02 Nota Kaderstelling 2022-2026 DEF (opgemaakt)

Nota Kaderstelling 2022-2026 Inhoud 1. Aanleiding........................................................................................................................................................ 3 2. Inleiding ........................................................................................................................................................... 4 3. Wat betekent kaderstelling? ........................................................................................................................... 5 3.1 Waar begint kaderstelling? ....................................................................................................................... 5 3.2 Kadernota .................................................................................................................................................. 5 4. Wat is een kadernota? .................................................................................................................................... 6 4.1 Kadernota: lange lijn (wat vraag) .............................................................................................................. 6 4.2 Relatie beleidscyclus – p&c cyclus ............................................................................................................

6 4.3 Doel kadernota: Eenduidige kaderstelling ................................................................................................ 6 4.4 Inhoud van de Programmabegroting volgt uit kadernota en beleidsgesprek........................................... 7 4.5 Financiële paragraaf kadernota ................................................................................................................ 7 4.6 Grip op de kadernota's .............................................................................................................................. 7 5. Hoe komt een kadernota of beleidsnota tot stand: het proces van kaderstelling .......................................... 8 5.1 Processtappen totstandkoming kadernota of beleidsnota ....................................................................... 8 5.2 Evaluatie .................................................................................................................................................... 8 5.3 Startnotitie en voorbereiding .................................................................................................................... 8 6. Opzet van een kadernota en beleidsnota .......................................................................................................

9 6.1 Opzet kadernota en beleidsnota ............................................................................................................... 9 7. Beleidslijnen: van kadernota naar beleidsnota (hoe vraag) .......................................................................... 11 7.1 Wat is een beleidsnota? .......................................................................................................................... 11 7.2 Monitoring beleidsnota ........................................................................................................................... 11 7.3 Elementen beleidsnota ........................................................................................................................... 11 7.4 Middelennota .......................................................................................................................................... 11 7.5 Overzicht middelennota’s ....................................................................................................................... 12 7.6. Overige kaderstellende documenten overige beleidsnota’s ................................................................. 12

afbeelding voorzijde: foto gemeente Tilburg

2

1. Aanleiding De eerste Nota Kaderstelling dateert van 2011 en werd in het gebruik de ‘Kadernota der kadernota’s’ genoemd. Na het bestuursakkoord van 2018 volgde een Programmabegroting die was ingedeeld naar vier steden (programma’s) en werden de velden voorzien van nieuwe doelen en indicatoren. Door deze wijzingen in de opzet van de Programmabegroting zag de raad aanleiding tot indienen van een motie bij de Programmabegroting 2020. De Programmabegroting 2020 is op 11 november 2019 vastgesteld en de motie (nr. 44) aanvaard. In Motie 44 werd verzocht om per programma (Inclusieve Stad, Duurzame Stad, Vitale Stad en Samen en Dichtbij) een voorstel op te stellen waarin aangegeven wordt hoe en wanneer de definitieve doelen, indicatoren en bijbehorende streefwaarden worden ingevuld en vastgesteld en deze te agenderen voor bespreking met de raad. Ter uitwerking van de motie is een systeem ontwikkeld van Kadernota’s – beleidsnota’s – uitvoeringsprogramma’s. In deze Nota Kaderstelling wordt dit systeem vastgelegd, zodat de werkwijze wordt geborgd.

