Bijlage 2 Advies referendum Ringbaan West definitief(63084668.1) 15 januari 2026
Tekst van het document
MEMO
VERTROUWELIJK AAN
Gemeente Tilburg
VAN
t.a.v. mr. V. Voigt
DATUM
14 januari 2026
Referendum
Raadsbesluit
Netwerkanalyse
Advocaat
Niels Vrijsen
Advocaat
TELEFOON
+31 88 253 5901
MOBIEL
+31 6 46 09 60 40
broozendaal@akd.nl
WEBSITE
ONDERWERP
Bart Roozendaal
www.akd.nl
2024:
variantenonderzoek Ringbaan West
1
INLEIDING EN VRAAGSTELLING
1.1
Op 15 december 2025 heeft de raad van de gemeente Tilburg het raadsbesluit Netwerkanalyse 2024: variantenonderzoek Ringbaan West’ (hierna: ‘het Raadsbesluit’) aangenomen. In dit Raadsbesluit werd ingestemd met de herinrichting van de Ringbaan West overeenkomstig een van de varianten uit het al uitgevoerde variantenonderzoek.
1.2
Nog vóór bespreking van het raadsvoorstel in de raad heeft een inwoner van de gemeente Tilburg bij de raadsgriffie te kennen gegeven een verzoek tot een raadgevend referendum in te dienen, als het voorstel wordt aangenomen. Deze inwoner heeft vervolgens op 18 december 2025 ook daadwerkelijk verzocht aan de burgemeester om voorbereidingen te treffen voor het in gang zetten van de procedure om een referendum te houden. Er is naar ons weten nog geen ‘inleidend verzoek’ ingediend. De termijn daarvoor loopt op 12 januari 2026 af.
1.3
Het college heeft aan AKD verzocht om vooruitlopend op het inleidende verzoek alvast een beoordeling op te stellen.
2
MANAGEMENTSAMENVATTING
2.1
Wij zijn van mening dat een inleidend verzoek voor zover gericht tegen het raadsbesluit kan worden afgewezen krachtens artikel 6, negende lid, van de Referendumverordening, omdat de uitzondering krachtens artikel 3 onder f van de Referendumverordening van toepassing is. Mogelijk is ook de uitzondering als genoemd onder i van toepassing (dringende reden).
In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 22/2023 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.
#63084668v1
pagina 1 van 16
2.2
Over de herinrichting van de Ringbaan West heeft naar ons inzicht al voldoende concrete besluitvorming plaatsgevonden, te weten in het raadsbesluit ‘Actualisatie Netwerkanalyse 2040 en samenhangende mobiliteitsmaatregelen’ van 30 juni 2025 (hierna: ‘Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025’). Relevant is dat de raad in dit raadsbesluit al heeft besloten welke varianten hij wilde laten onderzoeken. In feite was het ontwerp voor de herinrichting dus al gekozen, zij het dat er nog een keuze uit twee varianten moest worden gemaakt. Deze varianten waren in het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 al uitgewerkt en de raad had er ook al mee ingestemd dat één van deze varianten zou worden gerealiseerd. Slechts de resultaten van het variantenonderzoek zouden bepalen welke variant zou worden gekozen. In lijn hiermee is het variantenonderzoek uitgevoerd, met een derde variant als toevoeging (zie hierna), en heeft de raad in het Raadsbesluit een keuze gemaakt. Het Raadsbesluit is dus enkel nog de instemming met een van de varianten waarmee in het (eerdere) Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 al was ingestemd.
2.3
Weliswaar is als gevolg van de inspraak van inwoners in het Raadsbesluit gekozen voor de derde variant, maar deze variant is slechts een uitbreiding van de eerste variant en daarmee een uitvloeisel of concretisering en houdt het geen wezenlijke wijziging in ten opzichte van het eerdere raadsbesluit uit juni 2025. Alleen het wegvak is groter geworden omdat niet alleen het noordelijke deel wordt aangepakt. De gehele Ringbaan West wordt versmald.
2.4
Het Raadsbesluit bouwt dus naar ons inzicht voort op het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen van juni 2025. De initiatiefnemers hebben echter de kans om hier een referendum over te laten houden ongebruikt voorbij laten gaan en zodoende dient de raad te besluiten om geen referendum over het Raadsbesluit te houden.
2.5
Mogelijk is ook de uitzondering onder i van toepassing wanneer er volgende dringende redenen zijn om geen referendum plaats te laten vinden. Dit vergt een goede motivering die met name gericht moet zijn op de gevolgen van het uitstel van de feitelijke werkzaamheden, bijvoorbeeld voor Arriva maar ook voor de procedures die gevoerd moeten worden. Wij adviseren om bij een eventuele weigering ook deze grondslag te hanteren.
#63084668v1
pagina 2 van 16
3
WETTELIJKE GRONDSLAG REFERENDUM
3.1
De wettelijke grondslag voor een raadgevend referendum in de gemeente Tilburg is de Referendumverordening Tilburg 2022 (hierna: ‘Referendumverordening’). Het toepassingsbereik van de Referendumverordening staat in artikel 2. Kort gezegd, maakt de Referendumverordening het mogelijk voor de raad om referenda te houden over gemeentelijke aangelegenheden. Een raadsbesluit waarbij verkeersmaatregelen worden vastgesteld heeft te gelden als een gemeentelijke aangelegenheid. De aard van de verkeersmaatregelen is zodanig dat er geen aanleiding bestaat om een eventueel te houden referendum te beperken tot een deel van het grondgebied van de gemeente Tilburg.1 Sinds de inwerkingtreding van de huidige Referendumverordening kan een referendum uitsluitend worden gehouden over het gehele openbare besluit.2 De gemeente heeft er dus voor gekozen om het referendum altijd te laten gaan over de vraag of de kiesgerechtigden vóór of tegen een raadsbesluit zijn.
