, ook is tijdens deze beantwoording toegezegd om u uiterlijk in het 2e kwartaal van 2024 een startnotitie ter besluitvorming voor te leggen.” Maar zie ook ‘Discussienota scenario’s beleidsplan buitenreclame Tilburg’ d.d. 11 maart 2025 (te raadplegen via deze link).

33624140

(12)

(41)

Ook dan mag immers geen sprake zijn van doorkruising. Een gemeente mag bepaalde bevoegdheden niet privaatrechtelijk uitvoeren wanneer de wetgever expliciet iets niet publiekrechtelijk heeft willen regelen.49 De inhoud en strekking van hetgeen de gemeente beoogt met het verbod op reclame voor kansspelen komt immers overeen met een van de doelen van de landelijke reclameregels, namelijk het tegengaan van kansspelverslaving en schuldpreventie. Ook kan worden betoogd dat de landelijke publiekrechtelijke regulering meer waarborgen biedt dan gemeentelijke privaatrechtelijke regulering, omdat kansspelaanbieders niet met wisselende reclameregimes worden geconfronteerd. Bovendien is niet gebleken dat de landelijke publiekrechtelijke weg minder effectief zou zijn dan de privaatrechtelijke route.50 Ook het bewerkstelligen van een reclameverbod voor kansspelen via contracten zou dus op gespannen voet staan met wet- en regelgeving. ***

49

50

33624140

HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, AB 1993/301 m.nt. G.A. van der Veen (Brandweerkosten Vlissingen). Zie in vergelijkbare zin HR 21 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2835, JB 2003/96 m.nt. J.A.F. Peters (Kosten strafrechtelijk opsporingsonderzoek). HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC 0965, AB 1990/408 m.nt. G.P. Kleijn (Windmill).

(13)