3

2. Inleiding Voor u ligt de Nota Kaderstelling. Een nota die tot stand is gekomen in een participatief proces met de raad (presidium en Auditcommissie), college en organisatie. De inbreng van de diverse gremia is in deze nota verwerkt. Met de Nota Kaderstelling wordt een formeel kader vastgesteld waaraan kadernota’s en beleidsnota’s moeten voldoen en geeft daarmee een handvat voor de raad in zijn kaderstellenden en controlerende rol. De Nota Kaderstelling 2022 – 2026 heeft een looptijd van 4 jaar en zal na 2 jaar worden geëvalueerd. Een kadernota of beleidsnota bevat meetbare doelstellingen en indicatoren, waardoor er verantwoording kan worden afgelegd over de uitvoering door het college in de Planning & Controlcyclus. Dat betekent niet dat verantwoording over de doelstellingen en indicatoren alleen instrumenteel en normatief moeten worden benaderd. Er wordt belang gehecht om niet alleen te tellen, maar ook te vertellen en komt de raad in positie in zijn rol als volksvertegenwoordiger. De gemeente Tilburg besteed veel aandacht aan verbinding met de stad (bijv, wijkgericht werken, sociale basis). Het is belangrijk de stad aan het woord te laten en te betrekken (bijv.Agenda Sociaal). De Nota Kaderstelling staat dit niet in de weg en versterkt de grondslag voor een goede beleidsmatige verantwoording, die niet per definitie gekoppeld hoeft te zijn aan de Planning&Controlcyclus.

Figuur 1: Rol en positie gemeenteraad

4

3. Wat betekent kaderstelling? 3.1 Waar begint kaderstelling? Er zijn meerdere vormen om richting te geven aan de kaders van de gemeente. Voor een kadernota wordt vastgesteld, kan er al bijvoorbeeld een visiestuk (zoals de Omgevingsvisie of de Stedelijke Omgevingsstrategie) zijn opgesteld. Een visiestuk bevat een beeld of een verwachting en nog geen afgebakende kaders. Daarvoor wordt een kadernota of beleidsnota opgesteld.

3.2 Kadernota Met een kadernota wordt voor meerdere jaren de lange (beleids)lijn vastgelegd en wordt antwoord gegeven op de “Wat vraag” op beleidsveldenniveau. De beleidsvelden volgen de indeling van de steden/programma’s uit de Programmabegroting. Een kadernota zorgt voor politieke aansturing van het beleid en maakt het mogelijk om publieke verantwoording af te leggen. Die verantwoording vindt onder andere plaats via de p&c cyclus. Belangrijk daarbij is dat er in de kadernota criteria zijn opgenomen om controle en evaluatie mogelijk te maken. Hiervoor zijn in de kadernota doelen, indicatoren en streefwaarden opgenomen. Dit zijn indicatoren die horen bij het abstractieniveau van de kadernota. De indicatoren zijn herkenbaar, volgbaar en vergelijkbaar. Verder is het belangrijk dat er inzicht wordt gegeven in de financiën die betrekking hebben op de kadernota, maar ook dat een relatie wordt gelegd met andere beleidsvelden (voor zover van toepassing). In de kadernota wordt aangegeven wanneer er evaluatiemomenten zijn. Naast deze vastgestelde momenten, moet er ook ruimte zijn om een kadernota eerder aan te passen. Dat kan bijvoorbeeld aan de hand zijn als blijkt dat aannames niet (meer) aansluiten bij de praktijk.

5

4. Wat is een kadernota? Een kadernota vormt het richtinggevend kader op veldniveau voor de lange termijn waarbinnen beleid(snota’s) wordt/worden ontwikkeld en waaraan een beleidsveld moet bijdragen. Een kadernota bevat de volgende onderdelen: • Visie • Ambitie • Beoogde impact • Opgave / deel opgave • Doelen – indicatoren – streefwaarden • Financiën

4.1 Kadernota: lange lijn (wat vraag) Een kadernota richt zich op de ‘wat-vraag’ voor de lange termijn. Om dit te kunnen borgen is een duurzaam en samenhangend systeem nodig. Hiermee creëren we een langdurig en houdbaar kader voor de op te stellen kadernota’s en beleidsnota’s. Ontwikkelingen kunnen maken dat de kadernota’s en beleidsnota’s eerder (of later) aangepast moeten worden.