3.2
De Referendumverordening kent een aantal formele eisen, zoals het aantal indieners van het inleidende en definitieve verzoek, maar ook een aantal weigeringsgronden om een referendum te houden.3 Gelet op de vraagstelling van de gemeente zullen wij niet ingaan op de formele eisen, maar enkel op de weigeringsgronden. Deze worden in de tekst van de Referendumverordening aangeduid als ‘Uitzonderingen’.4 De toepasselijkheid van een van de uitzonderingen kan ertoe leiden dat de raad weigert een referendum te houden. In de Referendumverordening is met de zin “er kan geen referendum gehouden worden over een besluit:” vermeld dat het imperatieve uitzonderingen c.q. weigeringsgronden betreffen en dat de raad niet kan besluiten om ondanks de toepasselijkheid van een uitzondering toch een referendum te houden.5 Dat is in lijn met artikel 6, lid 9, daar staat dat de raad moet besluiten met inachtneming van de uitzonderingen uit artikel 3.
3.3
De raad is bij zijn besluitvorming over het houden van een referendum gebonden aan de eigen Referendumverordening en de daarin opgenomen uitzonderingen. Zoals gezegd betreffen het imperatieve uitzonderingen, maar gelet op de woorden “naar het oordeel van de raad” en “indien de raad van mening is” heeft de raad wel beoordelingsvrijheid. De bestuursrechter dient de toepassing hiervan terughoudend te toetsen.6 Uitzonderingen Grondslag in eerder genomen beslissing (artikel 3 onder f)
3.4
De uitzondering luidt:
1
Zie artikel 2 lid 2 Referendumverordening.
2
Zie artikel 2 lid 3 Referendumverordening.
3
Artikel 6 en 7 Referendumverordening.
4
Zie artikel 3 Referendumverordening.
5
Zie Raadsbesluit Reglementen en verordeningen gemeenteraad Tilburg d.d. 10 maart 2022. (online: https://tilburg.notubiz.nl/document/11225404/3/A+Raadsvoorstel+Actualisatie+reglementen+en+verordeningen +gemeenteraad+Tilburg+aangepast+eindvoorstel?connection_type=1&connection_id=6644435)
6
ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1402, r.o. 6.1.
#63084668v1
pagina 3 van 16
“Besluit dat naar het oordeel van de raad zijn grondslag vindt in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden.” 3.5
De gedachte achter deze uitzondering is dat burgers van de gemeente Tilburg éénmaal de mogelijkheid hebben om een besluit aan een referendum te onderwerpen. Het dient bij toepassing van deze uitzondering te gaan om een besluit dat zijn grondslag vindt in een “eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden”.
3.6
Een besluit vindt zijn grondslag in een eerder genomen beslissing als het besluit voortvloeit of voortbouwt op een eerder genomen beslissing. In de rechtspraak zijn hiervan enige voorbeelden bekend. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in 2024 over een verzoek om een referendum over het zogenaamde Gebiedspaspoort 2.0 in Den Bosch. De raad had zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het Gebiedspaspoort 2.0 zijn grondslag vond in het Gebiedspaspoort 1.0.: “(…) Het Gebiedspaspoort 2.0. is zoals [appellant A] en anderen betogen inderdaad concreter dan de eerste versie. Dat laat onverlet dat het Gebiedspaspoort 2.0. inhoudelijk voortbouwt op Gebiedspaspoort 1.0. en dat transformatie- en andere initiatieven die hebben geleid tot het Gebiedspaspoort 2.0 zijn gebaseerd op de ambities, uitgangspunten en spelregels uit het Gebiedspaspoort 1.0. De raad heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat over de voorgenomen ontwikkeling van het Rivium naar een werk- en woongebied en de daarvoor geschetste kaders en uitgangspunten al naar aanleiding van de vaststelling van Gebiedspaspoort 1.0. een referendum had kunnen worden gehouden, zodat hij niet gehouden was om dat naar aanleiding van de vaststelling van Gebiedspaspoort 2.0. alsnog toe te staan. (…)” (onderstreping toegevoegd)7
3.7
De voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland heeft zich op 28 augustus 2013 uitgesproken over een vergelijkbare kwestie. In de Referendumverordening van de gemeente Hoorn was net als in Tilburg opgenomen dat geen referendum kan worden gehouden over raadsbesluiten die hun grondslag vinden in een eerder besluit waarover een referendum kon worden gehouden. Concreet ging het om een raadsbesluit waarin een krediet werd verstrekt voor de aanleg van een weg. Er waren door de raad echter al eerder besluiten genomen over de financiering, het tracé en een voorbereidingskrediet. De raad stelde dat hierover al een referendum had kunnen worden gehouden. De voorzieningenrechter volgde dat standpunt.8
7
ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:213, r.o. 7.
8
Rb. Midden-Nederland 28 augustus 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:3613, r.o. 8.
#63084668v1
pagina 4 van 16
3.8
De voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem oordeelde in 2012 op een zelfde manier . In dit geval werd verzocht om een referendum te houden over het raadsbesluit waarin werd ingestemd met het voorlopig ontwerp en renovatie van het gemeentehuis van Bloemendaal. In een eerder raadsbesluit was echter al door de raad ingestemd met de vaststelling van onder meer het programma van eisen aan de gemeentelijke huisvesting. Ook was opdracht gegeven een definitief ontwerp te maken gericht op realisatie van het project. De voorzieningenrechter oordeelde dat over dit eerdere raadsbesluit al een referendum kon worden gehouden en dat het latere raadsbesluit niet meer referendabel was. 9
3.9
Wij constateren dat in de hiervoor aangehaalde uitspraken de raadsbesluiten feitelijke gelijkenissen vertonen. . Ten aanzien van de kwestie in Bloemendaal gold dat in het eerste raadsbesluit werd ingestemd om opdracht te geven om het ontwerp te maken en in het daaropvolgende raadsbesluit (waar het referendum over werd gevraagd) werd ingestemd met het ontwerp wat overeenkomstig het eerste raadsbesluit was gemaakt. De Afdeling laat in de hiervoor genoemde uitspraak van 2024 nog wat meer ruimte open om te oordelen dat een raadsbesluit voortbouwt op een eerder besluit. De Afdeling acht het voldoende dat de initiatieven zijn gebaseerd op de ambities, uitgangspunten en spelregels uit het eerdere besluit.