4.2 Relatie beleidscyclus – p&c cyclus De samenhang in het systeem houdt in dat er een link wordt gelegd tussen de beleidscyclus en de planning &controlcyclus. Per beleidsterrein, -thema en/of maatschappelijke opgave is er sprake van een beleidscyclus. De Tilburgse beleidscyclus bestaat uit een Kadernota (per beleidsveld uit de Programmabegroting, gericht op lange termijn), beleidsnota (voor specifieker thema of terrein veelal sectoraal ingestoken), de uitvoering en een evaluatie. Voor de raad staat in deze beleidscyclus derhalve vooral het maken van inhoudelijke keuzes , bepalen van koers / richting en terugkijken centraal. De planning & controlcyclus sluit op de beleidscyclus aan. In de p&c-cyclus worden de prestaties om de gewenste doelen te bereiken, gepland, gemonitord en verantwoord. Uitgangspunten hiervoor zijn de in de beleidscyclus gestelde kaders en gemaakte keuzes. In de p&c-cyclus vindt ook de allocatie van middelen plaats. In de p&c-cyclus ligt de focus op prestaties afgewogen tegen de daarvoor beschikbare middelen.

Figuur 2: relatie Beleidscyclus – P&C cyclus

4.3 Doel kadernota: Eenduidige kaderstelling Om te komen tot een eenduidige kaderstelling wordt toegewerkt naar kadernota's per veld waar er veld de ambitie, beoogde impact, (deel) opgave en doelen, indicatoren en streefwaarden worden geformuleerd. De kaders die volgen uit de Kadernota’s worden in de beleidsnota's met subdoelen en indicatoren uitgewerkt. De subdoelen uit de beleidsnota's dragen bij aan het bereiken van de hoofddoelen.

6

Figuur 3: Samenhang kaderstelling in de Programmabegroting In het algemeen kun je stellen: • Het abstractieniveau van een kadernota is tamelijk hoog; • Een kadernota heeft een vaste looptijd; • Een kadernota komt tot stand op basis van de cyclus: evaluatie – startnotitie – kadernota- (beleidsnota); • De evaluatienota, startnotitie en kadernota worden door de raad vastgesteld; • Er is sprake van beleidsvrijheid / keuze; • De beleidsinhoudelijke samenhang met de onderliggende beleidsnota’s is inzichtelijk; • De kadernota bevat doelen, indicatoren, streefwaarden en middelen; • De kadernota kent een financiële paragraaf waarin de onderverdeling van de middelen inzichtelijk is gemaakt (niveau budgetrecht raad); • Een kadernota vaststellen is de bevoegdheid van de raad.

4.4 Inhoud van de Programmabegroting volgt uit kadernota en beleidsgesprek Zoals hiervoor is aangegeven zijn de beleidscyclus en de p&c cyclus met elkaar verbonden. Dat betekent dat de doelen, indicatoren, streefwaarden en financiën de hoofdelementen zijn in de Programmabegroting die volgen uit de kadernota. Aanpassingen aan beleid lopen via bijstellingen van kadernota’s of beleidsnota’s. Dit vraagt dat, gevoed vanuit de monitoring uit p&c cyclus, het inhoudelijke kaderstellende en beleidsgesprek wordt geagendeerd. Integrale afweging qua planning en allocatie van middelen verloopt via de p&c cyclus (met name Perspectiefnota en Programmabegroting).

4.5 Financiële paragraaf kadernota In de financiële paragraaf wordt inzicht gegeven in de budgetten die met het beleidsveld te maken hebben. Ook verbanden met andere beleidsvelden wordt inzichtelijk gemaakt. Bij het vaststellen van de Programmabegroting door de raad wordt ook het financiële kader van het beleidsveld bepaald. Binnen het beleidsveld is het college bevoegd om te schuiven met budgetten. Budgetaanpassingen over de velden (en steden/programma’s) heen is een bevoegdheid van de raad.

4.6 Grip op de kadernota's Jaarlijks wordt bij de Programmabegroting (november) een overzicht van kader- en beleidsnota’s gegeven. In dit overzicht is opgenomen wat de vigerende nota's zijn, wat de looptijd is van deze nota's en wanneer een evaluatieonderzoek is gepland. Op deze manier kan de raad in een vroeg stadium aangeven over welke onderwerpen hij in elk geval een Startnotitie verwacht, voordat het college overgaat tot verdere uitwerking. Ook is op deze manier inzichtelijk wat de looptijd van de geldende kadernota's is en welke kadernota's aan herziening toe zijn.