3.10
Dit kan anders zijn indien er sinds de eerdere besluitvorming wezenlijk nieuwe elementen aan zouden zijn toegevoegd, aldus de Afdeling in een uitspraak van 23 november 2011.10 In dat geval waren de kosten, de planning en de techniek zodanig gewijzigd dat in redelijkheid niet kon worden gezegd dat het raadsbesluit voortkwam uit een eerdere beslissing. Een vergelijkbare uitspraak dateert van 22 juni 2023 van de rechtbank Noord-Holland over parkeerregulering in Haarlem. In deze uitspraak kwam de Voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat geen sprake was van uitwerking of detaillering van reeds eerder genomen raadsbesluiten over het onderwerp parkeren. De voorzieningenrechter stelde namelijk aan de hand van een vergelijking tussen de raadsbesluiten vast dat in de Maatregelen Moderniseren Parkeren 2016 andere maatregelen waren opgenomen dan in de Nota Uitwerking Parkeerregulering van 2023, waarover de verzoekers nu een referendum wensten.11
3.11
Simpel gezegd, moeten maatregelen dus wel zijn terug te vinden in de eerdere besluitvorming. Om te kunnen beoordelen of de uitzondering ex artikel 3 onder f zich voordoet is de exacte tekst van het raadsbesluit bepalend. Vervolgens dient te worden bezien of over deze onderwerpen al eerdere besluitvorming heeft plaatsgevonden en of deze besluitvorming voldoende concreet was dan wel zodanig afwijkt van het aan de orde zijn raadsvoorstel dat niet kan worden teruggrepen op eerdere besluitvorming.
9
Rb. Haarlem 23 januari 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BV1579, r.o. 2.10.
10
ABRvS 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5420.
11
Rb. Noord-Holland 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:5641, r.o. 9.1-9.3.
#63084668v1
pagina 5 van 16
3.12
Niet alleen is vereist dat een besluit zijn grondslag vindt in een eerdere beslissing, maar ook dat over deze eerdere beslissing een referendum kon worden gehouden. Over dit aspect is ons geen rechtspraak bekend, ook is er geen toelichting gegeven bij de Referendumverordening. Ook de VNG heeft bij haar model Referendumverordening geen toelichting gegeven over dit aspect van artikel 3 onder f.12 Wij verwachten dat uit dit bestanddeel van artikel 3 onder f volgt dat het eerdere besluit niet mag vallen onder een van de andere uitzonderingen of dat het geen besluit betreft dat referendabel is. Dringende reden
3.13
Onder i luidt: “Indien de raad van mening is dat andere dringende redenen aanleiding zijn om geen referendum te houden. Dit besluit tot afwijzing van een verzoek tot het houden van een referendum moet altijd goed gemotiveerd worden.”
3.14
De redenen om het houden van een referendum niet af te kunnen wachten, moeten een dringend karakter hebben en het artikel spreekt over een speciale motiveringsplicht. Het betreft een soort vangnetbepaling voor de raad om bij dringende c.q. zwaarwegende redenen te weigeren een referendum te houden. Er is niet snel sprake van een dringende reden. De enkele omstandigheid dat parkeerdruk de leefbaarheid onder druk zet is bijvoorbeeld onvoldoende. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland overwoog in de hiervoor aangehaalde uitspraak over de parkeerregulering in Haarlem: “Hoewel de voorzieningenrechter er begrip voor heeft dat verweerder de parkeerproblematiek snel wil aanpakken, rechtvaardigt dat op zichzelf nog niet het afzien van een referendum over de Nota.”
3.15
In een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland uit 2017 blijkt dat de dringende redenen niet kunnen zien op de gevolgen van het definitief niet doorgaan van het besluit waarover een referendum wordt verzocht. Dat is volgens de rechtbank in deze fase van de besluitvorming over het houden van een raadgevend referendum namelijk nog niet aan de orde. Het is de raad die, nadat het referendum is gehouden, beslist over de consequenties van de uitkomst van het referendum voor het besluit. Ook de vertraging die het referendum oplevert, is volgens deze rechtbank niet per definitie voldoende om te oordelen dat sprake is van dringende redenen. De raad zal in dat geval moeten motiveren waarom het houden van een referendum ervoor zorgt dat de besluitvorming onaanvaardbaar wordt vertraagd.13
12
Online te vinden via https://vng.nl/brieven/nieuwe-vng-model-referendumverordening
13
Rb. Noord-Holland 21 december 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:11154, r.o. 6.7.