7

5. Hoe komt een kadernota of beleidsnota tot stand: het proces van kaderstelling Er kunnen diverse aanleidingen zijn tot het schrijven van een kadernota of beleidsnota. Een vaak voorkomende aanleiding is het feit dat de oude kadernota of beleidsnota is afgelopen of de wetgeving is veranderd en dat het reeds bestaande beleid moet worden herijkt. Bij herijking van beleid ligt aan het schrijven van een nieuwe nota een evaluatie van de oude kaders ten grondslag. Ook kan er sprake zijn van een nieuwe nota, over een onderwerp waarover nog geen beleid is vastgelegd, maar waar nu een nota over wordt geschreven. Hier ligt dan geen evaluatie van het oude beleid aan ten grondslag.

5.1 Processtappen totstandkoming kadernota of beleidsnota Onderstaand schema geeft een beeld van de cyclus die wordt doorlopen als het gaat om het maken, vaststellen en uitvoeren van kadernota’s en beleidsnota’s. Participatie In de startnotitie wordt aangeven of en hoe participatie met betrokkenen moet plaatsvinden. Die participatie wordt meegenomen in de stap “voorbereiding”.

Figuur 4: Processtappen totstandkoming kadernota of beleidsnota

5.2 Evaluatie Feitelijk wordt gestart met de laatste stap uit de ‘levenscyclus’ van de kadernota of beleidsnota: de evaluatie. Kadernota’s en beleidsnota’s hebben een zekere looptijd. Het nadenken over en schrijven van een vervolg op een kadernota of beleidsnota start met het evalueren van de lopende nota. Aan de hand van heldere evaluatiecriteria kan de uitvoering van de kadernota worden beoordeeld. De evaluatie kan aanzet vormen voor het schrijven van het vervolg. Een beleidsnota kan nieuw zijn, maar die volgt altijd uit een vastgestelde kadernota. Het is in elk geval belangrijk dat duidelijk wordt aangegeven welk onderwerp wordt beschreven in de nota. In de kadernota en beleidsnota wordt aangegeven wanneer met evaluatie wordt gestart. Bij een kadernota met een lange looptijd (meer dan 4 jaar) wordt vermeld wanneer een tussentijdse evaluatie plaatsvindt. Voor middelennota’s (zie paragraaf 7.4) hoeft geen evaluatie plaats te vinden.

5.3 Startnotitie en voorbereiding Een startnotitie dient als document waarin helder de opdracht van de raad aan het college tot het schrijven van een kadernota of beleidsnota wordt geformuleerd. Het markeren van de start van een beleidsproces is belangrijk omdat dan het proces en de rollen kunnen worden vastgelegd. Het markeren van de start zal via een startnotitie gebeuren De start dient tenminste de volgende onderdelen te bevatten: • Waar gaat het over, welk onderwerp beoogt de kadernota of beleidsnota te regelen/af te bakenen; • Wat is het nu geldende beleidskader gemeentelijk en buiten de gemeente en de vrijheid/zeggenschap van de gemeente om zelf beleid te maken; • Heeft een evaluatie van de "lopende" kadernota of beleidsnota plaatsgevonden en wat zijn hiervan de uitkomsten. Zo nee, wanneer vindt deze plaats of wat zijn de argumenten om geen evaluatie uit te voeren; • Als er sprake is van een kadernota over een "nieuw" onderwerp of ontwikkeling, heeft een onderzoek of probleemanalyse plaatsgevonden over het onderwerp waar de beoogde kadernota over gaat; • Door wie wordt de kadernota of beleidsnota voorbereid en geschreven; • Wanneer is de kadernota af; • Participatie: welke belanghebbende partijen worden betrokken en hoe worden deze partijen betrokken; • Wat is de rol van de raad bij de totstandkoming van de kadernota.

Heeft de raad een actieve rol (werkgroep, volksvertegenwoordiging, et cetera) of een passieve rol. Wat is de rol van de raad bij het betrekken van partijen. De startnotitie wordt voorzien van een raadsvoorstel en wordt vastgesteld door de raad.

8

6. Opzet van een kadernota en beleidsnota Een kadernota en een beleidsnota sluiten op elkaar aan en hebben daardoor op onderdelen dezelfde opbouw. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opzet van een kadernota en een beleidsnota.

6.1 Opzet kadernota en beleidsnota Door het stellen van eisen aan de kadernota en beleidsnota kan de raad bepalen en toetsen of sprake is van een goede kadernota of beleidsnota en kan de raad tevens gedurende de loop van de kadernota of beleidsnota controleren of het college ook de nota voldoende uitvoert. Een kadernota of beleidsnota bevat de volgende elementen:

1.

Opgave, wat is het maatschappelijke vraagstuk, wat beoogt men op te lossen.

2.

Wat zijn de uitkomsten van de evaluatie die ten grondslag ligt aan de nota, op welke wijze is verder onderzoek verricht naar het maatschappelijke vraagstuk.

3.

Outcome doelstellingen: wat zijn de beoogde maatschappelijke effecten, en zijn deze toetsbaar (doelen, indicatoren, streefwaarden en middelen).

4.

Output-doelstellingen: wat zijn de beoogde prestaties/resultaten en zijn deze toetsbaar.

5.

Welke indicatoren lenen zich voor benchmark.

6.

Wat is de looptijd van de nota.

7.

Wat is de relatie tot andere reeds bestaande nota’s (afstemming) en wat is de beleidsinhoudelijke samenhang met de onderliggende beleidsnota’s.

8.

Worden er nog hieronder liggende uitvoeringsprogramma’s vastgesteld door het college en wat is hierbij de rol van de raad.

9.

Met welke frequentie en op welke wijze en niveau wordt gerapporteerd over de voortgang van uitvoering van de nota.

10.

De nota kent een financiële paragraaf waarin de onderverdeling van de middelen en de vrije ruimte daarin zichtbaar is.

11.

In de nota is een risicoparagraaf opgenomen.

12.

In de nota worden de rubrieken participatie, communicatie en regio opgenomen.

9

(impact)

13.

Als rubrieken niet van toepassing zijn, wordt dat gemotiveerd aangegeven.

14.

Wanneer wordt de nota geëvalueerd en wat zijn daarbij de evaluatiecriteria.

15.

De kadernota bevat een verklarende woordenlijst en een lijst met afkortingen.

16.

In het bij de nota horende raadsvoorstel wordt aangegeven of er alternatieve oplossingen (wegen) zijn en zo ja, welke keuze wordt voorgesteld.

17.

De raad stelt de nota vast.

10

7. Beleidslijnen: van kadernota naar beleidsnota (hoe vraag) In hoofdstuk 4 is toegelicht wat een kadernota is. In hoofdstuk 6 is aangegeven welke elementen een kadernota en beleidsnota moet bevatten. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op een beleidsnota.

7.1 Wat is een beleidsnota? Een beleidsnota wordt opgesteld binnen een beleidsveld en is een nadere invulling en uitwerking van een kadernota. In de kadernota is aangegeven voor welke beleidsvelden een beleidsnota wordt opgesteld. De beleidsnota geeft inzicht in hoe het beleid bijdraagt aan wat in de kadernota’s is vastgelegd. De raad stelt de beleidsnota vast. Een beleidsnota beschrijft de inhoud van het beleid, overtuigt van de wenselijkheid/noodzaak van het te voeren beleid en gaat in op de manier waarop verantwoording kan worden afgelegd. Vaak is er dan nog extra aandacht nodig om de vraag 'hoe gaan we dit met elkaar realiseren?' te kunnen beantwoorden. Welke elementen zijn nodig om dat resultaat/effect te bereiken? Daarmee is een beleidsnota een nadere uitwerkingsnota. Een beleidsnota geeft in ieder geval antwoord op de vraag welke weg wordt gevolgd om het beoogde doel te bereiken en hoe het beleid bijdraagt aan wat in de kadernota is vastgelegd. In de beleidsnota wordt beschreven wat de doelgroep is en wat de belangen en de wensen van die doelgroep zijn. Daar waar een kadernota een hoger abstractieniveau kent, wordt in een beleidsnota ingezoomd op onderliggende data (onderzoeksresultaten en/of consultaties). Na vaststelling van de beleidsnota door de raad, kan het college tot uitvoering overgaan.