#63084668v1
pagina 6 van 16
3.16
Het kostenaspect is naar het oordeel van de rechtbank Zutphen geen dringende reden aangezien de kosten inherent zijn aan het houden van een referendum en kan, nu deze mogelijkheid aan de kiesgerechtigden is toegekend, dan ook niet zonder meer als uitzondering worden opgevoerd. Het in deze zaak naar voren gebrachte argument dat het moeilijk zou zijn vragen te formuleren, is naar het oordeel van de rechtbank Zutphen “evenmin een zodanig zwaarwegend argument dat de belangen van de voorstanders van een referendum daarvoor zouden moeten wijken. Verweerder [de raad] kan zich immers bij het formuleren van de vragen laten bijstaan door anderen, onder wie de initiatiefnemers en de steunbetuigers van het referendum”.14
3.17
In de toelichting van de VNG bij de model-Referendumverordening worden als voorbeelden van dringende redenen verwezen naar het overschrijden van fatale termijnen voor bouwvergunningen15 of de mogelijkheid van grote financiële claims. De gemeente dient er immers rekening mee te houden dat indien krachtens artikel 7 door de raad is besloten dat aan de vereisten voor het indienen van een definitief verzoek is voldaan en over het besluit een referendum wordt gehouden, dat tot gevolg heeft dat de uitvoering van het besluit wordt opgeschort tot de eerstvolgende raadsvergadering na de dag waarop het referendum wordt gehouden, tenzij eerder negatief over de ontvankelijkheid van het inleidende of het definitieve verzoek wordt beslist. Het houden van een referendum zorgt dus in dit geval voor vertraging in de besluitvorming over de uit te voeren varianten voor de Ringbaan West.
4
HET VERZOEK
4.1
Op 18 december 2025 is er een verzoek ingediend om te starten met de voorbereidingen voor het indienen van een inleidend verzoek tot een referendum over het Raadsbesluit. De initiatiefnemer is blijkens de informatie die wij hebben gekregen van de gemeente en blijkens een publicatie in het Brabants Dagblad, het raadslid, de heer Smolders.16 De initiatiefnemer en andere kiesgerechtigden hebben tot 12 januari 2026 de tijd om daadwerkelijk een inleidend verzoek in te dienen.17 In het inleidend verzoek moet staan om welk raadsbesluit het gaat. Gelet op de keuze van de gemeente om in de Referendumverordening op te nemen dat het referendum wordt gehouden over het gehele besluit,18 zal het inleidende verzoek ook zien op het gehele raadsbesluit. Het is niet verplicht om als initiatiefnemer aan te geven wat het belang is bij het referendum. In de praktijk komt het wel voor dat een toelichting wordt gevoegd bij het inleidend verzoek. Het is overigens niet de initiatiefnemer die de vraagstelling vaststelt. Dat is voorbehouden aan de raad en de raad laat zich daarbij dan weer adviseren door de referendumcommissie.19
14
Rb. Zutphen, ECLI:NL:RBZUT:2011:BQ8971, r.o. 2.5.
15
Rb. Noord-Holland 22 december 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:13136.
16
https://www.bd.nl/tilburg/hans-smolders-maakt-werk-van-referendum-over-ringbaan-west-en-zoekt-1300handtekeningen~a9d4b556/.
17
Vgl. artikel 6 Referendumverordening.
18
Zie artikel 2 lid 3 Referendumverordening.
19
Artikel 10 lid 1 Referendumverordening.
#63084668v1
pagina 7 van 16
4.2
De initiatiefnemer heeft naar ons weten nog niet toegelicht waarover het referendum precies dient te gaan. Uit de uitlatingen in het Brabants Dagblad volgt dat het de initiatiefnemer voornamelijk is te doen om de vraag of de inwoners van Tilburg achter het plan van de raad staan om de Ringbaan West te versmallen tot een eenbaansweg, aangezien de raad met deze variant heeft ingestemd.
4.3
Wellicht ten overvloede wijzen wij er op dat de Referendumverordening niet uitsluit dat raadsleden, zoals Smolders, een inleidend verzoek indienen. Krachtens artikel 6, derde lid, wordt onder kiesgerechtigde verstaan diegene die op grond van artikel B3 van de Kieswet kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de raad van de gemeente Tilburg. Wel wijzen wij er op dat indien de heer Smolders een inleidend verzoek indient, hij niet kan mee debatteren en stemmen over dit verzoek omdat er sprake is van een persoonlijk belang.
5
TOEPASSING UITZONDERINGEN
5.1
Het Raadsbesluit
5.1.1
Het Raadsbesluit houdt naar aanleiding van het collegebesluit en een amendement20 in: 1.
De Ringbaan West tussen de Baroniebaan en de Hasseltrotonde in te richten met één rijstrook per rijrichting voor autoverkeer (variant 2x1 lang), waarbij op enkele kruispunten dubbele opstelstroken voor het rechtdoorgaand autoverkeer in stand worden gehouden, en op het wegvak tussen de kruising met de Professor Cobbenhagenlaan en de Hasseltrotonde worden tevens vrijliggende busbanen in beide richtingen aangelegd.
2.
In principe te kiezen voor inrichting van het zuidelijke deel van de Ringbaan West (tussen de Professor Cobbenhagenlaan en de Baroniebaan) met vrijliggende busbanen. Onderwerp van verkenning is in ieder geval; a.
b.
3.
De flankerende maatregelen in de omliggende wijken en op het hoofwegennet, gericht op het borgen van bereikbaarheid, leefbaarheid en/of verkeersveiligheid; a.
b.
20
zodanige uitvoering van de ontwerpverkenning dat verkeerskundige aspecten, ruimtelijke impact, effecten op leefbaarheid (zoals geluid en luchtkwaliteit), benodigde investeringen en uitvoerbaarheid in samenhang worden onderzocht, en; b. nadere toets in hoeverre de aanleg van vrijliggende busbanen op dit zuidelijke deel substantieel bijdraagt aan de doorstroming van het openbaar vervoer en de ruimtelijke kwaliteit, mede in het licht van de verstedelijkingsopgave in Tilburg-Zuid en nadere uitwerking van de OV-concessie.
zoals opgenomen in bijlage 1 (deel a) op korte termijn uit te voeren, en daarvoor spoedig meer gedetailleerde planvorming te doen en daarbij benodigde participatieprocessen te starten, en; zoals opgenomen in bijlage 1 (deel b) op middellange termijn (2029-2035) uit te voeren en hiervoor tijdig planvorming en participatieprocessen op te starten.