7.2 Monitoring beleidsnota De raad monitort de uitvoering van het beleid op basis van de in de beleidsnota vastgelegde afspraken. Om de monitoring mogelijk te maken zijn in de beleidsnota (sub)doelen en indicatoren opgenomen.

7.3 Elementen beleidsnota Een beleidsnota bevat de volgende elementen (zie ook hoofdstuk 6): • Beschrijving van de relatie met de kadernota; • Beantwoording van de wat-vraag (wat willen we bereiken); • Beantwoording van de hoe vraag (op welke manier worden de doelen bereikt); • Beantwoording van de waarom vraag (op grond van welke kadernota wordt de beleidsnota gemaakt); • Beschrijving van de doelgroep (voor wie doen we het); • Doelen, indicatoren, streefwaarden en middelen; • Uitgebreide financiële paragraaf met de onderliggende verdeling van de middelen; • Looptijd van de beleidsnota; • Communicatie/informatievoorziening (de wijze waarop de raad over de voortgang wordt geïnformeerd); • Participatie (op welke wijze dit wordt vormgegeven).

7.4 Middelennota Naast kadernota’s en beleidsnota’s is er nog een derde categorie: middelennota’s. Middelennota’s worden opgesteld op beleidsniveau en zijn daarmee een bijzondere beleidsnota. De nota beschrijft instrumentele kaders, zoals een nota afschrijvingen, treasury of reserves en voorzieningen. De middelen nota geldt voor alle onderdelen van de Programmabegroting en gaat dus over velden en programma’s (steden) heen. Een middelen nota bepaalt feitelijk de spelregels voor het beleid op het gebied van financiën en bedrijfsvoering en vindt zijn grondslag onder meer in de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De gemeente kan er voor kiezen om de regels scherper of zwaarder te maken. In de middelen nota wordt vermeld welke wet- of regelgeving ten grondslag ligt aan de nota. Dit kan ook interne regelgeving zijn. Een middelen nota bevat de volgende elementen: • Aanleiding voor de middelen nota; • Grondslag voor de middelen nota; • De regels hoe met het ‘middel’ wordt omgegaan; • Looptijd van de middelen nota; • Beschrijving en argumenten wanneer de kaderstelling verder gaat dan wettelijk noodzakelijk; • De raad stelt de middelennota’s vast.

11

7.5 Overzicht middelennota’s

Visie Planning & Control

Raad 06-05-2019 2023

Nota Financiële Positie

Raad 06-05-2019 2023

Nota Financieel Beleid

Raad 06-05-2019

Financiële beheersverordening 2020

Raad 09-03-2020

Kadernota subsidiebeleid 2017-2020

Raad 14-01-2017

2023

7.6. Overige kaderstellende documenten overige beleidsnota’s De kaderstelling door de raad in de vorm van kadernota’s, beleidsnota’s en middelennota’s is hiervoor beschreven. Door het jaar heen stelt de gemeenteraad, naast de Programmabegroting, ook andere vormen van kaderstelling vast. Het initiatiefvoorstel is een instrument dat de raad ter beschikking staat om op eigen initiatief een kader te stellen. Een verordening is een vertaling van beleid in concrete regels (wet), dit is ook een kader dat gevolgd moet worden. In een bestemmingsplan wordt de richting die in een structuurvisie is uitgezet nader uitgewerkt en vertaald in concrete regels (toetsingskader). Andere voorbeelden zijn: • Integrale afweging exploitatie en krediet voteringen (p&c cyclus); • Openen grondexploitaties; • Koersdocumenten; • Publiek belang en deelnemingen. Deze overige kaderstellende documenten zijn een uitwerking op het niveau van een beleidsnota en worden net als de kadernota’s, beleidsnota’s en middelennota’s door de raad vastgesteld.

12