Amendement ‘Eerst zien, niet blind geloven’ bij Raadsvoorstel Netwerkanalyse 2040; variantenonderzoek Ringbaan West van 15 december 2025.
#63084668v1
pagina 8 van 16
4.
Het college de opdracht te geven beslispunten 1 en 2 zodanig uit te voeren dat deze terug te draaien zijn, door in ieder geval: a. b.
5.
De op het noordelijke én zuidelijke deel van de Ringbaan West vrijliggende busbanen te realiseren zonder verwijdering van bestaande asfaltlagen; De busbanen op het noordelijk deel omkeerbaar vorm te geven.
Het college de opdracht te geven een monitorings- en evaluatieplan te maken, inclusief een goede 0-meting, en aan de raad voor te leggen, waarbij: a.
b.
Gebruik van openbaar vervoer, verkeersafwikkeling, gezondheid, geluid, luchtkwaliteit, verkeersveiligheid en economische effecten (waaronder koopstromen) worden gemonitord; Uiterlijk 18 maanden na oplevering van het vernieuwde viaduct een evaluatie wordt uitgevoerd met als criteria onder andere: i.
Een verbetering van de verkeersafwikkeling op hoofd- en wijkwegen, maar op zijn minst geen verslechtering; ii. Een afname, of op zijn minst geen toename van ongevallen met ernstig letsel bij zwakkere verkeersdeelnemers zoals voetgangers of fietsers; iii. toename van gebruik van het openbaar vervoer; iv. beter gebruik van de tangenten door niet lokaal vrachtverkeer; Raadsvoorstel Netwerkanalyse 2040 variantenonderzoek Ringbaan West 11 6.
Het college de opdracht te geven op basis van dit monitorings- en evaluatieplan nadere besluitvorming voor te bereiden voor de raad over de definitieve inrichting van de Ringbaan-West en mogelijke aanvullende maatregelen.”
5.1.2
Voornamelijk is van belang dat uit het Raadsbesluit volgt dat de raad kennis heeft genomen van het onderzoek naar de varianten om de Ringbaan West te versmallen en vervolgens heeft besloten om de Ringbaan West tussen de Baroniebaan en de Hasseltrotonde in te richten met één rijstrook per rijrichting voor autoverkeer. De overige delen van de Ringbaan West zijn nog onderwerp van verkenning. De raad heeft tevens besloten om de werkzaamheden dusdanig uit te voeren zodat het nog mogelijk is om de versmalling terug te draaien en de Ringbaan West weer te gebruiken als tweebaansweg. Uit het raadsvoorstel bij het Raadsbesluit volgt duidelijk dat het Raadsbesluit een vervolg is op eerdere beslissingen. Wij zullen die hieronder bespreken in paragraaf 5.2.
5.1.3
Ten aanzien van de belangen bij een voortvarende besluitvorming komt in het Raadsbesluit naar voren dat het wenselijk is om op korte termijn de herinrichting te realiseren vanwege de planning van de nieuwe OV-dienstregeling die vanaf december 2026 in werking zal treden: “1.2 De herinrichting van de Ringbaan West op het noordelijk gedeelte vanaf de kruising met de Professor Cobbenhagenlaan tot aan de Hasseltrotonde kan op korte termijn worden gerealiseerd:
#63084668v1
pagina 9 van 16
Dit is wenselijk én noodzakelijk gezien de planning van de nieuwe OV-concessie, waarin de doorstroming van het openbaar vervoer op dit traject vanaf 2029 een belangrijke randvoorwaarde vormt (zie verder onder 1.3). Ook in het raadsbesluit van juni 2025 is het belang van voortvarende uitvoering op het noordelijke deel onderstreept, mede vanwege de koppeling met gebiedsontwikkelingen en de herbouw van het viaduct. 1.3 De herinrichting van Ringbaan West sluit aan op de nieuwe OV-concessie en stedelijke HOV-ambities Vanaf december 2026 treedt de nieuwe OV-concessie in werking, waarbij vervoerder Arriva inzet op een substantiële intensivering van het hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) in Tilburg. Dit betekent een toename van circa 30% in het totale OV-aanbod, met name door de introductie van drie nieuwe stedelijke HOV-lijnen. Deze lijnen rijden met hoogfrequent geleed materieel (18 meter lang) en bieden een dienstregeling van 6 tot 8 ritten per uur. Deze ontwikkeling sluit naadloos aan op de gemeentelijke OV-agenda en de ambitie om een robuust stedelijk BRT-netwerk (Bus Rapid Transit) te realiseren. Om deze kwaliteitsslag daadwerkelijk te kunnen maken, is infrastructuur die snelheid en betrouwbaarheid garandeert essentieel.
Vrijliggende busbanen op strategische corridors zoals Ringbaan West, Cobbenhagenlaan en Statenlaan zijn daarbij geen luxe, maar een noodzakelijke randvoorwaarde.” 5.1.4
In het Raadsbesluit wordt niet benoemd wanneer Arriva de planning rond moet hebben om te voldoen aan het bieden van hoogwaardig openbaar vervoer en een rijker OV-aanbod.
5.2
De toepassing van artikel 3 onder f: eerder genomen beslissingen Omgevingsvisie 2040, Mobiliteitsaanpak en TilburgNext
5.2.1
Ter beoordeling of de uitzondering van artikel 3 onder f van toepassing is, dient te worden bezien of het Raadsbesluit zijn grondslag vindt in een eerder genomen beslissing, waarover een referendum gehouden had kunnen worden. Het Raadsbesluit is (volgens het Raadsvoorstel) een uitvloeisel van Omgevingsvisie 2040 van 21 september 2015, de Mobiliteitsaanpak van 14 november 2016 en TilburgNext uit juli 2017. De Mobiliteitsaanpak en TilburgNext zijn uitwerkingen van de omgevingsvisie. In deze omgevingsvisie en uitwerkingen komt voornamelijk in grote lijnen de verstedelijkingsopgave voor Tilburg terug en wordt nog niet ingezoomd op verkeersmaatregelen. In TilburgNext (p. 49-50) wordt ten aanzien van de bereikbaarheid juist aangegeven dat de twee rijstroken in één richting worden gehandhaafd. Ondanks dat het Raadsbesluit wel zijn grondslag vindt in de hiervoor genoemde ‘beslissingen’, denken wij niet dat de uitzondering van toepassing is. De inhoud van de beslissingen is niet concreet genoeg om te kunnen betogen dat destijds al kenbaar was voor de inwoners welke verkeermaatregelen er genomen zouden worden op de Ringbaan West. Wij betwijfelen daarom of over deze ‘beslissingen’ een referendum kon worden gehouden omdat deze ‘beslissingen’ te veel omvattend zijn. Er komen immers in deze documenten nog veel meer onderwerpen aan de beurt dan alleen de mobiliteit in Tilburg.
Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021
#63084668v1
pagina 10 van 16
5.2.2
In 2020 is vervolgens verkeerskundig onderzocht hoe het verkeersnetwerk in 2020 functioneert en hoe dat in de toekomst, in 2040, zal veranderen als er 12.000 woningen worden bijgebouwd. Het resultaat van dit onderzoek was de Netwerkanalyse Tilburg 2040. Aan de hand van de Netwerkanalyse heeft de raad op 1 februari 2021 een raadsbesluit (hierna: ‘Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021’) genomen over de concretisering van de te nemen vervolgstappen. In de Netwerkanalyse uit 2020 (p. 26) komt al terug dat de Ringbaan West kan worden getransformeerd tot stadboulevard om de dreigende groei van het verkeer om te buigen naar een afname. Concrete verkeermaatregelen worden nog niet benoemd: “In nader onderzoek moet, gekoppeld aan het gewenste profiel voor de Ringbaan West, worden vastgesteld of hiervoor mogelijk aanvullende netwerkmaatregelen nodig zijn.” Wel blijkt uit de foto’s dat de Ringbaan West versmald dient te worden tot een eenbaansweg als gekozen wordt voor een stadsboulevard.
5.2.3
Het Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021 kan echter niet dienen als een beslissing in de zin van artikel 3 onder f. In het Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021 is namelijk het volgende besloten door de raad: “Naar het oordeel van de raad dit besluit niet gekenmerkt kan worden als een besluit waar een referendum over gehouden kan worden en dientengevolge valt dit besluit bij toekomstige referendumverzoeken niet onder de weigerings-/uitzonderingsgronden van artikel 3 referendumverordening 2017”
5.2.4
Het Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021 is naar het oordeel van de raad zelf niet referendabel. Dat wil niet zeggen dat de raad daarin gelijk heeft maar het vergt wel enige juridische lenigheid om het Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021 nu anders te duiden. Dat lijkt ons geen begaanbare weg. Zodoende is er met dit besluit geen sprake van een beslissing waarover eerder een referendum kon worden gevraagd. Het Raadsbesluit Netwerkanalyse 2021 kan dus niet dienen als ‘grondslag’ voor de uitzondering uit artikel 3 onder f.
#63084668v1
pagina 11 van 16
Raadsbesluit actualisatie Netwerkanalyse 2040 en samenhangende mobiliteitsmaatregelend.d. 30 juni 2025 5.2.5
De verstedelijkingsopgave is vervolgens na 2021 toegenomen. De woningopgave is inmiddels vastgesteld op 25.000 tot 31.000 woningen. Dat heeft in februari 2025 aanleiding gegeven om de Netwerkanalyse 2040 te actualiseren. Op basis van de geactualiseerde Netwerkanalyse is op 30 juni 2025 door de raad ingestemd met het raadsvoorstel ‘actualisatie Netwerkanalyse 2040 en samenhangende mobiliteitsmaatregelen’ (het ‘Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025’). In dit Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 heeft de raad besloten om wijzigingen door te voeren in het Tilburgse (auto)mobilisatienetwerk: om afgesproken rijtijdprestatie van het openbaar vervoer te behalen, het extra autoverkeer ten gevolge van voorgenomen woningbouwontwikkelingen af te wikkelen, een bijdrage te leveren aan de noodzakelijke mobiliteitstransitie naar meer OV- en fietsgebruik en met deze ingrepen de stad voor alle verkeersmodaliteiten goed bereikbaar te houden.
5.2.6
In het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 is als hoofdingreep onder punt 1 besloten om: “Aan de Ringbaan West tussen de kruising met de Professor Cobbenhagenlaan en de Hasseltrotonde aanpassingen te doen”. Daarvoor moeten nog wel twee varianten worden onderzocht en de resultaten van dit onderzoek worden dan beoordeeld aan de hand van een zestal waarden om te komen tot besluitvorming. De twee varianten zijn onderdeel van het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025: “a) variant 1: Ringbaan West op genoemd wegvak in te richten met 1 rijstrook per rijrichting voor autoverkeer en vrijliggende busbanen in beide richtingen, of; b) variant 2: Ringbaan West op genoemd wegvak anderszins inrichten, met zodanige maatregelen, dat 2 rijstroken per rijrichting voor autoverkeer gehandhaafd blijven, en dezelfde rijtijdwinst en betrouwbaarheid voor het openbaar vervoer op dit wegvak wordt behaald,”
5.2.7
Als zesde beslispunt is in het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 opgenomen dat “de keuze uit de beschreven varianten voor beslispunt 1 in oktober 2025 aan de raad voor te leggen, en vervolgens voor alle voorgaande principebesluiten separaat uitwerkingsbesluiten en kredietvoorstellen aan de raad voor te leggen.” Tijdens het onderzoek zijn de twee varianten onderzocht die door de raad zijn meegegeven als uitgangspunt. In participatiegesprekken met omwonenden en in het raadsdebat kwam echter een derde variant naar voren: een 2x1-inrichting over het gehele traject van de Ringbaan West vanaf de aansluiting bij de Baroniebaan aan de zuidkant tot aan de Hasseltrotonde aan de noordkant. Uiteindelijk is het deze laatste variant waarmee de raad in het Raadsbesluit heeft ingestemd.
#63084668v1
pagina 12 van 16
Vergelijking Raadsbesluit en het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025: grondslag in eerdere beslissing? 5.2.8
Naar onze mening volgt uit het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 duidelijk dat de raad al in juni 2025 heeft besloten om verkeersmaatregelen door te voeren aan de Ringbaan West. Deze werkzaamheden zien niet helemaal op hetzelfde wegvak van de Ringbaan West. In juni 2025 ging het om het noordelijkere wegvak tussen de Professor Cobbenhagenlaan en de Hasseltrotonde en in december 2025 ging het om de gehele Ringbaan West (tussen de Baroniebaan en de Hasseltrotonde). Wel blijkt uit het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 dat ook de knoop ter hoogte van de Ringbaan West en de Baroniebaan voor de raad al onderwerp was van een verkenning voor flankerende maatregelen. De inspraak van omwonenden en het raadsdebat heeft ertoe geleid dat de raad ervoor heeft gekozen om de gehele Ringbaan West overeenkomstig deze derde variant in te richten. Dit is naar onze indruk slechts een concretisering of detaillering van de verkeersmaatregelen en is daarmee nog altijd een uitvloeisel van het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025.
5.2.9
Zelfs als volgens de initiatiefnemer als bezwaargrond wordt aangevoerd dat onvoldoende concreet uit het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 volgt dat de Raad de gehele Ringbaan West destijds al wilde herinrichten, is dat volgens ons niet doorslaggevend om te oordelen dat de uitzondering van artikel 3 onder f niet van toepassing zou zijn. Bepalend is namelijk of het Raadsbesluit voortvloeit uit een eerdere beslissing. De Afdeling heeft daarover geoordeeld dat het voldoende is als het latere besluit is gebaseerd op de ambities, uitgangspunten en spelregels van de eerder genomen beslissing.21 Deze zijn naar onze mening niet veranderd. In de lagere rechtspraak zagen we dat het moest gaan om een uitwerking of concretisering. In dit geval kan erop worden gewezen dat in het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 al is besloten welke varianten er onderzocht zouden worden voor het noordelijkere deel en dat het Raadsbesluit met een keuze voor de gehele Ringbaan West daarmee slechts een uitbreiding van het project betreft omdat omwonenden de voorkeur uitspraken om ook deze variant te onderzoeken. Deze uitwerking van het eerder besluit kan dus naar ons inzicht wel degelijk gelden als uitvloeisel van een eerder genomen beslissing in de zin van artikel 3 onder f.
21
ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:213, r.o. 7.
#63084668v1
pagina 13 van 16
5.2.10 Vervolgens is bepalend of het Raadsbesluit voldoende voortbouwt op het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025. Relevant is dat de raad in juni 2025 al had besloten welke varianten hij wilde laten onderzoeken. In feite was het ontwerp dus al gekozen, zij het dat er nog keuze was uit twee (later drie) varianten. Deze varianten waren in het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 al uitgewerkt en de raad had er ook al mee ingestemd dat één van deze varianten zou worden gerealiseerd. Slechts de resultaten van het variantenonderzoek zouden bepalen welk variant uiteindelijk zou worden gekozen. In lijn hiermee is het variantenonderzoek uitgevoerd en heeft de raad in het Raadsbesluit een keuze gemaakt. Het Raadsbesluit bouwt naar ons inzicht voort op het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025. De nieuwe variant (2x1 lang) kent hetzelfde ontwerpprincipe en optimaliseert de verkeerskundige en leefbaarheidsdoelen die de raad heeft gesteld. Het Raadsbesluit is dus enkel nog de instemming met een van de varianten waarmee in het eerdere Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025 al was ingestemd waarbij de 2x1 lang variant de beste resultaten geeft op deze criteria. Deze casus is wat ons betreft te vergelijken met de situatie in Bloemendaal.
Waar de raad reeds had ingestemd met (kort gezegd) het verstrekken van de opdracht om een ontwerp te maken overeenkomstig het programma van eisen aan de gemeentelijke huisvesting en in het daaropvolgende raadsbesluit daadwerkelijk met een concreet ontwerp instemde. Ook in die situatie oordeelde de rechtbank Haarlem dat de raad terecht had besloten om geen referendum te houden. (zie hiervoor onder randnummer 3.8). Bovendien kan in dit geval niet worden gezegd dat er wezenlijk andere elementen zijn terug te vinden in de verkeersmaatregelen ten opzichte van het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025.22 De 2x1 lang variant vloeit rechtstreeks voort uit het onderzoek dat de raad had gevraagd, betreft geen nieuw beleidskader en is ‘enkel’ en uitbreiding binnen dezelfde oplossingsrichting. 5.2.11 Onze conclusie is dat indien de initiatiefnemer een referendum had willen houden over de versmalling van de Ringbaan West hij dat referendum had moeten aanvragen naar aanleiding van het Raadsbesluit mobiliteitsmaatregelen juni 2025. Het Raadsbesluit vindt zijn grondslag in deze eerder genomen beslissing. Dat eerdere raadsbesluit is zodanig concreet en uitgewerkt dat er een referendum over had kunnen worden gehouden. Vermoedelijk heeft de initiatiefnemer dat niet onderkend.
Toegegeven kan worden dat de raad nog geen besluit had genomen over de varianten en dat de opdracht om te starten met de realisatie nog niet was verstrekt, maar gelet op de rechtspraak van de Afdeling en de rechtbanken is dat niet per definitie doorslaggevend. De toepassing van artikel 3 onder i: dringende reden 5.3.1
De Referendumverordening biedt ook de mogelijkheid een verzoek om een raadgevend referendum af te wijzen indien de raad van mening is dat dringende redenen aanleiding geven om geen referendum te houden. Op grond van de verordening geldt voor de uitzondering onder i een speciale en zwaarwegende motiveringsplicht.
5.3.2
Hiervoor hebben wij aangegeven dat de raad op basis van artikel 3 onder f kan besluiten geen referendum te houden. Rechters plegen terughoudend te zijn bij de beoordeling van de uitzondering uit artikel 3 onder i.
22
Vgl. ABRvS 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5420.
#63084668v1
pagina 14 van 16
5.3.3
In dit geval zou de raad mogelijk in de verleende OV-concessie23 een reden kunnen zien om te betogen dat een referendum over het Raadsbesluit niet wenselijk is. Het houden van een referendum zorgt er immers voor dat de uitvoering van het Raadsbesluit wordt opgeschort24 en daarmee zorgt een referendum voor een vertraging waardoor mogelijk de planning van Arriva in het gedrang komt. Wij vernamen dat de concessie gefaseerd in werking treedt vanaf 2026. Uit de brief van de provincie d.d. 10 december 2025 volgt dat vanaf december 2026 circa 600 bussen per dag over het noordelijk deel van de Ringbaan West gaan rijden.
5.3.4
Het is ons onbekend op welk moment Arriva de exact planning gereed moet hebben en hoeveel tijd en zekerheid Arriva nodig heeft om de planning te finaliseren. Dit is relevant omdat beoordeeld moet worden of het houden van een referendum wel mogelijk is voordat de concessie ingaat en welke belangen zich verzetten tegen een referendum.25
5.3.5
Uiteraard geldt het voorgaande niet als de raad kan motiveren dat Arriva al in begin 2026 zekerheid moet hebben over de verkeersmaatregelen, omdat het anders onmogelijk wordt om de planning rond te krijgen en niet te voldoen aan de voorwaarden uit de concessie. Daarbij wijzen wij er ook op dat inzichtelijk zal moeten worden gemaakt op welk moment de verkeersmaatregelen daadwerkelijk worden gerealiseerd en wat de (financiële) gevolgen zijn bij uitstel als gevolg van een referendum. Het organiseren en houden van een referendum kan al snel zes maanden duren en dus vertraging opleveren. De volgende informatie hierover ontvingen wij: -
Uitstel van de infrastructurele kan financiële gevolgen hebben binnen de afspraken van de OV-concessie;
-
Arriva heeft al investeringen gedaan waaronder de aanschaf van materieel, gebaseerd op de infrastructurele maatregelen;
-
Vertraging als gevolg van het referendum kan leiden tot vertragingsschade door verminderde bereikbaarheid;
-
Het concept-exploitatieplan moet jaarlijks worden vastgesteld door GS, waarschijnlijk voor het eerst in augustus 2026.
-
Er is een directe relatie met de CAO Streekvervoer. De dienstregeling van Arriva moet door het CAO-proces wat parallel loopt aan het traject bij GS;
-
Het referendum zal ertoe (kunnen) leiden dat aanpalende deelprojecten ook vertraging oplopen als gevolg waarvan data niet worden gehaald.
23
https://www.brabant.nl/actueel/nieuws/arriva-mag-langer-busvervoer-oost-brabant-verzorgen/
24
Zie artikel 8 Referendumverordening.
25
Vgl. Rb. Noord-Holland 21 december 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:11154, r.o. 6.7.
#63084668v1
pagina 15 van 16
5.3.6
Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van de rechtbank Noord-Holland uit 2017 blijkt dat de dringende redenen niet kunnen zien op de gevolgen van het definitief niet doorgaan van het besluit waarover een referendum wordt verzocht (zie randnummer 3.15). Dat is volgens de rechtbank in deze fase van de besluitvorming over het houden van een referendum namelijk nog niet aan de orde. Aangezien het om een raadgevend referendum gaat, kan het definitief niet doorgaan van de realisatie van verkeersmaatregelen geen rechtstreeks gevolg zijn van het houden van het referendum. Het is namelijk de raad die, nadat het referendum is gehouden, beslist over de consequenties van de uitkomst van het referendum voor het Raadsbesluit.
5.3.7
Wel kunnen dringende redenen dus zien op de gevolgen van de vertraging. Uit de informatie die wij ontvangen menen wij dat naast de eerder genoemde weigeringsgrond ook kan worden onderbouwd dat er dringende redenen zijn om geen referendum te houden. Naast de hiervoor genoemde redenen die te maken hebben met Arriva en de planning rondom de concessie, kan ook worden gedacht aan de procedures op basis van de Omgevingswet in verband met de realisatie van het Kenniskwartier en de verschillende deelprojecten. Wij adviseren om bij de beoordeling van het verzoek goed in kaart te brengen welke gevolgen uitstel heeft voor de procedures die gevoerd moeten worden en de subsidie die daarmee in verband staat. Desgewenst kunnen wij hiervoor een opzet maken.
#63084668v1
pagina 16 van 16